Социальная стандартизация в системе регионального развития

Андронова Анна Александровна
к.э.н., доцент Чижевская Елена Леонидовна
СОЦИАЛЬНАЯ СТАНДАРТИЗАЦИЯ
В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
ВВЕДЕНИЕ
Совершенствование системы социальных норм и нормативов связано с формированием
государственной системы социальной стандартизации, которая обеспечивает создание принципиально нового механизма нормативно-правового регулирования государством развития всей
социальной сферы страны.
Анализ сложившегося механизма управления социальным развитием показал, что социальные стандарты используются в практике преимущественно как инструменты финансового
управления, а не как социальные ориентиры. Это связано, прежде всего, с существующими
подходами к государственной социальной стандартизации, которые рассматривают правовую
регламентацию приоритетных социальных нормативов и норм в качестве государственных минимальных социальных стандартов. Под государственными минимальными социальными стандартами понимается установленный законами Российской Федерации или решениями исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации на определенный
уровень социальных гарантий, доступ к которым обеспечивается для каждого гражданина.
Социальные стандарты в качестве инструмента бюджетной политики закреплены в
Бюджетном кодексе РФ. В практической работе при формировании бюджетов различных уровней применяется система социальных норм и нормативов по широкому кругу показателей. Посредством указанных норм обеспечиваются конституционные права граждан. Большинство
этих норм являются обязательствами государства перед различными группами населения и
должны обеспечиваться за счет его финансовых ресурсов. Однако размеры устанавливаемых
государством социальных норм во многих случаях определены без достаточных оснований и
пересматриваются в зависимость от темпов инфляции и имеющихся финансовых ресурсов. При
этом сохраняется общая тенденция к расширению их круга и относительному снижению уровня
регулируемых ими гарантий.
Целью представленной научной работы является разработка механизма управления
социальным развитием северного региона на основе социальных стандартов путем решения
следующих задач:
1

на основе системного подхода изучить роль и место социальных стандартов в си-
стеме управления развитием региона;

проанализировать сложившуюся структуру социальных стандартов и выявить из-
менения в их составе с учетом динамично меняющейся внешней среды и ценностных ориентаций населения;

усовершенствовать методику управления социальным развитием территории с
применением технологии социальной стандартизации;
1. РОЛЬ И МЕСТО СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКИХ КАТЕГОРИЙ
Процедуры социального нормирования в последние годы широко используются в процессе формирования жизненных социальных стандартов.
Рассмотрим более подробно, что понимается под процессом стандартизации применительно к социальным условиям. В соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" от 27 декабря 2002 года под процессом стандартизации понимается следующее:
"Стандартизация - деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции…" [12]. Законом различаются государственные стандарты и стандарты отраслей, предприятий, общественных организаций. Требования, устанавливаемые государственными стандартами, являются обязательными для соблюдения государственными органами управления, субъектами хозяйственной деятельности.
Как видно из определения стандартизации, в данном нормативно-правовом документе
понятие стандартизации не распространяется на социальную сферу. В нем отсутствуют единые
требования к содержанию, организации разработки, утверждению, регистрации и порядка применения социальных стандартов. Кроме того, в законе оговорено, что его действие не распространяется на отношения в социальной сфере, которые регулируются другими правовыми актами. В то же время данный термин широко используется в практике социально-экономического
управления. Очевидно, что общие принципы стандартизации в значительной мере применимы и
к социальной сфере.
Общим как для производственной сферы, сферы товарного обращения и социальной
сферы является то, что во всех случаях в процессе стандартизации осуществляется некое сопоставление достигнутых характеристик продукции или процесса установленным требованиям,
отраженным в нормативных документах. Такими документами в промышленности и сфере
услуг являются стандарты, технические условия и технические регламенты. В отношении соци-
2
альных процессов ими могут выступать требования социальных стандартов. Система социального нормирования в свою очередь требует разработки единых подходов к ее организации.
Социальная стандартизация неразрывно связана с использованием социальных нормативов, имеющих традиционно многоцелевое использование. Они могут выступать в качестве критериев для различных сопоставлений, определения социальных рейтингов территорий, оценки
близости достигнутого жизненного уровня требуемому в данных условиях развитию.
Наиболее часто социальные нормативы являются основой бюджетного планирования,
когда определяется та часть финансовых ресурсов, которая пойдет на оплату совокупной цены
социальной услуги.
К сожалению, в экономической литературе и в трудах по социологии до настоящего
времени не разграничены такие понятия как «норма», «норматив» и «стандарт» применительно
к социальной сфере. На эти проблемы, как терминологические, так и методические, обращают
внимание в своей работе Бакша Н.В., Гамукин В.В. и Свинцова А.Г. [1].
В частности, достаточно часто идет смешение терминов «социальная норма» и «социальный норматив». Большинство авторов склоняются к тому, что «социальные нормы - это регуляторы не всякой деятельности человека, а только его общественного поведения». В переводе
с латинского «норма - это руководящее правило, образец, пример, эталон, к которому надо
стремиться». Тем самым, когда идет речь о поддержке пожилых людей, пенсионеров, инвалидов, сирот и других малообеспеченных, нуждающихся слоев населения, то в большей степени
речь идет о социальных нормах. Социальные нормы часто не имеют количественного выражения, так как это моральные нравственные, этические правила и стереотипы, свойственные обществу в конкретном временном интервале.
В то же время «социальные нормативы» предполагают по возможности использование
количественных оценок, то есть показателей, которые применяются для решения целого ряда
социальных задач (рис. 1.1).
Задачи социального
нормирования
Формирование социальной политики на основе стратегических и
текущих ориентиров
Определений направлений развития социально ориентированной экономики
Определение величины бюджетных расходов на развитие социальной сферы
Рис. 1.1. Задачи социального нормирования
3
Проблема социальной стандартизации имеет широкие границы, ее конкретное содержание определяется состоянием экономики страны. Общество корректирует свои требования к
уровню и качеству жизни при переходе от одного исторического периода к другому, уровень
социально - экономического развития общества меняет подходы к содержанию и сущности социального нормирования.
Требования общества, предъявляемые к качеству жизни, в значительной степени зависят
от того, к какому социальному страту принадлежит человек, к какой профессиональной, региональной или этнической группе он относится. Совокупность этих требований определяет стандарт жизни или социальный стандарт.
В общем виде социальный стандарт характеризует сложившийся уровень потребления
тех или иных благ, который признается большинством населения или представителей той или
иной общественной группы людей приемлемым (нормальным) для себя. Такого рода социальные стандарты существуют в сознании людей. В то же время они не имеют жестких границ и
документально не оформлены [13].
Социальные стандарты могут использоваться государством в качестве инструментов
управления социальным развитием при выработке социально-экономической политики, распределении направляемых в социальный сектор ресурсов, решении организационных задач,
формировании и реализации социальных программ, закреплении и обеспечении социальных
гарантий граждан и решении других социальных задач.
В данном случае социальные стандарты должны иметь вид четко зафиксированных нормативов, имеющих обязательный или рекомендательный характер. В то же время федеральные
органы власти во всех случаях устанавливают правила их применения.
В рамках конкретных направлений социальной стандартизации в качестве государственных минимальных социальных стандартов могут использоваться следующие виды социальных
нормативов и норм
- нормативы (нормы) номенклатуры объектов социальной стандартизации (ассортимент,
перечень, набор и т.п.).
- нормативы (нормы) качества объектов социальной стандартизации (объем в натуральном или стоимостном выражении):
- нормы качества объектов социальной стандартизации;
- нормативы времени предоставления объектов социальной стандартизации (предельные
сроки обслуживания, периодичность и т.п.);
- нормативные соотношения объектов социальной стандартизации.
Социальные нормативы устанавливают требования к минимальной величине социального обслуживания населения. Для решения задач в сфере потребления, обеспечения минимальных государственных гарантий гражданам страны используются главным образом минималь4
ные социальные стандарты. Однако даже минимальные показатели образуются не сами по себе,
а складываются в результате развития социальной сферы. В то же время следует отметить что
такой «минималистский» подход не создает необходимых стимулов для эффективного социального развития. Например, если система оплаты труда будет ориентироваться только на низкодоходные группы населения, то она не сможет успешно решать задачи стимулирования социально-экономического развития.
Совершенствование системы норм и нормативов связано с формированием государственной системы социальной стандартизации, которая обеспечивает создание принципиально
нового механизма нормативно-правового регулирования государством развития всей весьма
разнообразной по своей структуре социальной сферы.
Государственная социальная стандартизация представляет собой правовую регламентацию приоритетных социальных нормативов и норм в качестве государственных минимальных
социальных стандартов. Использование государственных минимальных социальных стандартов
способствует повышению значимости норм и нормативов, регламентирующих приоритетные
направления социальной политики, позволяет постоянно поддерживать реальное содержание
основных государственных социальных гарантий. Под государственными минимальными социальными стандартами следует понимать установленный законами Российской Федерации или
решениями представительных органов государственной власти субъектов российской Федерации на определенный период минимально необходимый уровень социальных гарантий, доступ
к которым обеспечивается для каждого гражданина. Государственные минимальные социальные стандарты обеспечивают единые для всей территории страны требования к объему и качеству установленных видов социальных услуг, предоставляемых гражданам на минимально допустимом уровне бесплатно, т.е. на безвозмездной и безвозвратной основе, в целях реализации
закрепленных Конституцией Российской Федерации социальных гарантий, финансируемых из
всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Государственные минимальные социальные стандарты выражены через
социальные нормативы и нормы, отражающие важнейшие потребности человека в материальных благах, общедоступных и бесплатных услугах, гарантирующие соответствующий уровень
их потребления и предназначенные для определения обязательного минимумы бюджетных расходов на указанные цели. Определение государственных минимальных социальных стандартов
должно проводиться в рамках действующего законодательства с учетом мирового и отечественного опыта.
Для определения государственных минимальных стандартов в Российской Федерации в
сфере образования, здравоохранения, культуры и иных услуг было бы правомерным понятие
стандарта также связывать с разрешенной к применению технологией, обеспечивающей определенное качество обслуживания.
5
Установление государственных социальных стандартов должно быть направлено на решение следующих задач:
-
совершенствование механизма реализации основных конституционных прав
граждан;
-
социальная защита населения и удовлетворение важнейших потребностей челове-
ка в материальных благах и социальных услугах;
-
определение видов гарантированных социальных выплати услуг за счет бюджетов
всех уровней и государственных внебюджетных фондов;
-
обеспечение социальной стабильности и устойчивого развития общества;
-
сохранение единого социального пространства страны на основе выравнивания
условий доступности потребления материальных благ и услуг в различных регионах России;
-
обеспечение доступности социальных услуг для граждан;
-
повышение качества социальных услуг и контроль за их обеспечением;
-
управление деятельностью учреждений и организаций, осуществляющих реали-
зацию государственных минимальных стандартов;
-
нормативное обоснование формирование и исполнения бюджетов, прежде всего,
на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также государственных внебюджетных фондов;
-
совершенствование внебюджетных отношений;
-
концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социальной
политики;
-
оценка уровня социального развития Российской Федерации и отдельных ее субъ-
ектов.
На начальной стадии рыночных реформ в социальной сфере создалась ситуация, которую можно охарактеризовать целым рядом негативных тенденций:
- неустойчивая динамика реальных доходов населения;
- высокий уровень дифференциации различных социальных групп по размеру денежных
доходов;
- значительная доля домашних хозяйств с доходами ниже прожиточного минимума.
Часто недостаток ресурсов, которые выделяет государство, не позволяет в полной мере
реализовать конституционные гарантии граждан в сфере образования, жилищного обеспечения,
здравоохранения, образования и культуры. Проблемой для многих регионов и муниципальных
образований длительное время оставалась задолженность по оплате труда работников бюджетной сферы. В таких условиях снижение остроты указанных проблем возможно на основе концентрации ресурсов бюджетов различных уровней не решении приоритетных задач социальной
политики.
6
К сожалению, очень часто при определении размера социального норматива пользуются
методами экстраполяции (причем "наивной", наиболее простой, когда задается средний темп
роста или прироста показателя на перспективу). Возможности применения экстраполяционного
подхода, продолжающего в будущее тенденции прошлого, в условиях социального нормирования резко ограничены. При обосновании уровня социального норматива, в частности, используемого при прогнозировании размера общественных фондов потребления следует учитывать
централизацию предоставления социальных благ, их льготирования, а иногда бесплатность (такое понятие до сих пор сохраняется несмотря на политику монетизации льгот как федеральных,
так и региональных). Это приводит к тому, что основным методом прогнозирования лстается не
поисковый, а нормативный.
Асеевым В.Г. используется следующая типология социальных нормативов, используемых при формировании социальных стандартов (табл. 1.1).
При разработке уровней социальных нормативов (СН) можно воспользоваться следующей математической моделью:
Cmin CH тек Сmax
,
(1.1)
где Стек - текущий (постоянный) уровень социального норматива, достигнутый на данном этапе
развития общества;
Сmin - социальный норматив на самом низком уровне социального развития;
Сmах - социальный норматив, приближенный к абсолютному объему всеобщего социального обслуживания.
В данной системе ограничений Сmin должно быть отлично от 0, ибо даже если в бюджете
недостаточно средств на покрытие части социального норматива и суммы, выделенные на покрытие равны 0, то данный подход противоречит идее социального обеспечения потребностей
населения.
Сmах также не имеет определенных границ, поскольку это тот идеальный, «эталонный»
уровень, к которому должно стремиться общество [1].
В таблице 1.1 дана классификация и назначение социальных нормативов, используемых
в практике социального управления.
Таблица 1.1
Классификация социальных нормативов
Вид норматива
Сущность, назначение
1. Распределительные
Регулирование распределительных отношений в обществе
2. Потребительские
Требования к развитию производственной и непроизводственной
7
сферы
3. Уровневые
Отражение абсолютных и относительных величин нормативов в
натуральных показателях или пропорциях
4. Точечные
Равенство фактического значения показателя величине норматива без существенных отклонений
5. Интервальные
Фактические значения может находиться в некоторых границах,
задаваемых нормативом.
6. Максимальные
Фактическое значение не должно превышать уровень норматива
7. Минимальные
Фактическое значение не должно быть меньше нормативного
уровня.
Социальные нормативы нельзя отождествлять с финансовыми нормативами, хотя во
многом эти понятия эквивалентны. Например, часто показывают, насколько хватает в бюджете
финансовых ресурсов на покрытие социальных потребностей. В то же время понятие "социальный норматив" гораздо шире, т.к. помимо финансовых включает и другие виды ресурсов, при
этом должны быть соблюдены физические, социологические, политологические приоритеты
социальной политики. Величина текущих социальных нормативов может трактоваться, таким
образом, как средний достигнутый уровень социального обеспечения.
2. СТРУКТУРА ЖИЗНЕННЫХ СТАНДАРТОВ: СИСТЕМНЫЙ ПОДХОД
Изучение процессов стандартизации в социальной сфере неразрывно связано с системным анализом и системным подходом. Хотя эти понятия достаточно близки, между ними существует определенное различие. Системный анализ - это совокупность конкретных научных методов и практических приемов решения различных проблем, возникающих во всех сферах целенаправленной деятельности общества на основе системного подхода и представления исследуемого объекта или процесса в виде системы. Системный подход позволяет найти оптимальный вариант решения сложных социально-экономических проблем в условиях достаточно
высокой неопределенности динамично развивающейся рыночной среды.
Подобные подходы целесообразно использовать при изучении процессов социальной
стандартизации, которые в силу их системной сложности можно рассматривать, используя не
отдельные индикаторы или критерии, а на основе сбалансированной системы показателей, отражающей специфическими чертами и закономерностями
Объективные показатели уровня и качества жизни населения должны стать главным
критерием оценки эффективности экономической стратегии государства и учитываться при построении и формировании структуры социальных стандартов. Это - принцип и смысл эконо8
мики как системы жизнеобеспечения общества. Достойная жизнь, справедливая оплата труда,
возможность получить образование, иметь крепкое здоровье, реализация творческого потенциала – все это является необходимыми условиями современного экономического роста.
Развитие социальной сферы - ключевой элемент инвестиционной политики, развития
главной производительной силы современного экономического развития - человека. Очевидно,
такая цель повлечет за собой и иные приоритеты государственной политики - здравоохранение,
активизацию экологической политики, широкомасштабную борьбу с преступностью и травматизмом. Увеличение социальных расходов, повышение заработной платы, пособий, расходов на
науку, здравоохранение и образование, послужит мощным стимулом развития экономики, роста занятости и производительности труда.
Социальная составляющая должна стать исходным направлением проектирования федеральных бюджетов. Мировая практика и опыт ряда регионов России свидетельствует о необходимости и практической возможности законодательно регламентированного применения в
бюджетном процессе широкого круга социальных индикаторов. В отсутствие такого рода качественно-количественных показателей бюджет неизбежно теряет объективные критерии и ориентиры.
Процессы стандартизации, как ранее было отмечено, являются неотъемлемым элементом
управления качеством жизни населения, т.к. в процессе стандартизации устанавливаются те
ориентиры, к которым должно стремиться общество. Жизненный стандарт должен задавать
направление поступательного движения, быть тем критерием, по которому можно оценить достигнутый уровень качества жизни, сопоставить его с «желаемым» состоянием, определить
точки «разрыва» и направления достижения целей, поставленных социальной политикой, определяемой устремлениями социума. Тем самым рассмотрение жизненных стандартов невозможно без увязки с качеством жизни населения, т.к. структура социальных стандартов должна корреспондироваться с основными составляющими качества жизни.
Качество жизни – категория достаточно изученная социологами и экономистами, хотя и
это понятие имеет достаточно много толкований и методик измерения. Часто для оценки качества жизни используются индикативные методы. Качество жизни и разнообразные его индексы
используются для характеристики благосостояния и благополучия общества. В частности, российскими учеными, (демографами, медиками, философами, североведами, регионоведами, экономистами, социальными политиками, педагогами) разработаны различные комплексные индикаторы, включающий три блока параметров.
Первый блок параметров качества жизни характеризует здоровье населения и демографическое благополучие, которые оцениваются по уровням рождаемости, продолжительности
жизни, естественного воспроизводства.
9
Второй блок отражает удовлетворенность населения индивидуальными условиями жизни (достаток, жилища, питание, работа и др.), а также социальная удовлетворенность положением дел в государстве (справедливость власти, доступность образования и здравоохранения,
безопасность существования, экологическое благополучие).
Третий блок параметров оценивает духовное состояние общества. Уровень духовности
определяется по частоте нарушений общечеловеческих нравственных устоев. В качестве единиц измерения используются данные официальной статистики о социальных аномалиях: убийствах, грабежей, тяжких телесных повреждений, алкогольных психозов. Для проведения международных стандартизованных сравнений предлагается различные упрощенные показатели
качества жизни. Он включает три основных параметра: продолжительность жизни взрослого
населения, самоубийства и убийства. Важной стороной качества жизни является уровень миграции. Эти показатели близки к принятому в ООН с 1990 года Индексу человеческого развития (ИЧР).
Очень важно, что стандарты качества жизни задают содержательные основания для хозяйствования и экономики, является важнейшим внеэкономическим показателем правильности
и основательности региональной и локальной экономической политики. Одновременно качество жизни является интегральным показателем организации жизни в регионе в целом, во всех
ее сферах.
10
Качество жизни
населения
Блоки индикаторов оценки
здоровье
населения и
демографическое благополучие
удовлетворенность населения
индивидуальными условиями жизни
духовное
состояние
общества
Социальные ориентиры
Жизненные (социальные) стандарты
Инструменты
Законодательные
и правовые нормы
Социальные
нормы и
нормативы
Государственные льготы и
гарантии
Рис.1.2. Место социальных стандартов в системе управления
качеством жизни населения
Рост показателей качества жизни может стимулироваться системой социальных стандартов.
В таблице 1.2 представлена структура социальных стандартов по названным выше группам.
К сожалению, развитие социальной сферы в России сталкивается с рядом весьма масштабных трудностей, среди которых следует отметить, во-первых, ограниченность имеющихся
в стране ресурсов и, во-вторых, многочисленность контингентов населения, требующих социальной защиты.
Не последнюю роль в возникновении указанных трудностей играют переход на новые,
неизвестные ранее в стране принципы решения задач в социальной сфере, отсутствие до последнего времени внятной стратегии социально-экономического развития России с четко расставленными приоритетами, пробелы и противоречия в существующем законодательстве, нека-
11
чественное исполнение функций социальной защиты со стороны государственных и муниципальных органов и т.п. [21].
Таблица.1.2
Структура социальных стандартов
Область дей-
Перечень стандартов
ствия
1
2
Здравоохранение - набор бесплатных и общедоступных услуг по оказанию стационарной,
амбулаторно - поликлинической и скорой медицинской помощи;
- санаторной помощи больным туберкулезом и детям, а также услуг санитарно - профилактического характера, финансируемых за счет
средств консолидированного бюджета области и государственных территориальных внебюджетных фондов;
- нормы и нормативы обеспеченности населения медицинскими и санитарно - профилактическими услугами;
- нормы и нормативы обеспеченности населения медицинскими и санитарно - профилактическими услугами;
- нормы и нормативы материально - технического и кадрового обеспечения учреждений здравоохранения различных типов и видов;
- система льготного обеспечения лекарственными препаратами, перевязочными средствами и предметами медицинского назначения и т.д.
Образование
- перечень бесплатных и общедоступных образовательных услуг, финансируемых за счет средств консолидированного бюджета области;
- нормы и нормативы обеспеченности населения бесплатными и общедоступными образовательными услугами;
- нормы и нормативы материального, кадрового и технического обеспечения образовательных и воспитательных учреждений различных типов
(видов)
Социальная
щита
за- - перечень бесплатных услуг учреждений социального обслуживания
населения, финансируемых за счет средств консолидированного бюджета области;
- нормы и нормативы обеспеченности граждан пожилого возраста и инвалидов учреждениями социального обслуживания населения;
- нормы и нормативы материально - технического обеспечения учреждений социального обслуживания различных типов (видов)
Культура
- перечень бесплатных и общедоступных услуг, оказываемых учрежде12
ниями культуры, финансируемыми за счет средств консолидированного
бюджета области;
- нормы и нормативы обеспеченности населения учреждениями культуры, оказывающими бесплатные и общедоступные услуги.
Физическая
- перечень общедоступных и бесплатных услуг учреждений физической
культура и спорт
культуры и спорта;
- норматив обеспеченности спортивными сооружениями;
- норматив охвата занимающихся в школах высшего спортивного мастерства и специализированных детско - юношеских спортивных школах олимпийского резерва;
- норматив кадрового обеспечения учреждений дополнительного образования спортивной направленности.
Жилищно-
- социальная норма площади жилища;
коммунальное
- перечень и нормативы предоставляемых населению коммунальных
обслуживание
услуг;
- максимально допустимая доля собственных расходов граждан на
оплату жилища и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе;
- уровень платежей граждан к стоимости предоставляемых жилищнокоммунальных услуг;
- предельная стоимость предоставляемых жилищно-коммунальных
услуг на один квадратный метр общей площади жилища.
Обеспечение
- нормативы численности милиции общественной
правопорядка и безопасности;
безопасности
- нормативы численности работников государственной противопожар-
граждан
ной службы.
Поддержка
мьи,
се- - нормативы обеспеченности центрами социальной помощи семье и де-
материн- тям, нуждающимся в реабилитации; нормативы обеспеченности детей,
ства и детства
нуждающихся в социальной помощи, пособиями, бесплатным жилищем;
- нормативы социального обслуживания детей, оказавшихся в трудной
жизненной ситуации (лечение, оздоровление, отдых, комплексное социальное обслуживание).
В связи с имеющимися трудностями в реализации социальной политики большое значение имеют социальные стандарты, все чаще упоминаемые в нормативных правовых актах, но
пока еще слабо исследованные теоретически. В качестве примеров, наглядно иллюстрирующих
13
распространение социальных стандартов в регулировании социальной сферы, можно указать
на:
- минимальный размер оплаты труда (Федеральный закон от 19 июня 2000 г. №82-ФЗ «О
минимальном размере оплаты труда»);
- прожиточный минимум (Федеральный закон от 24 октября 1997 г. №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации») [22];
- социальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры: учреждениями здравоохранения, образования, культуры и т.д. (Распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. №1063-р «Социальные нормы и нормативы») и т.д.[20].
В правовых актах по социальным стандартам наблюдается также различный подход к
содержательной части общепринятых разделов. Так, например, в области культуры в соответствии с федеральным законопроектом социальные стандарты предусматриваются лишь для
библиотечного обслуживания населения. Доступ к остальным культурным ценностям, по мнению законодателя, не должен быть бесплатным, и деятельность иных учреждений культуры
должна, по-видимому, осуществляться на основе самоокупаемости за счет внебюджетных источников финансирования. В региональных правовых актах можно встретить более широкий
подход к стандартизации сферы культуры.
Как известно, государственные социальные стандарты формируются из отраслевых
(профессиональных) стандартов, в которых предусматривается набор требований к объему и
качеству предоставления (работ) услуг в соответствующей отрасли и которые регламентируют
материально-технические, кадровые, временные и другие виды ресурсов.
Но на фоне отсутствия федеральных основ социальной стандартизации по основным отраслям социально-культурной сферы государственные минимальные социальные стандарты
юридически и практически введены в российскую действительность на региональном уровне.
Это объясняется тем, что федеральный центр и настоятельная жизненная необходимость заставляют регионы заниматься вопросами социальной стандартизации. Соответствующие законы в контексте приближенном к проекту федерального закона, действуют уже в нескольких
субъектах федерации, а также на уровне отдельных муниципальных образований.
Однако процесс социальной стандартизации в регионах сдерживается из-за отсутствия
необходимых правовых актов федерального уровня и единых методических основ. В этих условиях в субъектах федерации наблюдаются различные подходы, как к сфере применения государственных минимальных социальных стандартов, так и к их содержательной части.
Подводя итоги, отметим, что социальная стандартизация становится новой сферой регламентации важнейших параметров социального развития со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений в условиях становления рыночных отношений. Такого типа показатели являются наиболее адекватным ин14
струментом, обеспечивающим решение сложных задач социальной политики в небогатой
стране, переходящей на рельсы рыночной экономики. Социальные стандарты являются тем механизмом, который позволит, в частности, перейти от постатейного к подушевому финансированию расходов на социальные нужды, что значительно повысит эффективность использования
выделяемых средств на социальное развитие строительство [21].
При этом особого внимания заслуживают минимальные социальные стандарты на
уровне местного самоуправления, где непосредственно реализуются социальные функции и где
наиболее сильна «социальная компонента» среди других направлений деятельности.
15
3.
УПРАВЛЕНИЕ
РАЗВИТИЕМ
РЕГИОНА
НА
ОСНОВЕ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ
Основной сферой применения социальных нормативов помимо бюджетного
планирования должна стать сфера формирования социальных жизненных стандартов.
Пользуясь ранее указанной системой социальных нормативов можно оценить сводные
показатели качества жизни населения, например, для различных территорий. Методика
определения таких сводных характеристик в своей основе имеет технологию многокритериальной оптимизации.
Особую разновидность количественных методов решения многокритериальных
задач, которые могут быть использованы и в процессе социального нормирования,
представляют те, в которых ценность альтернатив определяется не на основе агрегирования оценок по отдельным социальным критериям (т.е. получением сводного критерия), а путем определения меры близости показателей достигнутого жизненного уровня
к некоторому идеальному состоянию (так называемой "идеальной" точке). За счет этого
решения должно обеспечивать наибольшее приближение к множеству одновременно
недостижимых целей. В этом случае решается задача целевого программирования.
d k,в min,
(3.1)
где k – векторная функция отдельных критериев ki (i=1…n);
в – n – мерный вектор, характеризующий идеальную точку, т.е. включающий
желаемые значения отдельных критериев;
d – расстояние между k и в, т.е. между критериями, характеризующими полученное и идеальное решение.
Выражение (2) имеет конкретный содержательный смысл: оно показывает меру
близости достигнутых социальных показателей к идеальным (желаемым) значениям,
т.е. тем которые заложены в методику в качестве социальных нормативов. В качестве
идеальных параметров могут выступать как среднероссийские, так и любые показатели,
к которым необходимо стремиться, т.е. их уровень может быть выше достигнутого к
настоящему времени в экономике России. Тем самым устанавливаются цели социального развития, которые желательно достичь.
16
Часто в качестве координат идеальной точки берутся максимальные (или минимальные) значения отдельных критериев. В этом случае идеальная точка соответствует
наилучшему достижению одновременно всех поставленных целей.
1/ s
n

d (k , b)  i (ki  bi ) s 
 i1

 min
(3.2)
Формула (3) характеризует общий случай. При =2 получают эвклидово расстояние
n
 (k  b )
d (k , b) 
i 1
i
i
i
2
.
(3.3)
Обычно при этом решают задачу квадратического программирования по формуле
n
  k
i 1
где
i
2
i
 min
,
(3.4)
k i - разность идеального и реального значений по i - му критерию.
Перед решением задачи обычно производится нормирование значений критери-
ев:
k i  k imin
k i  max
k i  k imin
где
,
(3.5)
k imax , k imin - соответственно максимальное и минимальное значение i - го кри-
терия.
17
Если в качестве идеальной точки используется точка с наилучшими значениями
социального критерия, то нормированные значения ее координат равны 1 - для критериев, которые надо увеличить, и 0 - для критериев, которые надо уменьшить.
В формулах 4 и 5 присутствует показатели значимости критериев, включенных
в оценку, которые должны быть определены экспертно. При таком подходе целесообразно выделить три этапа.
На первом этапе эксперту предлагается оценить значимость каждого критерия
и проставить соответствующие баллы по десятибалльной шкале, исходя из предполагаемого их состояния и степени влияния на социальный объект.
На втором этапе проводится оценка согласованности мнений экспертов и делается вывод о необходимости проведения дальнейшей экспертизы (в случае положительного решения переходят повторно к первому этапу).
Третий этап заключается в обработке полученных данных.
Данная методика может быть использована в практике социального управления
региональным развитием для того, чтобы проранжировать
объекты социального
управления. Например, можно установить ранги отдельных территорий, муниципальных образований, районов и т.п., что позволит выявить уровень асимметрии в их развитии, степень дифференциации регионов, вариабельность значений социальных параметров. Данный методический подход может быть также использован и для отдельных
составляющих в структуре социальных стандартов по набору частных критериев. Таким образом, можно осуществлять как интегральную оценку уровня социального развития, так и оценку по отдельным элементам социальных стандартов, формируя локальные оптимумы.
На рис. 3.1 показан алгоритм, в котором представлена последовательность действий, в соответствии с которой осуществляется процесс ранжирования территорий. В
процессе расчетов каждая территория получает свечеобразный рейтинг, но не статичный, а достаточно динамичный, т.к. меняя значения эталонных критериев можно получить динамичную модель управления, которая трансформируется в процессе развития
общества по мере появления новых потребностей. В то же время в краткосрочном периоде, когда не происходит значительных колебаний в уровнях социальных нормативов, можно получить достаточно устойчивые модельные конструкции, которые могут
быть использованы для ранжирования территорий и оценки быстроты приближения к
желаемым состояниям.
18
Формирование
информационной базы
для выполнения
диагностики
Данные социальных стандартов
(bi)
Фактические данные
о состоянии социальной
сферы в разрезе основных составляющих
Отбор критериев оценки состояния по сферам (Кi) социального нормирования
Процедура нормирования
критериев для достижения
сопоставимости
Расчет частных
критериев
Определение весомости (относительной значимости) критериев
Расчет интегрального критерия
1/ s
n

d (k , b)  i (ki  bi ) s 
 i1

 min
Ранжирование объектов управления (территорий)
Принятие управленческих решений, направленных на выравнивание уровня социального развития
Рис. 3.1. Алгоритм многокритериальной оптимизации
на основе социальных нормативов
19
Достоинством данного подхода также является то, что в методику могут быть
включены параметры, не имеющие количественного измерения (атрибутивные характеристики). Такие критерии могут быть заданы либо в виде баллов, либо бинарными
соотношениями (например, высокий – 2, средний – 1, низкий - 0), что очень удобно в
отношении социальных показателей, которые не всегда можно измерить числами.
Представленный метод может использоваться при определении сводных показателей качества жизни населения территории и для оценки социально-экономического
развития территорий на основе социального рейтинга, что является неотъемлемой частью процесса социального нормирования и социальной стандартизации.
В представленном исследовании с использованием представленного алгоритма
было проанализировано развитие трех субъектов Федерации в составе Тюменской области. Сопоставление одноименных параметров позволяет лучше оценить развитие
каждого из них. Выполнен анализ совокупности показателей, характеризующих основные параметры регионального потенциала – производственный аппарат, население, инвестиции, природные ресурсы и инфраструктура.
преференций, вытекающих из территориального разделения труда.
Эффективное развитие Тюменской области
сотрудничество субъектов Федерации


обеспечение возможностей реализации потенциала регионов
предоставление хозяйствующим субъектам равных условий коммерческой деятельности
направления развития
юг Тюменской области
автономные округа
- создание предприятий малого и среднего бизнеса
для удовлетворения местного спроса
- усиление внутри- и межрегионального взаимодей- - диверсификация
ствия
производствен- повышение инвестиционной привлекательности
ной деятельности
- опережающее развитие инфраструктуры
- рост конечной
- ориентация на производство потребительских това- продукции
в
ров и продуктов питания
структуре ВРП
- поддержка развития личных хозяйств
- реализация рекреационных проектов
- повышение качества жизни населения
Рис.3.2. Направления развития субъектов Тюменской области
20
Выполненный анализ показал, что Юг, ХМАО и ЯНАО обладают достаточным
ресурсным региональным потенциалом для успешного совместного развития. Неравномерность регионального развития отражает недостаточно согласованную экономическую политику трех самостоятельных субъектов Федерации, что затрудняет решение
задач всех регионов. В настоящее время социально-экономическое развитие отдельных
территорий не учитывает возможности финансовой и производственной интеграции,
разумной кооперации и естественных Применение данной методики позволяет проранжировать субъекты в рамках сложнопостроенного региона по уровню развития
(включая социальное) и обосновать направления модернизации народнохозяйственного
комплекса. В ходе исследования были выделены направления развития территории (см.
рис.3.2), основанные на интеграционных процессах, связанных с реализацией возможностей каждого субъекта и достижением системного эффекта за счет сбалансированного их использования.
Оценка по предложенной схеме позволит структурировать и выделить элементы
потенциала всей территории и обозначить возможности межсубъектной интеграции в
соответствии с уровнем развития и перспективой каждого отдельного субъекта в целях
реализации политики мобилизации и рационального распределения ресурсов территории.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
.
1.
Бакша Н.В., Гамукин В.В., Свинцова А.П. Аспекты бюджета: императивный,
экономический, финансовый, налоговый, социальный. - М.: Изд-во ИПО Профиздат, 2001, 416 с.
2.
Бобков В.Н. Уровень и доступность социальных гарантий // Чкловек и труд,
2001, № 12.
3.
Жеребин В.М. Уровень жизни населения. – М. ЮНИТИ – Дана, 2002.
4.
Гонтмахер Е. Социальная политика: уроки 90-х-М.: Гелиос АРВ, 2000.
5.
Закон Самарской области «О государственных минимальных социальных стан-
дартах Самарской области» от 17 марта 2000 г. №6-ГД, ст. 4.
6.
Иванов Ю.О. О показателях экономического благосостояния // Вопросы эконо-
мики, 2003, №3.
7.
Конституция РФ. Принята всенародным голосованием от 12.12.93 // Российская
газета. - № 237, 1993.
21
8.
Кравчук П.В., Токарский Б.Л. Концепции уровня и качества жизни населения //
Региональные социальные процессы. Вестник тюменского нефтегазового университета, № 4,
С.45-49.
9.
Логинова М.Ю., Нестеров Д.В. Социальные стандарты и социальные нормативы
(теоретический аспект)//Менеджмент в социальной сфере. Вып. 4. –Тюмень:Вектор Бук, 2002. –
с. 76-81.
10.
Майер В.Ф. Планирование социального развития и повышение уровня жизни
народа. –М. 1988.
11.
Методические рекомендации по определению потребительской корзины для ос-
новных социально – демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в
субъектах Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства Российской
Федерации от 17 февраля 1999 г., // Российская газета, 3 192, 1999, 17 марта.
12.
О техническом регулировании. Федеральный закон и акты по его реализации. -
М.: "Книга-сервис", 2003.- 48 с.
13.
Политика доходов и заработной платы: Учебник / А.Н. Ананьев, Л.Н. Лыкова,
И.В. Ильин и др.: Под ред. П.В. Савченко, Ю.П. Кокина. -2 – е изд., перераб. и доп. –М.: Экономистъ, 2004. – 525 с.
14.
Прожиточный минимум в Российской Федерации. Нормативные документы.
Методические рекомендации. Комментарии.-М.: ВЦУЖ, 2002.
15.
Савченко П.В., Федорова М.Н. Уровень и качество жизни: понятия, индикаторы,
современное состояние России (материалы к лекциям) // Российский экономический журнал,
2000. № 7.
16.
Сандерс Т. Цели и принципы стандартизации. –М.: Изд-во стандартов, 1974.
17.
Силин А.Н. Социальная инфраструктура Западно-Сибирского нефтегазового
комплекса // Сер. «Экономика, организация и управление». Вып. %., -М.: Недра, 1986.
18.
Социальная защита населения / Под ред. Н.М. Римашевской. –М.: РИЦ ИСЭПН
РАН, 2002.
19.
Суворов А.В. Доходы и потребление населения: макроэкономический анализ и
прогнозирование.-М.: МАКС – Пресс, 2001.
20.
Суринов А.Е. Уровень жизни населения России: 1992-202 г.г. –М.: ИМЦ («Ста-
тистика России»), 2003.
21.
Узяков А.Д. Местное самоуправление и минимальные социальные стандарты
//Чмновник. - 2004. - № 5 (33).
22.
Федеральный закон от 24 октября 1997 г., № 134 – ФЗ «О прожиточном мини-
муме в Российской Федерации (с изм. и доп. от 27 мая 2000 г.) // Собрание законодательства
РФ, 2003, № 43.
22