Дмитриев Ю. * &quot

Ю. ДМИТРИЕВ,
доктор юридических наук, профессор
«МАТРЕШЕЧНАЯ» ФЕДЕРАЦИЯ ВЕЛИКОЙ РОССИИ
Как известно, федерализм - это наиболее прогрессивная форма
политико-территориального
устройства
современной
государственной
власти. Федеративных государств в мире - меньшинство, порядка 30-40
стран, остальные - более 150 (членов ООН) – это государства унитарные.
Особенность федеративного устройства состоит в делении государства на
более или менее самостоятельные субъекты, в которых публичная власть
приближена к населению больше, чем в государствах унитарных. Таким
образом, федеративные государства - это более молодые и, в силу этого,
более демократичные образования.
Что же касается Российской Федерации, то её путь к федеративному
устройству был более витиеват и сложен. Начнём с того, что все государства
старого и нового света приходили к форме политико-территориального
устройства своим индивидуальным путём. И выбор формы этого устройства
(унитарного
или
закономерностей
федеративного)
и
принципов,
это
не
-
имеет
каких-либо
особенность
общих
индивидуально-
исторического пути развития конкретной страны. Если говорить о России, то
всё тысячелетнее её государственное развитие с IX по XIX вв. - это
классический
унитарный
путь:
захваты,
присоединения,
заключение
династических браков и т.п. Только две территории - это Башкирия и Грузия
вошли в состав Российской империи на основе договоров, да и то
вынужденных.
В этой связи весьма интересна ситуация, сложившаяся на рубеже XIXXX веков. Императорская Россия, разделённая на 78 губерний (по состоянию
на 1914 г.), управлялась через генерал-губернаторов, назначаемых и
полностью подчинённых Государю Императору. Такая система управления в
мирное время требовала каждодневного пристального вмешательства и
контроля со стороны центральной (императорской) власти. Это было жёстко
централизованное унитарное полицейское государство. Показательно, что
главный антипод царизма - Российская социал-демократическая партия во
главе с В.И. Ульяновым (Лениным) также в своих политических программах
исходила из унитарного устройства будущей социалистической России.
Однако мотивы такой конструкции были принципиально иными.
Идеологи социализма-коммунизма К. Маркс и Ф. Энгельс не поняли
демократизма федеративного устройства государств. Устройство СевероАмериканских штатов (так в XIX веке называли США) они считали
временной
формой
территориального
устройства,
вызванного
значительными просторами неосвоенной территории, которая в перспективе
должна была стать основой унитарного государства. Что же касается своей
исторической родины - Германии, то К. Маркс считал, что она никогда не
станет федеративным государством. История XX столетия показала
близорукость
воззрений
этих
гениальных
философов
века
предшествовавшего. Так или иначе, большевики в процессе подготовки
"мировой" социалистической революции рассматривали будущую Советскую
Россию как её оплот, мыслили эту территорию как единый кулак,
призванный разгромить мировой капитализм ("Пролетариату нечего терять
кроме своих цепей, приобретёт же он весь мир").
Однако Первая мировая война, навязанная России её "союзниками", к
которой она не была готова ни в военном, ни в экономическом, ни в
политическом отношении, смешала планы обеих сторон. Система генералгубернаторства, приспособленная к управлению исключительно в условиях
мирного времени, по причине отвлечения Ставки (в которую превратился
Императорский двор) на вопросы ведения военной компании начала давать
сбой. В условиях череды военных неудач, окраинные территории России
начали растаскивать её "союзники" по Антанте, а захват части территории
России немцами окончательно предопределил её распад как единого
унитарного государства.
Любопытно, что Временное правительство (2 (15) марта – 25 октября (7
ноября) 1917 г.), возглавляемое образованным юристом, выпускником
Симбирского университета А.Ф. Керенским, прокурором которого являлся
профессор
Санкт-Петербургского
Вышинский,
в
проекте
императорского
Конституции,
университета
вынесенной
на
А.Я.
утверждение
Учредительного Собрания (6(19)-7(20) января 1918 г.), предполагало создать
в России федеративную президентскую республику с двух палатным
парламентом.
Однако большевики, пришедшими к тому моменту к власти, Собрание
распустили в следствие чего проект так и не был принят. Однако в руках
правящей партии оказалась распадающаяся, частично оккупированная
страна, которой надо было управлять. И было принято гениальное в той
ситуации решение. Советское правительство отменяло "тюрьму народов"
(каковой в действительности являлась Российская империя) и предоставляло
Декларацией
прав трудящегося
и
эксплуатируемого
народа
(раздел
Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г.)1 всем нациям и народностям право
самостоятельно решить вопрос о самоопределении, вплоть до отделения. До
этого
в
порядке
демонстрации
была
предоставлена
независимость
Финляндии, позже - Польше.
Цинизм этой конструкции состоял в том, что на территории России
были образованы (в итоге) 16 автономных республик, 10 автономных
округов (населённых нерусскими народностями), а также 6 краёв и 49
областей, в которых проживали более 75% населения титульной, то есть
русской нации. Эти территории не получили тех самостоятельных
федеративных полномочий, которые получили республики и округа. Таким
образом, в итоге была создана асимметричная федерация, большая часть
территории которой являлась унитарным (управляемым из Москвы)
1
См.: СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582.
государством.
Причём
автономные
округа
стали
"матрёшечными"
образованиями, поскольку вошли в состав краёв и областей. Как известно,
далее в 1922 г. на территории бывшей Российской империи был создан
СССР, в котором Россия в итоге стала одной из 16 союзных республик (в
1958 г. Карело-Финская ССР была упразднена).2 Таким образом, Россия, а
позже - СССР, в отличие от подавляющего большинства стран мира, стали
октроированными (то есть дарованными сверху) федерациями. Собственно
большевики и не скрывали этого. В.И. Ленин в программной работе
"Очередные задачи Советской власти" называл Россию "федерация, которую
мы вводим и которую будем вводить".3
Подводя итог этому периоду развития федерализма в нашей стране,
необходимо отметить следующее. Во-первых, федеративные (или унитарные)
государства создаются в силу объективных исторических причин, причём по
инициативе снизу, а не сверху, как в нашем случае. Во-вторых, вопросы
самоопределения нации в федеративном государстве всегда решаются
внутри, а не вне государства. В-третьих, даже в самых экзотических
государствах не бывает такой сказочной конструкции: округ - в крае, край в
республике, республика - в союзе ("игла в яйце, яйцо в утке, утка – в ларце").
Рано или поздно такая конструкция должна была разрушиться. Начало этому,
как это ни странно, было положено Деклараций о государственном
суверенитете России, принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР
12 июня 1990 г.4 Фактически, Россия первой объявила о выходе из состава
СССР, поэтому последовавшие за ней Беловежские соглашениями 9 декабря
1991 г. были лишь констатацией свершившегося факта.
Стало уже притчей во языцех рассуждать, можно ли было сохранить
Советский Союз. У автора есть своё мнение по этому вопросу, но как
историк по одному из образований, он придерживается позиции: история не
Подробнее см. Дмитриев Ю.А. Полемические заметки об истории советского
федерализма // Право и жизнь. 2002. N 51(8). С. 299-339.
3 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 151.
4 См.: Ведомости СНД и ВВС РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.
2
терпит сослагательных наклонений. А факт остаётся фактом: Союзный
договор был денонсирован.5
Теперь обратимся к современному периоду развития федерализма в
России. Как показывает практика, процесс "насаждения" федерализма
"сверху", начатый большевиками, в современной истории был продолжен.
Начало ему было положено подписанием трёх Федеративных договоров 31
марта 1992 г. между центром и субъектами Федерации и их утверждением
Постановлением VI Съезда народных депутатов Российской Федерации 10
апреля 1992 г.6
Можно как угодно относиться к Р.И. Хазбулатову (Председателю
Верховного Совета РФ 1991-1993 гг.), но именно его усилиями на
территории России был остановлен процесс центростремительного распада,
начатый в рамках СССР. Именно Федеративный договор объявил все
территориальные образования в России субъектами Федерации, чем
"спустил"
сепаратистский
пар,
накопившийся
во
многих
субъектах
Российской Федерации. Однако он не решил проблему "матрёшек".
Автономные
округа,
став
субъектами
Федерации
не
перестали
организационно подчиняться краям, в которые они входили. Затем новая
конструкция
закреплена
территориально-политического
в
действующей
Конституции
устройства
России.
России
была
Неопределённость
установленных ею федеративных отношений не могла не вызвать негативной
реакции со стороны юридического сообщества: "Конституция 1993 года
поставила перед отечественными учёными-правоведами немало задач в
плане как непротиворечивого толкования её положений, так и поиска путей
преодоления их расхождений с реальными общественными отношениями".7
См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. // Ведомости СНД
и ВВС РСФСР. 1991. N 51. Ст. 1799.
6 См.: Ведомости СНД И ВВС РФ. 1992. N 17. Ст. 898.
7 Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей - феномен "сложносоставных"
субъектов Российской Федерации. М.: изд-во "Московского университета". 2002. С. 9.
5
Проблему "матрёшечных" субъектов Федерации центральная власть
опять
попыталась
решить
"сверху",
путём
принятия
Федерального
конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и
образования в её составе нового субъекта Российской Федерации".8 К
счастью, за 10 лет действия Закона ни один субъект не вошёл в состав
Российской Федерации, иначе это ещё более запутало бы её федеративное
устройство. А вот несколько автономий были поглощены путём создания
Пермского, Камчатского и Приморского краёв, а также вхождением
Агинского-Буртского автономного округа в Иркутскую область.
Однако в списке территорий Федерации нашлось несколько непокорных
субъектов России: это Ханты-Мансийский и Долгано-Ненецкий автономные
округа, которые отказались входить в состав Тюменской области, и
Республика Горный Алтай, предпочетшая самостоятельность от Алтайского
края. Мы не будем вдаваться в анализ политико-экономических мотивов этих
процессов со стороны каждой из сторон, а перейдём к оценке следующего
этапа преобразования федеративных отношений в России. Он ознаменован
созданием 8 федеральных округов: Центрального, Северо-Западного,
Приволжского, Уральского, Южного, Северо-Кавказского, Сибирско-го и
Дальневосточного.9
Целесообразность принятого решения Президент В.В. Путин обосновал
следующим образом: "Суть этого решения - не в укрупнении регионов, как
это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур
президентской вертикали в территориях".10 Однако смысл этого решения
очевиден: в России создан очередной уровень "матрёшечных" субъектов
Федерации. Только прежде в них попадали только удалённые районы
Крайнего Севера и Дальнего Востока, а теперь вся страна.
См.: СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4916; 2005. N 45. Ст. 4581.
9 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 N 849. "О полномочном представителе
Президента в Федеральном округе"//СЗ РФ 2000. N 20, Ст. 2112; 2010. N 4. Ст. 369.
10 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской
Федерации от 8 июля 2000 г. "Какую Россию мы строим".
8
В заключение необходимо сказать. Ещё раз напомним, что федеративное
(или унитарное) устройство государства - это результат объективного
исторически обусловленного процесса развития конкретной территории и
проявление воли всех (или большинства) проживающих на ней народов.
Вряд ли её политико-территориальное деления (как было принято
выражаться в советское время) или федеративного устройства - это удел
части её населения, а тем более политического руководства страны.
Federes в точном переводе с латыни - это объединённый в союз.
Следовательно, все, входящие в этот союз, субъекты должны иметь
собственное право участвовать в его преобразовании: в виде всенародно
выраженной воли всего населения страны или легислатур (законодательных
собраний) всех субъектов Федерации. Самое парадоксальное состоит в том,
что образование федеральных округов не только является нарушением
объективно сложившихся принципов создания федераций в мире, но и
прямым нарушением Конституции Российской Федерации. Теоретически
можно согласиться с предложением некоторых учёных о внесении изменений
в главу 3 Конституции России "Федеративное устройство".11 Но это не
приведёт к полной легитимации такой структуры как федеральные округа,
поскольку потребуется ещё внесение изменений в ст. 5 первой главы
Основного Закона, а это уже - необходимость принятия новой конституции.
Такой шаг, учитывая исторический опыт недавнего прошлого, может иметь
не только непредсказуемые, но и разрушительные последствия не только для
федеративного устройства страны, но и для всей России в целом.
См.: Мазуров В.Ю. Федеральные округа в системе территориального устройства
России. Монография. М.: Элит. 2011. С. 193-194.
11