164 трибуна молодых учёных Способы устранения
реклама
трибуна молодых учёных Способы устранения законодательных пробелов органами конституционной юстиции в Российской Федерации Кузнецова Е. В., аспирант кафедры конституционного права УрГЮУ Аннотация Статья посвящена рассмотрению способов устранения законодательных пробелов Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. В результате изучения практики органов конституционной юстиции в России выделены и проанализированы такие варианты реакции данных органов на установленный в ходе рассмотрения конкретного дела пробел в праве, как выявление истинного конституционно-правового смысла нормы, использование приемов аналогии права и закона, установление правового регулирования до принятия соответствующего нормативного акта законодателем, указание на необходимость применения основного закона и установления порядка реализации нормы. Ключевые слова: конституционная юстиция, конституционный суд, пробел в праве, устранение пробелов. Евгения КУЗНЕЦОВА Единого определения понятия «пробел в праве» или «пробел в за‑ коне» не существует, однако сре‑ ди множества определений, пред‑ лагаемых в юридической науке, не‑ сложно выделить общие, объединя‑ ющие черты, приписываемые данно‑ му понятию различными учеными. В качестве такого общепризнанно‑ го свойства пробела в праве или в за‑ коне следует обозначить недостаток правового регулирования: либо пол‑ ное отсутствие нормы в праве, либо ее неполнота, не позволяющая осу‑ 164 ществить правовое регулирование определенных общественных отно‑ шений1. Устранение пробелов, та‑ ким образом, всегда предполагает создание новых норм права или до‑ полнение существующих, поэтому правотворческая деятельность и де‑ ятельность по устранению пробелов соотносятся как часть и целое2. В Российской Федерации пра‑ вотворческая деятельность являет‑ ся прерогативой законодательных и отчасти исполнительных органов государственной власти, возмож‑ ность же судебных органов созда‑ вать нормы права отрицается. Од‑ нако именно правоприменитель‑ ные, в том числе судебные, органы, как правило, первыми сталкивают‑ ся с пробелами в праве в своей дея‑ тельности. Законодательством пред‑ усмотрен такой способ реакции су‑ дебных органов на выявленный про‑ бел в праве, как применение прие‑ мов аналогии закона или аналогии права. Использование аналогии име‑ ет целью лишь разрешение конкрет‑ ного случая, но не восполнение пра‑ вового регулирования, поэтому ре‑ зультат применения судом анало‑ гии принято считать «только част‑ ным приказом на этот случай»3. Природа же деятельности, а глав‑ ное, решений органов конституцион‑ ной юстиции значительно отличает‑ ся от природы деятельности и реше‑ ний иных органов правосудия, что позволяет говорить о специфике, присущей действиям этих органов по выявлению и преодолению про‑ белов в праве. Исходя из целей и задач органов конституционной юстиции по обе‑ спечению верховенства основного закона, защите прав и свобод граж‑ дан, поддержанию конституцион‑ ной законности, в случае обнаруже‑ ния законодательного пробела в хо‑ де рассмотрения конкретного дела конституционный суд не может воз‑ держаться, во‑первых, от констата‑ ции пробела, во‑вторых, от реагиро‑ вания на выявленный пробел с тем, чтобы предотвратить возможные на‑ рушения принципа законности, ра‑ венства и приоритета прав человека. При этом наличие у решений консти‑ туционных судов свойства норматив‑ ности4 позволяет г­ оворить о возмож‑ ности устранения пробелов в праве органами конституционной юстиции, а не о временном их преодолении. Ввиду отсутствия у органов кон‑ ституционной юстиции в России трибуна молодых учёных конкретного полномочия по про‑ верке конституционности пробелов в законодательстве, а также ввиду многообразия конкретных ситуаций, при которых имеет место обнаруже‑ ние пробела, нельзя говорить о еди‑ ном подходе, выработанном данны‑ ми органами для преодоления или устранения пробелов. Тем не менее посредством анализа существующих решений Конституционного Суда Российской Федерации, а также ре‑ шений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Феде‑ рации можно выделить отдельные способы устранения судами выяв‑ ленных пробелов. 1. Устранение пробелов посредством выявления истинного конституционно-правового смысла нормы. Включение данного «приема» в число способов устранения про‑ белов в праве достаточно условно в связи с тем, что толкование нор‑ мы, в ходе которого осуществляет‑ ся выявление истинного ее смыс‑ ла, не имеет целью создание новых норм и не должно иметь послед‑ ствий в виде их создания. Толко‑ вание раскрывает содержание нор‑ мы, которое изначально было этой норме присуще. Зачастую это содер‑ жание оказывается шире, чем изна‑ чально предполагал правопримени‑ тель, и охватывает в том числе обще‑ ственные отношения, которые ранее казались неурегулированными. Та‑ ким образом, предположение пра‑ воприменителя о наличии пробела снимается. Тем не менее будет лукавством утверждать, что во всех случаях тол‑ кование лишь раскрывает заложен‑ ный в норме смысл и не создает но‑ вых нормативных предписаний. В отдельных случаях все же реше‑ ния конституционных судов по де‑ лам о толковании содержат в себе нормативную новизну5. Примером использования Кон‑ ституционным Судом Российской Федерации данного способа реак‑ ции на выявленный законодатель‑ ный пробел может быть Определе‑ ние Конституционного Суда Рос‑ сийской Федерации от 3 октября 2006 года № 471‑О. Согласно пун‑ кту 3 статьи 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», ставшей предметом Устранение пробела посредством использования приемов аналогии – способ является традиционным для правоприменительных органов, однако в практике конституционных судов этот способ имеет свою специфику рассмотрения Конституционного Суда, лицам, проработавшим на со‑ ответствующих видах работ, даю‑ щих право на назначение пенсии до‑ срочно, менее половины требуемо‑ го срока, а также принятым для вы‑ полнения этих работ после 1 января 2003 года, устанавливаются профес‑ сиональные пенсии, регулируемые соответствующим федеральным за‑ коном. Суд установил, что введение нового условия назначения трудо‑ вой пенсии досрочно – выработка установленного стажа до 1 января 2003 года – само по себе не противо‑ речит Конституции РФ. Однако от‑ сутствие специального закона, по су‑ ти, является основанием для отказа в досрочном предоставлении пен‑ сии и является произвольным огра‑ ничением конституционного права6. Учитывая обнаруженный пробел, Суд выявляет конституционно-пра‑ вовой смысл нормы, согласно кото‑ рому «соответствующие периоды ра‑ боты должны засчитываться в стаж профессиональной деятельности не‑ зависимо от того, в какой период – до или после 1 января 2003 года – выполнялась работа с особыми усло‑ виями труда»7. По сути, Суд созда‑ ет норму, отличную от нормы пунк‑ та 3 статьи 27, предусматривающую иные условия досрочного назначе‑ ния трудовой пенсии, и тем самым устраняет пробел. Однако в опреде‑ лении, вынесенном Судом, установ‑ ленное правовое регулирование ха‑ рактеризуется как выявленный кон‑ ституционно-правовой смысл пунк‑ та 3 статьи 27 ФЗ «О трудовых пен‑ сиях». Примеры использования данного способа устранения пробелов мож‑ но встретить и в практике консти‑ туционных (уставных) судов субъ‑ ектов Российской Федерации. На‑ пример, в Постановлении Конститу‑ ционного Суда Республики Адыгея от 11 июля 2002 года № 7‑П по де‑ лу о толковании пункта 3 статьи 70, пункта 2 статьи 72.3 Конституции Республики Адыгея. 2. Устранение пробела посредством использования приемов аналогии. Данный способ является тра‑ диционным для правоприменитель‑ ных органов, однако в практике кон‑ ституционных судов этот способ имеет свою специфику. В Постановлении от 10 апреля 2003 года № 5‑П Конституционный Суд Российской Федерации конста‑ тировал наличие пробела в Феде‑ ральном законе «Об акционерных обществах»: в законе не закреплен круг лиц, которые могут обращать‑ ся в суд с иском о признании сдел‑ ки, в совершении которой ­имеется 165 трибуна молодых учёных з­ аинтересованность, недействитель‑ ной. В связи с этим Суд приходит к выводу о том, что «пункт 1 статьи 84 [рассматриваемого] Федераль‑ ного закона необходимо истолко‑ вывать во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 166 Гражданского кодек‑ са Российской Федерации и с уче‑ том основных начал гражданско‑ го законодательства»8. Таким обра‑ зом, при отсутствии правового ре‑ гулирования конкретного вопроса Суд обращается к нормам, регули‑ рующим сходные правоотношения, а также к общим началам и смыслу гражданского законодательства, сле‑ довательно, применяет аналогию за‑ кона и аналогию права. Конституционный Суд Россий‑ ской Федерации обращается к прие‑ му аналогии также в Постановле‑ нии от 15 марта 2005 года № 3‑П, Определении от 4 апреля 2006 года № 113‑О, Определениях от 13 янва‑ ря 2000 года № 21‑О и от 14 января 2000 года № 4‑О. Органы конституционной юсти‑ ции используют аналогию на тех же основаниях и при соблюдении тех же условий, что и иные право‑ применительные органы. Тем не ме‑ нее последствия применения пра‑ ва или закона по аналогии органом конституционной юстиции значи‑ тельно отличаются от последствий применения аналогии иными ор‑ ганами. Учитывая общеобязатель‑ ный и нормативный характер реше‑ ний органов конституционной юсти‑ ции, можно сделать вывод о том, что аналогия, примененная этими орга‑ нами, формирует новую норму пра‑ ва, обязательную для всех граждан, органов власти, организаций. Следо‑ вательно, можно говорить об устра‑ нении пробела органами конститу‑ ционной юстиции посредством при‑ менения аналогии. 3. Устранение пробела посредством установления правового регулирования до принятия соответ- 166 ствующего нормативного акта законодателем. В отдельных случа‑ ях при обнаружении пробела в пра‑ ве орган конституционной юстиции устанавливает правовое регулирова‑ ние до принятия соответствующего закона или внесения в закон изме‑ нений. Создавая правовые нормы в случае отсутствия регулирования Органы конституционной юстиции используют аналогию на тех же основаниях и при соблюдении тех же условий, что и иные правоприменительные органы вопроса в нормативном акте, кон‑ ституционный суд выступает ква‑ зиправотворцем и, можно сказать, выходит за пределы своей компе‑ тенции. Однако такая реакция су‑ да на выявленный пробел обуслов‑ лена необходимостью защиты на‑ рушенных прав и свобод человека. Кроме того, правовое регулирова‑ ние, устанавливаемое конституци‑ онным судом, носит временный ха‑ рактер вплоть до принятия соответ‑ ствующего нормативного акта. Хо‑ тя стоит отметить, что такой вре‑ менный период может растянуться на несколько лет. Так, например, в Определении от 9 апреля 2002 года № 68‑О Кон‑ ституционный Суд Российской Федерации выявил пробел в пра‑ вовом регулировании порядка пре‑ доставления льгот лицам, награж‑ денным знаком «Почетный донор России»: статья 11 Закона Россий‑ ской Федерации «О донорстве кро‑ ви и ее компонентов» предусматри‑ вает предоставление таким лицам льгот по оплате жилищно-комму‑ нальных услуг, однако не устанав‑ ливает, за счет средств какого бюд‑ жета данные льготы обеспечивают‑ ся. Суд установил, что «предостав‑ ление льгот впредь до надлежащего урегулирования должно произво‑ диться за счет средств федерально‑ го бюджета»9. Данный способ устранения про‑ белов применяется также консти‑ туционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Следует отметить, что суды во всех случаях указывают, что устране‑ ние пробела является прерогативой законодателя, однако вынуждены устанавливать правовое регулиро‑ вание до принятия соответствую‑ щего закона, дабы не создавать пре‑ пятствий в реализации конкретных прав граждан. Например, Конституционный Суд Республики Карелия, обнару‑ жив пробел в нормах федерально‑ го законодательства, касающийся порядка финансирования предо‑ ставления отдельных мер социаль‑ ной поддержки, посчитал необхо‑ димым установить, что предостав‑ ление таких мер до устранения про‑ бела на федеральном уровне должно осуществляться за счет средств бюд‑ жета субъекта Российской Федера‑ ции10. Данная позиция опять же ос‑ новывается на принципе соблюде‑ ния прав и свобод человека и гра‑ жданина. Таким образом, несмотря на то, что установление правового регу‑ лирования не входит в компетен‑ цию конституционных судов, суды трибуна молодых учёных обязаны урегулировать спорный во‑ прос до принятия соответствующего закона, исходя из целей и задач кон‑ ституционной юстиции, в частно‑ сти исходя из принципов законно‑ сти, равенства граждан, соблюдения прав и свобод человека и граждани‑ на, юридической определенности. 4. Устранение пробела посредством указания на необходимость прямого применения Конституции. Предписания Конституцион‑ ного Суда Российской Федерации применять непосредственно Кон‑ ституцию Российской Федерации в случае отсутствия правового регу‑ лирования были расценены как спо‑ соб устранения пробелов В. Д. Зорь‑ киным11­, а также Н. С. Бондарем12. Примером подобного рода пред‑ писаний может служить Поста‑ новление Конституционного Су‑ да Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 11‑П. В ходе рассмо‑ трения дела по жалобе граждани‑ на В. И. Маслова положения части первой статьи 47 Уголовно-процес‑ суального кодекса РСФСР, кото‑ рые предоставляют лицу, подозре‑ ваемому в совершении преступле‑ ния, право пользоваться помощью защитника лишь с момента объяв‑ ления ему протокола задержания либо постановления о применении до предъявления обвинения меры пресечения в виде заключения под стражу, были признаны не соответ‑ ствующими Конституции. Суд так‑ же постановил, что «впредь до вве‑ дения федеральным законодателем нового урегулирования подлежит применению непосредственно по‑ ложение статьи 48 (часть 2) Кон‑ ституции Российской Федерации»13. Суд, таким образом, устраняет про‑ бел, возникший в результате утра‑ ты юридической силы положений закона, признанных неконституци‑ онными. Аналогичный пример содержит‑ ся в Постановлении Конституцион‑ ного Суда Республики Башкорто‑ стан от 1 апреля 2005 г. № 26‑П. При‑ знав не соответствующими Консти‑ туции Республики Башкортостан Правила землепользования в городе Уфе, Суд постановил, что до приня‑ тия соответствующих нормативных правовых актов непосредственно применяется Конституция Респуб‑ лики Башкортостан14. На наш взгляд, описанные дей‑ ствия органов конституционной юстиции нельзя отнести к спосо‑ бам устранения пробелов в праве. Во-первых, таким образом суды реагируют на пробел, которого еще не существует, но который возник‑ нет после вступления решения суда в силу. Суд не устраняет существую‑ щий пробел, а предотвращает появ‑ ление нового пробела. Во-вторых, прямое действие Конституции на всей территории Российской Федерации вытекает из части первой статьи 15 Консти‑ туции. Следовательно, суды и иные правоприменительные органы впра‑ ве и обязаны применять непосред‑ ственно положения Конституции в случае, если по тому или иному во‑ просу отсутствуют конкретные пред‑ писания закона. То же можно ска‑ зать о конституциях (уставах) субъ‑ ектов Российской Федерации, ко‑ торые действуют непосредственно на территориях соответствующих субъектов. Тем не менее практика непосредственного применения су‑ дами Конституции в России не рас‑ пространена, в связи с чем указа‑ ния Суда вполне уместны. Одна‑ ко едва ли их можно охарактеризо‑ вать как способ устранения пробе‑ лов в праве. 5. Преодоление пробелов посредством установления порядка реализации правовых норм. Пред‑ метом рассмотрения Конституци‑ онного Суда Российской Федера‑ ции в деле по жалобе гражданина Б. А. Кехмана стал п. 2 ст. 5 Феде‑ рального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Соглас‑ но положениям рассматриваемо‑ го пункта «прокурор и следователь не обязаны давать каких‑либо объ‑ яснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления ина‑ че как в случаях и порядке, преду‑ смотренных федеральным законо‑ дательством». «Оспариваемое по‑ ложение исключает наличие закон‑ ных оснований для удовлетворения ходатайства гражданина об озна‑ комлении с касающимися его ма‑ териалами проверок», так как при‑ знает возможность предоставления соответствующих сведений «в слу‑ чаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством», а в отношении надзорных прове‑ рок такие случаи и порядок зако‑ ном не установлены15. Таким образом, отсутствие законодательного регулирования случаев и порядка предоставления прокурором и сле‑ дователем определенных сведений влечет необоснованное ограниче‑ ние конституционного права гра‑ ждан на получение информации, а также лишает гражданина возмож‑ ность оспорить законность провер‑ ки в суде. Выявив пробел, Суд установил, что оспариваемая норма может при‑ меняться только в совокупности с иными нормами федеральных за‑ конов, которые устанавливают ос‑ нования ограничения прав граждан получать информацию. Только при соблюдении данного порядка может быть обеспечено соответствие норме Конституции. Конституционный Суд в дан‑ ном случае не устраняет пробел – не устанавливает случаи и поря‑ док предоставления сведений про‑ курором и следователем, а преодо‑ левает его. Таким образом, порядок реализации пункта 2 статьи 5 Фе‑ 167 трибуна молодых учёных дерального закона «О ­прокуратуре ­Российской Федерации», установ‑ ленный Конституционным Судом, позволяет избежать нарушений прав и свобод граждан. Тем не менее по‑ требность в правовом регулирова‑ нии по‑прежнему остается. Дан‑ ный подход нашел отражение так‑ же в Постановлении Уставного су‑ да Челябинской области от 27 фев‑ раля 2014 г. № 001/14‑П. Посредством анализа практики органов конституционной юстиции в Российской Федерации удалось вы‑ делить следующие способы устране‑ ния и преодоления законодательных пробелов данными органами: выявле‑ ние истинного конституционно-пра‑ вового смысла нормы, использова‑ ние приемов аналогии права и зако‑ на, установление правового регулиро‑ вания до принятия соответствующе‑ го нормативного акта законодателем, указание на необходимость примене‑ ния основного закона и установления порядка реализации нормы. 168 Как уже было отмечено, исполь‑ зование приемов аналогии является традиционным в практике органов правосудия, специфика применения данного приема органом конститу‑ ционной юстиции состоит в послед‑ ствиях его применения. Применение аналогии права или закона судами не заполняет лакуну, а создает «нор‑ му» для однократного применения, потребность в правовом регулиро‑ вании при этом сохраняется. Одна‑ ко ввиду общеобязательности реше‑ ний конституционных судов пред‑ писание такого суда использовать аналогию закона или права приоб‑ ретает характер нормы, рассчитан‑ ной на неоднократное применение. Создание судами новых норма‑ тивных положений в ходе толкова‑ ния или до устранения пробела пу‑ тем принятия соответствующего за‑ кона не может быть оценено одно‑ значно. Представляется, что суды в таких случаях выходят за рамки своей компетенции, однако делают это вынужденно, в целях обеспече‑ ния конституционной законности и защиты прав граждан. Несмотря на спорную оценку такого рода пред‑ писаний, нельзя отрицать, что фак‑ тически они устраняют выявляе‑ мые в ходе рассмотрения дел про‑ белы в праве. Устанавливая порядок реали‑ зации определенных норм, суд, на‑ против, не занимается нормотвор‑ чеством, а преодолевает пробел, соз‑ давая образец правоприменения для иных правоприменительных орга‑ нов. Данный способ может быть рас‑ смотрен как действие по устранению пробела в праве только в том случае, если в течение длительного срока законодатель не восполнит пробел, на который указал ему конституци‑ онный суд, и правоприменители бу‑ дут продолжать использовать обра‑ зец правоприменения, установлен‑ ный конституционным судом. Сход‑ ную оценку можно дать и указаниям судов на непосредственное приме‑ нение основного закона: такие ука‑ зания скорее также составляют об‑ разец правоприменения, но не спо‑ соб устранения пробелов в праве.
