Глава 10.Анализ и прогнозирование доходов и расходов

Раздел 4.
ФИНАНСЫ И
ВОСПРОИЗВОДСТВЕННЫЙ ПРОЦЕСС*
Глава 10. Анализ и прогнозирование
доходов и расходов бюджетов
Теоретические основы налогообложения и бюджетной
политики. Для каждой экономической школы или теории
характерно свое представление о функционировании экономики и о роли налогово-бюджетной системы, исходящее
из определенных предпосылок.
Классическая экономическая теория. В работах А. Смита и
Д. Рикардо сформулированы основные положения экономической теории, названной Дж. М. Кейнсом классической теорией.
А. Смит указывал на то, что при снижении налогового бремени на освобожденные средства можно получить дополнительный доход, с которого в казну поступит налог. Следовательно, государство выигрывает при этом больше, чем от увеличения налогообложения. Кроме того, у налогоплательщиков
появится стимул не уклоняться от платежей, что снижает расходы государства на сбор налогов. А. Смит и его последователи (Л. Вальрас, А. Маршалл и др.) отводили налогам роль источников дохода бюджета государства – полемика в основном
велась по поводу справедливости и меры взимания налогов.
Кейнсианство представляет собой совокупность макроэкономических концепций, в соответствии с которыми рыночная экономика сама по себе не обеспечивает полного
использования ресурсов. Для создания «эффективного
спроса», являющегося необходимым условием развития
экономики, необходимо государственное регулирование, в
том числе посредством налогообложения. Другими слова*
В подготовке материалов к разделу участвовали к.э.н. А.К. Моисеев и
А.В. Панфилов.
218
Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов
ми, налоговая система стала рассматриваться не только как
фискальный инструмент, но и как механизм, с помощью которого можно воздействовать на норму потребления, на
сбережения, формирование структуры экономики.
Дж. М. Кейнс был приверженцем прогрессивного налогообложения доходов, считая, что такое налогообложение
во взаимосвязи с государственными расходами позволяет
сглаживать циклические колебания в экономике. Во время
экономического подъема налоговые поступления увеличиваются, а пособия по безработице уменьшаются. В период спада подоходные налоги уменьшаются быстрее, чем падают доходы, и одновременно увеличиваются суммарные пособия по
безработице. Происходящее при этом перераспределение доходов от богатых к бедным способствует росту совокупного
спроса, так как высокодоходные группы населения тратят на
потребление относительно меньшую долю доходов по сравнению с низкодоходными. Кейнс также указывал, что если экономика находится в фазе спада, то совокупный спрос уменьшается. Поэтому рестрикционная фискальная политика (повышения налогов и (или) снижения государственных расходов) в период экономического спада, направленная на сокращение
бюджетного дефицита, приведет к еще большему уменьшению
совокупного спроса и объемов производства.
В 1970-е годы экономику западных стран потрясли циклические кризисы, сопровождавшиеся снижением темпов роста,
инфляцией и рядом структурных кризисов (энергетическим,
сырьевым, валютно-финансовым). В то же время кейнсианская
теория государственного регулирования, ориентированная на
достижение «эффективного спроса», перестала отвечать требованиям экономического развития и не могла объяснить проблему стагфляции. В ситуации, когда инфляция стала приобретать хронический характер ввиду изменений в условиях производства, потребовалось такое вмешательство государства, которое улучшало бы предложение ресурсов. Кейнсианскую концепцию «эффективного спроса» сменили неоклассические теории. Наиболее широкое развитие и практическое применение
219
Глава 10
получили два основных направления неоклассической теории –
«монетаризм» и «экономика предложения».
Монетаризм – научная школа, сформировавшаяся в
1960-х годах и давшая название экономической политике.
Основоположник этой школы М. Фридмен считал, что
именно свободная конкуренция способствует макроэкономической стабильности. Необходимое государственное регулирование возможно посредством денежного обращения,
которое зависит от количества денег и банковских процентных ставок, а также посредством государственных расходов. Главной целью государственного регулирования является сокращение дефицита бюджета и борьба с инфляцией.
Налоги в теории монетаризма рассматриваются как механизм воздействия на денежное обращение, в частности, путем изъятия излишка денег. Налоговая политика не должна
применяться в качестве средства краткосрочной стабилизации. Экстенсивная система налогообложения и субсидий
искажает относительные цены, что ведет к рассогласованию
рыночного механизма и в долгосрочной перспективе – к неэффективному распределению ресурсов.
Теория монетаризма оказала значительное влияние на экономическую политику, проводившуюся в 1980-х годах, в таких
странах, как Великобритания и Чили.
Экономика предложения – теория, сформулированная американскими учеными М. Уэйденбаумом, М. Бернсом, Г. Стайном и А. Лаффером и ставшая популярной в 1980-е годы.
Экономика предложения рассматривает налоги в качестве одного из основных инструментов экономического регулирования. Согласно этой теории для борьбы с инфляцией
необходимо адекватное предложение товаров, а для стимулирования их производства – поощрение предпринимательской и инвестиционной активности. Поэтому целесообразно
снижать ставки налогообложения, предоставлять корпорациям налоговые кредиты и льготы. Рост производства и налогооблагаемых доходов будет компенсировать первоначальную потерю налоговых поступлений.
220
Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов
К недостаткам неоклассических теорий и построенных в
соответствии с ними моделей экономического роста относится, в частности, экзогенность технического прогресса.
Технический прогресс в этих моделях не зависит от деятельности экономических субъектов и государственной политики. Задачу установления взаимосвязи устойчивого постоянного роста с поведением субъектов экономики ставили
авторы «новой волны» исследований, начавшихся с середины 80-х годов прошлого века.
Современные экономические теории, связанные с исследованием экономического роста, используют как результаты предшествующих теорий, так и новые разработки. Так, в
новую теорию роста вошли теории прав собственности, отраслевых рынков, теоретические модели человеческого капитала и др. В результате исследований сформировался широкий круг новых моделей – моделей эндогенного экономического роста, в том числе включающих параметры государственной налогово-бюджетной политики1.
В последнее десятилетие в России появилось много работ научного характера по налогообложению, свидетельствующих о том, что российская налогово-бюджетная система
получает собственное научное осмысление и обоснование.
Ученые внесли значительный вклад в создание и совершенствование концептуальной основы российской налоговой системы. В работах Института финансовых исследований и Института экономики переходного периода исследуются различные теоретические и практические аспекты налоговобюджетной системы, проводится анализ развития налоговых
систем в различных странах. Результаты разработки теории
налогообложения и практики построения российской налогово-бюджетной системы представлены в большом количестве публикаций, учебников и учебных пособий..
Таким образом, российская налогово-бюджетная система
строится с использованием результатов анализа мирового
1
См. Ю.В. Шараев. Теория экономического роста. М.: ГУ ВШЭ, 2006.
221
Глава 10
опыта развития национальных налоговых и бюджетных
систем и с учетом российской специфики, а также собственного опыта социально-экономического развития.
Моделирование влияния налогов на макроэкономические параметры. Описание некоторых общих подходов к
моделированию взаимосвязи налогов, государственных расходов и основных макроэкономических параметров, а также
представленные далее модели служат примером того, как
макроэкономический анализ может быть использован применительно к рыночной экономике, какие гипотезы о причинно-следственных связях принимаются при моделировании, какие экономические переменные выбираются, какую
форму принимают соответствующие функции.
Мультипликатор спроса и налогово-бюджетная политика.
Понятие мультипликатора спроса введено Кейнсом вместе с
понятием совокупного спроса. Эффект мультипликатора
спроса проявляется в том, что увеличение государственных
расходов приводит к приросту совокупного спроса, превышающему исходное приращение расходов. Количественно
мультипликатор спроса выражается соотношением конечного и
начального приращения совокупного спроса.
Совокупный спрос – это сумма ожидаемых расходов всех
экономических агентов на приобретение товаров и услуг,
производимых в стране.
Совокупный спрос включает следующие виды спроса:
потребительский, инвестиционный, государственный, экспортный (за вычетом импортного спроса).
Приближенная оценка мультипликатора спроса (m) основывается на наличии цепочки убывающих вторичных расходов, инициированных исходным увеличением спроса.
Получатели бюджетных средств увеличивают свой спрос на
товары и услуги, производители которых, получив дополнительные средства в свою очередь увеличивают свой спрос
и т. д. Если исходную сумму расходов принять за единицу,
а предельную склонность к потреблению обозначить с
(0<c<1), то общее приращение совокупного спроса будет
222
Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов
определяться суммой бесконечно убывающей геометрической прогрессии со знаменателем с:
m = 1+c+c2+c3 +…+cn +… = 1/(1-c).
Эффект мультипликатора спроса иллюстрирует рис. 10.1.
Исходному состоянию экономики соответствует линия совокупного спроса AD1. Предположим, что правительство
увеличило государственные расходы, в результате линия
совокупного спроса сдвигается в положение ADg. Если уровень цен остается неизменным, выпуск увеличивается от
значения Y1 до значения Yg. Однако рост совокупного спроса продолжается до тех пор, пока не прекратится мультипликативное воздействие первоначального приращения расходов. Конечному состоянию экономики соответствует линия совокупного спроса AD2 и выпуск Y2. Таким образом,
при исходном уровне цен выпуск увеличится на величину
(Y2-Y1). Соответственно мультипликатор совокупного спроса будет равен (Y2-Y1)/(Yg-Y1).
Рис. 10.1. Эффект мультипликатора спроса при увеличении
государственных расходов
Мультипликатор спроса применим для оценки последствий увеличения и других составляющих совокупного спроса. При анализе влияния государственного бюджета на экономику мультипликатор определяется как увеличение объ223
Глава 10
ема производства ВВП в результате роста бюджетных расходов или снижения налогов на денежную единицу.
В экономической теории разработаны и другие виды мультипликаторов: например денежный мультипликатор, характеризующий увеличение денежной массы в обращении в результате прироста денежной базы на единицу. Различные
мультипликаторы широко используются в макроэкономических динамических моделях. В МОБ роль мультипликатора
играет матрица полных затрат (E-A)-1. Количественная
оценка мультипликаторов является предметом многочисленных теоретических и эмпирических исследований.
Снижение налогов, как и увеличение государственных
расходов, приводит к росту совокупного спроса. Однако
структура дополнительного совокупного спроса при снижении отдельных налогов иная, чем при увеличении государственных расходов. Так, средства, высвобождающиеся в результате снижения налога на прибыль корпораций, используются на инвестиции почти в полном объеме, и значение мультипликатора для налога на прибыль корпораций близко к значению, определяемому вышеприведенной формулой. В то же
время из дополнительного располагаемого дохода, полученного вследствие снижения налога на индивидуальные
доходы, на потребление расходуется только часть, равная
предельной склонности к потреблению с. Поэтому значение
мультипликатора будет несколько иным, поскольку на единицу снижения налога исходные расходы на потребление
равны с, а не единице:
m1 = c+c2+c3+…+cn+…=c (1+c+c2+c3+…+cn +…)=c (1-c).
Следует отметить, что обычно от сокращения налогов
выигрывают богатые слои населения, тогда как от увеличения государственных расходов в большей степени выигрывают группы населения с низкими и средними доходами.
Модель взаимосвязи основных макроэкономических и
налоговых параметров. Введем следующие обозначения:
Y – валовой внутренний продукт;
224
Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов
T – налоговые доходы государственного бюджета (предполагается, что неналоговые доходы равны нулю);
G – расходы государственного бюджета;
(G-T) – бюджетный дефицит;
(Y-T) – располагаемый доход;
t = Т/Y – налоговая нагрузка;
C – потребление.
Пусть функция потребления имеет вид:
C = c(Y-T) при c = dc/d(Y-T), 0 < с < 1,
(10.1)
где c – предельная склонность к потреблению.
Равновесие доходов и расходов записывается так:
Y = C+G+I
(10.2)
Пусть инвестиции I = I0 и не зависят от Y,
(10.3)
тогда
Y = c(Y-T)+G+ I0
Решение уравнений (10.1)-(10.3) позволяет установить
изменение ВВП и государственных доходов под влиянием
изменений параметров налогово-бюджетной системы. Рассматрим некоторые варианты изменения этих параметров.
1. Увеличение государственных расходов без повышения
налогов.
Пусть dG = h, а изменение налогов и соответственно налоговых доходов бюджета равно нулю. Тогда из формулы
(10.3) получим:
dY = cdY + dG,
откуда
dY = h/(1-c) > 0; dC = ch/(1-c).
Увеличение государственных расходов в соответствии с
эффектом мультипликатора приводит к росту ВВП. В общем случае, независимо от источника расходов, чем выше у
юридических и физических лиц склонность к потреблению,
тем значительнее этот эффект и наоборот.
2. Уменьшение налогов без уменьшения государственных
расходов.
Пусть налоговые доходы уменьшаются на ту же величину,
что увеличиваются государственные расходы в модели 1. Тогда при dT = -h и dG = 0, из уравнения (10.3) получаем:
dY = c(dY – dT),
225
Глава 10
откуда
dY = ch/(1-c), h>0, т.е. dY > 0; dC = ch/(1-c).
В этом варианте также прослеживается действие мультипликативного эффекта, но в меньшей степени, чем в первом
варианте. Таким образом, увеличение бюджетного дефицита в обоих рассмотренных вариантах ведет к увеличению
производства ВВП. Однако рост производства будет меньшим по сравнению с вариантом увеличения государственных расходов. В данной модели не учитывается отмеченная
выше зависимость воздействия на производство от объекта
налогообложения.
3. Увеличение государственных расходов при постоянном уровне налогообложения.
Предположим, что налоговые доходы зависят только от
объема производства, т. е. T = tY, где t – некоторая константа. Как изменится в данном варианте бюджетный дефицит,
если при росте производства государственные расходы дополнительно увеличить на величину прироста налоговых
поступлений (dT):
dY = dC + dG;
dC = c(dY-dT) при dT = tdY;
dG = h + dT.
Решение этой системы дает:
dY = h/(1-c)(1-t);
dC = ch /(1-c);
dG = h[1+t/(1-c)(1-t)];
dT = th/ (1-c)(1-t).
Величина прироста потребления во всех рассмотренных
вариантах одна и та же, т. е. на прирост не влияет ни увеличение расходов, ни изменение общего уровня налогообложения (без учета объектов налогообложения). Мультипликативный эффект в отношении уровня производства, также
присутствующий во всех трех вариантах, в наибольшей степени проявляется в третьем варианте (т. е. при увеличении
государственных расходов больше, чем на величину h). При
этом дополнительные государственные расходы приведут к
дополнительным налоговым поступлениям.
226
Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов
4. Уменьшение нормы налогообложения.
Снижение уровня налоговой нагрузки (например, при
снижении ставок основных налогов) приводит к расширению налогооблагаемой базы, в том числе вследствие увеличения количества экономических агентов и некоторой легализации «теневой» экономической деятельности. Последствия уменьшения нормы налогообложения можно описать
следующей системой уравнений:
dY = dC;
dC = c(dY-dT);
dT = -Ydt + tdY;
dY = dC = cdT/(1-c);
dT = -Ydt/[1+ct/(1-c)].
Уменьшение нормы налогообложения на величину, равную dt, вызывает снижение доходов бюджета на величину
Ydt/[1+ct/(1-c)]. Это соответствует утверждению, что
уменьшение нормы обложения приводит к расширению налогооблагаемой базы и частично компенсирует снижение
налоговых поступлений в бюджет.
Кривая Лаффера и влияние налоговой нагрузки на
экономический рост. Исследования, проведенные американским экономистом А. Лаффером в конце 1970-х годов,
показали, что в странах с высокими налогами инвестиции
были относительно меньше, чем в странах с низким уровнем налогообложения. Действительно, как уже отмечалось,
чрезмерное налоговое бремя дестимулирует деловую активность, приводит к уходу многих производителей с рынка
и к уклонению от налогов, что ведет к уменьшению налоговых поступлений в бюджет. Графическое изображение указанной зависимости получило название кривой А. Лаффера.
Модели, основанные на идее Лаффера, образуют отдельный
класс экономических моделей.
При моделировании влияния налоговой нагрузки на
состояние экономики может также использоваться расширенная концепция кривой Лаффера, в соответствии с
227
Глава 10
которой выделяются две составляющие влияния налогов:
на производство и на доходы бюджета2 (рис.11.2).
Y
Y
q1
q
T
q2
q
Рис. 10.2. Схематический вид производственной и фискальной кривой
Первая составляющая определяется производственной
кривой Y=Y(q) в системе координат «налоговое бремя (q) –
объем производства (Y)». Данная кривая достигает максимума в точке q1, которая называется точкой Лаффера 1-го
рода и для которой справедливы следующие условия:
dY(q1)/dq=0; d2Y(q1)/dq2<0.
2
См., например, Е.В Балацкий. Эффективность фискальной политики государства // Проблемы прогнозирования, 2000, № 5; Анализ влияния налоговой
нагрузки на экономический рост с помощью производственно-институциональных функций // Проблемы прогнозирования, 2003, № 2.
228
Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов
Вторая составляющая определяется фискальной кривой
T=T(q) в координатной плоскости «налоговое бремя (q) – объем
налоговых платежей (T)». Данная кривая достигает максимума
в точке q2, называемой точкой Лаффера 2-го рода:
dT(q2)/dq=0; d2T(q2)/dq2<0.
Точке Лаффера 1-го рода соответствует предел налогового
бремени, при котором экономическая система не переходит в
режим рецессии. Точка Лаффера 2-го рода указывает величину
налогового бремени, за пределами которой суммарное увеличение налоговых поступлений становится невозможным.
Идентификация точек Лаффера 1-го и 2-го рода и их сопоставление с налоговым бременем позволяют оценить эффективность налоговой системы и определить направления
ее оптимизации. В этом и состоит основная идея использования расширенной концепции кривой Лаффера.
Методы бюджетного анализа и прогнозирования. Основной целью бюджетного анализа является совершенствование
бюджетного прогнозирования и планирования, повышение результативности бюджетного процесса в целом. Анализ бюджета проводится раздельно по доходам и расходам. Можно выделить следующие направления бюджетного анализа:
1) горизонтальный анализ, при котором сравниваются
показатели за ряд лет в целях выявления тенденций изменения динамики и структуры бюджетных показателей;
2) вертикальный анализ, при котором рассматривается структура бюджета соответствующего года, доля отдельных или агрегированных бюджетных показателей в итоговом показателе.
Сравнение соответствующих показателей доходов и расходов бюджетов относится к горизонтальному анализу. При
сравнении показателей за ряд лет необходимо добиться их
сопоставимости, в частности, учесть изменения в налоговом
и бюджетном законодательстве (в том числе – в бюджетной
классификации) и инфляционные процессы в экономике.
При анализе может также выявляться и оцениваться влияние
различных факторов на бюджетные показатели, в том числе
методами факторного анализа или главных компонент.
229
Глава 10
Доходная часть расширенного бюджета дает представление
о доле государственного сектора и налоговой нагрузке (налогового бремени) в экономике. Доля налоговых доходов расширенного бюджета в ВВП и представляет собой налоговую нагрузку на экономику. Этот показатель является одним из основных показателей, рассматриваемых как при бюджетном
анализе, так и макроэкономическом анализе воздействия налогово-бюджетной системы на экономику.
При бюджетном анализе следует учитывать инфляцию и неравномерность поступления доходов и финансирования расходов в течение финансового года. В условиях высокой инфляции
неравномерность бюджетных расходов существенно отражается на финансовом положении бюджетополучателей. Следует
отметить, что не существует специального дефлятора бюджетных расходов. Вместе с тем структура бюджетных расходов
существенно отличается от структуры ВВП и структуры расходов населения. Поэтому при анализе бюджетных расходов с
учетом инфляции обычно используются помесячные бюджетные данные и базовые индексы цен на потребительские товары и услуги (ИПЦ). Дефлятирование с использованием ИПЦ
позволяет получить приближенную оценку исполнения бюджетов в реальных ценах (т. е. в сопоставимых ценах, приведенных
к соответствующему базовому периоду).
При анализе качества бюджетного планирования (прогнозирования) могут сравниваться показатели утвержденного и фактически исполненного бюджета. В отношении расходной части бюджетов сравнение этих показателей в реальных ценах позволяет также судить о действительных
приоритетах органов власти соответствующего уровня.
Методы бюджетного прогнозирования. При разработке
прогноза бюджета могут быть использованы следующие основные методы или их сочетание.
Метод экспертных оценок, позволяющий строить прогноз на базе оценок наиболее вероятного изменения рассматриваемых бюджетных показателей, выполненных и
обоснованных компетентными специалистами.
230
Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов
Метод моделирования, при котором прогнозные значения бюджетных показателей определяются с использованием моделей3: эконометрических, имитационных и комплексных социально-экономических.
Метод расчетных схем широко применяется в практике
налоговых органов, при подготовке бюджетных проектировок. Расчетные схемы представлены в виде таблиц с определенным набором экзогенных показателей и порядком
расчета итоговых показателей. Этим методом определяются, в частности, плановые и прогнозные показатели бюджетных статей доходов и расходов, трансфертов из федерального и регионального бюджетов.
Эконометрическое моделирование. Наиболее распространенным методом прогнозного моделирования бюджетных показателей является экстраполяция. При экстраполяции прогнозные значения рассчитываются распространением на будущее динамического ряда показателей по выявленной закономерности изменения. Экстраполяцию можно проводить с
использованием трендовых, регрессионных уравнений (моделей), многошаговых корреляционных моделей и т. д.
При формальной экстраполяции предполагается сохранение порядка налогообложения, уровня или структуры
бюджетных
показателей
(конфигурации
налоговобюджетной системы) или тенденций их изменения на будущее. Этот метод пригоден для краткосрочного прогнозирования бюджетных показателей, имеющих более или менее стабильный характер. При прогнозной экстраполяции
предполагается изменение конфигурации бюджетной системы, исходя из определенных предпосылок.
Поскольку для некоторых статей доходов и расходов характерна сезонность, кратко- и среднесрочные прогнозы в
некоторых случаях можно улучшить за счет включения в
3
Более подробно классификацию и описание моделей различного вида и
уровня см., например: М.В. Мишустин. Информационно-технологические основы государственного налогового администрирования в России. М.: Юнити-Дана, 2005.
231
Глава 10
модель авторегрессионной составляющей и скользящих
средних. Например, при моделировании с использованием
квартальных данных, целесообразно включать в модель авторегрессионную составляющую четвертого порядка.
Имитационные модели относятся к классу аналитических вычислительных моделей, основанных на использовании отчетных данных по налогоплательщикам. Модели этого класса получили в последнее время распространение в
качестве инструмента анализа возможных последствий решений, принимаемых в области налоговой политики.
Комплексные социально-экономические модели основываются как на прошлой динамике самих прогнозируемых показателей, так и на учете их взаимосвязей с другими экономическими
показателями. Помимо балансовых уравнений в «больших»
комплексных моделях в составе налогово-бюджетного блока,
как правило, используются регрессионные уравнения. В результате множества итераций в модели устанавливается взаимосвязь между изменениями макроэкономических показателей
с изменениями показателей налогооблагаемой базы, бюджетных доходов и расходов. К комплексным моделям относят,
прежде всего, макроструктурные и межотраслевые модели.
Методы и схемы прогнозирования налоговых поступлений, применяемые в налоговых органах и при составлении
проекта бюджета. Как отмечалось, налоговые платежи составляют основную часть доходов бюджетной системы. В свою
очередь именно доходы предопределяют уровень бюджетных
расходов. Соответственно налоговые поступления являются основным объектом прогнозирования бюджетных доходов.
Налоговое прогнозирование представляет собой оценку
налогового потенциала и поступлений налогов и сборов в бюджетную систему и осуществляется на базе прогноза социальноэкономического развития РФ и ее субъектов.
Общая методическая схема налогового прогнозирования,
применяемая при разработке проекта бюджета, включает в
себя определение налоговых баз по каждому налогу и сбору, динамики налоговых поступлений (с учетом изменения
232
Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов
задолженности по налоговым платежам), оценку уровней
собираемости налогов и сборов, оценку результатов изменения налогового законодательства, объемов выпадающих
доходов и т. д. При этом надежность прогноза существенно
зависит от «качества» используемых динамических рядов
показателей, в первую очередь – от их сопоставимости.
Для налоговых органов наиболее актуален краткосрочный
прогноз (на месяц, квартал), поэтому обычно используются упрощенные экстраполяционные методы. Вместе с тем применяется, как правило, несколько методов – в случае значительных расхождений полученных результатов проводится дополнительный
анализ влияния различных факторов на налоговые поступления.
Упрощенный экстраполяционный прогноз общей суммы
налоговых доходов (или доходов по группе налогов) заключается в индексации поступлений за предшествующий период
времени, исходя из сложившейся доли налогов в ВВП (ВРП),
прогнозной оценки темпов инфляции и динамики ВВП (ВРП).
При прогнозировании поступлений отдельного налога индексирование производится, исходя из прогнозных значений
ИПЦ (индекса цен производителей), или индекса основного
налогооблагаемого показателя.
Повышение надежности прогноза связано с учетом дополнительных факторов (сезонности ряда налоговых поступлений,
динамики погашения задолженности по платежам, изменения
уровня собираемости налогов и пр.). Точность прогноза также
повышается при раздельном исчислении налогооблагаемой базы в отношении налогов с дифференцированными ставками,
учете изменения ставок или порядка уплаты налога. Следует
отметить, что при существенных изменениях в налоговом законодательстве прогнозные значения могут значительно расходиться с фактическими результатами, поскольку невозможно
учесть реакцию налогоплательщиков на эти изменения.
Описанной выше методологии краткосрочного налогового
прогнозирования соответствуют расчетные схемы, применяемые как налоговыми органами, так и разработчиками бюджетных проектировок. Схемы расчета прогнозируемого объе233
Глава 10
ма поступлений некоторых основных налогов, выполненного
Министерством финансов РФ при разработке проекта федерального бюджета на 2006 г., представлены в табл. 10.1-10.3.
Таблица 10.1
Расчет поступлений в федеральный бюджет налога
на прибыль организаций на 2006 г.
№
строки
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
Показатель
Поступления,
млн. руб.
5 257 100
I Прибыль для целей налогообложения
Прибыль с учетом корректировки для целей налогообложения
5 210 543
Суммы, исключаемые из прибыли в соответствии с законодательством
272 054
Уменьшение налоговой базы в связи с изменением налогового законодательства
164 800
Прибыль для расчета налога
4 773 689
Ставка налога, %
6,5
Сумма налога на прибыль
310 289,8
II Доходы, облагаемые по ставкам, отличающимся
от общеустановленной ставки
265 738
Средняя сложившаяся ставка по доходам, %
11,59
Сумма налога на прибыль с доходов
30 799
III Сумма налога по доходам переходного периода
1 481
IV Итого сумма налога на прибыль (I+II+III)
342 569
Расчетный уровень собираемости, %
90
Сумма налога с учетом собираемости
309 340
Дополнительные поступления по годовому
перерасчету и платежам, начисленным по
результатам контрольной работы налоговых органов
28 534
Уменьшение налога на льготы, срок действия
которых не истек на 1 января 2006 г.
20
V Итого сумма налога
337 855
Справочно: фактические поступления в 2006 г.
(предварительные данные); в скобках –
509 913
относительное отклонение, %
(50,9)
234
Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов
Таблица 10.2
Расчет поступлений в федеральный бюджет налога
на добавленную стоимость на товары (работы, услуги),
реализуемые на территории РФ на 2006 г.
Поступления,
млн. руб.
Показатели
Сумма налога, начисленная по налогооблагаемым объектам, всего
по ставке 10%
по основной ставке
Сумма налоговых вычетов, всего
по ставке 10%
по основной ставке
Расчетная сумма налога на добавленную стоимость
по ставке 10%
по основной ставке
Расчетный уровень собираемости, %
Поступления налога с учетом собираемости
Возмещение налога, уплаченного поставщикам товаров
(работ, услуг), используемых при осуществлении
операций, облагаемых по налоговой ставке 0%
Возмещение налога при выполнении соглашений о
разделе продукции
Дополнительные поступления налога, всего
в связи с проведением мероприятий по реструктуризации задолженности в федеральный бюджет
в связи с проведением мероприятий по укреплению
платежной дисциплины
Общая сумма налога, подлежащая зачислению в федеральный бюджет
Справочно: фактические поступления в 2006 г. (предварительные данные); в знаменателе – относительное отклонение, %
10413457
500859
9912597
8814733
420722
8394011
1598724
80138
1518586
96,9
1549163
-481000
-9578
65136
3500
61636
1123721
586714
-47,8
В расчетах использованы оценки основных налогооблагаемых показателей прогноза социально-экономического
развития Министерства экономического развития и торговли
РФ, а также оценки по отчетным данным ФНС. Например,
235
Глава 10
ожидаемая собираемость налогов на 2006 г. оценивалась по
отчетным данным за 2004 г.
Таблица 10.3
Расчет поступлений в федеральный бюджет НДПИ
в отношении нефти на 2006 г.
Показатели
Облагаемый объем добычи, млн. т
Средняя ставка налога, руб.
Расчетная сумма налога, млн. руб.
в том числе в федеральный бюджет
Оценка поступления налога в декабре 2005 г.,
млн. руб.
в том числе в федеральный бюджет
Из расчетной суммы налога декабрь 2006 г., млн. руб.
в том числе в федеральный бюджет
Поступление налога с учетом переходящих платежей,
млн. руб.
в том числе в федеральный бюджет
Расчетный уровень собираемости, %
Поступление налога с учетом собираемости, млн. руб.
в том числе в федеральный бюджет
Справочно: фактические поступления в 2006 г. (предварительные данные), млн. руб.; в скобках – относительное отклонение, %
Поступления,
млн. руб.
459,77
1423,32
654399,8
621679,8
67577,7
64198,8
47175,9
44817,1
674801,6
641061,5
98,50
664679,6
631445,6
986463,6
(56,2)
Таблицы показывают, в частности, какие показатели целесообразно учитывать при прогнозировании соответствующих налоговых поступлений также методами эконометрического моделирования.
Можно отметить, что значительное отклонение расчетных плановых значений рассматриваемых налогов от величин их фактических поступлений обусловлено, главным образом, неоправданным занижением ключевых
макроэкономических показателей.
Так, среднегодовая цена на нефть марки Urals принималась в
расчетах в размере 40 долл./барр., фактически она составила
236
Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов
около 60 долл./барр. Заниженными оказались также плановые
значения ВВП и инфляции. В результате существенно недооценивалась, с одной стороны, налогооблагаемая база практически всех налогов (особенно по экспортным пошлинам на
нефть и НДПИ в отношении нефти), с другой – суммы возмещения НДС экспортерам нефти.
Планирование и прогнозирование бюджетных расходов.
Основными методами планирования бюджетных расходов
являются: нормативный (или сметно-нормативный), индексации и программно-целевой. Плановые расчеты в рамках указанных методов в основном осуществляются посредством заполнения таблиц по утвержденным методикам. Таким образом, можно сказать, что эти методы планирования являются
формами метода расчетных схем.
Нормативный метод планирования бюджетных расходов
используется при планировании средств на финансирование
бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормы расходов устанавливаются законодательными или подзаконными актами. К таким нормам относятся:
• денежное выражение натуральных показателей (нормы расходов на питание населения в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами и др.);
• нормы индивидуальных выплат (ставки заработной
платы, размеры пособий, стипендий и т. д.);
• нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет (например, нормы
на содержание помещений, учебных расходов).
Нормы могут быть обязательными (устанавливаются
правительством или территориальными органами власти)
или факультативными (устанавливаются ведомствами).
Бюджетные нормы могут быть простыми (для отдельных
видов расходов) и укрупненными (для совокупности расходов или для учреждения в целом).
Бюджетные сметы расходов подразделяются на следующие виды:
237
Глава 10
•
индивидуальные, составляются для отдельного учреждения или отдельного мероприятия;
• общие, составляются для группы однотипных учреждений или мероприятий;
• на централизованные мероприятия, разрабатываются
ведомствами для финансирования мероприятий, осуществляемых в централизованном порядке (закупка
оборудования, строительство, ремонт и т. д.);
• сводные, объединяют и индивидуальные сметы, и
сметы на централизованные мероприятия, т. е. это
сметы в целом по ведомству.
При нормативном методе планируемые объемы расходов
определяются по формуле:
PO = n1K1 + n2K2 + ... ,
где PO – объем расходов; n1, n2,... – нормативы расходов на
одного условного носителя расходного обязательства (тыс.
руб.); K1, K2,... – планируемое (прогнозируемое) число условных носителей расходного обязательства в соответствующем
году (число получателей установленного норматива).
Методом индексации объемы расходов определяются по
формуле:
PO=t1R1 + t2R2 + ...,
где t1, t2,... – коэффициенты увеличения (индексации) объема
расходов в соответствующем году планового периода по
сравнению с базовым годом; R1, R2,... – объемы соответствующих расходов в базовом году.
Метод индексации (как и нормативный метод) в основном сводится к планированию от «достигнутого уровня»
расходов с учетом инфляции.
Программно-целевой метод бюджетного планирования
заключается в системном планировании выделения бюджетных
средств в соответствии с утвержденными целевыми программами, составляемыми для реализации экономических и социальных задач. Этот метод планирования финансовых ресурсов
способствует соблюдению единого подхода к формированию и
рациональному распределению бюджетных ресурсов по кон238
Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов
кретным программам и проектам, их концентрации и целевому
использованию, улучшению контроля. Все это повышает уровень эффективности использования бюджетных средств.
В последние годы в связи с проведением бюджетной реформы этот метод бюджетного планирования и финансирования как составная часть бюджетирования, ориентированного на результат, становится преимущественным методом бюджетного планирования.
Прогнозирование бюджетных расходов. При прогнозировании бюджетных расходов следует ориентироваться на
бюджетные послания Президента РФ и программные документы Правительства РФ, в которых устанавливаются приоритеты бюджетной политики на предстоящий период.
При прогнозировании отдельных видов бюджетных расходов (например, соответствующих целевым статьям
функциональной классификации расходов) могут использоваться те же методы, что и при планировании расходов. Однако для прогнозирования группировки расходов (например, соответствующей подразделу функциональной классификации расходов) сметно-нормативный и программноцелевой методы негосударственными организациями в прогнозных исследованиях, как правило, не используются. Основными методами прогнозирования бюджетных расходов
являются те же методы, что и при прогнозировании доходов.
При прогнозировании следует учитывать, что в отношении общего объема расходов имеются ограничения, Так,
наряду с ограничительным условием сбалансированности
бюджета (расходы не должны превышать величину доходов
и источников финансирования дефицита бюджета), ограничением является и позиция правительства, согласно которой
сложившийся уровень доходов и расходов расширенного
бюджета является излишне высоким.
Следует также учитывать, что в расходной части бюджета
значительная часть показателей является «заданной». Например, расходы на обслуживание государственного внешнего
долга определяются на относительно длительную перспективу
239
Глава 10
графиками выплат, другие направления расходов определяются
среднесрочными программами социально-экономического развития страны в рамках консервативного прогноза доходов
бюджетной системы. В то же время в отношении внутреннего
государственного долга можно исходить из различных сценариев его погашения, поскольку правительством этот вопрос до
настоящего времени не рассматривается. Следует учитывать,
что в настоящее время в России часть доходов поступает в Стабилизационный фонд, стратегического решения об использовании средств которого также не принято.
Бюджетная и налоговая информация. Исследования в
сфере экономики, особенно аналитические и прогнозные разработки, на основании которых принимаются жизненно важные
для экономических агентов и населения решения, должны проводиться при наличии достоверной, полной и сопоставимой информации. Однако бюджетная статистика, главным образом, в
силу постоянных изменений в бюджетном и налоговом законодательстве не отвечает требованиям полноты и сопоставимости.
Некоторые проблемы бюджетной и налоговой отчетности и
статистики. Как отмечено выше, расширенный бюджет РФ государственными органами до 2005 г. не разрабатывался. Соответственно официальные данные о структуре доходов и расходов
бюджетной системы, о полной налоговой нагрузке на экономику
за предыдущие годы отсутствуют. Нет также систематизированных данных о налогооблагаемой базе и налоговой нагрузке в
разрезе субъектов РФ и отраслей экономики. Отчетные данные
об исполнении консолидированного и федерального бюджетов
включают только часть налоговых поступлений в бюджетную
систему и при этом несопоставимы по годам. Таким образом, состояние статистики государственных финансов в России затрудняет анализ воздействия налогово-бюджетной системы на экономику и прогнозирование бюджетных доходов и расходов4.
Кроме того, указанная проблема существенно сказывается на
4
Многие учебники и учебные пособия «обходят стороной» неполноту и несопоставимость данных о состоянии налогово-бюджетной системы.
240
Анализ и прогнозирование доходов и расходов бюджетов
множестве интересных в методологическом плане исследований,
в которых используются официальные данные без соответствующей корректировки.
Основные термины и понятия
Бюджетные показатели
Налоговое прогнозирование
Методы бюджетного анализа и прогнозирования
Нормативный метод планирования бюджетных расходов
Метод индексации бюджетных расходов
Программно-целевой метод планирования бюджетных расходов
Бюджетирование, ориентированное на результат
Бюджетная статистика и отчетность
Вопросы для самопроверки
1. Роль и место налогообложения в основных экономических
теориях.
2. Моделирование влияния налогообложения на макроэкономические параметры (мультипликатор спроса и модели Л. Столярю, кривая Лаффера).
3. Методы бюджетного анализа и прогнозирования.
4. Методы и модели, применяемые при прогнозировании налоговых доходов.
5. Планирование и прогнозирование бюджетных расходов.
6. Проблемы статистики государственных финансов.
Литература
1. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики, экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
2. Годин А.М., Горегляд В.П., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации. М.: Дашков и К, 2007.
3. Энтов Р.М., Носко В.П., Юдин А.Д., Кадочников П.А., Пономаренко С.С. Проблемы прогнозирования некоторых макроэкономических показателей. М.: ИЭПП. Научные труды. 2002, № 46.
4. Сердюков А.С., Вылкова Е.С., Тарасевич А.Л. Налоги и налогообложение. Учебник для вузов. СПб.: Питер, 2005.
5. Замков О.О. Эконометрические методы в макроэкономическом анализе (Курс лекций). М.: ГУ ВШЭ, 2006.
241