ПОНЯТИЕ, ОСНОВЫ И СТРУКТУРА ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА

1
ПОНЯТИЕ, ОСНОВЫ И СТРУКТУРА ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА
ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА
СЧТЕ НАЛОГОВ НА ПРИМЕРЕ БЮДЖЕТОВ НАУКОГРАДОВ
МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Григоров К.Н.,
Научный руководитель
профессор кафедры «Налоговое право»,
д.ю.н., профессор Соколова Э.Д.,
Финансовый университет при Правительстве
Российской Федерации
Центральным
фактором
развития
современной
мировой
экономики
является деятельность научных центров, ядро системы которых в России
составляют наукограды. Исследования правового регулирования сферы
наукоградов приобретают особую актуальность в связи со вступлением России
во Всемирную торговую организацию.
Отечественная доктрина финансового права не содержит однозначного
определения понятия «правовой механизм формирования доходной части
местных бюджетов за счет налогов», являющегося одной из важнейших
категорий при исследовании доходов публичных образований на местном
уровне. В связи с этим раскроем значение данного термина подробнее.
Структура искомого понятия включает две центральные категории –
«механизм» и «формирование». Под механизмом понимается, с одной стороны,
система, определяющая порядок осуществления какого-либо вида деятельности,
с другой – последовательность состояний и процессов, определяющих действие
или явление1. Второй фундаментальной категорией из названных выше является
понятие «формирование». В общем смысле формирование – это придание чемуОжегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических
выражений / Российская АН.; Российский фонд культуры; 3-е изд., стереотипное. М.: АЗЪ, 1995. С.
346.
1
2
либо определенной формы, законченности, либо порождение чего-либо2. Далее
необходимо перейти от общенаучного языка непосредственно к языку
специальной области знаний, которой выступает юриспруденция.
Наиболее близким по значению с рассматриваемым термином является
понятие
«механизм
правового
регулирования».
С учетом
определений
механизма правового регулирования и его структуры, проанализированных А.С.
Пиголкиным3, правовой механизм формирования доходной части местных
бюджетов за счет налогов определен нами как система юридических средств,
обеспечивающих
результативность
и
эффективность
накопления
и
структурирования доходов местных бюджетов, полученных в результате
использования ресурсов налогообложения.
Структура правового механизма может быть дифференцирована на два
элемента – нормативную основу и способы реализации. Нормативная основа
представляет собой систему правовых актов, содержащих нормы бюджетного и
налогового регулирования. Второй элемент составляет деятельность органов
государственной
власти
и
местного
самоуправления,
уполномоченных
формировать доходную часть бюджета. Способы реализации правового
механизма формирования доходной части бюджетов необходимо отличать от
форм реализации права4.
Изложенные
выше
положения
относительно
правового
механизма
формирования доходной части местных бюджетов за счет налогов в равной
степени
касаются
наукоградов
как
одного
из
видов
муниципальных
образований, представляющих собой «муниципальные образования со статусом
городского округа, имеющие высокий научно-технический потенциал, с
Там же. С. 844.
См.: Теория государства и права: Учебник / А.С. Пиголкин, А.Н. Головистикова, Ю.А. Дмитриев;
под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. – 2-е изд., перераб. и доп. Автор главы Пиголкин А.С. –
М.: Издательство Юрайт, 2010. С. 576, 577.
4
См.: Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.:
Проспект, 2012. С. 605 – 607.
2
3
3
градообразующим научно-производственным комплексом»5. Систему актов,
регламентирующих вопросы доходов наукоградов, можно разделить на
несколько групп:
1. Нормативные правовые акты, которые закрепляют статус наукоградов
как одного из видов муниципальных образований, представлены федеральными
законами и постановлениями Правительства России. В первую очередь – это
Федеральный закон от 07.04.1999 № 70-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "О статусе
наукограда Российской Федерации"6, характеризующий главное условие
признания наукограда таковым – наличие на его территории научнопроизводственного комплекса, который составляют юридические лица –
научные организации, учреждения высшего профессионального образования,
производственные и иные организации. Научный резерв Московской области
на
данный
момент
охватывает
практически
все
направления
совершенствования научно-технического потенциала государства7.
2. Документы, отражающие место наукоградов в мероприятиях научнотехнической и инновационной политики России. Данная группа включает акты,
не носящие нормативного характера. Согласно Стратегии развития науки и
инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года (утв.
Межведомственной комиссией по научно-инновационной политике (протокол
от 15.02.2006 № 1))8, Московская область является субъектом с высоким
научным
потенциалом,
оптимальным
для
реализации
проектов
по
формированию региональных инновационных систем.
3. Акты, нормы которых регулируют вопросы формирования доходов
бюджетов наукоградов. Подобную группу источников также возможно
классифицировать на две категории – акты общего и специального характера.
Федеральный закон от 07.04.1999 N 70-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "О статусе наукограда Российской
Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 15. Ст. 1750.
6
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 15. Ст. 1750.
7
Официальный сайт Московской области [электронный ресурс] – Режим доступа:
http://www.mosreg.ru/userdata/4-1-46914.pdf. Дата обращения: 14.02.2013.
8
СПС «КонсультантПлюс».
5
4
Группу актов общего характера составляют главным образом три
документа:
- налоговый кодекс Российской Федерации9, нормы которого фиксируют
содержание системы налогов и сборов на конкретный период времени;
- бюджетный кодекс Российской Федерации10. Его нормы, касающиеся
доходной части бюджетов бюджетной системы России, устанавливают порядок
распределения доходов от источников налогообложения между бюджетами
различных уровней;
- федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" (с изм. и доп., вступающими в силу с 27.01.2013)11. Правовые
нормы, содержащиеся в означенном акте, устанавливают право муниципальных
образований на собственный местный бюджет, а также характеризуют состав и
особенности процедур формирования доходной части местных бюджетов.
Документы
специального
характера
отражают
порядок финансовой
поддержки наукоградов за счет предоставления межбюджетных трансфертов,
т.е. одного конкретного вида доходов муниципального образования –
безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы.
Основным
источником
в
данной
области
является
Постановление
Правительства Российской Федерации от 22.12.2007 N 917 (ред. от 28.12.2010)
"Об утверждении Правил предоставления межбюджетных трансфертов из
федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и
поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры
наукоградов Российской Федерации"12.
Анализируя
нормативную
базу,
устанавливающую
особенности
функционирования правового механизма формирования доходной части
Российская газета. 1998. N 148-149 (часть первая); Собрание законодательства Российской
Федерации. 2000. № 32. Ст. 3340 (часть вторая).
10
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.
11
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
12
Российская газета. 2007. № 293.
9
5
бюджетов наукоградов Московской области за счет налогов, можно сделать
вывод о том, что в федеральном законодательстве отсутствуют нормы об
особых процедурах поступлений в бюджеты наукоградов доходов от
налогообложения в связи с тем, что в случае недостаточности финансовых
ресурсов наукограда таким образованиям предоставляется помощь в виде
межбюджетных трансфертов. Мероприятия налоговой поддержки наукоградов
осуществляются по отношению к бюджету наукограда опосредованно – то есть
применительно к льготному налоговому статусу отдельных юридических лиц,
включенных в научно-производственный комплекс наукограда.
Как
предполагается,
действительная
финансовая
самостоятельность
муниципального образования достигается за счет достаточности именно
собственных
доходов.
С
учетом
того,
что
наибольшим
по
объему
аккумулируемых средств элементом категории собственных доходов местного
бюджета являются налоговые доходы, необходимо предусмотреть нормы о
корректировке размеров налоговых поступлений в бюджеты наукоградов.
Ученые-правоведы подчеркивают, что, несмотря на крупномасштабные и
всеохватывающие реформы предыдущих лет, недостаточность объема доходов
от использования ресурсов налогообложения продолжает иметь место на
уровне муниципальных образований, причем, как замечает И.В. Петрова,
данные
обстоятельства
характерны
для
любого
вида
муниципальных
образований в целом13.
В итоге можно отметить, что проблема правового регулирования
формирования доходной части бюджетов наукоградов за счет налогов
продолжает
сохранять
свою
актуальность
ввиду
недостаточности
урегулирования данных вопросов в законодательстве. Для того чтобы
экономика России успешно развивалась в рамках ВТО, подобные исследования
необходимо продолжать и в дальнейшем.
См.: Петрова И.В. Бюджетные правоотношения муниципальных образований по формированию
доходов местных бюджетов. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2008. С. 7 - 8.
13