Регулирование энергетического рынка ЕС с точки зрения

Уважаемые участники конференции,
Прежде всего, хотелось бы отметить, что, вопреки
сложившимся стереотипам, регулирование российского и
европейского газового рынков имеет много общего.
И в России и в ЕС регулирование сфокусировано на
либерализации доступа к газотранспортной инфраструктуре.
Инструменты регулирования во многом похожи: обязательный
доступ третьих лиц к сетям (введенный в России еще в 1997 году,
за год до принятия Первой газовой директивы ЕС), независимое
регулирование (в России функции регулирующего органа
выполняет Федеральная служба по тарифам), отделение
естественно-монопольного сегмента бизнеса от конкурентных
видов деятельности (в России транспортировкой газа занимаются
специализированные дочерние общества Газпрома).
Сегодняшняя конференция дает ценную возможность
обменяться опытом регулирования российского и европейского
газовых рынков, выявить преимущества и недостатки в подходах,
используемых сторонами, нащупать почву для снятия взаимных
озабоченностей.
Мой доклад посвящен анализу регулирования
газового рынка ЕС с позиции Газпрома, компании, которая
является не только крупнейшим внешним поставщиком газа в
Европу, но и одним из наиболее значительных инвесторов в
европейский ТЭК.
1
Для Газпрома неизменный приоритет – интересы
потребителей газа. Эти интересы, на наш взгляд, служат и главным
критерием эффективности регулирования.
Основной интерес потребителя газа – надежность поставок:
способность постоянно получать необходимый объем газа по
приемлемым ценам. Чтобы обеспечить надежность поставок, требуются
колоссальные капиталовложения во все сегменты производственносбытовой цепи.
Если регулятивная среда благоприятствует инвестициям, то
основной интерес потребителя соблюдается. В противном случае
создаются риски недоинвестирования, надежность поставок ставится под
угрозу.
2
Специфика европейского газового рынка состоит в его
импортной зависимости. Газовая производственно-сбытовая цепь
выходит за границы ЕС. Основные производственные мощности
находятся в третьих (не входящих в ЕС) странах, так же как и
протяженные участки трубопроводов, по которым газ поступает в Европу.
Эта специфика диктует повышенные требования к
регулятивной среде ЕС: она должна не только обеспечивать комфортные
условия для инвестирования внутри Европы, но также учитывать
интересы инвесторов в те сегменты производственно-сбытовой цепи,
которые расположены за пределами ЕС.
3
Для инвесторов наиболее важными факторами являются
предсказуемость и стабильность. Эти факторы имеют особое значение
для энергетических проектов, которые характеризуются высокой
капиталоемкостью и длительными сроками окупаемости.
Инвестиции должны быть защищены от негативных
изменений регулятивной среды, которые делают невозможным
достижение запланированного экономического результата и нарушают
баланс интересов, существовавший на момент принятия
инвестиционного решения.
Причем речь идет об инвестициях не только в форме
участия в компаниях, но и в форме контрактных прав. Например, права
по долгосрочному контракту купли-продажи или транспортировки газа
могут стоить гораздо дороже и быть стратегически важнее, чем пакет
акций энергетической компании.
В полной ли степени регулятивная среда ЕС учитывает эти
факторы?
Понятно, что газовый рынок ЕС на протяжении последних
тринадцати лет поэтапно реформируется, является переходным, поэтому
от него нельзя ожидать абсолютной стабильности.
Тем не менее, крайне важно найти баланс между мерами по
реформированию рынка и защитой законных интересов инвесторов.
Именно от этого баланса, в конечном счете, зависит надежность
поставок и благополучие европейского потребителя газа. Для того, чтобы
выстраивать этот баланс, следует, прежде всего, определить те
чувствительные зоны, в которых интересы инвестора потенциально
могут быть затронуты наиболее сильно.
В связи c этим хотел бы обратить внимание на ряд
вопросов, вытекающих, во-первых, из новой европейской энергетической
стратегии, опубликованной Комиссией в ноябре прошлого года, вовторых, из Третьего энергетического пакета ЕС, который начал
применяться в позапрошлом месяце.
С одной стороны, ЕС провозглашает стратегическую цель
декарбонизации экономики к 2050 году, что фактически предполагает
вытеснение ископаемых энергоносителей возобновляемыми
источниками.
С другой стороны, ЕС признает, что в
энергетическом балансе на долгосрочной основе сохранится
значительная доля традиционных энергоносителей.
Чтобы это противоречие не затрудняло инвестиционное
прогнозирование, производителям газа необходимо иметь четкое
представление о долгосрочных перспективах спроса на европейском
рынке.
В этом отношении интересной и полезной является инициатива создания
Совместного российско-европейского газового центра, который
выработает общие оценки перспективного спроса и предложения на
газовых рынках сторон.
6
С одной стороны, ЕС заявляет курс на построение
конкурентного энергетического рынка, с другой стороны, создает
масштабные преференции для отдельных энергоносителей, источников
и маршрутов поставки энергии. Эти преференции принимают
разнообразные формы: субсидирование, приоритетный сетевой доступ и
льготное налогообложение для возобновляемых источников энергии,
регулятивная и финансовая поддержка для отдельных
инфраструктурных проектов.
Предоставление преференций отдельным энергоносителям
и проектам означает, что другие энергоносители и проекты, даже, если
они являются привлекательными для рынка и экономически
эффективными, фактически оказываются в существенно худшем
положении. Ограничителем бизнеса поставщиков и инвесторов
становится не только, и не столько антимонопольное законодательство
(что характерно для рыночной экономики), сколько регулятивные меры,
основанные на политических соображениях.
В связи с этим важно обеспечить, чтобы в контексте
реформирования энергетического рынка ЕС соблюдались принятые в
международной торговле стандарты недискриминации, чтобы было
создано «ровное игровое поле», на котором различные
инфраструктурные проекты и энергоносители на равных конкурировали
бы между собой, а исход в конкурентной борьбе определял бы
потребитель.
ЕС декларирует активную поддержку Договора к
Энергетической хартии (ДЭХ). Ключевой принцип ДЭХ - открытость
энергетических рынков для иностранных инвестиций.
На практике, однако, принцип открытости рынков не
работает: ЕС, как и большинство других сторон ДЭХ, ограничивает
доступ иностранцев в энергетическую отрасль. Введенная Третьим
энергетическим пакетом «оговорка о третьих странах» создает
дополнительный барьер на пути иностранных капиталовложений в
европейские энергетические сети. Напрашивается вывод, что ЕС,
оказавшись в непривычном для него положении импортера капитала,
демонстрирует неготовность нести бремя выполнения тех
инвестиционных стандартов, которые закреплены в ДЭХ.
Важно, чтобы при совершенствовании действующего
международно-правового регулирования энергетических отношений,
формулировались реалистичные принципы в инвестиционной сфере.
Если полномасштабная либерализация доступа иностранных
инвестиций на данном этапе невозможна, то не лучше ли прямо признать
этот факт, и сконцентрировать внимание на вопросах защиты
капиталовложений?
Основная цель Третьего пакета состоит в усилении конкуренции и снижении цен на
энергоносители. Для этого предлагается набор регулятивных и структурных мер. Позволят ли эти меры
достигнуть заявленную цель, – вопрос открытый, окончательный ответ на него даст время. Очевидно,
однако, что эти меры только в том случае будут успешными, если не подорвут инвестиционную активность в
сфере ТЭК. В связи с этим особое внимание привлекают следующие аспекты Третьего пакета.
Во-первых, в отношении существующих инвестиций Третий пакет не предусматривает
«дедушкиной оговорки»: он ретроспективно распространяет свое действие на предприятия, учрежденные до
его вступления в силу, и на «исторические» контракты. Существующие инвестиционные проекты подпадают
под действие Третьего пакета вне зависимости от того, истек ли срок их окупаемости или нет.
Когда дестабилизация сложившихся отношений идет на пользу инвестору, вопросы не
возникают. Например, если введение регулируемого тарифа позволяет поставщику меньше платить за
транспортировку газа, от этого выигрывают все, и поставщик и потребитель.
Совершенно иная ситуация складывается, когда изменение регулятивной среды
причиняет инвестору вред. Это происходит, когда инвестор утрачивает контроль над инвестицией или когда
экономическая ценность инвестиции существенно снижается. Показательный пример: разъединение по
собственности вертикально-интегрированного предприятия, влекущее принудительное лишение инвестора
сетевых активов. Можно привести и другие примеры: рост газотранспортного тарифа из-за включения в него
затрат на реформирование рынка или невозможность исполнения долгосрочных контрактов купли-продажи
газа из-за ограничения сроков резервирования транспортных мощностей.
Насколько такие негативные изменения регулятивной среды соответствуют цели Третьего
пакета, и совместимы ли они с принципами европейского права и международно-правовым нормами? Эти
вопросы постепенно переходят из теоретической в практическую плоскость.
Инвесторы, защищая имущественные права на свои европейские сетевые активы,
апеллируют к международным инвестиционным соглашениям. Европейская правоприменительная практика
уже знает прецеденты оспаривания мер реформирования энергетического рынка на том основании, что они
вступают в противоречие с нормами более высокого порядка.
Например, в 2010 году апелляционный суд Гааги признал норму голландского закона о разъединении
энергетической компании незаконной как нарушающую принцип свободы движения капитала. А совсем
недавно, 15 марта 2011 года, Генеральный адвокат Суда ЕС в заключении по делу «Комиссия против
Словакии» квалифицировал обязательный доступ третьих лиц к энергетической инфраструктуре,
построенной на деньги швейцарского инвестора, как меру, эквивалентную экспроприации в контексте
инвестиционного соглашения между Швейцарией и Словакией. Причем он счел, что эта экспроприация
является недопустимой, так как она не соответствует публичному интересу.
Во-вторых, в отношении новых инвестиций Третий пакет вводит революционное по
своему эффекту общее правило: традиционным инвесторам, вертикально-интегрированным компаниям,
отныне запрещается строить собственную газотранспортную инфраструктуру в ЕС. Исключение из этого
общего правила допускается лишь в одном случае: если новый проект получает специальное изъятие
(exemption) из-под требований Третьего пакета. Условия предоставления изъятия сформулированы весьма
расплывчато и оставляют широкий простор для субъективного усмотрения правоприменительных органов.
В-третьих, общая проблема, связанная с Третьим пакетом, состоит в недостаточной
предсказуемости практики его применения. Многие его нормы сформулированы нечетко, что затрудняет их
единообразное и последовательное применение в государствах-членах ЕС. Разумеется, это обстоятельство
не может не тревожить инвесторов.
Важно, чтобы при имплементации Третьего пакета в максимальной степени учитывались
законные интересы инвесторов. Третий пакет, с одной стороны, уже свершившийся факт, с другой стороны,
еще не завершенный процесс. Документы, развивающие Третий пакет (руководящие указания и сетевые
кодексы), равно как и национальные имплементирующие акты до сих пор находятся в стадии разработки.
Поэтому сохраняется возможность для ликвидации «серых зон» Третьего пакета способом, приемлемым для
инвесторов. Созданная в рамках Энергодиалога российско-европейская рабочая группа по Третьему пакету
Комиссия считает, что энергетическое сотрудничество с третьими
странами должно быть основано на нормах европейского законодательства. Это
проявляется в стремлении к расширению Энергетического сообщества и в желании
привести двусторонние соглашения между государствами-членами ЕС и третьими
странами в соответствие с нормами европейского права. Такой подход связан со
следующими проблемами.
Во-первых, страны-экспортеры энергии, не преследующие цель
интегрироваться в европейский энергетический рынок, не имеют стимулов становиться
пассивными реципиентами энергетического законодательства ЕС.
Во-вторых, желание Комиссии привести действующие двусторонние
соглашения в соответствие с европейским законодательством, вступает в
противоречие с международным публичным правом, которое постулирует принцип
«договоры должны соблюдаться» вне зависимости от того, соответствуют ли они
внутреннему законодательству договаривающихся сторон или нет.
В связи с этим важно, чтобы энергетические отношения между ЕС и
третьими странами выстраивались по принципу дороги с двусторонним движением,
чтобы правила формулировались на основе равноправного сотрудничества. При этом
требуется разграничить те вопросы, по которым третьим странам следует
договариваться с ЕС в целом и те вопросы, по которым им следует договариваться с
отдельными государствами-членами ЕС. Третьи страны должны понимать, кто с
«европейской стороны» является надлежащим «переговорным партнером» для
международно-правового оформления энергетических отношений.
Очевидно, что перечисленные вопросы являются
системными, принципиальными, сложными. Но именно от их решения во
многом зависит эффективность текущей работы по соглашениям об
энергетическом взаимодействии между Россией и ЕС («энергетическому
разделу» нового базового соглашения, проекту Конвенции по
обеспечению международной энергетической безопасности и совместной
Дорожной карте сотрудничества в энергетической сфере).
Надеемся, что эта работа приведет к улучшению
инвестиционного климата, повышению стабильности и предсказуемости
в сфере энергетики. От этого выиграют все, и производители,
заинтересованные в надежности спроса, и потребители, которым
необходима надежность поставок.
12