1 Докладная записка Сектора эколого

Докладная записка Сектора эколого-правовых исследований Института
государства и права РАН
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
Дубовик О.Л. - главный научный сотрудник,
доктор юридических наук, профессор
Бринчук М.М. - заведующий сектором экологоправовых исследований ИГП РАН, доктор
юридических наук, профессор, заслуженный
деятель науки РФ
Куделькин Н.С. - младший научный сотрудник,
кандидат юридических наук
Редникова Т.В. - младший научный сотрудник,
кандидат юридических наук
Введение
Силами
сотрудников,
докторантов
и
аспирантов
Сектора
эколого-правовых
исследований ИГП РАН за последние 15 лет проведены масштабные разработки в
области уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности за
экологические правонарушения. По их итогам защищено восемь кандидатских и одна
докторская диссертации, опубликовано более 100 работ, в том числе комментарии к УК
РФ, КоАП РФ, отдельным федеральным экологическим законам, в том числа «Об охране
окружающей
среды»,
«Об
экологической
экспертизе»,
«Об
особо
охраняемых
природных территориях», «О животном мире», «О рыболовстве». В настоящее время
завершаются исследования в рамках кандидатских и докторских диссертации по
ответственности за загрязнение вод, нарушение правил обращения с отходами, по
профилактике экологических правонарушений и др. Широко освещался зарубежный, в
первую очередь европейский, и международный опыт.
По результатам проведенных исследований можно в целом охарактеризовать
несколько групп проблем в сфере правового регулирования и реализации юридической
ответственности за экологические правонарушения. Среди них: показатели состояния
применения мер уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной
ответственности;
достижения
и
просчеты
проведенных
реформ
уголовного
и
административного законодательства; потребность в дальнейшем совершенствовании
1
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
норм
об
ответственности
за
нарушения
экологического
законодательства
и
направления такого совершенствования.
I. Экологические преступления.
Состояние,
структура
и
динамика
экологических
преступлений:
проблемы
совершенствования отчетности. Даже очень ограниченные и не полностью отражающие
реальную
ситуацию
статистические
данные
прокуратуры
и
МВД
России
свидетельствуют о том, что:
1)
прирост
экологической
преступности
(по
показателям
зарегистрированных экологических преступлений – глава 26 УК РФ) опережает рост
преступности в целом;
2)
структура экологических преступлений по-прежнему свидетельствует о
преобладании фиксации посягательств на водные биоресурсы, объекты животного
мира, лесные ресурсы (ст. 256, 258, 260 УК РФ), но не посягательств на качество вод,
атмосферного воздуха, земель и т.п.;
3)
статистика
экологической
в
действительности
преступности,
но
лишь
–
в
отражает
не
большинстве
реальное
случаев
–
состояние
активность
деятельности природоохранных и правоохранительных органов;
4)
одновременно растущие показатели числа преступлений показывают
(хотя и косвенно) рост их доли, а также увеличение общественной опасности подобных
деяний и отражают реакцию государства – в лице прокуратуры, МВД РФ, судов – на
угрозы экологической безопасности России и ее населения.
Вывод: необходимо изменить формы фиксации деятельности прокуратуры, ОВД и
иных органов в целях более полного представления информации об экологической
преступности. В первую очередь, следует восстановить в разделе Государственного
доклада о состоянии и об охране окружающей среды в РФ таблицу, содержащую
сведения о количестве экологических преступлений по статьям главы 26 УК РФ (из
доклада за 2008 г. такая таблица была исключена); далее, в статистической отчетности
прокуратуры
и
МВД
России
необходимо
учитывать
количество
преступлений,
квалифицируемых по основным составам, т.е. по частям первым соответствующих
статей и по составам квалифицированным (ч. 2 и 3). Наконец, необходима информация
о количестве прекращенных дел, оправдательных или обвинительных приговорах и
основаниях вынесенных решений.
Наиболее
значимые
позитивные
результаты
реформы
уголовного
законодательства в сфере борьбы с экологическими преступлениями. Они выражены в
следующем:
2
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
1. Впервые уголовный закон употребляет термин «экологические преступления»,
хотя и не разъясняет этого понятия, предоставляя его разработку специальным
отраслям и уголовно-правовой науке.
2.
В
структуре
Особенной
части
УК
РФ
выделена
отдельная
глава
26
«Экологические преступления», в рамках которой объединено большинство известных
российскому законодательству составов преступных посягательств на окружающую
среду.
3. В УК РФ введены новые, ранее не известные российскому уголовному праву
составы
экологических
«Нарушение правил
преступлений
охраны
(например
предусмотренные
статьями
246
окружающей среды при производстве работ», 247
«Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов», 254 «Порча
земли», 259 «Уничтожение критических мест обитаний для организмов, занесенных в
Красную книгу», 262 «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и
природных объектов», 237 «Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих
опасность для жизни или здоровья людей»).
4.
Параллельно,
декриминализация
ряда
но
в
значительно
составов
преступлений.
меньших
размерах
Исключены,
проведена
например,
ранее
наказуемые в уголовно-правовом порядке самовольная добыча янтаря, части первые
ст. 163 и 166 УК РСФСР, устанавливающие ответственность за простое браконьерство.
Эти уголовно-правовые запреты не применялись на практике, дублировали нормы
Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, причиняли несущественный
вред окружающей среде, фактически являясь малозначительными деяниями, а лица, их
совершавшие, явно не заслуживали уголовного преследования. Для достижения цели
экономии уголовной репрессии такого рода деяния были декриминализированы.
Данное решение основывалось на анализе судебной практики и единодушном мнении
специалистов в области уголовного и экологического права 1.
5. Существенно изменена редакция многих традиционных составов за счет
уточнения
отдельных
признаков
объективной
стороны
и
(или)
предмета
посягательства.
6. В отношении некоторых норм проведены структурные преобразования. Так,
например, объединены в одну статью 249 ранее действовавшие статьи о нарушении
ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями
растений.
7.
Уточнены
цели
норм,
устанавливающих
ответственность
за
совершение
экологических преступлений.
1
См. например, Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды / отв. ред.
О.С.Колбасов, Н.И.Краснов, М.: Наука, 1985 , а также работы Т.А.Бушуевой, П.С.Дагиля, Б.В.Звонкова,
А.С.Плешакова, Ю.С.Шемшученко, Э.П.Желвакова, Б.Г.Розовского и многих других.
3
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
8. Фактически новое уголовное законодательство приобрело более широкую
сферу
действия,
охватывая
разнообразную
хозяйственную
деятельность
самых
различных субъектов.
9. Большинство составов экологических преступлений сформулированы
как
материальные, а не формальные - в новом УК указан широкий спектр последствий
деяний. В ряде статей перечень последствий фактически является открытым, так как
законодатель широко использует термины «существенный вред», «значительный
ущерб», «иные тяжкие последствия». В то же время ч. 1 ст. 247 содержит состав
поставления в опасность, а ст. 253 п. «б»- «г» ч.1 и ч.2-3 ст. 256, п. «б»-«г» ч.1, ч. 2
ст. 258. – формальные составы, не требующие наступление последствий.
10. Введены новые квалифицирующие обстоятельства и уточнен набор имевшихся
ранее, например, совершение преступления в зоне чрезвычайной экологической
ситуации или зоне экологического бедствия.
11.
Расширен
преступных
и
более
посягательств,
четко
выражен
конкретизирован
круг
непосредственных
перечень
предметов
объектов
экологических
преступлений: окружающая среда в целом и отдельные ее компоненты. Впервые в
число предметов посягательства включены критические местообитания организмов,
занесенных в Красную книгу РФ, особо охраняемые природные территории, земля,
морские млекопитающие.
12.
Достигнута
большая
согласованность
уголовного
и
специального
экологического и природоресурсного законодательства.
13. В основном последовательно решены вопросы вины: в большинстве составов
вина представлена в форме косвенного умысла, когда лицо осознает общественную
опасность
нарушения
определяющих
им
порядок
правил
охраны
деятельности,
окружающей
предвидит
среды
возможность
или
правил,
наступления
общественно опасных последствий, но сознательно допускает их или относится к ним
безразлично. В ряде статей четко оговорена двойная форма вины, характеризующаяся
умыслом в отношении деяния и неосторожностью — к последствиям.
14.
Большинство
диспозиций
норм
об
ответственности
за
экологические
преступления остались бланкетными. В связи с этим с юридико-технической точки
зрения составы экологических преступлений являются сложными. Их толкование и
применение требует специальных усилий по поиску и изучению законодательных и
иных нормативно-правовых актов, раскрывающих бланкетность уголовно-правовых
норм. Это вызвано тем, что большая часть статей 26 главы УК РФ сформулирована с
помощью оборота «нарушение правил…» Данные правила установлены не только
экологическим законодательством, которое образует более 50 федеральных законов,
сотни постановлений Правительства РФ, десятки указов Президента РФ, тысячи
4
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
ведомственных актов, многочисленные акты субъектов Российской Федерации и
локальные нормативные правовые акты, это и такие не менее развитые – отрасли как
административное,
гражданское
и
медицинское
иное
предварительного
(санитарное,
законодательство.
установления
ветеринарное,
Применение
круга
УК
нарушенных
фармацевтическое),
РФ
поэтому
правил,
требует
т.е.
общей
противоправности деяния, и лишь затем – установления его общественной опасности и
признаков состава (объекта и предмета посягательства, объективной и субъективной
сторон, субъекта). Сложности усугубляются большим, как правило, количеством
составов
преступлений,
предусмотренных
частями
статей,
формулирующих
как
основные, так и квалифицированные составы.
15. Новым уголовным законодательством об ответственности за экологические
преступления в значительной степени снята проблема разграничения уголовно и
административно
наказуемых
деяний
за
счет
общей
отмены
административной
преюдиции, а также более тщательного описания элементов состава.
Наиболее существенные недоработки УК 1996 года. К ним следует отнести:
1. Перенос места главы «Экологические преступления» в середину Особенной
части, и тем самым – некоторое снижение задачи охраны окружающей среды как
базиса существования и жизнедеятельности человека.
2. Отказ от введения составов поставления в опасность в частях первых статей
246 «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ», ст. 248
«Нарушение
правил
безопасности
при
обращении
с
микробиологическими
либо
другими биологическими агентами и токсинами», ст. 249 «Нарушение ветеренарных
правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений», ст.
250 «Загрязнение вод», ст. 251 «Загрязнение атмосферы», ст. 252 «Загрязнение
морской среды», ст. 253 «Нарушение законодательства Российской Федерации о
континентальном шельфе и исключительной экономической зоне», ст. 254 «Порча
земли»,
ст.
255
«Нарушение
правил
охраны
и
использования
недр»,
ст.
257
«Нарушение правил охраны водных биологических ресурсов», ст. 259 «Уничтожение
критических мест обитаний для организмов, занесенных в Красную книгу», ст. 262
«Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов».
В период разработки УК РФ в России уже были хорошо известны международные и
зарубежные позиции по поводу уголовной ответственности за создание угрозы
окружающей среде. В проекте ИГП РАН они были полностью отражены. Но при
обсуждении
в
Государственной
Думе
РФ
проекта
главы
26
«Экологические
преступления» позиция ученых натолкнулась на мощное сопротивление экспертов
Верховного Суда РФ (кстати, продолжающего до сегодняшнего дня придерживаться
этого мнения, несмотря на Конвенцию о защите окружающей среды средствами
уголовного права (Страсбург 1998 г.) и Европейскую директиву от 19 ноября 2008 г. и
5
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
отвергающего все предложения) 2, Генеральной Прокуратуры и МВД России. Они
приводили единственный (и, по нашему мнению, совершенно ошибочный) аргумент:
такие деяния сложно доказать, поскольку трудно определить угрозу (реальную и
потенциальную).
Ошибочность
этого
мнения
подтверждается
более
широкой
применяемостью ст. 247 «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ
и отходов» УК РФ – единственной, где после ожесточенной борьбы состав поставления
в опасность удалось сохранить.
3. Оставление за пределами главы 26 ряда составов экологических преступлений
(см., например, ст. 215 «Нарушение правил безопасности на объектах атомной
энергетики»,
ст.
220
«Незаконное
обращение
с
ядерными
материалами
или
радиоактивными веществами», ст. 221 «Хищение либо вымогательство ядерных
материалов
или
радиоактивных
веществ»,
ст.
237
«Сокрытие
информации
об
обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей», ст. 243
«Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры», ст. 245 «Жестокое
обращение
с
животными»),
либо
отказ
от
введения
специальных
составов
экологических преступлений (к примеру, в первом проекте был сформулирован состав
об отказе в предоставлении экологической информации, а равно ее фальсификации).
4. Исключение из окончательного текста УК РФ 1996 г. ряда специальных
составов: о нарушении экологического равновесия (см. УК Испании), о незаконных
производстве и распространении озоноразрушающих веществ.
5.
Отказ
от
уголовной
ответственности
за
экологические
преступления,
совершенные по грубой неосторожности по отношению как к деянию, так и к его
последствиям, и использование конструкции двойной формы вины. (ст. 27 ) лишь по
отношению к причинению смерти человеку, но не по отношению к причинению
масштабного вреда окружающей среде.
6. Занижение размеров штрафных санкций и ограничение использования таких
санкций как лишение права занимать определенные должности или заниматься
определенной деятельностью, обязательные работы.
7. Ограничение ряда запретов только формулами о формальных составах – без
учета
последствий
для
них
(ст.
253
«Нарушение
законодательства
Российской
Федерации о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне»).
8. Неприятие модели так называемой коллективной уголовной ответственности3.
2
Предложение о введении в указанные статьи частей первых, содержащих составы поставления в
опасность были внесены в Государственную Думу по инициативе Правительства г. Москвы еще в 2003 г.
(разработчики – министр правительства Москвы Л.А.Бочин, О.Л.Дубовик, О.Н. Кузнецова и др.)
3
Соответствующая глава в проект была включена, но отвергнута.
6
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
Для более полного представления о составах и санкциях, вводимых УК РФ за
экологические преступления, см. Приложение 7 таблицу № 8, содержащую указанную
информацию.
В
целом
экологические
реформу
уголовного
преступления
законодательства
следует
признать
об
ответственности
успешной.
Удалось
уйти
за
от
«социалистического» подхода к оценке ценности природных благ, осознать значение
защиты
средствами
уголовного
права
окружающей
среды,
ее
компонентов,
экологических прав граждан и экологического правопорядка. Более того, проведенная
реформа соответствовала основным показателям мировых (и европейских) тенденций в
данной сфере. По состоянию на середину 90-х годов ХХ века российское уголовноэкологическое законодательство в основном отвечало принятым стандартам.
Текущие изменения правового регулирования ответственности за экологические
преступления. Глава 26 УК РФ относится к числу наиболее стабильных, т.е. редко и
незначительно изменяемых. По сравнению с поправками (их более 500), внесенных в
текст УК РФ начиная с момента вступления его в действие (с 1 января 1997 г.),
изменения главы 26 выглядят несущественными. При этом следует учитывать, что часть
поправок вызвана уточнением терминологии в связи с изменениями экологического
законодательства, часть является следствием реформирования санкций 8 декабря 2003
года.
В связи с этим укажем:
1. В соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. №162-ФЗ4
изменены санкции статей 246, ч. 1 и 2 ст. 247, ч. 1 и 2 ст. 248, ч. 1 и 2 ст. 249, ч. 1-3
ст. 250, ч. 1-3 ст. 251, ч. 1-3 ст. 252, ч. 1-3 ст. 254, ст. 255, ст. 257, ч. 1 и 2 ст. 258, , ч.
1-3 ст. 260, ч. 1 и 2 ст. 261, ст. 262.
2. В соответствии с Федеральным законом от 25 июня 1998 г. № 92-ФЗ5 изменена
форма вины (на неосторожную) по составам ст. 248 «Нарушение правил безопасности
при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или
токсинами», ч.2 ст. 251 «Загрязнение атмосферы»; ранее здесь квалификация
осуществлялась в соответствии со ст. 27, т.е. по двойной форме вины: умысел по
отношению к деянию, неосторожность – к последствиям.
3. В соответствии с Федеральными законами от 9 апреля 2007 г. № 46-ФЗ и от 6
декабря 2007 г. № 333-ФЗ6 статья 252 «Загрязнение морской среды» дополнена
указанием
на
место
совершения
преступления
–
искусственные
установки
и
сооружения, а также изменено название предмета посягательства: с «живые ресурсы
моря»
4
5
6
на
«водные
биологические
СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4848.
СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3012.
СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6246.
ресурсы»
в
соответствии
с
действующим
7
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
законодательством о континентальном шельфе, исключительной экономической зоне,
рыболовстве, охране и использовании водных биоресурсов.
Аналогичны по сути изменения статей 253, 256, 257.
Такой же характер носят поправки в статьи 260 и 261, введенные ФЗ от 4 декабря
2006 г. № 201-ФЗ, уточняющие термины для обозначения охраняемого объекта в связи
с вступлением в силу нового Лесного кодекса РФ 7: вместо перечисления «деревья,
кустарники и лианы» введен оборот «лесные насаждения и не отнесенные к лесным
насаждениям деревья, кустарники и лианы».
4. Федеральным законом от 6 мая 2010 г. № 81-ФЗ8 в статью 249 УК РФ – введены
санкции в виде обязательных работ на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов
(ч. 2 ст. 249, ч.1 ст. 250 и 251) и в виде обязательных работ на срок от ста
восьмидесяти до двухсот сорока часов (ч.1 ст. 249 и ст. 252, ч.1 статей 250, 253, 254,
258, 261, ст. 255, 256, 257, 259).
5. С 2009 г. в УК РФ был внесен ряд изменений, связанных с одной стороны с
ужесточением санкций за отдельные виды преступлений. Показательными в данном
случае являются изменения, внесенные Федеральным законом от 22 июля 2008 г. №
145-ФЗ9 в статью 260 УК РФ, в результате которых по всем трем частям указанной
статьи значительно увеличены размеры штрафов (в 5 раз по ч. 1, в 2,5 раза по ч. 2) ,
увеличен максимальный срок лишения свободы (в 2 раза), а также в 2 раза уменьшена
денежная оценка значительного и крупного размеров ущерба, а особо крупного – в 1,7
раза.
С другой стороны, Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 377-ФЗ10 в
части 1 статьи 247 УК РФ увеличен размер штрафа и одновременно уменьшен срок
ограничения
свободы
с
трех
до
двух
лет,
что
свидетельствует
о
стремлении
законодателя к сокращению санкций в виде лишения свободы за счет введения
повышенных штрафных санкций.
Вывод: Таким образом, внесенные в период до 2009 г. изменения статей главы
26 носят «косметический» характер и вызваны либо необходимостью приведения в
соответствие с новым экологическим законодательством ряда терминов, либо общими
тенденциями замены размеров и видов санкций. За исключением уточнения формы
вины по статье 249 «Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для
борьбы с болезнями и вредителями растений» значимых поправок в признаки составов
преступлений внесено не было. С 2009 г. в УК РФ были внесены поправки,
усиливающие ответственность за отдельные виды преступлений, а также вводящие в
7 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
8 СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2289.
9 СЗ РФ. 2008. № 30 (часть I). Ст. 3601.
10
СЗ РФ. 2009. № 52 (часть I). Ст. 6453.
8
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
ряд статей новый вид санкций – ответственность в виде обязательных работ на
различный срок.
Факторы,
продуцирующие
необходимость
реформирования
статей
об
экологических преступлениях в УК РФ. Эти факторы многочисленны и разнородны по
своему содержанию и степени влияния на уголовное законодательство. Среди них
можно однозначно выделить несколько видов:
а) экологические, социальные, экономические, политические и общеправовые;
б) юридико-технические (см. п. 3.1);
в)
организационно-управленческие
политизированности
и
экономизации
(зачастую
отношений
через
с
большой
приватизацию
долей
природных
ресурсов, разделение сфер влияния, собственности и разграничения полномочий);
г) эколого-криминологические (изменение структуры и динамики экологической
преступности,
появление
новых
видов
противоправного
экологически
значимого
поведения, новых видов экологических ущербов, рост их масштаба, непредсказуемость
и
неконтролируемость
отдаленных
последствий
противоправных
экологически
значимых действий и их последствий);
д) обновление экологического законодательства (не всегда в позитивном для
охраны окружающей среды векторе);
е)
преобразование
государственного
органов,
систем
экологического
уполномоченных
в
и
структур
контроля
сфере
экологического
(нередко
выявления,
управления
парализующее
регистрации,
и
деятельность
расследования
и
исполнения наказаний за экологические преступления и правонарушения);
ж) научные исследования в области борьбы с экологической преступностью и
правонарушаемостью;
з) международные обязательства Российской Федерации и влияние зарубежного
опыта уголовной ответственности за экологические преступления 11 и практики его
применения в развитых странах (ЕС, Германия, США).
Указанные и иные факторы по-разному действуют в настоящее время и могут в
будущем
воздействовать
на
волю
российского
законодателя
и
еще
более
дифференцировано – на поведение правоприменителей.
II. Административная ответственность за экологические правонарушения
11
См.: Директиву 2008/99/EС об охране окружающей среды уголовным правом от 26.11.2008 г.
9
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
Основные
изменения
в
области
административной
ответственности
за
экологические правонарушения. Они касаются нескольких моментов. В их числе:
1) выделение составов общих административно - наказуемых экологических
правонарушений;
2) введение ответственности юридических лиц;
3) расширение перечня составов - изменено число статей (их теперь только в гл.
8 - сорок). Соответственно, значительно возросло количество составов экологических
проступков. Это произошло за счет: во-первых, включения новых, ранее нeизвестных
составов, во-вторых, их «разукрупнения»; в-третьих, перенесения соответствующих
составов из общих и специальных экологических законов. Примерами первого варианта
правотворческого решения служат составы ст. 8.4 «Нарушение законодательства об
экологической
экспертизе»,
использованию
недр»,
объектов»,
8.15
ст.
8.10
второго
-
«Нарушение
«Нарушение
ст.
8.13
правил
требований
«Нарушение
эксплуатации
по
правил
рациональному
охраны
водных
водохозяйственных
или
водоохранных сооружений и устройств», ст. 7.6 «Самовольное занятие водного объекта
или
пользование
им
без
разрешения
(лицензии)»,
ст.
7.7
«Повреждение
гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства
или
установки»,
третьего
-
ст.
7.8
«Самовольное
занятие
земельного
участка
прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта
либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового
водоснабжения»; ст. 8.39 «Нарушение правил охраны и использования природных
ресурсов на особо охраняемых природных территориях»;
4) расширение перечня охраняемых объектов;
5) кодификация (на федеральном уровне) ответственности за административнонаказуемые экологические проступки12;
6) хотя большинство составов экологических проступков сформулированы как
формальные, но сохранены и конструкции материальных (ст. 8.19, 8.30, 8.35) и
введены составы поставления в опасность (например, в ст. 8.3, устанавливающей
ответственность за нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами,
которое может повлечь причинение вреда окружающей природной среде, в ст. 8.13,
устанавливающей ответственность за нарушение водоохранного режима на водосборах
водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие
вредные явления (по ч. 1), а по ч. 4 - за нарушение требований к охране водных
объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение);
12
Ранее составы административных правонарушений содержались также и в специальных
экологических федеральных законах и приравненных к ним актах, а не только в КоАП РСФСР. В результате
реформы ответственность за административные проступки может наступать только в случае, если они
предусмотрены КоАП РФ или законами субъектов РФ (об административных правонарушениях).
10
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
7) изменился подход к использованию таких конструкций составов, как общие и
специальные: в новый КоАП РФ включен целый ряд общих составов (ст. 8.1 —8.5),
выполняющих роль своеобразных резервных норм. Конечно, это порождает проблему
разграничения общих и специальных составов, но она решается со значительно
меньшими затратами - путем толкования закона - по сравнению с необходимостью
внесения постоянных поправок в текст КоАП;
8) уточнены признаки объективной стороны многих традиционных составов
экологических проступков. Они описаны более подробно, например, в ч. 1 ст. 8.35 уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или
растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации либо охраняемых
международными договорами, а равно действия (бездействие), которые могут привести
к гибели, сокращению численности, либо нарушению среды обитания этих животных
или к гибели таких растений, либо добывание, сбор, содержание, приобретение
продажа либо пересылка указанных животных или растений, их продуктов, частей либо
дериватов
без
надлежащего
на
то
разрешения
или
с
нарушением
условий,
предусмотренных разрешением, либо с нарушением иного установленного порядка.
Правда, привычка использовать «назывательные» составы, когда и текст нормы, и
ее название фактически совпадают, все же сохранилась (см., например, ст. 8.15
«Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и
устройств»);
9) законодатель счел нужным в некоторых случаях подробно описать предмет
посягательства. Например, в ст. 8.5 раскрыто не только содержание экологической
информации: это данные о состоянии окружающей природной среды и природных
ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных
ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и
природные ресурсы, о радиационной обстановке, сведения о состоянии земель, водных
и других объектов, но и указаны общие ее признаки - полнота и достоверность.
Впервые в качестве самостоятельного объекта названа окружающая среда;
10)
специфика
правонарушениях
рассмотрения
отражена
дел
об
экологических
законодателем
и
административных
должна
учитываться
правоприменителями, например, в связи со ст. 4.5, регулирующей давность (ч. 1), ст.
26. 1, в которой указываются обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об
административном правонарушении, где особое внимание для материальных составов
надо
обратить
на
установление
характера
и
размера
ущерба,
причиненного
административным правонарушением;
11
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
11) усложнились предписания, определяющие систему субъектов применения
административных взысканий, что отражает сложность самого построения контрольнонадзорных органов;
12) изменен порядок и круг лиц, уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях. В соответствии с ч. 1 ст. 28.3 протоколы об
административных правонарушениях составляются должностными лицами органов,
уполномоченных
рассматривать
дела
об
административных
правонарушениях
в
пределах компетенции соответствующего органа, а также должностными лицами
органов внутренних дел (милиции) по статьям, предусмотренным п. 1 ч. 2 ст. 28.3;
13)
санкции
в
основном
определены
в
виде
административного
штрафа.
Предусмотрена и конфискация (например, ст. 8.19, 8.37).;
14) По многим параметрам структура КоАП РФ схожа со структурой КоАП РСФСР,
что понятно. Обсуждавшаяся в начале работы над проектом идея о двух кодексах,
содержащих,
соответственно,
материальные
и
процессуальные
предписания
(по
аналогии с УК и УПК, ГК и ГПК), не была поддержана, и КоАП РФ объединяет нормы
различных видов и, следовательно, состоит из трех частей: Общей (раздел I),
Особенной (раздел II) и регулирующей процессуальные вопросы (разделы 3 — 4).
Недостатки при проведении реформы административного законодательства. Они
не столь многочисленны, как при реформировании уголовного закона. Но, тем не
менее, следует указать на:
1) непоследовательность решений законодателя по вопросу о видах составов
административных правонарушений в отдельных случаях. В основном, как уже было
отмечено, составы главы 8 КоАП РФ формальные, но все же этот подход реализован не
полностью и, например, в статьях 8.3 «Нарушение правил обращения с пестицидами и
химикатами, ч.1 и ч.4 ст. 8.13 «Нарушение правил охраны водных объектов»
сформулированы (и это позитивный момент) составы поставления в опасность. В тоже
время во многих статьях с точки зрения юридической техники остается неясным вопрос
о виде составов – являются они формальными или материальными? В статьях 8.7
«Порча земель», ст. 8.10 «Нарушение требований по рациональному использованию
недр», ч.3 ст. 8.13 «Нарушение правил охраны водных объектов», ст. 8.19 «Нарушение
правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в
территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной
экономической зоне Российской Федерации» и многих других признаки составов
административных правонарушений сформулированы двусмысленно: такие термины
как «уничтожение», «загрязнение», «порча» на русском языке предполагает два
значения – и процесс (действие, деяние), и его результат (последствие). Это
порождает
многие
трудности
при
квалификации
и
разграничении
уголовно-
и
12
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
административно-наказуемых нарушений экологического законодательства РФ. Так
«уничтожение»
является,
с
одной
стороны,
деятельностью
(действиям),
по
прекращению существования определенного объекта. Оно может быть осуществлено
путем поджога, раздробления, взрыва и т.п. С другой стороны, «уничтожение»
означает результат этой деятельности, т.е. прекращение существования объекта. Таким
образом, например, по ст. 254 УК РФ «Порча земли» одновременно может толковаться
как признак
последствие
объективной стороны состава, т.е. деяние (действие), и как его
(«испорченность»,
«негодность»
земли).
Именно
это
и
затрудняет
установление объективной стороны состава преступления.
2) формулировки ряда статей КоАП РФ фактически полностью воспроизводят
формулировки статей УК РФ (например, ст. 8.38 КоАП РФ и ст. 257 УК РФ имеют
одинаковое название - «Нарушение правил охраны водных биологических ресурсов»),
и
только
указания
на
последствия
в
тексте
уголовного
закона
позволяют
разграничивать эти составы;
3) в КоАП РФ наличествуют существенные пробелы. В первую очередь, следует
отметить
недостаточное
нарушение
регулирование
законодательства
об
административной
экологической
ответственности
экспертизе,
о
за
генно-инженерной
деятельности, о жестоком обращении с животными (в результате провал – в УК РФ
такая
ответственность
предусмотрена
с
учетом
ряда
специальных
признаков
объективной и субъективной сторон, а в КоАП РФ – нет), о вводе в оборот продуктов и
продукции, могущих оказать негативное воздействие на
состояние, качество и
сохранность окружающей среды, жизнь и здоровье людей, и т.п.;
4) разнородность используемых приемов юридической техники: с одной стороны,
многие нормы сформулированы как бланкетные с помощью оборотов «нарушение
правил, норм, стандартов, требований» и т.п., а с другой (как отмечалось выше), они
содержат признаки и деяния, и его последствий;
5)
неоднородны
и
не
всегда
соразмерны
санкции;
их
«набор»
выглядит
примитивным: штрафы преобладают в большинстве случаев, а профилактические
санкции в виде предупреждения и приостановления деятельности используются явно
недостаточно.
На первый взгляд, соотношение санкций выглядит очень непривычным, но оно
объясняется устремлением законодателя при принятии КоАП РФ согласовать размеры
санкций не только и не столько внутри глав 7, 8 и 10 Кодекса, сколько с сохранением
баланса между административными санкциями применительно к различным видам
административных правонарушений – в области охраны собственности, прав граждан,
правопорядка в промышленности, строительстве и энергетике, на транспорте, в
предпринимательской деятельности и т.д. Исследование эффективности применения
13
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
административных штрафов показывают, что как высокие, так и низкие штрафы
обладают
предупредительным
потенциалом.
Главная
проблема
заключается
в
неотвратимости их применения. Тем не менее, законодательно установленная система
санкций в КоАП РФ, Кодеске об административных правонарушениях г. Москвы, в
законах
субъектов
РФ
об
административной
ответственности
за
экологические
13
правонарушения, нуждается, безусловно, в совершенствовании .
По нашему мнению, в первоочередном исследовании и обсуждении нуждаются
вопросы более широкого использования
ограничение
деятельности.
Кроме
таких санкций как приостановление и
того,
специального
исследования
требует
теоретическая проблема общественной опасности административных экологических
правонарушений, ее показателей, разделение таких правонарушений на группы в
зависимости от их опасности для состояния окружающей среды и здоровья людей. В
целях более обоснованной дифференциации санкций.
Указанные
реформирования
в
целом
являются
позитивными
и
усиливают
профилактический и карательный потенциалы административной ответственности за
экологические правонарушения. Социально и юридико-технически нормы КоАП РФ,
вступившие в силу спустя пять с половиной лет после введения в действие УК РФ,
выглядят более современными, более грамотными и способными – на своем уровне при
надлежащем применении – обеспечить приемлемую степень достижения правопорядка
в
сфере
охраны
окружающей
среды,
защиты
экологических
прав
граждан,
ветеринарной, санитарной, карантинной и иной безопасности территории РФ и ее
населения.
В целом реформа административной ответственности за экологические проступки
является шагом вперед. Она не только потенциально расширила круг охраняемых
административным
законом
объектов,
но
и
расширила
круг
привлекаемых
к
административной ответственности лиц;
- возросли размеры штрафов;
- создана возможность более активного пресечения противоправных деяний. Но,
тем не менее, следует уточнить, признаки составов административных правонарушений
и внести в КоАП РФ новые составы, отражающие появление ранее не предусмотренных
в административном порядке действий (бездействий).
Тенденции внесения изменений в КоАП РФ. Они также, как и при изменении главы
26 УК РФ, немногочисленны и сводятся к следующим:
13
В марте 2009 г. О.Л.Дубовик принимала участие в конференции в Таллине с докладом, по итогам
конференции однозначных позиций выработать не удалось не только применительно к России, но и к другим
странам участникам конференции (Великобритания, Дания, Казахстан, Грузия и многие другие).
14
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
1) усиление санкций. Например, в статье 8.2. «Несоблюдение экологических и
санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и
потребления или иными опасными веществами» размер административного штрафа,
налагаемого на должностных лиц, был существенно повышен увеличен – от десяти до
тридцати тысяч рублей (вместо от двух до пяти), на предпринимателей без образования
юридического лица – от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей (вместо от двух до
пяти), на юридических лиц от ста до двухсот пятидесяти тысяч рублей (место от десяти
до ста) (Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ14)
3) введение санкции в виде административного приостановления деятельности на
определенный срок до 90 дней в статьях 8.2., 8.3., ч. 2 ст. 8.6., ч. 2 ст. 8.12, ч.2 ст.
8.13, ч.1 ст. 8.14, ч.1 и 3 ст. 8.21.. ч. 2 и 3 ст. 8.31, ст. 8.38, ч. 3. и 4 ст. 8.40.
4)
введение
ответственности,
а
особой
категории
именно
–
лиц,
подлежащих
индивидуальных
административной
предпринимателей,
т.е.
лиц
осуществляющих предпринимательскую деятельность, без образования юридического
лица – в статьях 8.2., 8.3., ч. 2 ст. 8.6., ч. 2 ст. 8.12, ч.2 ст. 8.13, ч.1 ст. 8.14, ч.1 и 3
ст. 8.21., ч. 2 и 3 ст. 8.31, ст. 8.38, ч. 3. и 4 ст. 8.40.
5)
приведение
терминов
в
соответствие
с
новым
экологическим
законодательством. В названии главы 8. термин «окружающей природной среды»
заменен на «окружающей среды» (Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 309ФЗ15), Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ«О введении в действие
Лесного кодекса РФ»16 заменяет ряд понятий в КоАП РФ на соответствующие новому
законодательству. Например, наименование «участка лесного фонда или участка леса,
не входящего в лесной фонд» заменено на понятие «лесных участков» по тексту
закона; в ч.3 ст. 8.13 понятие «сплава леса» заменяется термином «сплав древесины»,
оборот «другой лесопродукции с лесосек» заменяется оборотом «других лесных
ресурсов», в ст. 8.21 понятие «порубка или повреждение насаждений» заменяется
оборотом «рубка или повреждение лесных насаждений, или многолетних насаждений»
и т.д.
Внесенные до 2009 года поправки в КоАП РФ по своей сути аналогичны
изменениям в УК РФ, но все же более разнообразны и имеют большее значение.
Особенно
это
касается
расширения
видов
санкций
и
круга
лиц
–
субъектов
административных правонарушений.
14
15
16
СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 17.
СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 17.
СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5279.
15
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
III.
Основные
направления
совершенствования
уголовного
и
административного законодательства об ответственности за экологические
преступления и правонарушения.
В настоящее время в литературе обсуждается разработка предложений по трем
направлениям17:
1) повышение денежных штрафов и введение отдельных видов наказаний,
например, обязательных работ в статьи УК РФ, приостановления деятельности на срок
до 90 суток в КоАП РФ;
2) введение новых составов преступлений, в первую очередь, за счет составов
поставления в опасность, а также таких составов как незаконная торговля окружающей
средой, незаконное производство с целью сбыта озоноразрушающих веществ;
3) уточнение отдельных частных пробелов и неточностей, например, введение в
статью 253 «Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном
шельфе и исключительной экономической зоне» указания на место совершение
преступления – внутренние морские воды, территориальное море РФ.
Дальнейшее совершенствование уголовно-правовых и административно-правовых
запретов в сфере охраны окружающей среды может быть сведено к «косметическому»
ремонту. Оно не базируется ни каких бы то ни было кардинальных идеях и
обоснованных (подтвержденных в том числе данными эмпирических исследований)
аргументах.
Возможно, уголовное и административное право именно в данной сфере правовой
охраны исчерпали свой ресурс: требуются новые подходы и нетрадиционные (как для
системы общего права, так и для системы континентального права) идеи.
Данная проблематика является весьма сложной. Ответов - однозначных - нет и,
видимо, сегодня не может быть получено. Требуются дополнительные теоретические
исследования
с
учетом
законодательной
и
правоприменительной
практики,
меняющихся (в экологическом отношении) мнений общества и отдельных социальных
групп
–
от
обладателей
природных
ресурсов
до
их
потребителей
(конечных
потребителей готовой продукции) – вплоть до наименее защищенных российским
правом социальных групп, например, представителей народностей и национальностей,
осуществляющих традиционное природопользование, и др.
IV. Дисциплинарная ответственность за экологические проступки
17
Как отмечалось выше, такого рода предложения уже вносились в Государственную Думу РФ, но не
были приняты. Следовательно, общественные экологические организации, научное сообщество должны
возобновить такого рода попытки, обосновав их дополнительными аргументами. Об этом см. например :
Дубовик О.Л. Уголовно-правовая охрана окружающей среды: история развития, задачи и перспектива
(влияние идей В.В.Петрова на формирование и реализацию) // Экологическое право. 2009. № 2-3. С. 23-28;
16
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
Дисциплинарная ответственность за экологические проступки
Экологические дисциплинарные правонарушения – весьма массовое явление.
Этим и определяется значение данного вида ответственности. Кроме того, наибольшее
негативное
воздействие
хозяйственная
на
деятельность
окружающую
человека,
среду
поэтому
оказывает
разнообразная
дисциплинарная
ответственность
должна служить сдерживающим фактором экологических правонарушений, которые,
учитывая
их
массовость,
последствиям.
Тем
не
могут
менее,
в
приводить
науке
к
неблагоприятным
экологического
права
экологическим
и
действующем
законодательстве данной проблеме, на наш взгляд, не уделяется достаточного
внимания.
Реформа законодательства, проводимая в России в последние десятилетие, в
меньшей степени коснулась дисциплинарной ответственности. Тем не менее, некоторые
изменения были проведены:
в настоящее время в соответствии со ст. 192 ТК РФ 18 2002 г. к нарушителю
трудовой дисциплины
могут быть применены
следующие виды
дисциплинарных
взысканий: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям, а,
строгий выговор был исключен из перечня дисциплинарных взысканий.
Говоря о реформе института ответственности за экологические дисциплинарные
правонарушения обратим внимание на то, что в Законе РСФСР 19 декабря 1991 года
№ 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» содержалась отдельная статья
(82), посвященная дисциплинарной ответственности за экологические проступки,
согласно которой должностные лица и иные виновные работники предприятий,
учреждений,
организаций
в
соответствии
с
положениями,
уставами,
правилами
внутреннего распорядка и другими нормативными актами несли дисциплинарную
ответственность за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и
рациональному
качества
использованию
окружающей
природных
природной
среды
ресурсов,
и
за
требований
нарушение
нормативов
природоохранительного
законодательства, с учетом их трудовой функции или должностного положения.
Руководители предприятий, учреждений, организаций и иные виновные работники
могли быть полностью или частично лишены премий или иных средств поощрения за
невыполнение планов и мероприятий по охране природы, нарушения нормативов
качества окружающей природной среды и природоохранительного законодательства.
Данная
норма
на
наш
взгляд
усиливала
природоохранную
функцию
(в
особенности ее превентивное значение) данного вида ответственности. В ныне
18
СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
17
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
действующем же Федеральном законе от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды»19 подобная норма отсутствует.
Результаты реформы. В целом, применительно к дисциплинарной ответственности
за
экологические
проступки
их
можно
расценить
как
нейтральные.
Однако
представляется возможным указать наиболее, по нашему мнению, приоритетное
направление дальнейшего реформирования данной сферы – детальная разработка
трудовых обязанностей работников, чья деятельность непосредственно связана с
природной
средой
несомненно
либо
должно
может
повысить
оказать
на
нее
значительное
природоохранную
воздействие.
функцию
Это
дисциплинарной
ответственности, которая будет применяться за нарушение (не выполнение) указанных
обязанностей.
Следует также отметить, что наложение дисциплинарного взыскания при наличии
правовых оснований не исключает возможность применения к виновному более строгих
видов ответственности – административной, уголовной, гражданской.
Статья 75 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей
среды»
предусматривает
правонарушения.
При
этом
дисциплинарную
следует
ответственность
отметить,
что
в
отличие
за
от
экологические
уголовного
и
административного законодательства в нормативных правовых актах, регулирующих
вопросы дисциплинарной ответственности, отсутствует систематизированный перечень
экологических дисциплинарных проступков.
Анализ правового регулирования дисциплинарной ответственности показывает,
что выявление ее прямой природоохранной функции - весьма сложная задача,
поскольку основными целями этого вида ответственности являются обеспечение
трудовой дисциплины, выполнение правил трудового распорядка. Однако поскольку
дисциплинарная ответственность призвана обеспечивать выполнение работниками
своих обязанностей (превентивная функция), а также ввиду того, что применение
некоторых видов дисциплинарных взысканий, например увольнения, способствует
тому, что виновное лицо не может более создавать угрозу окружающей среде в ходе
своей деятельности, – применение дисциплинарной ответственности способствует
охране окружающей среды.
Тем не менее, для повышения природоохранного потенциала данного вида
ответственности необходимо более четко в соответствующих документах прописывать
обязанности работников (служащих), которые касаются охраны окружающей среды и
ее компонентов.
19
СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
18
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
Кроме
того,
учитывая
правонарушений,
массовый
представляется
характер
экологических
целесообразным
дисциплинарных
применение
самых
строгих
дисциплинарных взысканий за их совершение.
В
целях
совершенствования
правового
регулирования
дисциплинарной
ответственности необходимо более четко определить соотношение дисциплинарной
ответственности
с
иными
видами
юридической
ответственности
(уголовной,
административной, гражданско-правовой); разработать классификацию экологических
дисциплинарных
проступков
с
учетом
дисциплинарных
правонарушений;
особенностей
разработать
составов
механизмы
более
экологических
эффективной
реализации природоохранной функции дисциплинарной ответственности.
V. Эколого-правовая ответственность и возмещение экологического вреда
Согласно статье 77 Федерального закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» юридические и физические лица, причинившие вред окружающей
среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального
использования
природных
ресурсов,
деградации
и
разрушения
естественных
экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного
нарушения
законодательства
в
области
охраны
окружающей
среды,
обязаны
возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Объемы экологического вреда и связанного с ним вреда здоровью людей и
экономический ущерб огромны. Устойчиво загрязненная природа стабильно негативно
сказывается на состоянии здоровья людей, причиняя огромный экогенный вред. По
данным ВОЗ, в 2004 г. от загрязнения окружающей среды в России умерли 493 тыс.
человек20. Официально, заместителем руководителя Росприроднадзора, недавно было
признано, что «из-за плохой экологии умирают ежегодно более 350 тыс. россиян» 21.
По
данным
экспертизы
Института
проблем
рынка
РАН,
прямой
годовой
экономический ущерб вследствие антропогенных воздействий на окружающую среду в
середине 1990-х годов составлял примерно 10-11% в год от объема ВВП. В 2005-м он
вырос до 13-14%. Рост негативных воздействий на окружающую среду обгонял рост
экономики22.
При этом причиняемый экологический вред возмещается далеко не в полном
объеме, как этого требует названная выше норма Закона. Так, в соответствии с
Государственным
докладом
«О
состоянии
и
об
охране
окружающей
среды
в
Российской Федерации в 2003 году» в 2003 г. государством было предъявлено исков
20
Зеленый мир. 2008. № 23-24. С. 19
Российская газета. 2008, 28 мая; Зеленый мир. 2009. № 15-16. С. 11.
22
Емельяненко В. Болезнь роста. История о том, как российская природа была принесена в жертву
экономическому подъему - Зеленый мир. 2010. № 9-12. С. 16; Профиль. 2009, 6 июля.
19
21
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
на общую сумму 3,2 млрд руб., возмещен ущерб в размере 0,45 млрд руб., что
составило 14,2 % от заявленных требований 23. В следующие годы, соответственно:
2004 г. – 1,6 млрд руб.; 0,28 млрд руб.24 – 17,56 %; 2005 г. – 2,3 млрд руб.; 0,12
млрд руб.25 – 5,46 %; 2006 г. – 1,9 млрд руб.; 0,72 млрд руб.26 – 38,15 %; 2007 г. –
8,6 млрд руб.; 0,14 млрд руб.27 – 1,67 %.
Очевидна потребность совершенствования деятельности государства как в части
предупреждения
экологического
(и
экогенного)
вреда,
так
и
обеспечения
его
возмещения.
Существующая и доктрина экологического права России и законодательство
исходят из того, что экологический вред возмещается в рамках гражданско-правовой
ответственности.
Гражданская (гражданско-правовая) ответственность – предусмотренные нормами
гражданского
участника
законодательства
неблагоприятные
гражданско-правового отношения
последствия,
наступающие
в связи с нарушением
им
для
прав и
охраняемых законом интересов другого лица, неисполнением или ненадлежащим
исполнением
предусмотренных
обязанностей.
К
гражданским
правонарушителю
законодательством
(должнику
в
или
обязательственных
договором
отношениях)
применяются в интересах другого лица (кредитора) установленные законом или
договором меры воздействия, выражающиеся в возмещении убытков, применении
установленных законом или договором имущественных санкций (неустойки, штрафа,
пени), возмещении морального вреда 28.
Таким
образом,
существенными
характеристиками,
признаками,
чертами
гражданской ответственности являются следующие: она применятся на основе норм
гражданского
законодательства,
наступает
для
участника
гражданско-правового
отношения в связи с нарушением им прав и охраняемых законом интересов другого
лица, неисполнением или ненадлежащим исполнением обязанностей, предусмотренных
гражданским законодательством или договором.
На практике экологический вред причиняется преимущественно вне рамок
гражданского правоотношения. Это происходит в эколого-правовом отношении: в
23
См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской
Федерации в 2003 году». М., 2004. С. 342.
24
См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской
Федерации в 2004 году». М., 2005. С. 375–380.
25
См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской
Федерации в 2005 году». М., 2006. С. 356, 358, 359, 367, 369, 373, 374.
26
См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской
Федерации в 2006 году». М., 2007. С. 358, 364, 369, 370.
27
См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской
Федерации в 2007 году». М., 2008. С. 365, 370–374.
28
Абова Т.Е. Ответственность гражданская // Юридическая энциклопедия. Под ред. академика Б.Н.
Топорнина. М.: Юристъ, 2001. С. 687.
20
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
процессе осуществления экологически значимой деятельности, к примеру, размещения,
проектирования, эксплуатации предприятия, осуществления природопользования.
Применительно к сфере взаимодействия общества и природы одним из наиболее
общих
и
существенных
охраняемых
законом
интересов
является
сохранение
благоприятной окружающей среды, экологическое благополучие. Нарушение этого
интереса, влекущее юридическую ответственность, может происходить в разных
формах. Распространенной формой нарушения интереса является причинение вреда
природе путем ее загрязнения, порчи (уничтожения), незаконного использования
природных ресурсов. Закон в этом случае требует возмещения вреда.
Экологические
окружающей
интересы,
среды,
преимущественно
интересы
экологического
поддержания
благополучия,
публично-правовой,
а
не
благоприятного
охраняемые
состояния
законом,
частно-правовой
носят
характер
и,
соответственно, охраняются не гражданским законодательством.
Анализ
правовой
природы
договоров
на
природопользование
также
свидетельствует о том, что такие договоры носят публично-, а не частно-правовой
характер. Соответственно, он оформляется по правилам, установленным в публичном, в
нашем случае – в экологическом праве.
Следовательно, юридическая ответственность за неисполнение или ненадлежащее
исполнение обязанностей, предусмотренных договором, регулируется экологическим
(или природоресурсным) законодательством. Эта ответственность может быть названа
как эколого-правовая ответственность29.
Содержание эколого-правовой ответственности образуют прежде всего два вида
экологических правонарушений, предметом которых является:
возмещение вреда, причиненного природе, т.е. экологического вреда, и
неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, предусмотренных
договором на природопользование и охрану окружающей среды.
Для адекватного регулирования отношений возмещение вреда, причиненного
природе, т.е. экологического вреда, целесообразно в экологическом законодательстве
установить
развернутые
экологического
вреда;
требования,
принципов
касающиеся:
возмещения
способов
экологического
возмещения
вреда;
порядка
возмещения экологического вреда природным объектам, находящимся в частной
собственности; ответственности источника повышенной опасности для окружающей
среды; порядка возмещения экогенного вреда; возмещения экологического вреда,
причиненного
в
прошлом,
прошлой
хозяйственной
деятельностью;
подходов
к
29
Подробнее об этом см.: Бринчук М.М. Эколого-правовая ответственность – самостоятельный вид
юридической ответственности //Государство и право. 2009. № 4. С. 39-48.
21
Совершенствование юридической ответственности за экологические правонарушения / О.Л. Дубовик, М.М. Бринчук,
Н.С. Куделькин, Т.В. Редникова. http://igpran.ru/articles/2958/
исчислению вреда; прекращения экологически вредной деятельности; возмещения
морального вреда; и др.
Для оптимального регулирования соответствующих отношений целесообразно
принятие Федерального закона «О возмещении экологического вреда».
Что
касается
обязательств
в
неисполнения
сфере
или
ненадлежащего
природопользования
и
исполнения
охраны
договорных
окружающей
среды,
составляющих существенную часть предмета эколого-правовой ответственности, то
общее требование об ответственности применительно к договорным обязательствам
целесообразно сформулировать в Федеральном законе «Об охране окружающей
среды», а конкретные – предусматривать в самих договорах.
22