Часть IV. Развивающиеся страны и переговоры о

Часть IV. РАЗВИВАЮЩИЕСЯ СТРАНЫ И ПЕРЕГОВОРЫ
О ТОРГОВЛЕ УСЛУГАМИ
Развивающиеся страны желают удостовериться, что многосторонние правила и
обязательства по торговле услугами вносят свой вклад в принятие грамотных
экономических решений на национальном и международном уровнях. Необходимыми
условиями для получения выгод от членства в ВТО являются разработка национальной
стратегии по либерализации внутреннего рынка, активные усилия по открытию
зарубежных рынков услуг и содействие выполнению многосторонних правил,
улучшающих перспективы развития. В главах данной части книги обсуждаются
выгоды от реформирования сектора услуг, уделяя особое внимание тенденциям
развития торговли и протекционизма в этом секторе, последствий реформ для
международной конкуренции и вопросам, с которыми сталкиваются развивающиеся
страны в контексте Генерального соглашения о торговле услугами (ГАТС).
Существуют два главных вопроса: определение слагаемых компонентов
грамотной политики торговли услугами и оценка того, как выбор грамотной политики
в этой области на национальном уровне может быть поддержан через многосторонние
переговоры. Либерализация торговли услугами является сложным и относительно
новым явлением. Следует принять решения о приватизации поставщиков услуг,
находящихся в государственной собственности, о создании конкуренции, открытии
рынков для иностранных инвестиций и создании эффективной системы регулирования.
Растет понимание того, что каждый из этих элементов желателен, однако, очень редки
случаи, когда в какой-либо стране осуществлялись сразу все эти направления.
Правительства отличаются друг от друга по своей готовности уступить свою власть
рынку и большинство из них склонны к градуализму. Таким образом, конкуренция
была введена во многих странах, но количество предприятий на рынке устанавливается
государством; приватизация проведена лишь частично и существуют ограничения на
долю иностранной собственности в активах предприятий; созданы отдельные друг от
друга органы государственного регулирования, но они редко бывают полностью
независимы в своих действиях.
Даже когда экономическая теория дает четкие предписания по основным
направлениям экономической политики в характерных случаях, она дает менее
уверенные рекомендации о путях достижения поставленных целей. Насколько будут
больше социальные выгоды, если приватизация дополняется конкуренций? В какой
степени желательна конкуренция – неужели не существует причин для ограничения
входа новых предприятий на рынок? Насколько следует стимулировать приток
иностранных инвестиций на монополизированные рынки? Насколько важно наличие
независимого государственного органа для появления здоровой конкуренции? Что
должен регулировать регулирующий орган? Как наилучшим образом предотвратить
или смягчить негативные последствия либерализации на распределение доходов и
бедность?
Возникает также ряд вопросов о роли ГАТС. Какие уроки мы извлекли из
взаимодействия
между реформой сектора услуг на национальном уровне и
переговорами на международном уровне? Пожинают ли переговоры просто готовые
плоды либерализации, проведенной в одностороннем порядке, или переговоры могут
реально помочь в устранении барьеров? Каково значение многосторонних правил и
обязательств? Способствуют ли они грамотной политике и улучшению экономических
показателей? Насколько можно воспользоваться проведением текущего раунда
переговоров для стимулирования желательных реформ? Существует ли необходимость
в реформировании самого соглашения ГАТС, чтобы сделать его эффективным
катализатором для реформирования политики на национальных уровнях?
Ряд базовых выводов вытекает из глав в данной части книги, а также из
последних исследований по либерализации торговли услугами:
•
•
•
Существуют значительные потенциальные выгоды от либерализации внутри
самих развивающихся стран, особенно в ключевых секторах услуг
инфраструктуры. Однако, эти выгоды могут не проявиться, если программы
реформ разработаны не правильно.
Успешная либерализация на национальном уровне требует: большего
внимания созданию конкуренции, чем смене формы собственности;
эффективного регулирования для исправления недостатков рыночного
механизма и достижения социальных целей; а также доверия программам
реформ.
Существуют значительные потенциальные выгоды на глобальном уровне от
устранения развивающимися странами барьеров для экспорта услуг.
Эффективный доступ на зарубежные рынки требует устранения явных
(законодательных) ограничений, а также выполнения многосторонних правил о
скрытых регуляционных барьерах.
Первые несколько глав в данной части книги дают общий обзор текущего
состояния международной торговли услугами и подходов, использованных в
переговорах и соглашениях в этой сфере. Джеймс Ходж в Главе 24 дает оценку выгод
и потерь для развивающихся стран от либерализации торговли услугами и кратко
излагает основные шаги по проведению переговоров и либерализации. В Главе 25
А.Морер и П.Човет рассматривают масштабы и тенденции развития мировой торговли
услугами и описывают трудности измерения данной торговли. В Главе 26 Роберт М.
Штерн дает обзор литературы по концептуальным проблемам количественного
определения торговых барьеров и последствий их снижения для развития торговли
услугами. Краткое изложение ключевых положений ГАТС дано в Главе 27; Рудольф
Адлунг, Антония Карзенига, Бернард Хокман, Масамичи Коно, Аадития Маттоо и Ли
Татхилл внесли свои вклады в написание этой главы по конкретным аспектам
соглашения, состоянию переговорного процесса и последствиям применения ГАТС
для различных секторов услуг.
Политико-экономичекие факторы либерализации торговли услугами и стратегии
использования многосторонних торговых переговоров для содействия либерализации
на национальном уровне и открытию рынков для развивающихся стран обсуждаются
Аадитией Маттоо в Главе 28, с уделением особого внимания тенденциям развития
рынка услуг рабочей силы. Карло Гамберале и Аадития Маттоо в Главе 29 исследуют
взаимодействие между регулирующим законодательством, либерализацией торговли
услугами и предоставлением услуг населению в целом, а также бедным слоям в свете
новых многосторонних правил торговли. В Главе 30 Рупа Чанда концентрирует свое
внимание на четвертом и, возможно, самом чувствительном режиме торговли услугами
– перемещении физических лиц через границы. Кэтрин Л. Манн в Главе 31 исследует
новые ситуации, возникшие вследствие развития электронной торговли и интернета, а
также связанные с этим торговые аспекты. Пьер Совé в Главе 32 обсуждает важный
«нерешенный вопрос» Уругвайского Раунда: использование мер безопасности в
непредвиденных случаях, а также субсидий и государственных заказов. В заключение,
Шерри М. Стефенсон и Франциско Хавьер Прието в Главе 33 исследуют вопрос о
состоянии и роли торговли услугами в соглашениях о свободной торговле на
американских континентах.
Многосторонние обязательства: закрепление реформ на национальном
уровне
В принципе, какая-либо страна может либерализовать свои рынки и укрепить
свои регулирующие институты в одностороннем порядке. Однако, принятие на себя
международных обязательств может способствовать успеху в данном направлении по
следующим четырем причинам. Во-первых, либерализации может препятствовать
оппозиция внутри страны со стороны тех, кто получает выгоды от протекционизма.
Во-вторых, сама по себе какая-либо страна не в состоянии улучшить доступ для своего
экспорта на зарубежные рынки. В-третьих, какая-либо малая страна может оказаться
не в состоянии адекватно бороться с антиконкурентным поведением крупных
иностранных поставщиков. В-четвертых, какая-либо страна может испытывать
нехватку знаний и ресурсов для разработки и реализации оптимальной политики,
особенно в сфере регулирования внутреннего рынка.
ВТО является естественным форумом для конструктивного решения первых двух
проблем в процессе торговых переговоров – оппозиция внутри страны и барьеры для
доступа на зарубежные рынки. Однако, существует также необходимость в
дополнительных многосторонних усилиях для обеспечения условий, при которых
выгоды от либерализации не сводятся на нет диспропорциями в выборе политики и
методов регулирования.
Использование переговоров по ГАТС в качестве стимула либерализации
внутри страны и как инструмента обеспечения доступа на рынки
ГАТС имеет продуманную симметричную структуру, охватывающую как движение
капитала, так и движение рабочей силы для предоставления услуг. Теоретически как
индустриально развитые, так и развивающиеся страны могут договариваться между собой
об использовании своих потенциальных сравнительных преимуществ в международной
торговле в форме обмена улучшения доступа к капиталу из индустриально развитых стран
на улучшение временного доступа к поставщикам услуг рабочей силы из развивающихся
стран. Однако, на практике страны не желают впускать на свои рынки иностранную
рабочую силу (кроме ограниченного класса квалифицированных работников,
пересылаемых по внутренним каналам транснациональных корпораций) и поэтому просто
отсутствует проблема выбора между режимами предложения рабочей силы на мировом
рынке. Кроме того, даже в процессе торговых переговоров не особенно успешно
обсуждаются связи между различными видами услуг, а также между секторами товаров и
секторами услуг. И поскольку правительства были не способны продемонстрировать
улучшение доступа на зарубежные рынки в качестве вознаграждения за реформы внутри
страны, то обязательства в рамках соглашения ГАТС скорее отражают в основном
существующие уровни односторонних усилий, чем либерализацию, достигнутую путем
двустороннего обмена взаимными «уступками».
С течением времени такое положение может измениться. Из-за большого
дефицита квалифицированной рабочей силы в США и Европе и вследствие наличия
мощной клиентуры у компаний по разработке продуктов высоких технологий,
лоббирующих ослабление визового режима, в настоящее время выглядят
многообещающими перспективы достижения компромисса. Например, в виде
получение права на временный переток рабочей силы в обмен на разрешение большего
коммерческого присутствия для иностранных поставщиков услуг. Вызовы
заключаются в следующем. Во-первых, разработать механизмы, гарантирующие, что
переток трудовых ресурсов будет временным (и не будет трамплином для
иммиграции). Во-вторых, разработать формулы переговоров, которые надежно
увязывали бы либерализацию разных режимов, чтобы мы могли наблюдать не
мучительный раунд скупых взаимных уступок, а раскручивающуюся спираль
взаимовыгодной либерализации.
Укрепление правил и обязательств ГАТС
В соответствии с главной целью ВТО по обеспечению доступа на рынки было бы
естественно: использовать ГАТС для укрепления доверия политике внутри стран и
сохранению доступа на зарубежные рынки путем принятия на себя связывающих
обязательств; обеспечить, чтобы национальные законы и системы регулирования
поддерживали либерализацию торговли; а также предотвращать дискриминацию
торговых партнеров путем обеспечения эффективного применения принципа наиболее
благоприятствуемой нации.
Прежде всего, ГАТС может способствовать сохранению доступа на те рынки,
которые уже открыты. Торговля продуктами, поставляемыми в электронном виде, в
которой участвует все большее число развивающихся стран, должна по-прежнему
оставаться свободной от явных барьеров – если такие барьеры когда-нибудь на самом деле
станут вводиться (см. Главу 31). Решение членов ВТО о введении моратория на
обложение таможенными пошлинами электронной торговли имело незначительный
успех. Более эффективным было бы расширение и углубление обязательств в рамках
ГАТС по режиму торговли через границу в отношении доступа на рынки (что
предотвращало бы введение количественных ограничений) и применения национального
режима законодательства к иностранным поставщикам услуг (что предотвращало бы все
формы дискриминационного налогообложения).
Внутри стран наибольший успех обычно имеют те меры, которым больше
доверяют. Сами развивающиеся страны могут воспользоваться значительно
возросшими возможностями, открываемыми ГАТС, для придания реформам
надежности и доверия путем принятия на себя обязательств по поддержке уже
достигнутых уровней открытости или по достижению более высокого уровня
открытости в будущем. В секторе связи, где страны пожелали взять на себя такие
обязательства, имеются доказательства того, что принятие таких обязательств
облегчило реформы.
Развивающимся странам еще предстоит извлечь выгоды из более строгих
многосторонних правил для системы государственного регулирования внутри этих
стран. Такие правила могут помочь в продвижении и укреплении реформы системы
государственного регулирования, как это случилось в определенной мере в
переговорах по услугам связи. Многосторонние правила также были нужны, чтобы
вооружить экспортеров из развивающихся стран для преодоления регуляционных
барьеров на зарубежных рынках в форме обременительных лицензий и
квалификационных требований к определенным профессиям или ограничительных
технических стандартов в области электронной торговли.
Также желательно исправить существующие недостатки в применении принципа
наиболее благоприятствуемой нации в рамках ГАТС. Одной из очевидных проблем
является явный отход от обязательства применять принцип наиболее
благоприятствуемой нации путем ссылок ряда стран на исключения из этого принципа.
Менее заметной, но потенциально более серьезной, является возможность скрытой
дискриминации через соглашения о привилегированном доступе на рынки и введение
квот. Необходимо уточнить и укрепить правила, действующие в этих сферах
отношений, с целью защиты развивающихся стран как от дискриминации их на
соответствующих экспортных рынках, так и от давления в виде требования
предоставить определенным иностранным поставщикам привилегированный доступ на
рынки развивающихся стран.
Борьба с антиконкурентным поведением
Антиконкурентные действия, выходящие за рамки юрисдикции национального
законодательства о конкуренции, могут играть важную роль в таких секторах услуг,
как морской транспорт, воздушный транспорт и услуги связи. Действующее
законодательство ГАТС в этой области предусматривает лишь обмен информацией и
проведение консультаций. Необходимо укрепление многосторонних правил, чтобы
гарантировать малым странам со слабой системой принуждения к исполнению
законодательства, что выгоды от либерализации не будут присвоены международными
картелями. Например, США и Европейский Союз могли бы начать этот процесс с того,
что прекратили бы выводить свои тайные сговоры по услугам морского транспорта за
рамки компетенции своих законов о конкуренции. Также было бы желательно
предоставить право иностранным потребителям подавать в суд на антиконкурентное
поведение фирм, оказывающих услуги, в тех странах, чьи граждане владеют или
контролируют эти фирмы – как это сделано в правилах ВТО о защите прав
интеллектуальной собственности и о размещении государственных закупок.
Международное сотрудничество по поддержке либерализации
За рамками переговоров ВТО необходима многосторонняя поддержка на четырех
уровнях: разработка сбалансированной политики, укрепление регуляционной среды,
усиление участия развивающихся стран в формировании международных стандартов,
и обеспечение доступа к важнейшим услугам в самых бедных регионах.
Растет общее признание выгод от либерализации торговли услугами, однако
меньше ясности по вопросу о путях получения этих выгод. Следующие вопросы
породили различные стратегии либерализации. Должны ли устраняться все барьеры
для входа на рынки секторов услуг со значительными размерами экономии на
масштабах производства? В какой мере либерализация торговли и инвестиций должна
быть поставлена в зависимость от уровня прочности системы разумного регулирования
и надзора в этих сферах? Развивающиеся страны могут извлечь для себя пользу из
опыта других стран по этим вопросам. Однако, опыт дерегулирования отрасли
электроэнергетики в Калифорнии и железнодорожного транспорта в Великобритании
говорит о том, что здесь есть чему поучиться даже развитым странам. Необходимо
провести дальнейшие исследования на национальном и международном уровнях по
обобщению национального и международного опыта в целях выявления тех аспектов,
по которым можно дать четкие рекомендации, и тех, где необходимы дальнейшие
исследования и, следовательно, где необходима сдержанность в рекомендациях и
формировании политики.
Для реализации выгод от либерализации сферы услуг необходима
сбалансированная система регулирования на национальном уровне, в том числе
регулирования финансовых и профессиональных услуг, а также регулирование с точки
зрения усиления конкуренции в сфере различных сетевых услуг. Мы также знаем, что
разработка и реализация такой системы регулирования является непростой задачей, и
что во многих развивающихся странах существуют острые проблемы, связанные с
государственным регулированием. Содержание органов регулирования может дорого
обходиться государственному бюджету и может потребовать высокого уровня
образования и сложных навыков. За некоторым исключением, такие издержки можно
окупить путем установления платежей или с помощью регионального сотрудничества.
При этом внешние доноры могут помочь с разработкой и внедрением необходимой
системы регулирования. Определенная техническая помощь уже предоставляется, но
обычно специально для конкретных проектов, со стороны конкретных развитых стран
на двусторонней основе или со стороны международных организаций. Требуются
более систематические усилия в рамках Интегрированной программы для наименее
развитых стран по оценке потребностей отдельных развивающихся стран в
технической помощи и по обеспечению того, чтобы наиболее нужная помощь
предоставлялась в ключевых секторах.
Также необходимо улучшать национальные стандарты, чтобы страны были в
состоянии экспортировать услуги. Например, что касается профессиональных услуг,
низкие стандарты и диспропорции в подготовке и аттестации кадров в развивающихся
странах могут быть основными барьерами на пути признания дипломов этих стран в
других странах. Таким образом, диспропорции в национальной системе
государственного регулирования могут закрепить внешние торговые барьеры. В то же
время, развивающимся странам следует более активно участвовать в разработке
международной системы регулирования и стандартов, особенно в таких новых сферах
как электронная торговля. В противном случае международные стандарты будут
выражать только потребности индустриально развитых стран, что может ограничить
участие развивающихся стран в торговле услугами.
Будут оставаться определенные бедные страны или регионы внутри бедных
стран, в которых улучшение политики по оказанию услуг и системы регулирования не
будет достаточно для обеспечения доступа к важнейшим видам услуг. Критерием
определения необходимости предоставления технической помощи является отсутствие
частных поставщиков услуг, не смотря на крупномасштабную реформу
государственного регулирования с этой сфере. Эффективность международной
помощи можно максимизировать путем ее размещения на принципах, которые
использовались внутри определенных стран, таких как Чили и Перу, для достижения
цели широкого охвата услугами. Например, как только какая-либо страна или регион
внутри страны отбирается для оказания ей помощи, финансовые средства (как в случае
средств, выделенных определенными странами, на сокращение разрыва в
использовании услуг Интернета) могут объединяться и размещаться путем проведения
международных конкурентных тендеров между фирмами, предложившими
обеспечение необходимой инфраструктуры при наименьших затратах. Обеспечение
международной помощи в пределах затрат запланированных программ
субсидирования может облегчить и увеличить выгоды либерализации путем
обеспечения удовлетворения запросов прежде всего бедных слоев населения.
Литература для дальнейшего чтения
Различные аспекты проблем торговли услугами подробно обсуждаются в книге
Patrick Messerlin и Karl Sauvant, The Uruguay Round: Services in the World Economy
(Washington, D.C.: World Bank, 1990). Подборку последних исследований по странам
по вопросам политики в сфере услуг можно найти в книге под редакцией Robert Stern,
Services in the International Economy (Ann Arbor: University of Michigan Press, 2001). В
книге, выпущенной издательством UNCTAD и Всемирного Банка, Liberalizing
International Transactions in Services: A Handbook (Geneva: United Nations, 1994),
представлен целостный подход к вопросам политики, возникающим при
либерализации сферы услуг, с охватом всех четырех режимов поставок услуг. Bernard
Hoekman в главе “Assessing the General Agreement on Trade in Services” в книге под
редакцией Will Martin и L.Alan Winters, The Uruguay Round and the Developing
Economies (Cambridge, U.K.: Cambridge University Press, 1996) предлагает детальный
анализ соглашения ГАТС и обязательств, принятых на себя странами-членами ВТО в
конце Уругвайского Раунда. Приоритеты и альтернативные варианты расширения
сферы ГАТС обсуждаются в сборнике статей под редакцией Pierre Sauvé и Robert
M.Stern, GATS 2000: New Directions in Services Trade Liberalization (Washington, D.C.:
Brookings Institution Press, 2000).
Таблица IV.1 Краткое изложение основных аспектов переговоров в рамках ГАТС и вопросов на национальном уровне:
Современное состояние и ожидаемые результаты
Вопрос
Современное состояние
Ожидаемые результаты
Доступ на рынок,
Ряд ограничений, особенно на вход на рынок новых
Стремиться к дальнейшей либерализации с уделением
обязательства по Статье
предприятий на иностранную собственность; в
большего внимания устранению ограничений на
XIV ГАТС
некоторых случаях большее внимание уделяется
вход на рынок новых предприятий и
повышению доли иностранной собственности в
стимулированию роста конкуренции.
существующих национальных предприятиях и
защите присутствующих на рынке иностранных
субъектов, чем допущению на рынок новых
предприятий.
Ограниченное использование ГАТС, кроме основных Шире использовать ГАТС, чтобы повысить доверие к
услуг связи, чтобы оставить резерв для будущей
программам будущей либерализации.
либерализации.
Крайне ограниченные обязательства по открытию
Расширить масштабы привлечения физических лиц на
своего рынка для работы иностранных физических
временной основе при наличии контракта на работу,
лиц.
возможно при использовании формул, увязывающих
либерализацию в нескольких сферах (например,
путем создания прав предприятий на привлечение
определенной доли иностранной рабочей силы).
Электронная торговля
Решение не налагать таможенные пошлины, которые
Расширить и углубить масштабы обязательств по
не имеют большого значения, поскольку квоты и
режиму поставок через границу в рамках доступа на
дискриминационное внутренне налогообложение
рынок (запретить квоты) и применения
по-прежнему разрешаются во многих случаях.
национального законодательства к иностранным
товарам и услугам (запретить дискриминационное
налогообложение), чтобы обеспечить продолжение
текущей политики открытости.
Регулирование,
Слабые основные положения с ограниченной сферой
Распространить принципы, направленные на
направленное на
их действия (Статья VIII) и ограниченным
стимулирование конкуренции, упомянутые в
стимулирование
применением на практике (Статья IX); однако,
справочном руководстве, на другие сектора сетевых
конкуренции (Статьи VIII и
приверженность желательным принципам должно
услуг.
IX, и справочное
способствовать росту конкуренции.
Ужесточить правила (Ст. IX) в отношении
руководство по услугам
международных картелей (например, в сфере
связи)
Внутреннее регулирование
(Ст.VI)
Слабые существующие положения (Ст. VI.5),
разрешающие протекционизм, если он уже
существовал на момент вступления законодательства
в силу, путем применения определенных
инструментов регулирования; некоторый успех в
подчинении переговоров правилу проверки на
предмет решения необходимых вопросов, но
разочаровывающее введение положений о таких
мерах, как квалификационные требования.
Соглашения о взаимном
признании (MRAs) (Ст.VII)
Тонкий баланс (в Ст. VII): MRAs разрешаются при
условии, что признание не используется в качестве
средства дискриминации и у третьих стран есть
возможность доступа на рынок или
продемонстрировать эквивалентность.
Ограниченный прогресс в текущих переговорах;
отсутствие согласие о том, что такой механизм
необходим, целесообразен или пригоден.
Меры безопасности (Ст. X)
Государственные закупки
(Ст. XIII)
Ограниченный прогресс в текущих переговорах;
общее нежелание ввести строгие правила.
транспорта).
Укрепить внутреннее регулирование, направленное на
стимулирование конкуренции, для защиты интересов
потребителей.
Распространить применение правила проверки на
предмет решения необходимых вопросов на
инструменты регулирования во всех секторах,
особенно там, где они ограничивают экспорт
развивающихся стран.
Усилить внутреннее регулирование для решения
проблем, связанных с асимметрией информации в
сфере финансовых, профессиональных и других
услуг.
Выбрать экономически эффективные инструменты
для достижения цели универсальных услуг.
Обеспечить, чтобы MRAs не стали средством
дискриминации. Улучшить качество и единообразие
внутреннего регулирования там, где это социально
целесообразно, чтобы способствовать признанию
иностранных документов.
Создать возможность для удовлетворения временной
потребности в защите от импорта в связи с
необходимостью корректировки, при условии, что
применение таких мер будет подчиняться строгим
правилам, к соблюдению которых можно принудить
силой, и которые не допустят злоупотребление
мерами защиты.
Обеспечить принятие транспарентных и
недискриминационных правил, но увязать их с
устранением барьеров для перемещения физических
лиц через границы с целью исполнения контрактов по
государственным закупкам в строительстве и других
видах услуг.
Субсидии (Ст. XV)
Источник: Mattoo (2000)
Удовлетворяет требованиям недискриминации там, где
действую обязательства о применении к иностранным
товарам и услугам национального законодательства.
Незначительный прогресс в текущих переговорах.
Обеспечить свободу в использовании субсидий там,
где они являются наилучшими инструментами для
достижения законных экономических или
социальных целей.