Создание возможностей для лучшего

World Bank Group
Создание возможностей для лучшего
регулирования в Таджикистане: вызовы
и варианты
Семинар по улучшению инвестиционного климата
в Таджикистане
Душанбе
29-30 июня 2005 года
Петер Лейдгаард
Главный специалист по инвестиционной политике
Консультативная служба по иностранным
инвестициям (FIAS)
Группа Всемирного банка
World Bank Group
Email: Pladegaard@ifc.org
Содержание презентации
•
•
•
Важность регулирования и реформы системы регулирования
для экономического роста и инвестиций
Состояние регулирования бизнеса в Таджикистане – краткий
обзор
Международная практика регулирования – возможные уроки
для Таджикистана:
– Улучшение пакета законодательства: сокращение
административного и регулятивного бремени при помощи
лицензионной гильотины
– Улучшение потока нового законодательства: введение
анализа эффекта регулирования
– Улучшение применения и реформирования: создания
регулятивных институтов
World Bank Group
Важность регулирования и реформы системы
регулирования
Обременительное регулирование связано с более низкой
производительностью
Источник: Ведение бизнеса, 2004 г.
World Bank Group
Важность регулирования и реформы
системы регулирования
Качество регулирования связано с меньшей неформальной
экономикой
Источник: Ведение бизнеса, 2004 г. Примечание: показанная корреляция является
статистически значимой на
5% уровне,
изучении доходов на душу населения
World
Bankпри
Group
Важность регулирования и реформы
системы регулирования
Правовая и регулятивные реформы могут улучшить
функционирование частного сектора.
• Путем сокращения барьеров для доступа на рынок и
сокращения издержек по операциям таким образом, что
предприятия смогут инвестировать, адаптироваться и
вводить новшества более быстро;
• Путем повышения способности госсектора обеспечить
условия для правильного регулирования рынка и
эффективной доставки общественных услуг;
... и поддержать экономический рост
• Широкомасштабные экономические реформы: 3-6% роста
ВВП
• Сокращение административного бремени: 1,5% роста
ВВП
World Bank Group
Состояние регулирования бизнеса в
Таджикистане – краткий обзор
Присутствуют многие важные компоненты...
Регулирующие нормативные акты:
– Закон о нормативно-правовых актах
– Административно-процессуальный кодекс
– Закон о лицензировании отдельных видов деятельности
Регулятивные институты:
– Рабочая группа по реформированию инвестиционного
климата
– Агентство по антимонопольной политике и поддержке
предпринимательства
– Правовой отдел Исполнительного Аппарата Президента РТ
– Министерство юстиции
Регулятивные инструменты:
– Коммуникативные: полугодовые планы Правительства по
разработке законодательства
– Консультации: вовлечение бизнеса в процесс разработки
отдельных законов
– Оценка эффекта: требование обоснования в Законе о
World Bank Group
нормативно-правовых
актах
Состояние регулирования бизнеса в
Таджикистане – краткий обзор
...однако применение, координация и способности остаются
проблематичными:
– Доступ к законам и положениям является ограниченным;
– Отсутствие или ограниченный доступ заинтересованных сторон
в процессе разработки регулирующих актов;
– Недостаток способностей, навыков и мотиваций в госслужбе;
– Разобщенность между (высококачественным) первичным
законодательством и (низкокачественным или отсутствующим)
применением регулирующих актов;
– Чрезмерная дискреция госслужащих, применяющих
регулирующие акты, что ведет к широко распространенной
коррупции;
– Слабые правительственные механизмы подотчетности и
прозрачности;
– Чрезмерные и обременительные административные
регулятивные барьеры;
World Bank Group
Международная практика регулирования –
возможные уроки для Таджикистана
...три предложения для дальнейшего обсуждения:
– Улучшение пакета законодательства: сокращение
административного и регулятивного бремени при помощи
лицензионной гильотины
– Улучшение потока нового законодательства: введение анализа
эффекта регулирования
– Улучшение применения и реформирования: создания
регулятивных институтов
World Bank Group
Три основных задач по регулированию
•
Альтернативная перспектива: представьте состояние
регулирования бизнеса, как плавательный бассейн
•
Чтобы создать безопасный и чистый бассейн для бизнеса, Вы
должны:
– Чистить воду в бассейне (пакет законодательства)
– Профильтровать новую воду поступающую в бассейн
(поток нормативных актов)
– Контролировать качество и удостовериться в том, что
гости обслуживаются на должном уровне (регулятивные
World Bank Group
институты)
Улучшение пакета законодательства:
лицензионная гильотина
•
•
•
Переходным странам предстоит большая
задача пересмотра и обновления доставшихся
в наследство законов, положений и других
инструментов
Обновление налагает огромные
административные, правовые и политические
издержки и занимает много времени
Цель: быстрое изъятие большого количества
ненужных правил на основании
систематического обзора
•
Способ минимизации политических издержек,
связанных с сопротивлением со стороны
лицензирующих органов.
•
Может обеспечить «быстрые победы», чтобы
продемонстрировать приверженность
Правительства реформам и создать
результаты
World Bank Group
Улучшение пакета законодательства:
лицензионная гильотина
Процесс:
•
•
•
Подход дерегулирования «сверху
вниз», который снижает издержки
реформ изменением побуждающих
мотивов для регулирующих органов
На основании
– Определенного законодательства,
которое необходимо пересмотреть
– Времени для пересмотра
– Установленного срока для
применения гильотины
– Правовой основы
– Консолидированного обзора и
законодательных поправок,
чтобы снизить издержки
– Консультаций с
заинтересованными сторонами
Масштаб работы является гибким
– На уровне правительства или
министерства
– Предпринимательские
World Bank Group
формальности, лицензии и т.д.
Регулятивная гильотина
§
Запрос высокопоставл.
органа ко всем регул-м
органам представить к
определ. числу список
всех лицензий и
разрешений,
находящихся под их
контролем
§
§§
§ §§ §
§§
Список законов, положений и норм
Первый
обзор
Министерства и
ведомства
Независимый комитет
(рабочая группа по
развитию частного
сектора)
Второй обзор
Критерии обзора:
1)
2)
3)
Нужен ли он?
Правомерен ли он?
Является ли он
эффективным и
рыночным?
Третий обзор
Комитет, включающий
бизнес и другие
заинтересованные
стороны
¾ Остаются только законы и положения,
включенные в список
Работа гильотины
¾ Список вводится в электронный правовой реестр
World Bank Group
¾ Процесс повторяется для всех новых
регулятивных требований, влияющих на бизнес.
Улучшение пакета законодательства:
лицензионная гильотина
Недостатки гильотины
•
Требует наличия значительной правовой и
институциональной организации, что не имеет места во всех
странах.
•
Очень ограниченные обзоры по существу, не является
заменой для более детальных обзоров и упрощения отдельно
взятых регулятивных актов
•
Может быть уязвимой в случае неудачи политической
стратегии
•
Одноразовая мера, после которой должны создаваться
институционализированные регулятивные качественные
механизмы
World Bank Group
Улучшение пакета законодательства:
лицензионная гильотина
Возможное применение в Таджикистане:
•
•
•
•
Использование (хотелось бы надеяться) предстоящей
регистрации накопившихся законов в качестве механизма
для обзора выбранных отраслей регулирования
Законы и положения, связанные с регистрацией бизнеса и
лицензированием могли бы быть надлежащей отправной
точкой
Обеспечение соответствующего политического мандата для
начала обзора посредством рабочей группы по развитию
частного сектора
Необходимы дополнительные электронные и человеческие
ресурсы
World Bank Group
Улучшение потока новых регулирующих актов:
анализ эффекта регулирования (АЭР)
АЭР является процессом, используемым во многих
развитых странах
Для организации процесса разработки регулирующих актов:
– Кто делает что когда?
Для того, чтобы задать прямые вопросы:
– В чем проблема?
– Является ли действие Правительства оправданным (и
лучше, чем ничего не предпринимать)
– Каков эффект?
– Чьи интересы затрагиваются?
– Какой вариант является наилучшим?
•
Для передачи информации органам, принимающим решения
и заинтересованным лицам
World Bank Group
Улучшение потока новых регулирующих актов:
анализ эффекта регулирования (АЭР)
Целью АЭР является обеспечение качества регулирования путем
требования от регулирующих органов
•
•
•
•
Оценить определенный экономический и социальный эффект
новых регулирующих актов (например, на малый и средний
бизнес, конкуренцию, бюджет, последствия для регионов и
т.д.)
Использовать последовательные, но гибкие методологии (от
анализа затрат и результатов до качественных оценок)
Способствовать прозрачности и подотчетности среди прочих
путем систематических консультаций и информирования
заинтересованных сторон
Обеспечивать конституциональность и техническое качество
правовых текстов
World Bank Group
Улучшение потока новых регулирующих
актов: анализ эффекта регулирования (АЭР)
Возможное применение в Таджикистане:
•
•
•
•
•
•
•
Принять принципы хорошего регулирования для
руководства регулирующих органов
Использовать действующее требование обоснования в
качестве основы для расширения требований АЭР
Начать умеренно и сфокусировать оценку эффекта на
основных проблемных областях (эффект на малый и средний
бизнес? конкуренция?)
Подготовить краткое и практическое руководство для
поддержки регулирующих органов (вопросник по качеству
регулирования)
Организовать пилотное применение АЭР для отдельных
нормативных актов и министерств
Обеспечить контроль качества и надзор со стороны
Правительства
Включить цели и методы АЭР в программах обучения для
госслужащих
World Bank Group
Улучшение применения и реформирования:
создания регулирующих институтов
Хорошо организованный и отслеживаемый процесс
реформирования является важным для успеха
Три этапа:
•
•
•
Институционализация политической воли по реформированию
– Установление подотчетности какому-либо министерству,
госкомитету или Правительству;
– Увязать цели реформ с целями развития страны и
международным обязательствам. Таким как соответствие
требованиям ВТО и другим торговым соглашениям
Установление оперативной ответственности
– Министерскому органу, который способен управлять
межведомственным процессом и который имеет четкую
ответственность за результаты
– Ответственный за надзор за регулированием и обеспечение
качества регулирования
Финансирование экспертного технического секретариата для
поддержания реформ
World Bank Group
Улучшение применения и реформирования:
создания регулирующих институтов
Возможное применение в Таджикистане:
•
•
•
•
Преобразовать рабочую группу по укреплению инвестиционного
климата в Правительственную рабочую группу по реформированию
регулятивного процесса и предпринимательской среды
Поставить задачу рабочей группе по разработке четкой политики по
реформированию регулятивного процесса и предпринимательской
среды, включая
– изложение принципов хорошего регулирования и
– приоритизация областей и целей реформы
Установить оперативную ответственность за подготовку плана
действий по реформам и мониторинга качества регулирования
существующему органу в центре Правительства, который уже
работает в данной области
Обеспечить соответствующий штат и финансирование
World Bank Group
Приложение: контрольный вопросник ОЕСР по
качеству регулирования
1.
Правильно ли определена проблема?
Проблема, которую необходимо решить, должна быть точно изложена давая доказательства о ее характере и масштабе и объясняя, почему она поднята (определяя
побуждения заинтересованных сторон).
2.
Является ли действие Правительства оправданным?
Вмешательство Правительства должно быть основано на четких фактах, что действие Правительства является оправданным с учетом характера проблемы,
возможных выгод и издержек действия (на основании реалистичной оценки эффективности Правительства) и альтернативных механизмов решения
проблем.
3.
Является ли регулирование наилучшей формой действия Правительства?
Регулирующие органы, в начале регулятивного процесса, должны провести сравнение ряда регулятивных и не регулятивных инструментов, рассмотрев связанные
вопросы, такие как издержки, выгоды, распределительный эффект и административные требования.
4.
Существует ли правовая база для регулирования?
Регулятивные процессы должны быть структурированы таким образом, чтобы все регулятивные решения строго уважали правило: «верховенство закона –
означает, что ответственность должна быть исчерпывающей для обеспечения того, что все положения одобрены вышестоящими регулятивными
нормативными актами и сопоставимы с договорными обязательствами и соответствуют правовым принципам, таким как определенность,
пропорциональность и применимыми процедурными требованиями.
5.
Каков соответствующий уровень (уровни) Правительства для этого действия?
Регулятивные органы должны выбрать наиболее соответствующий уровень Правительства для принятия действия или, если вовлечены несколько уровней,
должны создать эффективные системы координации между уровнями Правительства.
6.
Оправдывают ли выгоды от принятия закона связанные расходы?
Регулирующие органы должны оценить ожидаемые расходы и выгоды от каждого регулятивного предложения и реальных альтернатив и должны обеспечить
доступность расчетов лицам, принимающим решения. Издержки от действия Правительства должны быть оправданы выгодами до того, как принято это
действие.
7.
Является ли распределение эффекта прозрачным в рамках всего общества?
В той степени, в которой затрагиваются интересы общества действием Правительства, регулирующие органы должны обеспечить прозрачность распределения
издержек и выгод от принятия закона в пределах всего общества.
8.
Является ли нормативный акт ясным, последовательным, всеохватывающим и доступным для пользователей?
Регулирующие органы должны оценить, будет ли понятны правила потенциальным пользователям и принять меры для обеспечения того, что текст и структура
правил являются ясными, насколько это возможно.
9.
Имели ли все заинтересованные стороны возможность изложить свое мнение?
Регулирующие акты должны быть разработаны при открытом и прозрачном процессе с соответствующими процедурами для внесения эффективного и
своевременного вклада со стороны заинтересованных сторон, таких как бизнес и профсоюзы, другие заинтересованные группы или другие уровни
Правительства.
10. Как достигнуть соответствия?
11. Регулирующие органы должны оценить стимулы и институты, посредством которых будет реализован регулирующий акт и должны разработать стратегию
реализации, которая использует их наилучшим образом.
World Bank Group