Предлагаемая система регистрации в России

Июль 2011
ЕБРР
ДОКУМЕНТ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ
ПРЕДЛАГАЕМАЯ СИСТЕМА РЕГИСТРАЦИИ В РОССИИ
В настоящее время в России отсутствует единая система регистрации залогов, за
исключением системы регистрации ипотеки (ЕГРП), залога акций (реестры
акционеров), залога долей (ЕГРЮЛ), а также регистрации залогов отдельных видов
имущества в специализированных реестрах (например, залог прав на объекты
интеллектуальной собственности, водные и воздушные суда), которые носят
разрозненный и нерегулярный характер). Таким образом, кредиторы во многих случаях
не имеют возможности проверить, не является ли движимое имущество или
имущественные права, которые они планируют принять в залог, уже обремененными
залогом в пользу другого кредитора, а также очередность (приоритет) своего залога
при обращении взыскания.
Создание такой регистрационной системы имеет огромное экономическое значение:
-
Система обеспечивает открытость и уверенность для участников рынка, тем
самым ограничивая кредитные риски и способствуя заключению большего
числа кредитных договоров с надежными заемщиками на более выгодных
условиях.
-
Система предполагает возможность залога имущества любых видов –
материальных и нематериальных активов, имущества, определяемого
индивидуальными или родовыми характеристиками, тем самым расширяя
круг активов, которые заемщики могут предложить в качестве обеспечения.
Таким образом, расширяется палитра используемых обеспечительных
инструментов и происходит распределение кредитных рисков финансовых
учреждений и других кредиторов.
-
При условии обеспечения минимальных транзакционных издержек система
способствует развитию микро-финансирования и финансирования малых и
средних предприятий, которые традиционно испытывают недостаток в
средствах, но которым трудно получить доступ к каналам корпоративного
финансирования, где у них отсутствуют установившиеся связи.
Как показывает практика, когда система регистрации залогов устроена надлежащим
образом, она быстро становится востребованной и начинает широко использоваться.
Ниже приведены иллюстрирующие графики. График 1 показывает разницу в
использовании залоговых реестров в разных странах – в Польше, где система была
очень громоздкой и сложной, число записей о регистрации стремительно снижалось; в
Венгрии стоимость регистрации не позволяла системе получить широкое
распространение; и, напротив, в Румынии и Болгарии система быстро стала
востребованной и широко используемой. График 2 показывает возрастающее
использование реестра в Словакии (где система создавалась при участии ЕБРР).
Number perна100,000
Количество
100,000 people
человек
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Болгария
Bulgaria
Венгрия
Hungary
Польша
Poland
Румыния
Romania
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Year
Год
График 1: Число записей в залоговых реестрах в указанных странах 1998 - 2003
(Источник: ЕБРР)
Количество записей в реестре обременений
35,000
31,968
30,000
26,383
25,000
Записи
Ent
19,316
20,000
15,000
9,875
10,000
7,508
5,000
-
2003
2004
2005
2006
2007
Год
График 2: Число записей в реестре обременений в Словакии, 2003-2007 (Источник: ЕБРР)
2
Краткий обзор
-
Реестр должен представлять собой единую, полностью электронную базу
данных без каких-либо записей в бумажном виде (с ограниченным
количеством отсканированных документов). Представление каких-либо
документов для регистрации не требуется. Благодаря этому обеспечивается
минимальный уровень расходов на эксплуатацию реестра.
-
Реестр должен быть доступен для внесения записей и поиска через Интернет
(с учетом, что будут приняты необходимые меры безопасности против
мошенничества) 24 часа в сутки, 7 дней в неделю.
-
Реестр должен быть доступен для сторон напрямую, чтобы они имели
возможность самостоятельно вносить записи в реестр. Система должна
позволять идентификацию лица, которое внесло запись.
-
Желательно разрешить функционирование системы посредников, которые
будут предоставлять услуги по внесению записей в тех случаях, когда
самостоятельное внесение таких записей технически затруднительно. Это
позволило бы сделать систему регистрации доступной в тех местах
Российской Федерации, где использование Интернета не так широко
распространено и уровень технической грамотности остается ограниченным.
Выбор посредников должен осуществляться на основе критериев их
доступности и надежности, а также от их готовности предоставлять такие
услуги за очень ограниченную плату.
-
Затраты на функционирование реестра должны полностью покрываться
регистрационной пошлиной, чтобы не обременять государственный бюджет.
Поиск информации в реестре должен быть бесплатным.
-
Реестр может вести государственная организация или привлеченная частная
компания (при условии осуществления за ней надзора), использование услуг
сторонней организации может быть ограничено во времени (например,
лицензией) и может быть связано с проведением публичного тендера. Это
способствовало бы конкуренции между потенциальными участниками
тендера и, в итоге, привело бы к тому, что систему эксплуатирует наиболее
эффективная в экономическом и техническом отношении организация.
-
По общему правилу, записи в реестре должны вноситься против
наименования (имени) залогодателя, а не против имущества, чтобы
охватывать залог большего числа объектов. Кроме того, полезным было бы
установление связи между залоговым реестром и существующими базами
данных,
включая
ЕГРЮЛ
и
данные
налоговых
органов
о
налогоплательщиках - физических лицах.
3
1. Ключевые черты предлагаемой регистрационной системы
Должна быть создана централизованная электронная база уведомлений о залогах
движимого имущества, позволяющая, среди прочего, 1/ кредиторам проверить, не
было ли имущество должника уже передано в залог, 2/ кредиторам установить
приоритет своего права залога и 3/ покупателям проверить, не обременено ли залогом
имущество, которое они собираются приобрести.
Регистрационная система должна быть быстрой и удобной в использовании как на
стадии внесения записей о залоге, так и на стадии поиска информации. Реестр должен
вестись на русском языке.
2. Каково значение регистрации
В целях эффективности, правовое значение регистрации должно быть ограничено тем,
что требуется на практике, а именно – обеспечить кредиторам определенность в
отношении их приоритета. Придание большего значения привело бы к необходимости
проведения дополнительных проверок, что замедлило бы процесс регистрации и
сделало его более сложным и затратным. Таким образом, после регистрации залог
приобретает силу для третьих лиц согласно закону и устанавливается приоритет, т.е.
зарегистрированный
залог
будет
иметь
приоритет
по
отношению
к
незарегистрированному залогу. Регистрация не должна "придавать залогу
действительности" или являться неопровержимым доказательством действительности
залога, она должна лишь уведомлять третьих лиц, осуществляющих поиск в реестре, о
том, что имущество залогодателя может быть обременено залогом.
3. Какие залоги подлежат регистрации, чтобы иметь силу для третьих лиц
Залог должен подлежать регистрации, если он 1/ обременяет вещи или права, исключая
те, которые подлежат регистрации в специализированных реестрах – включая акции и
доли, права на объекты интеллектуальной собственности, морские суда, недвижимое
имущество и права на него, и 2/ предоставлен российским юридическим или
физическим лицом или обременяет имущество, которое находится в России или может
находиться в России в момент обращения взыскания.
Требование о регистрации должно применяться вне зависимости от стоимости
заложенного имущества или цели обеспеченного финансирования (например,
приобретение потребительских товаров), т.е. если залогодержатель считает, что ему
необходимо обеспечить приоритет своего залога в отношении третьих лиц, тогда он
должен позаботиться о регистрации. Без регистрации залог не должен иметь силы для
третьих лиц, за исключением лишь некоторых случаев.
4. Какая информация должна быть в реестре
Регистрационная запись должна включать следующие данные:
1/ данные о залогодателе (имя, дата рождения, адрес – для физических лиц;
наименование, адрес и государственный регистрационный номер – для
юридических лиц и предпринимателей);
2/ данные о залогодержателе (или управляющем залогом, если применимо)
(аналогично данным, указанным выше в отношении залогодателей);
4
3/ описание заложенного имущества (которое может быть сформулировано в
общем виде, но должно в любом случае позволять "разумному лицу",
осуществляющему поиск в реестре, понять, какое имущество заложено); а также
4/ уведомление о начале обращения взыскания.
Важно, что обременения должны регистрироваться против наименования (имени)
залогодателя, а не против заложенного имущества, т.к. 1/ данный реестр не является
реестром имущества, в котором отражаются права на имущество и обременения этих
прав, 2/ многие активы, передаваемые в залог, не имеют уникальных идентификаторов,
и 3/ после реформы залогового законодательства стороны смогут описывать
заложенное имущество так, как они считают нужным (при условии, что его можно
будет идентифицировать на стадии обращения взыскания).
5. Кто может обращаться за регистрацией
Залогодержатель, при условии,
залогодателя, или залогодатель.
что
он
получил
соответствующее
согласие
Залогодержатель также сможет при необходимости вносить изменения в запись о
залоге в некоторых случаях, а при прекращении залога (например, в связи с
погашением обеспеченного долга) он должен будет оперативно прекратить запись о
залоге.
Залогодатель будет иметь право требовать изменения или прекращения
регистрационной записи, если она не соответствует его соглашению с
залогодержателем, или если залогодержатель не прекращает такую запись, когда
должен (сначала требование будет направляться залогодержателю, а при неисполнении
– в суд).
6. Как можно обратиться за регистрацией
Смысл состоит в том, чтобы свести транзакционные издержки к минимуму (это имеет
особое значение при микро-финансировании и финансировании малого и среднего
бизнеса).
Таким образом, залогодержатель (или залогодатель, в зависимости от обстоятельств)
может 1/ заполнить простую регистрационную форму на сайте реестра (система
должна позволять незамедлительную передачу этой заявки в центральную
регистрационную базу данных), или 2/ обратиться к одному из посредников лично с
просьбой о внесении регистрационной записи, и в этом случае посредник будет
заполнять регистрационную форму на том же сайте.
В последнем случае посредник должен распечатать форму, заполненную им на основе
письменных или устных данных заявителя и заявитель должен ее подписать, чтобы
подтвердить правильность информации. Подписанная распечатка регистрационной
формы будет сканироваться и храниться в электронном виде. Предполагается почти
полностью исключить ответственность посредников – ответственность должна быть
возложена на самих сторон.
Регистрационная форма, которую надо будет заполнить на сайте реестра, должна быть
простой и понятной: 1/ пользователь сначала должен выбрать тип операции, которую
5
он хочет произвести, например, внести запись о залоге, внести запись о намерении
обратиться за регистрацией в ближайшем будущем (предварительная регистрация),
внести изменения в запись о залоге или сделать отметку о ее прекращении, а затем
2/ провести выбранную операцию, заполнив обязательные для заполнения поля.
7. Какие документы требуются для регистрации
Представление каких-либо документов не требуется – это также необходимо для того,
чтобы процесс регистрации был простым и быстрым, насколько это возможно.
При заполнении электронной формы на сайте реестра заявитель должен
авторизоваться на сайте, используя уникальное идентифицирующее имя пользователя
и пароль.
При обращении за регистрацией к посреднику заявитель должен предъявить документ,
удостоверяющий личность (например, паспорт) как в случае, когда он действует в
качестве физического лица от своего имени, так и в случае, когда он действует в
интересах другого лица (например, когда залогодержателем является юридическое
лицо). Первые страницы этого документа (с именем заявителя и номером документа)
будут сканироваться и храниться в электронном виде.
Представлять договор залога посреднику не требуется. Существует достаточно
доказательств (в частности, в Польше) того, что такое требование без необходимости
удлиняет процесс, поскольку проверка договора отнимает много времени, при этом
никакой пользы сторонам это не приносит (с учетом правового значения регистрации).
Наконец, заявитель должен заплатить регистрационную пошлину. Размер пошлины
будет определяться Правительством или уполномоченным государственным органом.
Размер пошлины должен быть минимальным, чтобы не служить препятствием для
доступа широкой общественности к регистрации, но, в то же время, позволять
покрывать расходы на функционирование, поддержание и модернизацию
регистрационной базы данных.
8. Срок регистрации
В случае самостоятельного заполнения заявки на регистрацию через сайт реестра
система должна тратить не более нескольких минут на передачу информации в
централизованную базу данных. Система, обеспечивающая передачу информации,
должна функционировать 24 часа в сутки, 7 дней в неделю.
В случае подачи регистрационной заявки через посредника посредник должен внести
информацию и направить ее в центральную базу данных немедленно в присутствии
заявителя.
Система должна автоматически отмечать время регистрации с точностью до минуты.
После регистрации заявитель сможет увидеть регистрационную запись на экране
своего компьютера с уведомлением об успешном проведении регистрации и при
необходимости распечатать регистрационную запись (при обращении через сайт) или
попросить посредника о распечатанном документе (при личном обращении).
6
Распечатанный документ не требует заверения посредником, чтобы служить
подтверждением регистрации.
9. Кто и как может искать информацию в реестре
Любое лицо может искать информацию в реестре через Интернет, т.е. на сайте реестра,
без необходимости доказывать свою заинтересованность в таком поиске. Во избежание
"праздного любопытства" предполагается, что лицо, проводящее поиск, должно будет
указать свое имя, электронный адрес и комбинацию цифр/ букв, появляющихся на
экране (такой механизм широко используется против поисков, осуществляемых
программами-роботами). Поиск должен осуществляться бесплатно, это будет
стимулировать использование системы.
Первичный поиск должен осуществляться по имени и/ или идентификационному
номеру залогодателя, и лицо, проводящее поиск, должно указать, ищет ли оно
юридическое или физическое лицо. Первичный поиск по названию заложенного
имущества будет невозможен.
Поисковая программа должна быть достаточной "умной" для того, чтобы проводить
поиск 1/ даже в случае незначительных расхождений в имени залогодателя между тем,
как оно записано в реестре и как оно введено в поисковом окне (например, маленькие,
а не большие буквы, тире внутри имени и т.п.), 2/ по разумно похожим именам
(например, Иванов или Иванов-Звонов), а также 3/ в случае изменения имени
залогодателя (например, в результате изменения семейного статуса залогодателя или
реорганизации).
Учитывая важность данных о залогодателе в качестве критерия поиска, эффективность
всей регистрационной системы будет во многом зависеть от точности такой
информации, содержащейся в реестре. В связи с этим необходимы эффективные
правила, требующие и обеспечивающие своевременную регистрацию изменений в
данных о залогодателе, например, в результате продажи заложенного имущества.
10. Взаимодействие с другими реестрами
Желательно, чтобы была установлена связь между залоговым реестром и другими
реестрами (базами данных), в том числе, ЕГРЮЛ (последний мог бы, например,
автоматически передавать в реестр информацию об адресе и иных реквизитах
юридического лица, чтобы упростить ввод этой информации на стадии регистрации
залога, или передавать информацию об изменении наименования залогодателя), базой
данных выданных паспортов (которую предстоит создать), Единым государственным
реестром сведений о банкротстве.
11. Защита базы данных реестра
Регистрационная база данных должна быть защищена от потери и порчи информации
вследствие технического сбоя, несанкционированного доступа или катастрофы. Кроме
того, должна быть создана резервная система (которая будет храниться в месте,
физически отдаленном от центральной базы данных), чтобы в случае сбоя в системе
регистрационные данные можно было восстановить.
7
12. Кто является регистратором и посредниками
Это политическое решение, которое должно быть принято соответствующим
государственным органом. Насколько нам известно, рассматриваются различные
варианты – бюро кредитных историй, нотариусы, почта. Последний вариант
представляется довольно удачным (т.е. чтобы почтовые отделения действовали в
качестве посредника), поскольку отделения почты расположены по всей стране и
доступны для широкой общественности.
В свою очередь регистратор, чьи функции должны ограничиваться обеспечением
надлежащего функционирования реестра, должен назначаться (желательно, на основе
возобновляемой лицензии) Правительством и уполномоченный государственный орган
должен осуществлять за ним надзор (например, Министерство экономического
развития или Министерство финансов).
13. Финансирование
Создание реестра должно финансироваться за счет средств бюджета, но затраты на
функционирование реестра должны полностью покрываться за счет регистрационной
пошлины. Для этого необходимо составление финансовых прогнозов в отношении
требуемого размера такой пошлины и их регулярная проверка.
***
Мы отмечаем, что проект Федерального закона "О регистрации уведомлений о залоге
или об ином обременении движимого имущества", подготовленный Министерством
финансов (Минфин), во многом расходится с предлагаемой в настоящем документе
системой регистрации.
В частности, проект предусматривает следующее:
•
множественность
реестров,
ведение
многочисленными регистраторами;
•
регистрация залога ограничена определенными объектами движимого
имущества, а именно - машины, оборудование и транспортные средства,
имеющие установленные идентификаторы;
•
обязательное участие регистратора в проведении регистрации и поиска
данных в реестре.
***
8
которых
осуществляется