Современная парадигма и социальный механизм

ТЕХНОЛОГИИ РАЗВИТИЯ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО КАПИТАЛА
НА РЕГИОНАЛЬНОМ И
УРОВНЯХ
УДК 321
О. Г. Александров
СОВРЕМЕННАЯ ПАРАДИГМА И СОЦИАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Аннотация
В статье рассматриваются тенденции современного государственного управления, развитие концепции «государство — гарант», роль социального механизма
в государственном управлении, необходимость изменений природы государственного управления.
Ключевые слова: тенденции государственного управления, социальный механизм, природа государственного управления, авторитаризм или управление.
Современная парадигма управления — это психическое образование, продукт видения и мышления, совокупность представлений об объекте, процессах,
явлениях в системе управления и вовне системы. Это набор возможных сценариев событий, обстоятельств, последствий. Она включает в себя познавательный, аналитический, ценностный, творческий, организационно-волевой компоненты [1, с. 19].
Современная управленческая парадигма в Российской Федерации не может
игнорировать мировую практику управления и тенденции мирового развития
управления. В их числе:
-
усиление социальной ориентации систем управления на труженика, по-
требителя, собственника;
-
смещение в процессе взаимоотношений государства и общества с гос-
подства и подчиненности к диалогу, равенству, партнерству и правовым отношениям;
-
профессиональное управление в государственных структурах;
О Александров О. Г., 2014
8
-
переход от воздействия на человека в процессе управления (админи-
стрирования) к созданию условий для его деятельности, реализации интересов
и потребностей личности.
Кроме этого, к тенденциям развития государственного управления можно
отнести расширение сервисного управления, т. е. интеллектуального обслуживания государственным аппаратом управления жизнедеятельность различных
типов организаций и объединений, а также поэтапную передачу на договорных
условиях общественным организациям и бизнес-сообществу конкретных государственных функций.
Сегодня парадигма управления характеризуется дальнейшим развитием
теории, в которой роль государства связана с обеспечением жизнедеятельности
и предоставлением обществу услуг. В современных условиях категория обеспечения жизнедеятельности продолжает развиваться и получает свое новое содержание. Но, несмотря на то, что государство осуществляет такую функцию,
каждый человек должен обеспечивать себя самостоятельно. Такая характеристика деятельности государства способствует минимизации социальных рисков
для отдельного индивида.
С развитием приватизации, частной собственности и усилением роли бизнеса в экономических отношениях представления о том, что публичные услуги
оказывают только государственные органы и государственные учреждения как
субъекты публичного управления стали изменяться. Так, например, все больше
и больше функции управления в экономической сфере от государства переходят бизнес-сообществу. Сегодня государство призвано гарантировать предоставление публичных услуг, а бизнесу как субъекту частного права стала отводиться функция непосредственного предоставления этих публичных услуг.
Государство отказывается от роли монополиста в предоставлении публичных
услуг в экономической сфере в пользу частной экономики, где господствуют
правила конкуренции. Соответственно актуальным становится вопрос о действии рыночных принципов в этой сфере государственного управления.
9
С изменением понимания роли государства в обеспечении условий жизнедеятельности населения назрела необходимость в пересмотре системы государственного управления, что выразилось в направлении проведения административной реформы.
Наиболее важными вопросами реформы являются создание новой модели
управления. Пересмотр задач управления и их оптимальное распределение
между различными уровнями управления (федеральным и региональным) сопровождается разгосударствлением или приватизацией не только государственной собственности, но и приватизацией функций органов власти и реформированием их организационных структур.
В ходе реализации реформы в экономической сфере предполагается не
только уменьшение объема государственных функций, но и изменение взаимоотношений государства и бизнеса (взаимоотношения публичного и частного
права в пользу частного права) в сфере жизненного обеспечения общества, что
можно обозначить формулой «больше рынка, меньше государства» [2, с. 1336].
В качестве такого нового решения в западной литературе представлена концепция «государство — гарант». Данная модель в качестве основных направлений совершенствования государственных функций включает проведение приватизации непосредственного предоставления публичных услуг, повышение
роли общественного саморегулирования при одновременном сохранении государственного влияния. Иными словами, производство и предоставление публичной услуги подлежит передаче общественным организациям и бизнесу, однако ответственность за их производство и предоставление остается за государством. При этом не исключается непосредственное предоставление государством публичных услуг, однако этой деятельности государства отводится второстепенная (субсидиарная) роль. Главная роль государства — это гарантирование реализации общественных услуг. При этом данная гарантия возможна
при реализации государством функций регулирования, т. е. вместо функции по
непосредственному предоставлению публичных услуг государство осуществляет функцию регулирования публичных услуг.
10
Регулирование как управляющее воздействие, под которым понимается как
собственно правовое регулирование, так и осуществление контроля, становится
ключевым инструментом реализации ответственности государства в сфере
предоставления публичных услуг.
Происходящие изменения в механизме предоставления публичных услуг
требуют в конечном итоге принципиально нового способа государственного
управления в целях укрепления положения получателя услуг — общества, человека. Таким образом, управление, а не властвование становится центральной
функцией государства, а «государство — гарант» означает «государство — регулятор». Регулируя, государство обязано осуществлять контроль, особенно в
тех сферах, которые раньше были государственными. При этом контроль деятельности частных поставщиков публичных услуг должен быть эффективным,
но ни в коем случае административным.
Особый интерес к данной концепции вызывает то, что она практически основывается на идеях В. И. Ленина в период «новой экономической политики»,
где учет и контроль со стороны государства являлись основой государственного управления в развитии экономических отношений.
В этом контексте вырисовывается новая модель государственного управления экономической сферой. Но развитие этой модели зависит от состояния
гражданского общества, развитости и эффективного функционирования институтов демократии. Так как велика вероятность сращивания интересов государственных структур, должностных лиц и представителей бизнеса, вопреки интересам государства и общества. Речь идет о коррупции. Поэтому сегодня природа государственного управления раскрывается через особую роль ответственности государства перед обществом. Эта ответственность выражается через гарантированную передачу политических функций, а также функций контроля от
государства к общественным организациям, к человеку, что ведет к изменениям
природы государственного управления.
В основе природы государственного управления — социальная природа
формирования и функционирования власти, государственных структур, где
11
проявляется роль и значение каждого индивида (гражданина) и общества в целом. Природа государственного управления раскрывается через взаимодействие и взаимозависимость государства, общества и каждого индивида в отдельности, т. е. через механизм государственного управления.
Механизм государственного управления рассматривается в данном случае
как социальный механизм взаимоотношений между человеком, обществом и
государством, а также их взаимозависимости и взаимовлияния.
Доказано, что человек не может жить и существовать вне общества. Вне
общества он психически деградирует и дичает. Общество в свою очередь состоит из индивидов, значит, каждый человек формирует общество, определяет
его сущность. Но и общество действует на каждого человека, формируя и определяя его жизнедеятельность. Человек и общество тесно взаимозависимы, и они
не могут существовать друг без друга. Современное общество не может существовать без государственных отношений и государства. Государство не может
существовать вне общества. Значит, общество и государство неотделимы. В
демократической политической системе каждый дееспособный человек (вплоть
до «кухарки», по В. И. Ленину) прямо или косвенно участвует в формировании
государственных структур, влияет на их деятельность, может участвовать в
государственном управлении через институты гражданского общества, обладает правом поступления на государственную службу. Государство же активно
влияет на каждого человека, создает условия для жизнедеятельности. Тем самым человек и государство взаимосвязаны друг с другом. В демократическом
понимании человек, общество и государство обладают неразрывным единством. Их единство раскрывается через взаимозависимость и взаимосвязь и
определено историческим развитием, социальными и экономическими отношениями, культурой, ментальностью и господствующими идеалами и ценностями,
а главное — правом.
Сложность реализации данных характеристик в государственном управлении находят отражение в реализации целей и интересов государственного развития. Роль государственного управления не только обеспечить неразрывность
12
интересов и целей человека, общества и государства, но и обеспечить их беспрерывное взаимовлияние и взаимодействие. Демократический характер государственного управления выражается в привлечении каждого человека, а также
широких общественных кругов к участию в управлении. Уже сегодня существуют различные формы, где человек в отдельности или через общественные
организации или бизнес-сообщество может участвовать в государственном
управлении: это прямые формы демократического влияния на государственные
структуры (референдумы, выборы, обращения), деятельность присяжных заседателей, саморегулирующих организаций (СРО), государственно-частное партнерство и другие. Главная задача — развивать социальный механизм активного
участия человека и общества в государственном управлении. Однако существует сложность в функционировании социального механизма, которая выражается в том, что в реализации взаимодействия людей в процессе государственного
управления определяется множество различных политических, социальных,
экономических и иных интересов, целей государственного развития, которые
должны быть учтены в процессе государственного управления. Общество —
это неоднородная система индивидов. Различные политические взгляды на развитие государства разделяют общество на различные общественные организации, партии, «меньшинство» и «большинство».
Кроме этого, различные общественные интересы складываются из влияния
интересов, воли, сознания, поступков различных индивидов, а также индивидуальности каждого. Живя в обществе, нельзя быть свободным от него, от влияния и взаимодействия с другими индивидами, а значит, необходимо учитывать
действующие в обществе социальные нормы, право.
Решением данной сложности и разрешением противоречий между «меньшинством» и «большинством» общества, всех и каждого являются права и свободы человека и гражданина. Они, являясь фундаментом правовой системы,
способны стать правовым регулятором и связующим звеном в отношениях
между человеком, обществом и государством. Вне зависимости от того, каких
взглядов политического развития придерживается каждый индивид, он всегда
13
заинтересован в стабильности и защищенности своих прав и свобод. Права и
свободы человека и гражданина являются фундаментом всех общественных,
национальных и межнациональных отношений и основой для регулирования
этих отношений через право.
Поэтому под социальным механизмом государственного управления подразумевают закономерную взаимосвязь общественных отношений, где происходит организующее, регулирующее согласование интересов, потребностей, волеизъявления индивида, общества и государства, учет их интересов, целей развития, разработка и принятие управленческих решений на основе права (фундаментом которого являются права и свободы человека и гражданина). Право
является основным регулятором всех индивидуальных, общественных и государственных отношений, а также основным методом, формой и содержанием
государственного управления.
Само же государственное управление как система организации и функционирования социального механизма предназначена для обеспечения его целостности, достижения интересов и целей, реализации задач, сохранения структуры,
поддержание должного режима деятельности механизма. Государственное
управление служит интересам взаимодействия человека — общества — государства как единого целого благодаря общим интересам и целями развития.
Государственное управление представляет собой внутреннюю целостность системы, где основными элементами являются субъект управления и объект
управления. Если рассматривать государственное управление в демократическом понимании, с точки зрения социального механизма, то в социальном государстве (п. 1, ст. 7 Конституции РФ) прежде всего субъектом, наделенным властью, а значит, и управлением, является многонациональный народ (согласно п.
1, ст. 3 Конституции РФ), а уж потом органы государства [3].
Объектом социального государственного управления прежде всего являются
общественные отношения, а затем общество и индивид.
В социальном государстве функционирует социальный государственный
механизм управления, где реализуются взаимодействие между субъектом и
14
объектом управления на основе обмена различного рода отношений в виде
прямой взаимосвязи. В этом смысле примечательно положение, где государственное управление как администрирование рассматривается в роли организующей деятельности индивидов в масштабе государства с обеспечением взаимодействия между государственными структурами и индивидом, а также
государственными структурами и обществом.
Интересен известный пример К. Маркса, который представил механизм государственного управления в виде симфонического оркестра. Дирижер воздействует на каждого музыканта и на оркестр в целом, объединяет музыкантов в
единый организм, который воспроизводит музыку. Роль и назначение каждого
музыканта — это индивидуальное исполнение своей партии и в тоже время создание объединенного единого исполнения. И от того, как происходит взаимосвязь дирижера с каждым музыкантом и оркестром в целом, зависит исполнение музыкального произведения. На примере оркестра К. Маркс показал необходимость соотношения дирижера и каждого музыканта, дирижера и всех музыкантов, музыкантов между собой. Он выразил природу управления.
На данном примере хорошо раскрывается не только «функциональный процесс управления», но и сущность «управления, ориентированного на результат».
Сегодня в теории российского государственного управления нет единого
мнения о сущности государственного управления. Государственное управление
рассматривается с двух позиций. Вкратце функционально их характеризуют
следующим образом. Во-первых, как регулирующую деятельность государства
в целом, всех государственных органов и структур на общественные отношения
(широкая трактовка и понимание государственного управления). Во-вторых,
как деятельность исполнительных органов власти, т. е. администрирование (узкая трактовка), которое носит государственно-властный характер. Эта узкая
трактовка понимания государственного управления в конечном счете является
авторитаризмом.
15
Данные два подхода противоречивы в своей сущности. Происходит подмена
понятий социального государства бюрократическим, а государственное управление властным администрированием.
С позиции организации управленческой деятельности государственное
управление рассматривает государственный менеджмент через планирование,
организацию, руководство, контроль. Для нас главное то, что понятие «руководство» в современной интерпретации стало вновь, как и при командноадминистративной системе выражаться проявлением административной власти.
Происходит властное администрирование внутри государственного аппарата, а
также подчинение индивида и общества властвующим функциям государственных органов. Все это происходит, с одной стороны, при запрете критики и самокритики в государственных органах (согласно п. 10 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе в РФ») [4], а с другой стороны,
при явной их не подконтрольности обществу. Запрет на критику и самокритику
в государственных структурах, не подконтрольность государственных органов
обществу — нарушение диалектических принципов управления, а это всегда
приводит к бюрократизации и коррумпированности государственных структур,
противоречит принципам демократии, международного права и Конституции
Российской Федерации.
В демократическом обществе функции субъекта и объекта управления
сближаются и частично совпадают. Диалектика субъекта и объекта управления
состоит в том, что каждый индивид и общество в целом являются не только
подвластными органам государства с точки зрения реализации власти в регулировании общественных отношений, но и сами являются субъектами и источником власти. Это прежде всего выражается в учредительной власти индивида и
общества. При демократическом режиме не должно быть только властвующих
субъектов (государственных структур) и подвластных объектов управления
(индивидов и общества). Все органы государства и должностные лица имеют
над собой верховную власть народа, поэтому они одновременно являются объектом и субъектом власти. Сущность государственных структур власти, т. е. ор16
ганов исполнительной власти, состоит в организующем и распорядительном
характере управления. Они реализуют реальную практическую деятельность по
исполнению законов, необходимые распорядительные действия (организующие, координирующие, контролирующие). Проявляя властные полномочия, органы исполнительной власти реализуют лишь некоторые функции власти, государственного управления, связанные с администрированием. Государственное
управление, реализуясь всеми органами государства (ветвями власти), организационно подчиняется учредительной власти, ее источнику — гражданам и
праву. В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному
управлению.
Противоречия в понимании и реализации современной парадигмы государственного управления, понимания роли и значения социального механизма в
государственном управлении не только деформирует административную реформу, но и формируют кризисные тенденции ее реализации. Настало время
отказаться от понимания сущности государственного управления как властного
администрирования в системе государственного аппарата и перейти к бизнесуправлению, отказаться от властного администрирования отношений между
государственными структурами и обществом в пользу передачи функций государственного управления местному самоуправлению, общественным организациям, бизнес-сообществу. Необходимо понять, что государственное управление — это
не властное администрирование или авторитаризм, которое ведет к бюрократизму и
коррупции, а функционирование социального механизма.
Библиографический список
1. Козбаненко В. А. Государственное управление: основы теории и организации: учебник в 2-х т. Т. 1. М.: «Статут», 2002. 366 с.
2. Васильева А. Ф. Государство как поставщик публичных слуг // Право и
политика. 2008. № 6. С. 1336-1342.
3. Конституция РФ. «Гарант-Интернет», юридическая обработка: НПП
«Гарант-Сервис».
2013.
[Электронный
http://www.constitution.ru.
17
ресурс].
Режим
доступа:
4.
О государственной гражданской службе РФ [Электронный ресурс]: Фе-
деральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ (в ред. от 02.12.2013 № 350-ФЗ). Режим
доступа: http://www.rg.ni/2004/07/31/gossluzhba-dok.html.
Oleg G. Alexandrov
MODERN PARADIGM AND SOCIAL MECHANISM
OF STATE MANAGEMENT
Abstract
In the article the tendencies of modem state management, the development of the
«state is a guarantor» conception, the role of social mechanism in state management,
necessity of changes of the state management nature are considered.
Keywords: the tendencies of state management, Social mechanism (system), the
nature of management, authoritarianism or management.
УДК 316
А. С. Баскакова
ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ
СОЦИАЛЬНОЙ РЕКЛАМЫ КАК КОММУНИКАТИВНОГО
ИНСТРУМЕНТА УПРАВЛЕНИЯ
Аннотация
Статья представляет собой анализ современных подходов к оценке эффективности социальной рекламы как инструмента влияния органов государственной
власти. Автор рассматривает типы эффектов рекламы, поддающиеся измерению,
возможности социальной рекламы в решении общественно значимых проблем,
обосновывает необходимость изучения социальной рекламы как инструмента
влияния, используемого органами государственной власти, для формирования новых стереотипов поведения граждан.
Ключевые слова: социальная реклама, органы государственной власти,
оценка эффективности, эффект рекламы, модель коммуникации, стереотип, инструмент влияния, механизм реализации.
Все виды деятельности в современном обществе, связанные с интеллектуальным трудом, можно охарактеризовать постоянно возрастающим уровнем
сложности, в том числе связанным с оценкой эффективности.
Эта тенденция предопределила необходимость создания методов оценки
эффективности прежде всего тех видов деятельности, которые направлены на
®Баскакова А. С., 2014
18