О. И. Куленко МЕСТО ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ

О. И. Куленко
МЕСТО ПРОКУРАТУРЫ
В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫХ ИНСТИТУТОВ,
ЗАЩИЩАЮЩИХ ПРАВА И СВОБОДЫ
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Особое внимание уделено определению правового статуса прокуратуры, предлагается выделить прокурорскую власть в качестве самостоятельной ветви власти, что потребует совершенствования законодательства РФ в части, касающейся независимости прокуратуры.
Конституция РФ оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе
органов государственной власти. Не восполняет этот пробел и федеральный закон
о прокуратуре, несмотря на прямое указание Конституции РФ о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации
определяются федеральным законом1. Таким образом, современная конституционная модель прокуратуры не дает ответа на этот теоретический вопрос, имеющий и
практическое значение, поскольку его решение будет способствовать определению
места прокуратуры как в системе разделения властей, так и в системе сдержек и
противовесов между ветвями власти.
В современных условиях этот пробел восполняется текущим федеральным
законодательством, в которое постоянно вносятся дополнения, в том числе и в зависимости от расстановки политических сил в обществе.
Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон) закрепляет положение о том, что прокуратура
осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории2. Это положение
Федерального закона относит прокуратуру к органам государственной власти.
Ст. 129 Конституции РФ определяет только самые общие вопросы организации
прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. В ней отмечается, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением
ншкестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Причем
помещена данная норма в главе «Судебная власть». Безусловно, это обстоятельство
не означает, что прокуратуру следует включать в судебную власть. Ведь в соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется только судом
посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного
судопроизводства. Прокуратура такими полномочиями не наделена и таких форм
своей деятельности не имеет и поэтому не должна входить в судебную ветвь государственной власти.
Упоминания о прокуратуре содержатся и в некоторых других нормах Конституции РФ: ст. 71 относит этот орган исключительно к предмету ведения Российской Федерации; ст. 83 определяет полномочия Президента РФ по назначению
41
на должность и освобождению от должности Генерального прокурора РФ; в ст. 72
указывается на нахождение в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ кадров правоохранительных органов.
Эти положения Конституции РФ дают основания сделать вывод о том, что прокуратура является самостоятельным централизованным федеральным органом,
учреждаемым на высшем конституционном уровне.
В то же время приведенных конституционных положений совершенно недостаточно для того, чтобы четко определить место прокуратуры в системе органов
государственной власти, что вызывает дискуссии по этому вопросу среди ученыхправоведов и практических работников.
Однако все точки зрения о месте прокуратуры в системе разделения властей
объединяет то обстоятельство, что исследователи относят прокуратуру к органам
государственной власти. Это совершенно справедливо, так как прокуратура наделена' государственно-властными полномочиями и управомочена государством
осуществлять его задачи и функции. Это подтверждает указанный Федеральный
закон, в котором закрепляется положение о том, что прокуроры и следователи являются представителями государственной власти (ч. 3 ст. 45).
Каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением занимает свое место в общей системе государственной власти3,
находит выражение в органах государственной власти. В данном случае власть —
это содержание, полномочия, а орган — это внешнее выражение содержания,
форма. Через форму, а в данном случае через орган государственной власти реализуются полномочия государственной власти. Поэтому ветвь государственной
власти должна представлять собой совокупность органов государственной власти,
имеющих общую функциональную направленность и методы деятельности. Тот
или иной орган может быть отнесен к соответствующей ветви власти только в том
случае, если он является независимым и организационно не подчинен структурам
других ветвей государственной власти.
Данные вопросы не вызывают дискуссий в теории права и науке конституционного права. Эти воззрения можно считать устоявшимися. Они не вызывали бы
дискуссии и в отношении прокуратуры, если бы в Конституции РФ использовалось понятие прокурорской власти. Однако система прокурорских органов в Конституции РФ рассматривается с позиции организации прокурорской деятельности. В связи с этим неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне
конституционных установлений не позволила выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокуратуры и выявить ее соотношение с другими ветвями
власти. Это повлияло и на изученность данного вопроса в науке конституционного
права, вследствие чего конституционный аспект прокуратуры в правовой теории
остался неразработанным. Такая точка зрения уже высказывалась в юридической
науке, и с ней следует согласиться4. Между тем власть, осуществляемая органами
прокуратуры, является самостоятельной и независимой от других ветвей власти.
Она имеет исключительно ей принадлежащие полномочия, свою функциональную
направленность и присущие только ей методы деятельности. По своей юридической природе прокурорская власть не может подчиняться какой-либо другой ветви
42
власти, Это означает, что за прокуратурой следует признать определенную обособленность в механизме разделения властей.
Как известно, ст. 10 Конституции РФ закрепляет положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения
на законодательную, исполнительную и судебную. Однако многие современные
исследователи полагают, что в настоящее время недостаточно выделять только три
ветви власти. Например, А. Д. Керимов предлагает выделить так называемую четвертую власть — средства массовой информации, которые, умело манипулируя
общественным мнением, оказывают огромное влияние на политический климат
в стране, на кадровые перестановки и результаты выборов в представительные и
5
иные государственные органы всех уровней . Однако с данной точкой зрения трудно согласиться, так как средства массовой информации при всем их влиянии на
общественное сознание людей не относятся к органам государственной власти.
Г. Н. Чеботарев, анализируя принцип разделения властей в конституционной
системе России, делает вывод о том, что наряду с тремя ветвями власти следует
выделять и четвертую ветвь — президентскую. Необходимость ее выделения определяется характером и объемом конституционных президентских полномочий,
а также прямым указанием Конституции РФ на то, что государственную власть в
Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ 6 .
Прокуратура, как следует из приведенных точек зрения, не относится ни к президентской власти, ни, тем более, к власти средств массовой информации.
Такой подход не позволяет выявить место и роль прокуратуры в системе разделения властей, хотя в нем есть рациональное зерно. Суть его состоит в том, что
нельзя ограничиваться только тремя ветвями власти. Поиск ее новых ветвей необходимо вести за пределами законодательной, исполнительной и судебной властей.
С точки зрения выполняемых прокуратурой функций и задач, ее следует отнести в соответствии с Федеральным законом к правоохранительным органам. В то .
же время отнесение этого ведомства к правоохранительным органам не позволяет
автоматически считать прокуратуру органом исполнительной власти, подобно органам Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности, юстиции и т. д., так как органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе
и органами исполнительной власти. Следовательно, прокуратура, функционально
являясь частью правоохранительных органов, вместе с тем занимает особое, специфическое место в этой системе именно в силу своей независимости и самостоятельности.
Учитывая особое место, занимаемое прокуратурой в системе правоохранительных органов, некоторые авторы, в частности Г. Н. Чеботарев, предлагают выделить
органы прокураторы в особую самостоятельную отрасль, которую можно было
бы назвать «надзорно-законоприменительной»7. Однако такой вывод фактически относит прокуратуру к органам исполнительной власти, являющимся законоприменительными органами и имеющим в своей структуре федеральные надзоры.
Надо заметить, что в дальнейшем Г. Н. Чеботарев не склонен относить прокуратуру
43
к органам исполнительной власти, однако его аргументы и определения этой самостоятельной отрасли нельзя признать достаточно убедительными.
Наиболее правильной представляется точка зрения Н. В. Мельникова, полагающего, что наряду с существующими в Российской Федерации ветвями власти
следует признать и прокурорскую власть. По своим функциональным признакам
она является государственной властью со всеми присущими ей атрибутами. По его
мнению, прокурорская власть есть вид государственной власти, осуществляемой
в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением
действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного
8
преследования . Формой выражения этой власти является система органов прокуратуры с подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.
Одной из основных задач прокурорской власти, как и любой другой государственной власти, является защита и обеспечение прав и свобод человека и.гражданина. Это положение напрямую вытекает из основ конституционного строя Российской Федерации, согласно которым человек, его права и свободы являются высшей
ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан — обязанностью государства. Данная конституционная норма в полной мере относится и к
прокуратуре, осуществляющей прокурорскую власть.
Наиболее многочисленной является группа ученых, считающих прокуратору конституционным органом с особым статусом. Так, например, Е. И. Козлова
и О. Е. Кутафин указывают, что все государственные органы составляют единую
систему, в которой органы прокуратуры представляют собой группу с присущими только ей особыми функциями9. Особый статус прокуратуры подчеркивают
М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе, А. Л. Протопопов, Ф. М. Кобзарев и другие исследователи10. Этот статус прокуратуры обусловлен ее социальным предназначением
по осуществлению государственного надзора за соблюдением Конституции РФ и
исполнением законов в стране.
Соглашаясь с подобным подходом к определению роли и места прокуратуры,
необходимо обратить внимание на то, что особый статус может иметь отдельный
государственный орган, например Центральный банк РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Счетная палата РФ. Прокуратура же представляет собой не отдельный государственный орган, а систему государственных
органов. Она имеет свою вертикаль подчиненности нижестоящих органов вышестоящим и призвана осуществлять свои полномочия самостоятельно и независимо
от какой-либо ветви государственной власти. Система независимых органов государственной власти с особым статусом представляет собой по своему функциональному предназначению и полномочиям особую, отдельную ветвь государственной власти.
Правозащитная функция прокуратуры в Российской Федерации, а также выделение прокурорской власти в качестве самостоятельной ветви власти требуют
совершенствования законодательства в части, касающейся независимости прокуратуры. В этой связи следует поддержать предложения исследователей о выделении в Конституции РФ самостоятельного раздела о прокуратуре с описанием в
нем задач, функций, объектов надзора прокуратуры, порядка назначения ее вы44
сших должностных лиц, а также о создании федерального конституционного закона о прокуратуре, о дополнении понятия «прокурорский надзор» в законодательстве о прокуратуре словом «высший», о включении в федеральный закон о прокуратуре положения об осуществлении прокурорского надзора за исполнением
11
решений Конституционного Суда Российской. Федерации .
Внесение этих изменений в Конституцию РФ и законодательство РФ позволит
окончательно утвердиться в российском обществе прокурорской власти как самостоятельной ветви власти.
Таким образом, прокуратура в разделении властей занимает самостоятельное
место. Этот статус прокурорской власти позволяет ей с гораздо большей эффективностью обеспечивать и защищать права и свободы человека и гражданина в
сравнении с той защитой, которую бы обеспечивала прокуратура, если бы она входила в какую-либо из традиционных ветвей власти либо была просто органом государственной власти с особым статусом. Поэтому прокуратура как независимый
орган защищает права и свободы граждан не только по своему функциональному
назначению, но и в качестве самостоятельной ветви власти через систему сдержек
и противовесов. Независимость прокурорской власти является необходимым условием защиты всех прав и свобод человека и гражданина.
Примечания
I
Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 1993.25 дек.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.
№ 168-ФЗ (с изменениями от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г.,
29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа
2004 г.) // Собр. законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
3
Нерсесянц В. С. Право — математика свободы. Опыт прошлого и перспективы. М., 1996.
С. 18.
4
Мельников Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и
свобод граждан: Автореф. дис.... д-раюрид. наук. Ростов н/Д, 2001. С. 16-17.
5
Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в
России. М., 2000. С. 9.
6
Чеботарев Г. Я Принцип разделения властей в конституционной системе Российской
Федерации: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 4.
7
Чеботарев Г. Я. Указ. соч. С. 16.
8
Мельников Я В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2. С. 20.
9
Козлова Ё. К, Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 1998. С. 310.
10
См.: Баглай М. В., Габричидзе Б. Я Конституционное право Российской Федерации. М.,
1996. 400 с ; Протопопов А. Л. Функции прокуратуры // Правоведение. 2000. № 6.
С. 174; Кобзарев Ф. М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М., 2002.271 с.
II
См.: Кобзарев Ф. М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития. М , 2002. 271 с ; Липатов С. Правовые основы деятельности прокуратуры в сфере
защиты собственности и финансов // Право и жизнь. 1999. № 22. С. 63; Громыко А., Фридман А. Прокурорский надзор в процессе конституционного правосудия // Законность.
1998. № И. С. 21; Бессарабов В. Г. Прокурор в системе государственного контроля Российской Федерации: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2001.25 с.
г
45