ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ КАК МЕЖОТРАСЛЕВАЯ ЗАДАЧА

ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
КАК МЕЖОТРАСЛЕВАЯ ЗАДАЧА
Краткий обзор прогресса в сфере
интеграции экологической политики
в странах Центральной Азии
ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ КАК
МЕЖОТРАСЛЕВАЯ ЗАДАЧА
Краткий обзор прогресса в сфере интеграции
экологической политики
в странах Центральной Азии
Aналитическая записка, март 2009 г.
В настоящей аналитической записке дано краткое введение в
теорию интеграции экологической политики и обсуждены
некоторые успехи этого процесса в странах Центральной Азии, а
также барьеры на его пути. Содержание записки в значительной
степени основано на данных и выводах отчета ОЭСР/СРГ ПДООС1
«Меры по улучшению экологической политики» (ОЭСР, 2007),
который был подготовлен к Белградской конференции министров.
Основы интеграции экологической политики
В настоящее время охрана окружающей среды перестала
быть узковедомственной задачей, исполнение которой возложено
лишь на природоохранные органы. Скорее это тема, которая все
глубже проникает в различные отрасли деятельности – будь то
энергетика, транспорт, сельское хозяйство, промышленность или
торговля. Такой подход к охране окружающей среды обусловлен
тем фактом, что корни – а зачастую также и решение – многих
экологических проблем кроются в отраслевых стратегиях.
При отсутствии межотраслевой интеграции, экономический
рост может сказываться отрицательно не только на состоянии
окружающей среды, но и бюджетных затратах. Существуют
примеры стран, которые были вынуждены нести существенные
расходы на восстановление окружающей среды и покрытие
социальных издержек вместо менее затратной деятельности по
предотвращению экологического ущерба. Во избежание таких
ситуаций, государству необходимо идти по пути интеграции
экологической политики.
Интеграция экологической политики (ИЭП) подразумевает
систематический анализ экологических аспектов сквозных (общегосударственных) и отраслевых стратегий и программ, законов, а
также деятельности финансово-экономического и отраслевого
блоков правительства. Такой анализ должен иметь как прогноз1
Специальная рабочая группа по реализации плана действий в области охраны окружающей
среды (СРГ ПДООС) является органом межгосударственного сотрудничества,
который имеет целью помочь странам Восточной Европы, Кавказа и Центральной
Азии (ВЕКЦА) провести реформу систем экологического управления. Такое
сотрудничество включает страны ВЕКЦА, страны Центральной Европы, доноров,
международные организации и другие заинтересованные стороны. СРГ ПДООС
основано в 1993 г. на встрече министров в Люцерне (Швейцария).
1
ный, так и ретроспективный характер. Суть ИЭП – совмещение
социально-экономического развития с необходимостью охраны
окружающей среды в соответствии с целью 9 Целей в области
развития на пороге тысячелетия. ИЭП – часть современного
подхода к природоохранному управлению, ориентированного на
многоплановость и синергизм различных мер политики. В рамках
такого подхода, использование решений, выигрышных как из
экономических, так и экологических соображений, а также
урегулирование межотраслевых нестыковок, помогает повысить
эффективность проводимой политики. Весьма действенный
способ ИЭП – установление связи между предоставлением
бюджетных ассигнований и осуществлением экологических целей,
однако этот способ пока что имеет ограниченное применение.
Главным же инструментом ИЭП остается «стратегическая
экологическая оценка» (вставка 1). С целью его продвижения, на
Киевской конференции министров в 2003 г. был принят Протокол
по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке
воздействия на окружающую среду в трансграничном аспекте.
Вставка 1. Что такое «стратегическая экологическая оценка»?
Стратегическая экологическая оценка (СЭО) представляет собой целый ряд методов, которые применяются на ранних этапах принятия решений – прежде всего в
центральных и отраслевых министерствах – для поощрения более осмотрительного природопользования и охраны окружающей среды. Кроме того, СЭО способствует вовлечению более широкого круга заинтересованных сторон, расширению
трансграничного сотрудничества по совместно используемым природным ресурсам
и предотвращению конфликтов. СЭО не заменяет оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС). СЭО состоит из следующих ключевых этапов: определение
контекста, проведение анализа с участием заинтересованных сторон, обоснование
процесса принятия решений и оказание влияния на него и мониторинг и оценка.
Содержание и проведение СЭО будут в целом определяться правовыми, процедурными, институциональными и политическими факторами, присущими разным
ситуациям и странам. СЭО – это скорее процесс, значимый для целей развития, а
не конкретный продукт. Достижение целей развития и сохранение при этом
устойчивой экологической ситуации – главный показатель успеха в долгосрочной
перспективе.
Источник: ОЭСР (2006), «Стратегическая экологическая оценка: руководство по
надлежащей практике для сотрудничества в целях развития» (OECD
(2006), Applying Strategic Environmental Assessment: Good Practice
Guidance For Development Co-Operation),
www.oecd.org/dataoecd/4/21/37353858.pdf
2
ИЭП требует наличия определенных организационных рамок
(от официально учрежденных межведомственных комиссий до
более неформальных структур) для обеспечения межотраслевого
сотрудничества. Кроме того, ИЭП обуславливает необходимость
радикального изменения методов работы министерств охраны
окружающей среды, которым для «аргументации» деятельности
все более необходимы экономические знания и данные.
Согласовывать цели экономического развития и охраны окружающей среды особенно сложно в условиях, когда поддержка
населением охраны окружающей среды лишь зарождается, и при
этом особенно сильны и распространены группы влияния и
коррупция. Весьма часто усилия по ИЭП подрываются широко
распространенным мнением, что охрана окружающей среды
только тормозит экономический рост.
У ИЭП имеются важные международные аспекты. Во-первых,
в определенных условиях прямые иностранные инвестиции могут
служить как механизмом передачи экологически безопасных
технологий, так и инструментом повышения экологических
стандартов. Включение вопросов охраны окружающей среды в
торговые соглашения и снятие ограничений на импорт
экологически безопасных технологий может способствовать
повышению результативности природоохранной деятельности.
Техническая помощь может улучшить институциональную основу
ИЭП. И так далее.
Технический прогресс, в результате которого меняются как
способы производства продукции, так и характеристики самой
продукции, может либо создать, либо сократить загрязнение
окружающей среды и либо уменьшить, либо увеличить объем
используемых дефицитных природных ресурсов. В таблице 1
показано воздействие на экономику и окружающую среду
технического прогресса в отдельных секторах.
3
Таблица 1. Экономическое значение и воздействие
на окружающую среду некоторых технологий
Секторы
Технологии
Сельское
хозяйство
Пестициды и
удобрения
Современные
биотехнологии
Капельное
орошение
Сточные
воды
Доочистка
сточных вод
Рыбное
хозяйство
Компьютеризированный рыбный
промысел
Усовершенствованные методы
лесоводства и
использование
биотехнологий
Новые методы
бурения для
добычи
ископаемого
топлива
Лесное
хозяйство
Энергетика
Транспорт
Гибридные/ электрические транспортные средства
Дуговые
электропечи
Экономическое
значение
Повышение
производительности
сельского хозяйства
Повышение
урожайности
культур
Сокращение расходов на воду; высокая стоимость монтажа оборудования
Повышение требований к инфраструктуре; снижение
затрат на водоподготовку ниже сброса
Более эффективная
добыча рыбы
Ускоренный рост
деревьев; более
желательные
характеристики
деревьев
Увеличение запасов
экономически
доступного топлива
Сбережение
ископаемого
топлива
Меньшее потребление энергии и сырья
Экологическое
значение
Загрязнение
грунтовых и
поверхностных вод
Потенциальное воздействие на здоровье и экосистемы; возможность
ограничения
химизации
Снижение водоемкости; повышение энергоемкости
Сокращение
загрязнения вод
Сокращение
популяций рыб и
перелов рыбы
Увеличение площадей лесов и стока
углерода; монокультурные леса
Дальнейшая зависимость от ископаемого топлива и сокращение возможностей его использования будущими
поколениями
Сокращение
выбросов в
атмосферу
Переработка лома;
сокращение
выбросов
Сокращение
эмиссий и
энергопотребления
Сталелитейная промышленность
Целлюлозно- Абсолютно
Крупные капиталобумажная
бесхлорное (АБХ)
вложения; повышепромышленотбеливание
ние качества бумаги
ность
Источник: ОЭСР (2001) ОЭСР: Перспективы экологической ситуации (OECD (2001)
OECD Environmental Outlook), стр.80 англ. текста
4
ИЭП в Центральной Азии: общие успехи и барьеры
Странами Центральной Азии был достигнут определенный
прогресс по ряду аспектов интеграции экологической политики,
хотя темпы ИЭП не позволяют говорить о существенном прорыве
по данному направлению деятельности. Задачи ИЭП часто решаются путем их обсуждения в органах, ведающих вопросами устойчивого развития. Вместе с тем, расширяется вклад неправительственных сторон. В Казахстане, например, активный диалог о
совмещении экологии и экономики ведется в деловых кругах – на
бизнес-форумах или в рамках более официальных встреч,
например, в Совете иностранных инвесторов.
Достаточно распространены межведомственные структуры.
Например, в Кыргызской Республике созданы рабочие группы,
занимающиеся вопросами транспорта и окружающей среды, а
также лесного хозяйства и окружающей среды. В некоторых
странах в отраслевых министерствах созданы специализированные экологические подразделения. Как правило, это происходит в
министерствах, ведающих природопользованием (например,
сельским или лесным хозяйством).
К сожалению, отраслевые министерства редко участвуют в
разработке экологических стратегий, что препятствует более
полному согласованию отраслевых стратегий с экологическими.
Иногда в отраслевые стратегии закладываются экологические
целевые показатели, и они даже могут подлежать экологической
оценке. Например, в Кыргызской Республике, Таджикистане и
Узбекистане проводится экологическая оценка энергетической и
транспортной стратегий.
Все большее число сотрудников отраслевых министерств
проходит подготовку в сфере экологии. Например, в
Таджикистане с 2003 г. введена экологическая подготовка кадров
министерств энергетики и лесного хозяйства.
Хотя в ИЭП и прослеживаются улучшения, ни одна из стран
Центральной Азии не подписала Протокол по СЭО к Конвенции
Эспо. Одним из серьезных барьеров на пути ИЭП является
традиция узковедомственной работы.
5
Тот комплекс профессиональных знаний, которым в настоящее время владеют сотрудники природоохранных органов, недостаточен для эффективной ИЭП. Эксперты природоохранных
органов, как правило, хорошо подготовлены в естественных
науках, при этом они недостаточно разбираются в экономике, в
том, как разрабатывается политика отраслевых министерств и как
увязывать изменения, происходящие в окружающей среде, с
развитием отраслей – словом, им не хватает профессиональных
знаний для выработки экономической аргументации в пользу
устойчивости экологической ситуации. Кроме того, по-прежнему
ограничены навыки и возможности информационного взаимодействия с деловыми кругами, гражданским обществом или отраслевыми министерствам.
Помимо общих успехов и барьеров, наблюдаются достижения
по конкретным вопросам. В настоящем документе приводятся
некоторые примеры, с тем, чтобы проиллюстрировать такие
достижения по особенно актуальным вопросам.
Сельское хозяйство, лесное хозяйство и экология
Сельское хозяйство и лесное хозяйство часто составляют
20% и более экономики в странах региона и служат важными
источниками экспортных поступлений, а также занятости в селах.
Однако неэффективное управление серьезно воздействует на
окружающую среду – особенно на сохранение биоразнообразия,
загрязнение вод и изменение климата – что влечет за собой
крупные экономические потери для самих секторов и общества в
целом. Серьезную озабоченность с экономической точки зрения
вызывает ненадлежащее управление водными ресурсами и
засоление почв.
Десятилетия интенсивного сельского хозяйства в странах
Центральной Азии привели к широкому распространению проблем
эрозии почв, их истощения и уплотнения, расширению площадей
засушливых земель, засолению орошаемых земель или их
заболачиванию. Подсектор орошения и осушения характеризуется
недостаточными расходами на эксплуатацию, текущий ремонт и
содержание основных фондов и неэффективным водопользованием. По стокам, содержащим биогенные вещества, тенденция
6
улучшается, главным образом потому, что значительно сократились использование удобрений и поголовье скота, хотя и то, и
другое вновь начинают увеличиваться.
Вместе с тем существует много потенциальных подходов
агроэкологической практики и практики устойчивого лесного
хозяйства, внедрение которых несет экономическую выгоду.
Устойчивое управление землями может обеспечить хозяйства
гарантированным
доходом
в
долгосрочной
перспективе.
Комплексные меры по борьбе с вредителями (КМБВ) позволяют
контролировать вредителей эффективно с точки зрения затрат и
при этом уменьшают потребность в химических пестицидах.
Усовершенствованное управление биогенными веществами
помогает сохранить качество источников питьевой воды.
Деятельность по связыванию углерода позволяет привлечь
углеродное финансирование. Органическое сельское хозяйство и
сертификация лесов могут расширить доходы от экспорта на
растущие международные рынки. Борьба с незаконной вырубкой
лесов укрепляет принцип господства права.
Показатели интеграции, разработанные Всемирным банком
(таблица 2), посылают разноплановые сигналы. Например, в
Центральной Азии существуют программы улучшения управления
землями с использованием надлежащей сельскохозяйственной
практики, но их финансирование остается недостаточным. В
нескольких странах приняты стратегии и программы управления
водными ресурсами и засолением почв. Помимо улучшений на
уровне инфраструктуры, этими программами часто предусматривается создание ассоциаций водопользователей для управления
водоснабжением на местном уровне, а также внедрение платежей
за воду. В Узбекистане и Туркменистане успешно получили
развитие программы КМБВ. Наблюдается четкая тенденция
увеличения охраняемых территорий.
7
Таблица 2. На пути к показателям устойчивого
сельского хозяйства и лесного хозяйства
Показатель
КАЗ
КГЗ
ТДЖ
ТКМ
УЗБ
Сельское хозяйство
↓
↓
↓
↓
Охрана почв
↓
↔
Сохранение биогенных веществ в почве
…
…
↑
↑
↓
↔
Эффективность водопользования
↑
↑
Охват КМБВ
…
…
Лесное хозяйство
↑
↑
↑
↑
Охраняемые территории
↑
↓
↑
↔
Жизнеспособность леса
↔
↑
Сертификация
…
…
↑
↑
Неистощительное лесопользование
…
…
Примечание: ↑ = позитивная тенденция
↑↑ = весьма позитивная тенденция;
↓ = негативная тенденция ↔ = без изменений
… = нет данных
↓
…
↑
↑↑
↑
↑
…
↑
Источник: Всемирный банк (2007)
Вместе с тем, отсутствие ноу-хау и ограниченный объем
технической помощи, предоставляемых фермерским хозяйствам,
несомненно, являются барьерами на пути КМБВ, сокращения
биогенной нагрузки и управления водными ресурсами, контроля
за засолением почв, противоэрозийной вспашки почв и связывания углерода. Кроме того, сказываются незначительный
прогресс в приватизации земли и недостаточный доступ к
капиталу. Способов оказания влияния на госорганы, ответственные за стратегию и политику развития сельского и лесного
хозяйства, весьма немного – отчасти из-за того, что неизвестна
«стоимость экологического бездействия».
Энергетика и экология
Воздействие на окружающую среду производства, транспортировки и использования энергоресурсов разнообразно и значительно. Оно варьируется от загрязнения почв и вод до добычи и
транспортировки ископаемого топлива и от местных выбросов
загрязнителей атмосферы и парниковых газов (ПГ) в результате
сжигания топлива до радиации, излучаемой ненадлежаще удаленными ядерными отходами. Надежное и финансово приемлемое
энергоснабжение является необходимым предварительным условием экономического роста. Обеспечение доступа к финансово
приемлемым энергоресурсам на уровне бытовых потребителей
8
становится серьезным вопросом для стран региона, отчасти из-за
износа инфраструктуры.
Интеграция природоохранных соображений в стратегию и
практику сектора энергетики может оказать ощутимый эффект.
Капиталовложения в энергоэффективность позволят сократить
затраты на энергоресурсы, повысить надежность энергоснабжения и смягчить воздействие энергопотребления на окружающую
среду. В мировом масштабе капиталовложения в повышение
энергоэффективности станут одной из лучших возможностей
сокращения выбросов ПГ.
За последнее десятилетие, к сожалению, в Центральной Азии
достигнут незначительный прогресс в сфере энергоэффективности. Созданные агентства по энергоэффективности пока не
используются для значительно более широкого применения
инструментов повышения энергоэффективности. В некоторых
странах не существует национальной программы энергоэффективности. В большинстве стран заявлена национальная цель использования возобновляемых источников энергии, но, в целом,
стратегические основы перехода на возобновляемые источники
энергии все еще находятся в зачаточном состоянии.
Тем не менее, существуют примеры позитивных изменений.
Это, например, принятое решение развивать ветроэнергетику в
Казахстане и составить карту потенциала ветроэнергетики в
Туркменистане. Некоторые страны делают большие успехи в
политике ценообразования на услуги энергоснабжения, такие как
услуги газо- и электроснабжения. Хотя это, вероятно, не связано
с экологическими интересами, это может иметь серьезный
экологический эффект, если будут приняты дополнительные меры
(такие как внедрение приборов учета и сообщение информации).
Тарифы на электроэнергию варьируют, но наблюдается общая
тенденция их роста (за последние годы они увеличились в
Казахстане, Узбекистане и Кыргызской Республике).
Усовершенствование энергообъектов позволит значительно
улучшить состояние окружающей среды. В Казахстане, на
который из-за его зависимости от угля как основного источника
энергии приходится почти половина выбросов загрязнителей в
9
атмосферу в Центральной Азии, ведется работа по внедрению
чистых технологий использования угля.
Однако сравнительно низкие цены остаются серьезным
барьером на пути повышения результативности природоохранной
деятельности энергетики. Конечные энергопотребители не заинтересованы в том, чтобы экономнее потреблять энергоресурсы и
вкладывать средства в энергоэффективные устройства и приспособления. Вместе с тем, поставщики энергии испытывают дефицит ресурсов для текущего ремонта и содержания энергетической
инфраструктуры, а социальные соображения затрудняют проведение тарифной реформы. Отсутствие стратегической и нормативной основ также является серьезным барьером на пути повышения энергоэффективности и развития возобновляемых источников
энергии. Кроме того, повышение энергоэффективности затрудняется низким уровнем информированности потребителей, поставщиков и директивных органов. Помимо этого, трудно получить
доступ к авансовому капиталу для покупки нового энергоэффективного оборудования и проведения необходимой модернизации, поскольку многие проекты являются мелкомасштабными и
поэтому требуют высоких транзакционных издержек, а международные инвесторы не знают местных условий кредитования.
Сторонники энергоэффективности не способны конкурировать с
мощным лобби индустрии ископаемого топлива, поэтому государство скорее будет стимулировать инвестиции в увеличение
энергоснабжения, а не в сокращение спроса на энергоресурсы.
Продвижение вперед: возможные направления действий
Уроки, извлеченные из интеграции экологической политики в
Центральной Азии и других регионах, позволяют наметить
несколько направлений действий для тех государств, которые
желают далее продвигаться в этом направлении, в частности
следующие:

участие на регулярной основе представителей отраслевых органов в экологическом планировании;

анализ взаимосвязей между экономическим ростом
(бедностью) и экологией и, как минимум, отражение этих
10
взаимосвязей в отраслевых стратегиях и стратегиях
развития как вопросов общественного и экономического
значения;

юридическое закрепление и проведение СЭО при рассмотрении отраслевых стратегий и стратегий развития;

обозначение приоритетных областей и целей, и включение природоохранных мер в отраслевые стратегии и
стратегии развития;

включение природоохранных функций во внутренний
регламент управления отраслевых министерств и
экологическая подготовка их кадров;

предоставление бюджетных ассигнований на условиях
интеграции охраны окружающей среды;

четкое
распределение
обязанностей
в
системе
государственного управления и внедрение механизмов
информационного взаимодействия и координации.
Чтобы выяснить, каковы наиболее эффективные инструменты интеграции экологической политики в Центральной Азии,
необходим более тесный диалог с заинтересованными сторонами,
в том числе с международными партнерами, а также тщательный
анализ. Особенно важно будет задействовать в этот процесс
«неэкологические» круги. Кроме того, лучшей ИЭП в Центральной
Азии может способствовать международное сотрудничество, в том
числе передача знаний и информации, и предоставление доступа
к технологиям и финансированию.
11
ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ
ОЭСР  это уникальный форум, где правительства 30 демократических стран с развитой
рыночной экономикой работают совместно для решения экономических, социальных и
экологических проблем глобализации. Кроме того, ОЭСР принадлежит к тем организациям,
которые стараются лучше понять новые явления и проблемы и помочь правительствам
выработать меры по их разрешению в таких, например, областях, как корпоративное
управление, экономическая информатика и проблемы старения населения. Организация
экономического сотрудничества и развития предоставляет правительствам стран возможности
сравнить политический опыт, найти пути решения общих проблем, ознакомиться с образцами
лучшей практики для координации внутренней и внешней политики.
К числу стран-членов ОЭСР относятся: Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Чешская
Республика, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Венгрия, Исландия, Ирландия,
Италия, Япония, Корея, Люксембург, Мексика, Голландия, Новая Зеландия, Норвегия, Польша,
Португалия, Словакия, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Великобритания и Соединенные
Штаты. Комиссия Европейских Сообществ принимает участие в работе ОЭСР.
Представленные в документе мнения и соображения
не обязательно отражают официальную позицию
организации или правительств стран-членов ОЭСР.