Институты омбудсменов в роли национальных

Институты омбудсменов в роли национальных превентивных механизмов
Некоторые предварительные наблюдения
Презентация д-ра Элины Штейнерте (Elina Steinerte)
на пленарном заседании открытия конференции, организованной Бюро ОБСЕ
по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) и юридическим
факультетом Бристольского университета (Великобритания)
"ФПКПП в регионе ОБСЕ: его значение и реализация
25е ноября, Прага, Республика Чехия
Присоединяясь
к
ФПКПП1,
большинство
стран
региона
ОБСЕ
сталкиваются с вопросом: "В чем состоит отличие ФПКПП, особенно если
страна уже присоединилась к Европейской конвенции по предотвращению
пыток
и,
таким
предотвращению
образом,
пыток
подпадает
(КПП)?"
университете исследование
2
под
юрисдикцию
Проведенное
нами
в
Комитета
по
Бристольском
показывает,. что решение правительств и
гражданского общества в пользу ратификации ФПКПП является заметно
единогласным — "дополнительные преимущества" ФПКПП заключаются в
обязательстве назначения национального превентивного механизма (НПМ):
органа, который бы имел возможность инспектировать места лишения свободы
в стране на действительно регулярной основе.
Определяя наиболее подходящие органы, на которые можно было бы
возложить
такую
роль,
правительства
региона
продемонстрировали
значительное предпочтение назначению бюро омбудсменов, для выполнения
этих функций самостоятельно либо в сочетании с другим(и) организациями,
например, негосударственными организациями 3. На самом деле, такой выбор
совсем
не
удивителен,
если
принять
во
внимание
то,
что
ФПКПП
предоставляет странам в этом отношении значительную свободу: либо
1
Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 57/199 по Факультативному протоколу к Конвенции
по предотвращению пыток и других видов жестокого, негуманного или унижающего
достоинство обращения или наказания, A/RES/57/199, принятая 18 декабря 2003 г.
2
В этой презентации отражены итоги финансировавшегося AHRC трехлетнего проекта по
Факультативному протоколу к Конвенции ООН по предотвращению пыток и эффективности
национальных превентивных механизмов, реализованного Бристольским университетом, см.:
"http://www.bris.ac.uk/law/research/centres-themes/opcat/index.html"
3
См.: APT, Перечень назначенных национальных превентивных механизмов. Опубликовано по
адресу: http://www.apt.ch/content/view/138/152/lang,en/
1
учредить новый орган, либо приспособить существующий для целей НПМ4.
Бюро
омбудсменов
обычно
предоставляются
значительные
гарантии
независимости, а их мандат часто закреплен в национальной конституции.
Более того, большинство институтов омбудсменов уже давно имеют практику
взаимоотношений с местами лишения свободы либо в связи с рассмотрением
жалоб, либо в процессе осуществления инспекций таких мест. Вероятно, это
стало причиной того, что правительства при выборе НПМ своих стран
рассматривали их в качестве очевидного возможного варианта.
Однако, при более пристальном изучении положений ФПКПП становится
ясно, что несмотря на имеющееся перекрытие функций бюро омбудсменов и
НПМ, имеется также значительные отличия и это не должно остаться
незамеченным, если необходимо, чтобы НПМ соответствовал параметрам,
установленным в ФПКПП.
Прежде
всего,
ФПКПП
превентивного механизма
5
требует
учреждения
национального
(акцентируя именно на превентивности). Таким
образом, инспекции, предусмотренные ФПКПП, не являются инспекциями в
ответ на заявления о бесчеловечном обращении. Хотя бюро омбудсменов
являются органами, наделенными функциями надзора за законностью и
исполняющими эти функции, в основном, путем расследования жалоб и
проведения инспекций, им, возможно, придется пересмотреть свой подход с
тем, чтобы он соответствовал превентивности мандата НПМ. НПМ должны
работать, имея ввиду превентивную цель, и это, в первую очередь, требует
наличия более широкого взгляда на проблемы, вести деятельность на уровне
полиции в отличие от оценивания законности лишения свободы по существу.
Это применимо к самому визиту и, как отметил ЕКПП, "инспектирующий орган
должен исследовать все проблемы, относящиеся к обращению
лицами,
лишенными свободы": документальное подтверждение заключения под стражу;
предоставляемую информацию о правах и реальное исполнение таких прав;
соответствие
материальные
с
инструкциями,
условия6.
определяющими
Таким
образом,
проведение
инспекции
допроса;
должны
и
быть
комплексными и систематическими и выходить за рамки расследования жалоб.
Для этого может потребоваться, чтобы бюро омбудсменов пересмотрели свой
подход к инспекциям, а также их продолжительность. Более того, вполне можно
требовать, чтобы НПМ давал комментарии по поводу политики правительства,
и включился в образовательные мероприятия, что может оказаться новым
дополнением к традиционным функциям омбудсмена.
4
См. Статью 3 ФПКПП
Статья 3 ФПКПП
6
Визит в Латвию в 2002 г.; CPT Inf (2005 г.) 8; параграф 17
5
2
ФПКПП требует, чтобы НПМ осуществляли инспекции мест лишения
свободы. Два аспекта этого требования требуют тщательного изучения. Вопервых,
ФПКПП
свободы",
7
устанавливает
очень
широкое
определение
"лишения
охватывающее не только традиционные, но также
менее
традиционные места, и именно эти места представляют потенциальные
препятствия для мандатов бюро омбудсменов, которые могут ограничиваться
"государственными учреждениями", организациями и/или "тюрьмами и другими
закрытыми учреждениями" 8. Так например, в процессе визита в Швецию в 2003
г. ЕКПП отметил отсутствие какого-либо механизма мониторинга в отношении
мест содержания под стражей лиц, злоупотребляющих алкоголем или
наркотиками 9. Эти структуры явно подпадают под мандат инспекций НПМ.
Широкое
определение
мест
лишения
свободы
в
сочетании
с
обязанностью проведения превентивных инспекций также требует, чтобы
каждая инспекция была построена с учетом специфики конкретного вида места
лишения свободы. Это может создавать проблему для бюро омбудсменов,
традиционно состоящим почти исключительно из юристов. Так например,
омбудсмен Дании приступил к переговорам с гражданским обществом с тем,
чтобы
дополнительно
медицинскими
усилить
экспертами.
экспертизу
Бюро
своего
Канцлера
бюро,
Юстиции
в
частности,
Эстонии,
также
преимущественно состоящее из юристов, в настоящее время в качестве НПМ
имеет право привлекать экспертов с тем, чтобы дополнять ими инспекции в
случае необходимости разнородной экспертизы.
Вторым аспектом, который необходимо тщательно проанализировать в
отношении
инспекционного
мандата,
является
вид
инспекций,
который
требуется по положениям ФПКПП: ФПКПП требует системы инспекций. Если
посмотреть
на
рекомендации
ЕКПП
в
отношении
инспекций,
то
два
фундаментальных критерия состоят в том, чтобы они были систематическими и
проводились без предупреждения. Возникает вопрос, что означает "регулярно",
как часто должны проводиться такие инспекции: специальный докладчик ООН
по проблеме пыток отметил, что
"С
целью
поддержания
предупредительного
эффекта
национальные инспектирующие органы должны проводить
инспекции большего числа или более спорных мест лишения
свободы
с
периодичностью
в
несколько
месяцев,
а
в
определенных случаях даже чаще" 10.
7
См. Статью 4 ФПКПП
См. например, Парламентский акт об омбудсмене (197/2002) (Финляндия)
9
Визит в Швецию в 2003 г.; CPT Inf (2004 г.) 32; параграф 140
10
A/61/259 параграф 71; стр. 19
8
3
ЕКПП был более строгим и рекомендовал еженедельные или, по крайней мере,
ежемесячные инспекции
11
в качестве адекватной защиты лиц лишенных
свободы. Так например, проведение омбудсменом парламента Исландии
инспекций психиатрического лечебного учреждения один раз в два года было
признано ЕКПП недостаточным
12
. Аналогично, проведение заместителем
омбудсмена Финляндии инспекций тюрьмы с трехгодичным интервалом были
признаны "далеко не достаточным для обеспечения адекватного непрерывного
надзора сторонним органом"13.
Омбудсмен Финляндии также получил замечания от ЕКПП за то, что не
проводились инспекции без предварительного уведомления о них. По мнению
ЕКПП то, что такие инспекции не проводились совсем, делает инспекции
неэффективными
14
. Аналогично, специальный докладчик ООН по проблеме
пыток отметил, что "система инспекций, проводимых независимыми экспертами
без предупреждения во всех местах лишения свободы является, по-видимому,
самым эффективным и рациональным механизмом постепенного развития
тюремной культуры, основой которой в большей степени является уважение
человеческого достоинства и личной неприкосновенности, чем страх, запреты и
оскорбления" 15.
Все проведенное исследование показывает, что бюро омбудсменов при
возложении на них обязанностей НПМ, возможно, должны проверить, все ли
различные места лишения свободы инспектируются, частоту проведения
инспекций, а также их нацеленность.
Проблемой
может
также
стать
нормативная
база,
используемая
омбудсменом для выработки рекомендаций: омбудсмен Дании, например,
обязан подчиняться только законам Дании,
16
а это может стать препятствием
для его деятельности в качестве НПМ: Статья 19(б) ФПКПП конкретно требует,
чтобы НПМ при подготовке своих рекомендаций учитывал соответствующие
нормы ООН. Если НПМ не имеет возможности ссылаться на международные и
региональные стандарты, он может также не иметь возможности полагаться на
процессуальные нормы, разработанные, например, ЕКПП.
11
Визит в Турцию в 2004 г.; CPT/Inf (2005 г.) 18; параграф 94
Визит в Исландию в 2004 г.; CPT/Inf (2006 г.) 3; параграф 82
13
Визит в Финляндию в 2003 г.; CPT/Inf (2004 г.) 20; параграф 95
14
Визит в Швецию в 2003 г.; CPT/Inf (2004 г.) 20; параграф 95
15
A/61/259 параграф 73; стр. 20
16
Альтернативный отчет о ряде проблем (CAT/C/DNK/Q/5/ред. 1) от 19 февраля 2007 г.
переданный на рассмотрение в Комитет ООН по предотвращению пыток в процессе изучения
5го периодического отчета Дании; 38я сессия, май 2007 г.; Реабилитационный и
исследовательский центр для жертв пыток в Копенгагене, Дания, апрель 2007 г.; стр. 21
12
4
Кроме того, НПМ должны выпускать ежегодные отчеты, и хотя выпуск
отчетов
является
обычной
практикой
бюро
омбудсменов,
в
ФПКПП
сформулированы четкие требования: это должны быть отчеты НПМ. Повидимому, это может быть сделано в форме отдельного отчета или в форме
главы, входящей в состав годового отчета бюро, однако, необходимо отразить
выполнение превентивного мандата,
17
и это не должно раствориться или
теряться в отчете, который вполне может отражать весь широкий диапазон
мероприятий, осуществленных бюро.
Более
того,
как
показывает
все
изложенное
выше,
достаточно
маловероятно, чтобы бюро омбудсмена представляли собой готовые структуры
для выполнения задач НПМ без дополнительного выделения средств на охват
широкого диапазона мест лишения свободы; привлечение необходимой
дополнительной экспертизы; обеспечение систематичности инспекций, аспект,
который может особенно требовать привлечения дополнительного персонала;
осуществление необходимой превентивной деятельности и публикацию отчета
НПМ, и это далеко не полный перечень.
Существует,
однако,
неотъемлемый
аспект
в
мандатах
бюро
омбудсменов во всех странах мира, который может представлять особую
проблему для выполнения задач НПМ. Как органам, осуществляющим надзор
на законностью действий государственной власти, омбудсменам обычно
предоставляются
определенные
общественный
защитник
расследования
жалоб
19
налагать выговоры
18
в
;
квази-судебные
Армении
имеет
Парламентский
полномочия:
широкие
омбудсмен
полномочия
Финляндии
подход
для
может
, омбудсмен Республики Чехия может возбуждать
дисциплинарные расследования и даже уголовные дела
судебный
например,
может
стать
причиной
20
определенных
. Такой квазипроблем
для
деятельности бюро омбудсменов в качестве НПМ: НПМ должны подавать
рекомендации органам власти и вести с ними диалог относительно возможных
путей реализации этих
рекомендаций.
Учитывая,
что
некоторые
бюро
омбудсменов обладают едва ли не принудительными полномочиями, не так уж
трудно представить, что такой диалог с властями может быть затруднен. Бюро
омбудсменов,
таким
образом,
необходимо
разработать
новые
методы
17
Сильвия Касаль (Silvia Casale), на Африканском региональном семинаре, 4 апреля, семинар по
координации, ФПКПП в африканском регионе: Проблемы практической реализации, Краткие
итоги и рекомендации конференции, проведенной 3 - 4 апреля 2008 г., Кейптаун, ЮжноАфриканская республика, опубликовано по адресу http://www.bris.ac.uk/law/research/centresthemes/opcat/events.html#conferences
18
См. Закон Республики Армения о защитнике прав человека (принят 21 октября 2003 г.);
Статьи 12 - 13
19
См. Парламентский акт об омбудсмене (197/2002) (197/2002); Разделы 10 и 11
20
См. Закон от 8го декабря 1999 г. об Общественном защитнике прав; параграф 19
5
процедур последующего контроля с тем, чтобы обеспечить реализацию на
практике своих рекомендаций, чего не достичь применением принудительных
полномочий. Это на самом деле проблема и совсем не иллюзорная, поскольку
общая схема ФПКПП представляет собой конструктивный диалог, а не спорную
конфронтацию. Это может потребовать от омбудсмена тщательного подхода,
поскольку ему в действительности приходится одновременно исполнять две
должности и обеспечивать условия, при которых они дополняют, а не угрожают
эффективности друг друга.
Назначение бюро омбудсменов в качестве НПМ в соответствии с ФПКПП
представляет проблему для этих структур, которым при исполнении ими
функций НПМ придется трансформироваться из органов государственной
администрации, реагирующих на заявления о нарушении прав человека, в
органы профилактики, постоянно стоящие на страже и пресекающие любые
потенциальные
возможности
негуманного
обращения,
которые
могут
возникнуть на уровне государственной политики или на уровне любого
отдельного учреждения. Они должны обеспечить условия, при которых эта
функция НПМ не затеряется в их общем мандате, который может охватывать
весь диапазон проблем. Деятельность НПМ очень специализированная и
ресурсоемкая, и это должно быть признано при рассмотрении вопроса,
подходит ли какая-либо организация для целей НПМ.
Безусловно,
осуществления
бюро
такого
омбудсменов
проблемного
имеют
большой
преобразования,
и
потенциал
количество
для
их
назначений НПМ является, возможно, показателем этого. Однако, этот путь не
всегда прям, как могло бы показаться вначале. Целью настоящей конференции
является обозначить все различные подводные камни и изучить наилучшие
пути обхода их с тем, чтобы обеспечить исчерпывающее выполнение мандата
НПМ и сделать большой шаг вперед по направлению к конечной цели ФПКПП
— предотвращению пыток.
6