НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ДОСТУПА ОБЩЕСТВЕННОСТИ К

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ДОСТУПА ОБЩЕСТВЕННОСТИ К ИНФОРМАЦИИ О
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ РЕСПУБЛИКИ
КАЗАХСТАН
Автор: А. С. ОСПАНОВ
ОСПАНОВ Аргын Сергазыевич - советник Посольства Республики Казахстан в Российской
Федерации, докторант Академии государственного управления при Президенте Республики
Казахстан (E-mail: uios@mail.ru).
Аннотация: Приводятся экспертные оценки состояния доступа общественности к информации о
работе органов государственной власти и самоуправления Республики Казахстан. Многие аспекты
обеспечения доступа к такой информации не прописаны в конкретном законе и регулируются
различными нормативными (подзаконными) актами. По этой причине на практике возникает
множество препятствий, не позволяющих в полной мере реализовать гражданам и гражданским
объединениям право на доступ к информации о деятельности государственных органов. Предложены
меры, необходимые для обеспечения лучшего доступа к информации.
Ключевые слова: Государственный орган * государственный веб-сайт * информационная открытость
* запрос * право на доступ к информации * публичная информация * транспарентность *
электронные государственные услуги * электронное правительство
Последние десятилетия в Республике Казахстан ознаменовались многочисленными реформами и
пересмотром принципов организации работы государственных органов. Все больше внимания
уделяется взаимодействию с общественностью, растет понимание необходимости повышения
открытости в работе органов государственной администрации всех уровней.
Указом Президента Республики Казахстан N 119 от 21 июля 2011 г. утверждена "Концепция новой
модели государственной службы". В этой новой модели приоритетными задачами признано
формирование позитивного имиджа государственной службы, информирование граждан и
своевременное реагирование на их обращения, формирование благоприятного мнения о деятельности
государственных органов на основе достигнутых результатов. Основными способами достижения
этой цели выступают повышение качества и оперативности в оказании государственных услуг и
налаживание связей с общественностью органов государственной власти и местного
самоуправления. В работе всех таких органов должны быть обеспечены ориентация на граждан,
профессионализм, оперативность, открытость и доступность.
Базовым фактором открытости институтов государственной службы является доступ граждан к
информации об их деятельности. В рамках нашего исследования термин "доступ к информации"
означает процесс обеспечения организационной, реально реализуемой возможности общения
гражданина с государственными органами по предмету конкретного интереса гражданина. Однако
существует проблема допуска граждан к сведениям, которые властные структуры предпочитают
скрывать от общественности, обосновывая закрытость доступа к ним соображениями национальной
безопасности и служебным характером документации. Поэтому речь может идти только о гарантии в
отношении поля информации открытого доступа.
Действующее законодательство Республики Казахстан закрепляет право граждан на получение
информации в ряде правовых норм. В первую очередь, это Стастр. 94
тья 20 пункт 2 Конституции Республики Казахстан, в соответствии с которой каждый ее гражданин
имеет право свободно получать и распространять информацию любым не запрещенным законом
способом. Перечень сведений, составляющих государственные секреты Республики Казахстан,
определяется законом. Однако из-за отсутствия специального закона, регламентирующего
универсальный порядок доступа к информации и обязанности органов государственной власти и
местного самоуправления по его обеспечению отдельные положения, регулирующие право на
информацию, рассредоточены в самых разных Законах, Концепциях и Программах. При этом
большинство указанных положений фрагментарны, бессистемны, носят отсылочный характер, и,
самое главное - не содержат конкретного механизма реализации и ответственности за их
соблюдение.
Похожая ситуация складывается в Российской Федерации, где правовые отношения в получении
информации недостаточно отрегулированы несмотря на вступление в силу с 9 февраля 2009 г.
федерального закона N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления". В Законе провозглашено право
граждан РФ на доступ к такой информации, перечислены способы их информирования со стороны
институтов государственной власти и местного самоуправления: обнародование информации в СМИ;
ее размещение в сети "Интернет"; "размещение информации ... в помещениях, занимаемых
указанными органами"; "присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей
организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов
местного самоуправления на заседаниях коллегиальных органов и органов местного
самоуправления"; "предоставление пользователям информацией по их запросу информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (Ст. 6). В Законе
уточняется, что "государственные органы, органы местного самоуправления для размещения
информации о своей деятельности" создают в Интернете "официальные сайты с указанием адресов
электронной почты, по которым пользователем информации может быть направлен запрос и
получена запрашиваемая информация" (Ст. 10) [Закон об обеспечении...]. Раскрыты не только
способы информирования, но и обращения за информацией (Ст. 7 - 12), устанавливается
трехдневный срок для обязательной регистрации запросов граждан и общественных организаций в
государственных органах, а также тридцатидневный предельный срок рассмотрения запроса (Ст. 18).
Сообщается об ответственности должностных лиц при невыполнении регламентов и актов,
регулирующих порядок получения доступа к информации (Ст. 22). Но возникает немало
процедурных вопросов в отношении реализации закона: В какой форме подавать запрос на
информацию? Как контролировать его исполнение? Кто и как оценит соблюдение чиновниками
упомянутых регламентов, правил и нормативных актов? Не обозначены в Законе виды информации,
доступ к которой может быть ограничен, и, соответственно, не раскрываются условия и порядок
предоставления информации с ограниченным доступом.
Перейду к ситуации с информированием граждан в Казахстане. В первой половине 2010 г. члены
Мажилиса Парламента Республики создали рабочую группу по разработке проекта закона "О
доступе к информации в Республике Казахстан". В эту группу вошли представители гражданского
общества. В течение года законопроект обсуждался на рабочих встречах с экспертами, на
диалоговых площадках в регионах с приглашением общественности и СМИ и в рамках двух
международных конференций на тему данного законопроекта.
Для разработки предложений к проекту Концепции законопроекта "О доступе к информации в
Республике Казахстан" экспертной группой, работавшей в рамках проекта Программы развития ООН
"Прозрачность и доступ к информации и правосудию в Казахстане", были получены экспертные
оценки по состоянию доступа к информации [Результаты экспертного опроса..., 2009]. Эти
результаты и рассмотрены в статье.
Методика: выборочный опрос 75 экспертов среди адресных групп (представители бизнеса, НПО,
СМИ, государственные органы, бюджетные организации) по полустанстр. 95
дартизированной анкете. География опроса: Западно-Казахстанская область, ВосточноКазахстанская область, Северо-Казахстанская область, Южно-Казахстанская область, г. Астана, г.
Алматы.
Оценка ситуации с доступом к информации в Казахстане, имея в виду возможность физических и
юридических лиц получать информацию от государственных органов, показала, что около четверти
экспертов (24%), принявших участие в опросе, оценивают ситуацию с доступом к информации как
благополучную. В стране в полной мере обеспечивается доступ к открытой информации
государственных органов. Больше половины экспертов (66,3%) согласны с тем, что ситуация с
доступом к информации от государственных органов скорее благополучная, законодательная основа
существует, но она не в полной мере работает на практике. 10,7% высказали мнение о том, что
ситуация скорее неблагополучная и существующие законы не работают.
При оценке уровня информационной открытости/закрытости государственных органов подавляющее
большинство экспертов отмечают, что они работают в режиме частичной открытости и публичности.
Как считают 70,7% опрошенных, по некоторым вопросам нет возможности получить какую-либо
информацию, 18,7% экспертов отметили, что государственные органы открыты и доступны.
Незначительная доля, а именно 9,3% экспертов считают, что государственные органы закрыты,
невозможно получить необходимую информацию.
Согласно Концепции новой модели государственной службы, механизмами и способами обеспечения
доступа к информации в работе каждого государственного органа должны стать: размещение
информационных материалов в СМИ и на официальных сайтах государственных органов;
мониторинг информационного пространства и общественного мнения для принятия оптимального
управленческого решения; непосредственные контакты государственных служащих с
общественностью (приемы граждан по личным вопросам, формальные и неформальные встречи с
населением, расширенные совещания с привлечением тех или иных групп общественности,
презентации различных социальных и других проектов); интерактивное взаимодействие с
представителями различных категорий граждан и прочее [Концепция...].
Однако, как показывает проведенный опрос, для большинства населения наиболее приемлемым
способом получения информации является информирование по телевидению и радио (86,5%), а
также публикация в газетах (85,1%). Менее распространен способ получения информации на сайтах
госорганов (66,2%). Недостаточную распространенность получили общественные пункты доступа к
информации (16,2%). Для лиц с ограниченными возможностями наиболее приемлемыми способами
получения информации остаются традиционные каналы: телевидение, радио, газеты. Вместе с тем,
предпочтительная форма - телефонное информирование, что требует расширения сети
информационных телефонных услуг (консультирование, данные из правовой базы и т.п.).
Востребовано также информирование по почтовой рассылке. Экспертное сообщество все чаще
пользуется электронными каналами получения информации: пункты общественного доступа к
информации по казахстанскому сегменту Интернет - это веб-сайты центральных государственных
органов, электронный портал Правительства РК.
Оценка видов препятствий в получении информации показала, что чаще всего препятствия в
получении информации возникают при затягивании сроков предоставления информации (55,6%).
Зачастую граждане получают неполную информацию (51,4%). Этот факт подтверждает тезис о том,
что система работы государственных органов в плане информационного обеспечения требует
значительного совершенствования. Оценка предоставления информации пока осуществляется по
формальному признаку: запрос - ответ.
Плохое наполнение сайтов государственных органов, как полагают 30,6% экспертов, способствует
тому, что граждане затрудняются найти необходимую информацию в открытом доступе, а это ведет
к необходимости обращаться с запросами к государственным органам. Граждане сталкиваются и с
такой проблемой, как низкий уровень
стр. 96
квалификации сотрудников государственных органов (33,3%), что приводит к некачественному
ответу на запросы, неквалифицированным ответам и дополнительной трате времени и средств.
Доступные источники информации, такие как сайты государственных органов, общественные
пункты доступа к информации, имеют недостатки, связанные с неудобством в поиске и отборе
информации. Нужную информацию на них не всегда удается быстро найти. Необходимо
совершенствовать внутреннюю структуру сайтов, четко регламентировать их наполняемость.
Наиболее актуальной является проблема необновляемости сайтов и отсутствие необходимой
информации. Снятие этих проблем значительно улучшит положение с доступом к информации для
широких слоев граждан.
Вместе с тем основные проблемы в сфере обеспечения доступа граждан и организаций к информации
о деятельности государственных органов лежат не только в содержательной, но и в технологической
плоскости. Особое место в этом плане занимает проблема крайне неудовлетворительной адаптации
официальных сайтов государственных органов к пользователям с ограниченными возможностями, в
частности с ослабленным слухом и зрением. Исследования подтверждают, что в скором времени
основной аспект требований к официальным сайтам государственных органов может сместиться с
вопросов информационного наполнения на проблемы технологического характера, в том числе на
такие, как мультимедийность, многоформатность подачи информации, поддержка пользователей с
ограниченными возможностями [Шевердяев, 2007].
Таким образом, текущее состояние официальных сайтов государственных органов еще не в полной
мере соответствует как тем стандартам современного информационного общества, так и требованиям
действующего казахстанского законодательства в области обеспечения доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Причины такого
положения связаны с недостаточно проработанной нормативно-правовой базой, с отсутствием
периодического аудита и текущего контроля за состоянием и содержанием официальных сайтов
государственных органов и органов местного самоуправления.
Как показывает проведенный опрос, в открытом доступе должна находиться информация,
касающаяся чрезвычайных ситуаций (77,3%), законы, иные нормативные акты, которые подлежат
обязательному опубликованию (74,7%). В этом же режиме должна распространяться информация об
использовании бюджетных средств, о состоянии экономики и потребностях населения (65,3%).
Значимой является информация о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых
гражданам, должностным лицам и организациям (58,7).
Подавляющее большинство экспертов считает, что в закрытом формате должны быть
государственные секреты (89%), личные данные гражданина (67,6%) и информация о вооруженных
силах страны (63,5%). Некоторые считают, что к этой же категории следует отнести информацию о
доходах граждан (29,7%) и ведомственную информацию (14,9%).
Из перечня личных данных гражданина, которые могут быть в открытом доступе, указаны: дата и
место рождения (76%), сведения об образовании (73,3%), семейное положение (53,3%). Более трети
экспертов считают, что в открытом доступе могут быть сведения о судимости (36%). Однако
публикация таких данных как судимость, этническая или религиозная принадлежность могут
негативно отразиться на конкретных людях, поэтому необходимо тщательно отработать те позиции,
которые могут быть общедоступными.
Ответственность должностных лиц по обеспечению доступа к информации должна быть
предусмотрена в случае отказа в получении информации, если это не оговорено в законодательстве,
а также в случае предоставления неточной информации. Ответственность физического или
юридического лица за использование информации должна быть предусмотрена законом в случае,
если публикация данной информастр. 97
ции влечет за собой нарушение прав других лиц. Существенными моментами, на которые следует
обратить внимание при определении ответственности за использование информации, являются
распространение закрытой информации и последствия, если публикация конкретной информации
повлечет за собой межконфессиональные и межэтнические конфликты. В обеспечении доступа к
информации одним из спорных вопросов является безвозмездность или платность предоставления
информации. По данному вопросу эксперты однозначно считают, что это должна быть бесплатная
услуга.
В процессе обеспечения доступа к информации, сопровождающегося формированием системы
агрегирования и систематизации информации, помимо законодательных проблем существует целый
ряд технически нерешенных вопросов. Проведенный опрос показал, что для улучшения ситуации с
доступом к информации необходимо жестко контролировать выполнение существующих законов,
регулирующих предоставление информации гражданам, к которым относятся законы "О средствах
массовой информации", "О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц", "Об
административных процедурах" и другие, а также внедрять новые технологии по обеспечению
доступа к информации. В качестве необходимых мер указаны внедрение в полном объеме
электронного правительства, улучшение работы веб-сайтов государственных органов.
Большая часть экспертов (38,7%) считает, что нет необходимости принятия специального закона по
обеспечению доступа к информации, в первую очередь следует привести в действие существующие
законы. Это позволяет говорить о слабой правоприменительной практике в данной сфере.
Значительная доля экспертов (37,3%) придерживается мнения, что необходимость принятия
специального закона существует, однако необходимо тщательно проработать все детали данного
вопроса. Основные рекомендации по совершенствованию законодательства в области доступа
заключались в необходимости закрепления в новом законе о доступе к информации перечня
ограничений, понятийного аппарата, исключающего возможность расширительного толкования,
чёткого механизма регламентирующего порядок предоставления информации и обжалования
предоставления некачественной информации, других действий (бездействий) государственных
органов и общественно-значимых организаций.
В октябре 2011 г. по инициативе Интерньюс-Казахстан канадский Центр права и демократии
протестировал казахстанский законопроект "О доступе к информации" на соответствие его 61
индикатору и "определил" его место во всемирном рейтинге RTI в случае, если бы этот законопроект
был принят в существующей редакции. По результатам анализа законопроект "О доступе к
информации" набрал 65 баллов из 150 возможных. Другими словами, если бы законопроект был
принят в существующей на сегодняшний день редакции, Казахстан занял бы 72 место в рейтинге 89
стран мира. В качестве сильных сторон законопроекта названы проактивное требование к
государственным органам публиковать информацию о своей деятельности и детально прописанные
процедуры запроса информации.
Эксперты Центра права и демократии считают, что "наиболее серьезной проблемой является
отсутствие какого-либо централизованного органа с ответственностью за соблюдение осуществления
закона и за рассмотрение жалоб по искам к органам государственной власти, которые не в состоянии
выполнить свои обязательства по раскрытию информации. Без значимой системы надзора есть риск
того, что сильные стороны закона не обеспечат открытости, которую, в ином случае, они могли бы
обеспечить. Предлагаемое в законопроекте решение - позволить отдельным пользователям подать в
суд за ущерб, за отказ в доступе к информации - не является заменой для надлежащей системы
административного надзора.
Режим исключений в законопроекте также очень проблематичный, поскольку он чрезмерно широк и
разрешает скрытые положения в других законах, и даже классификацию информации, чтобы
переопределить права доступа. Проект Закона также не
стр. 98
в состоянии создать четкую презумпцию в пользу доступа ко всей информации, находящейся в
ведении государственных органов власти"1.
Таким образом, доступ к информации является ключевым элементом демократического развития
общества и государства. За период независимости в Казахстане достигнуты определенные успехи в
обеспечении доступа к информации. Несмотря на то, что в Казахстане приняты законы,
регулирующие получение информации гражданами от органов государственного управления,
существует множество проблем, которые не позволяют в полной мере использовать право на доступ
к информации. Одной из важных причин такого положения является отсутствие всесторонней и
прогрессивной правовой регламентации вопросов доступа к информации, несоответствие
действующего национального законодательства международным стандартам, неэффективная
правоприменительная практика, бюрократия и волокита, неосведомленность граждан о своих правах,
жесткая контролируемость источников информации. В совокупности данные вопросы затрудняют
реализацию прав граждан на получение информации.
Кроме того, формирование, закрепление и гарантирование института свободного доступа к
официальной информации является центральным звеном антикоррупционных мер. Следует признать,
что реализуемые государством в последние годы меры в данном направлении трудно назвать
безуспешными. Вместе с тем, по данным международного агентства Transparency International
Казахстан продолжает оставаться в ряду стран с высоким уровнем коррупции (в 2010 году Казахстан
по уровню коррупции занял 105 место среди 180 стран мира). Правильное понимание механизмов и
масштабов коррупционных явлений позволяет выстроить эффективную антикоррупционную
политику. Наибольшую ценность в этой связи представляют не общестрановые срезы, а
децентрализованные социологические исследования, иллюстрирующие региональную специфику.
Анализ обеспечения доступа к официальной информации в контексте борьбы с коррупцией показал,
что пока информационная открытость государственных органов власти не станет законодательно
закрепленной реальностью, борьба с бюрократизацией и коррупцией, общественный контроль и
активное участие граждан в управлении государством останутся лишь формальными декларациями.
Именно информационная открытость государственных органов позволит преобразовать
государственный аппарат в гибкую, эффективную и ответственную систему, защищающую права и
свободы человека и отвечающую требованиям современной информационной эпохи.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления. URL: http://www.advokat-profes.ru/2010 - 12 - 06 - 13 - 43 - 33/229-2011 - 03
- 26 - 17 - 22 - 46.html
Концепция новой модели государственной службы. Утверждена указом Президента Республики
Казахстан Н. А. Назарбаевым N119 от 21 июля 2011 года. URL: http://www.kyzmettoday.kz/newsgossluzhba/383-kontseptsiya-novoj-modeli-gosudarstvenno j-sluzhby
Результаты экспертного опроса "Доступ к информации", проведенного по заказу ПРООН в
Казахстане / Материалы Международной конференции "Доступ к информации в Казахстане". 19
ноября 2009 г., Астана. 22 с.
Шевердяев С. Н. Методика оценки сайтов российских органов власти. Препринт WP8/2007/02. М.:
ГУ-ВШЭ, 2007.
___________________________________
1
Законопроект "О доступе к информации" занял 72-е место из 89-ти стран во всемирном рейтинге RTI. Интернет-ресурс:
www.internews.kz/newsitem/07 - 10 - 2011/16346.
стр. 99