РОЛЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ В УПРАВЛЕНИИ
реклама
МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2015, № 1, c. 52–62 ЕВРОПА: НОВЫЕ РЕАЛИИ РОЛЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ В УПРАВЛЕНИИ ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ* © 2015 г. М. Стрежнева Институциональные структуры и процессы принятия решений в Европейском союзе выходят за рамки национальных правил функционирования парламентаризма. Национальные парламенты стран-участниц не имеют прочного положения в сложившейся там многоуровневой расстановке сил. Однако им отводится важная роль в усилиях по преодолению дефицита демократии в ЕС. В статье оценивается способность национальных парламентов воспользоваться нацеленными на их поддержку новеллами Лиссабонского договора и новыми формами взаимодействия с наднациональными институтами, чтобы укрепить свои позиции в европейском управлении. Ключевые слова: Европейский союз, многоуровневое управление, дефицит демократии, национальные парламенты, парламентская демократия, Лиссабонский договор, принцип субсидиарности. Статья поступила в редакцию 12.08.2014. Проблема дефицита демократии в Европейском союзе не утрачивает своей остроты [1; 2; 3]. ЕС и его различные органы, по общему признанию, испытывают недостаток демократической подотчетности и легитимности. Граждане государств-членов не ощущают, что они должным образом представлены в его политической системе, а кризис в Еврозоне лишь добавил сомнений в адекватности европейского управления. пределы полномочий, которыми они наделены по основополагающим договорам. Но если говорить о политическом представительстве, то нынешнее распределение мест в ЕП между государствами-членами следует признать существенным отступлением от равенства, так как норма представительства у малых странучастниц гораздо выше, нежели у больших. Кроме того, законодательные полномочия у ЕП более ограниченные, чем у национальных парламентов, а состав Еврокомиссии (за исключением номинации на пост председателя ЕК) не зависит от того, какие партии составляют большинство в ЕП. Таким образом, в отличие от парламентских демократий национального уровня, формально решения Евросоюза вовсе не обязательно отражают волю большинства. Способы преодоления дефицита демократии традиционно принято искать, прежде всего, на пути укрепления и расширения полномочий Европейского парламента (ЕП) [4]. Институциональный баланс, а не принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти по Монтескье [5, с. 97], обеспечивает наличие сдержек и противовесов, защищающих систему ЕС от властных злоупотреблений. За соблюдением институционального баланса следит Суд ЕС, обеспечивая положение, при котором европейские институты действуют, не выходя за Необходимость адекватных сдержек и противовесов в европейской политии становится особенно важным в условиях, когда растет власть Европейского совета в экономическом управлении, тем более что в данной области ЕП не может в полной мере компенсировать нарастание демократического дефицита на национальном уровне. В связи с этим дальнейшее развитие компетенций Европарламента даже если и сократит, то не уничтожит полностью разрыв между способностью ЕС принимать решения и демократической властью, исходящей от европейских граждан. СТРЕЖНЕВА Марина Вадимовна, доктор политических наук, заведующий сектором ИМЭМО РАН, РФ, 117997, Москва, ул. Профсоюзная, д. 23; профессор МГИМО (Университета) МИД России, РФ, 119454, Москва, пр-т Вернадского, 76 (m.strezhneva@imemo.ru). * Публикация подготовлена при финансовой поддержке РГНФ. Проект № 14-07-00050. 52 РОЛЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ В УПРАВЛЕНИИ ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ Поэтому в последнее время повышенное внимание привлекает к себе роль в многоуровневой политической системе парламентов стран – участниц Евросоюза, являющихся воплощением национальной представительной демократии. Ведь именно их называют институтами, которые ближе к людям [6], своим избирателям, чем члены ЕП, заседающие в Брюсселе и Страсбурге, и даже главы национальной исполнительной власти, располагающиеся в далекой для большинства населения столице. Под пристальным вниманием национальных парламентов должна находиться европейская политика национальных правительств, они причастны к перенесению правовых актов ЕС в национальное законодательство (транспозиция) и занимаются ратификацией договоров, которые лежат в основе деятельности Евросоюза. Впрочем, оппоненты идеи укрепления роли национальных парламентов в системе ЕС отмечают, что национальные депутаты недостаточно знающие, чтобы вести подлинно европейские дебаты по вопросам, выходящих за сферу их непосредственных представлений и интересов, и настаивают, что в результате ее реализации процесс принятия решений в ЕС лишь застопорится. При анализе политического пространства Евросоюза общую парадигму задает концепция многоуровневого управления [7; 8]. Исходя из нее, принятие решений в европейских рамках оказывается в совместной компетенции акторов различного уровня [9, сс. 169-176]. Это, по крайне мере в теории, открывает для национальных (и региональных) парламентов в странах-участницах множественные точки доступа для осуществления влияния на политический процесс в Евросоюзе. Но одновременно с этим подход с позиций многоуровневого управления не опровергает и тот факт, что ключевая роль в Евросоюзе все же принадлежит Европейскому совету в составе глав государств и национальных правительств и Совету министров ЕС (Совету), в котором заседают национальные министры. Иными словами, как ни парадоксально, ее сохраняют за собой лица, занимающие ключевые посты в исполнительной власти национального уровня. Кроме того, заслуживает внимания и точка зрения о том, что от оформления европейской многоуровневой системы скорее выиграли бюрократы и лоббисты разных мастей, а вовсе не национальные парламентарии. Заметная часть национального права в странах-участницах, по существу, является перенесенным в национальные рамки европейским правом (приходится изменять национальные законы, 53 обеспечивающие соблюдение в стране наднационального законодательства). Национальные парламенты, в отличие от собственных правительств, не участвуют в его принятии (правовые акты ЕС, по общему правилу, совместно принимают ЕП и Совет). Таким образом, под влиянием региональной интеграции взаимоотношения национальных парламентов с собственными правительствами ощутимо меняются. По мнению целого ряда авторов, это ведет к маргинализации национальных представительных органов [10; 11;12]. Поэтому их часто именуют “аутсайдерами” или “опоздавшими” в складывающейся многоуровневой расстановке сил. Отметим, что роль национальных парламентов сильно изменилась со времени начала европейской интеграции. Поворотным моментом в этом смысле можно назвать первые прямые выборы в ЕП в 1979 г. Они разорвали связь между национальными парламентами и наднациональными институтами, заложенную ранее, когда Парламентская ассамблея европейских сообществ формировалась из делегаций от национальных парламентов. Популярен тезис об эрозии парламентского контроля над исполнительной властью (депарламентаризации) в Евросоюзе, который основывается на анализе как конституционных правил, так и динамики политического процесса. Создание ЕС привело к формированию новых институциональных структур и процессов принятия решений, которые вышли за рамки правил функционирования парламентаризма на национальном уровне. Произошла уступка законодательной компетенции национальных парламентов наднациональным европейским институтам, которая и составила главную причину депарламентаризации [13, p. 518]. Специалисты отмечают к тому же, что применение правила квалифицированного большинства при голосовании в Совете и переговоры, которые ведут между собой члены Совета и Европейского совета, мешают национальным парламентам связать свои правительства предварительными обязательствами. Но самые важные решения в национальных рамках все же должны приниматься национальными законодателями. Такую точку зрения, кстати, поддержали многие конституционные суды (Чехии, Германии, Польши, Испании и французский Государственный совет), поскольку они занимаются не только тем, что принимают законы и контролируют правительство, на них также лежит ответственность за внесение изменений в национальную конституцию. Недаром такое МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ №1 2015 54 СТРЕЖНЕВА большое внимание обратило на себя решение Конституционного суда (КС) Германии от 30 июня 2009 г. о совместимости Лиссабонского договора с Основным законом страны. По мнению КС ФРГ, при внесении в Лиссабонский договор последующих изменений Бундестаг и бундесрат должны будут давать на это свое согласие, пусть и сугубо формальное. Их санкция необходима и в случае, если Евросоюз, к примеру, решит распространить свои полномочия на сферу уголовного законодательства. Согласия одного только правительства ФРГ (то есть исполнительной власти) для этого, считает германский КС, будет недостаточно. В целях противодействия процессу депарламентаризации, Лиссабонский договор заметно укрепил позиции национальных парламентов в политической системе ЕС, придав им новые права [14]. Речь идет, прежде всего, о праве на получение информации непосредственно от европейских институтов, а не только от собственных правительств; о праве опротестовывать европейские акты в процессе контроля над соблюдением принципа субсидиарности; об участии национальных парламентов в упрощенных процедурах внесения изменений в основополагающие договоры. В качестве иллюстрации укажем на роль, отведенную Лиссабонским договором [15] национальным парламентам в упрощенных процедурах пересмотра договоров (ст. 48 Договора о Европейском союзе – ДЕС). Например, когда Европейский совет и при согласии ЕП решит изменить правила голосования по базовым правовым актам в определенной сфере интеграционной политики с единогласия на квалифицированное большинство или перейти со специальной законодательной процедуры на обычную процедуру, он должен уведомить о своем намерении национальные парламенты. Если в течение шести месяцев после этого какой-либо национальный парламент выскажет свое возражение, указанное решение не принимается. Подобное право вето призвано предотвратить злоупотребления со стороны глав государств и правительств, которые в противном случае могли бы использовать данную статью для продвижения договорных реформ, избегнув их национальной ратификации. Национальные парламенты необходимо уведомлять о заявках третьих стран на присоединение к ЕС и о предложениях Европейской комиссии, основанных на ст. 352 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС), когда возникает потребность в европейской инициативе в той сфере, где у ЕС не предусмотрены специально оговоренные полномочия. За ними также формально признано право на участие в межпарламентском сотрудничестве с подключением ЕП. Помимо прочего, национальные парламенты теперь привлекаются к оценке деятельности Европола и Евроюста. Принимая, по предложению ЕК, решение, определяющее некие аспекты норм семейного права с трансграничными последствиями, Совет должен передать соответствующее предложение национальным парламентам, и если в течение шести месяцев какой-то национальный парламент направит ему свое возражение, то такое решение не принимается (ст. 81.3 ДФЕС). С учетом вышесказанного в настоящей статье предполагается оценить, насколько полезны нововведения Лиссабонского договора и некоторые институциональные новшества в ЕС в том, чтобы национальные парламенты могли с успехом противостоять отмеченным неблагоприятным для них тенденциям и помочь преодолению дефицита демократии в ЕС (на европейском и национальном уровне) по следующим направлениям: – наблюдение за собственными правительствами, воздействие на них и способность призвать их к ответу в вопросах европейской политики; – контроль над соблюдением принципа субсидиарности в европейских законодательных предложениях; – политический диалог с ЕК и межпарламентское сотрудничество с участием ЕП. ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ НАЦИОНАЛЬНОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Начиная с 90-х годов (после вступления в силу Маастрихтского договора 1992 г.) национальные парламенты стран ЕС стали реагировать на явное сокращение вследствие развития интеграционного процесса своих традиционных полномочий [16]. Они учредили комитеты по европейским делам для координации соответствующей парламентской работы и в целом стали уделять больше внимания европейским вопросам. В странах парламентского типа (их в Евросоюзе большинство) премьер-министр, который возглавляет национальную делегацию на заседаниях Евросовета, может лишиться своего поста в результате применения национальным парламентом такого инструмента, как вотум недоверия. Но в отдельных странах ЕС имеют место исключения из этого общего правила. Скажем, в Республике Кипр (президентский режим) пост премьер-министра отсутствует, а президент не несет МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ №1 2015 РОЛЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ В УПРАВЛЕНИИ ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ ответственности перед национальным парламентом. Во Франции (полупрезидентский политический режим) премьер-министр наличествует, но в Европейском совете страну также представляет президент, не отвечающий перед парламентом. Вопрос о том, кому возглавлять национальную делегацию на заседаниях в ЕС, президенту или премьер-министру, порой, оказывается предметом спора или даже открытого конфликта еще в нескольких странах (Румынии, Финляндии, Польше, Чехии). Так, президент Румынии Траян Бэсеску отказался выдать премьер-министру Виктору Понте мандат на участие в сессии Европейского совета в Брюсселе 26–27 июня 2014 г., в рамках которого состоялась церемония подписания соглашений об ассоциации Молдавии, Украины и Грузии с ЕС. В ответ В. Понта обратился с запросом в национальный Конституционный суд о конституционности решения президента [17]. Подразумевается, что национальные парламенты должны придать дополнительную легитимность европейскому управлению, контролируя действия национальных правительств в рамках Совета и Европейского совета там, где это предусмотрено в национальных рамках. Ведь в отличие от Еврокомиссии, которая в качестве исполнительного органа европейского уровня находится под контролем ЕП, Европейский совет, как и Совет, в системе ЕС никем не контролируются. Соответствующий национальный контроль осуществляется двумя основными способами [18]. В некоторых государствах-членах (Финляндия, Швеция, Дания) в центре внимания парламентариев позиция собственного правительства в Совете по конкретным вопросам, причем парламент может выдать мандат или одобрить эту позицию еще до того, как соответствующий министр начнет переговоры европейского уровня. Роль и степень вовлечения парламентов ассамблей в такую работу может быть различной – в зависимости от того, носит ли такой мандат обязательный характер и осуществляется ли подобный контроль до (ex ante) или после (ex post) заседаний Совета. Например, в Дании правительство (меньшинства либо коалиционное) обычно зависит от сложившегося большинства в фолькетинге – для определения позиции по будущим европейским решениям национальной исполнительной власти необходимо предварительно получить соответствующий парламентский мандат. Каждый датский министр должен обсудить в комитете фолькетинга по европейским делам свои будущие действия в Брюсселе прежде, чем он направится на заседание Совета ЕС. Если же комитет не разделяет 55 позицию, занятую министром после переговоров с другими странами ЕС, фолькетинг может наложить вето на все решения, принятые в ЕС национальным правительством от лица страны без его согласия. Поэтому, как правило, датские министры предпочитают придерживаться согласованного с фолькетингом решения. Другие же национальные парламенты больше сосредоточены на европейском законодательстве и соответствующих документах. Они получают дополнительную информацию от собственных правительств и из иных источников и принимают соответствующие резолюции (Франция, Великобритания, Германия). Во многих случаях комбинируются элементы обоих подходов. Как следует из протокола 1 к Лиссабонского договору (о роли национальных парламентов в Евросоюзе), информация, для них предназначенная, включает консультационные документы Комиссии (зеленые и белые книги и сообщения), ежегодную законодательную программу, проекты законодательных актов (предложения Комиссии, инициативы группы государств-членов, инициативы ЕП, запросы Суда Европейского союза, рекомендации Европейского центрального банка и запросы Европейского инвестиционного банка, направленные на принятие законодательного акта), а также повестки дня и результаты сессий Совета, инициативы Европейского совета и ежегодные доклады Счетной палаты. Огромный массив информации доступен на страницах европейских институтов в Интернете. Национальные парламенты совместно с ЕП имеют и собственную страницу в Сети – IPEX – для взаимного обмена информацией по вопросам, относящимся к Европейскому союзу [19]. Но необходимо учитывать, что, получая подобную информацию, национальные парламенты не подключаются к законотворческому процессу и европейским переговорам непосредственно, а парламентарии в странах-участницах, как уже было отмечено, зачастую лишены глубокого понимания проблем и устройства ЕС. В том, что касается парламентского контроля над “своим” членом Европейского совета, Германия может подать пример особенно детальных формальных правил по предоставлению парламентариям информации, которые четко устанавливают, когда и в какой форме федеральный канцлер обязан это делать. Только в двух странах ЕС (Мальта и Румыния) институциональные каналы для соответствующего диалога либо не существуют вовсе, либо очень ограничены. В то же время редко можно встретить жесткие обязательства, требующие, чтобы главы правительств отчиты- МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ №1 2015 56 СТРЕЖНЕВА вались до или после сессии Европейского совета на пленарном заседании своего парламента или перед парламентским комитетом. Заседания глав государств и правительств (сессии Европейского совета) национальным парламентам, тем более, трудно контролировать, так как они проходят за закрытыми дверями. КОНТРОЛЬ НАД СОБЛЮДЕНИЕМ ПРИНЦИПА СУБСИДИАРНОСТИ Получая информацию касательно законодательных предложений, которые должны стать правовыми актами ЕС (регламентами и директивами), национальные парламенты наделены правом отслеживать и оценивать соблюдение в них принципа субсидиарности. Это означает, что в тех областях, которые не относятся к исключительной компетенции Евросоюза1, принятие европейских мер считается желательным только в случае, когда цели предлагаемого действия не могут быть должным образом достигнуты самими национальными государствами (ст. 5.3 ДЕС). У палат национальных парламентов есть восемь недель, чтобы направить аргументированное мнение институтам ЕС с объяснением того, почему тот или иной законопроект не соответствует, по их оценке, принципу субсидиарности. Мнения каждого из 15 однопалатных парламентов засчитываются как два голоса, мнения каждой из палат 13 двухпалатных парламентов – как один голос (всего 56 голосов). Речь в данном случае идет о “системе раннего предупреждения”. Она предусмотрена в Лиссабонском договоре, а ее первоначальная версия появилась в договоре о европейской конституции, не прошедшем ратификацию в 2005 г. [20, pp. 189-192]. Если в пользу такого аргументированного мнения собрано не менее одной трети всех голосов национальных парламентов (или четверти голосов, когда дело касается вопросов свободы, безопасности и правосудия), Комиссия должна пересмотреть свое предложение и объяснить, почему она намерена настаивать на нем, изменить его или отказаться от него (“желтая карточка”). 1 К сфере исключительной компетенции относятся: таможенный союз; учреждение правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка; денежнокредитная политика государств-членов, которые перешли на евро; сохранение морских биоресурсов, на которые распространяется действие общей рыболовной политики; общая торговая политика; заключение международных соглашений (при некоторых условиях). В отношении предложений, которые должны совместно приниматься Советом и ЕП, применима также “красная карточка”, если против них выскажется большинство национальных парламентов или палат национальных парламентов (не менее 28 из 56 голосов). Совет, действуя большинством в 55% своих членов, или ЕП, действуя большинством поданных голосов, могут в таком случае проголосовать против дальнейшего рассмотрения законопроекта, если Комиссия станет упорствовать в его продвижении. Такие же процедуры применимы и в отношении законодательных инициатив, исходящих от группы государств-членов, ЕП, ЕЦБ и Европейского инвестиционного банка. После того как европейский акт уже принят, национальные парламенты или палаты национальных парламентов могут потребовать рассмотрения предполагаемого нарушения принципа субсидиарности в Суде ЕС. Государства-члены выступают с такими исками сами или передают их в соответствии с национальным правопорядком от имени своего парламента (ст. 8 протокола 2 к Лиссабонскому договору). С декабря 2009 г. (начало действия Лиссабонского договора) и до настоящего времени процедура “желтой карточки” была запущена дважды, а прочие указанные возможности пока не использовались. В связи с законодательным предложением о праве на стачку (Монти II) [21; 22], Комиссия попыталась ответить на обвинения в том, что на Едином внутреннем рынке экономическим свободам обычно отдается предпочтение перед такими основополагающими свободами, как право на забастовку. Она предложила механизм разрешения споров в случаях трансграничного характера. Но против ее предложения высказались 12 национальных парламентов/палат с 19 голосами (из 56). Они посчитали, что соответствующие вопросы должны решаться на национальном уровне. Самую активную роль в противодействии законопроекту взял на себя датский фолькетинг. Комиссия в итоге отказалась от своего предложения – но уточнила, что сделала это из-за политических разногласий в Совете по данному вопросу, а не непосредственно из-за “желтой карточки”, предъявленной национальными парламентами. Второй случай касался предложения о европейском офисе общественного прокурора [23] – против создания новой организации по расследованию дел о хищениях из бюджета ЕС было подано 18 голосов. В данном случае Комиссия решила не отказываться от этого законопроекта, судьба которого была передана в руки Совета и ЕП. МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ №1 2015 РОЛЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ В УПРАВЛЕНИИ ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ Хотя введение процедуры раннего предупреждения и расширяет компетенцию национальных парламентов в делах Европейского союза, здесь тоже есть место для скептицизма. Таким образом игнорируется смыкание исполнительной и законодательной ветвей власти в парламентских демократиях. Правительства, располагающие парламентским большинством, зачастую доминируют над национальными парламентами. Они имеют возможность использовать сочетание кнута (угроза вотума доверия и, соответственно, досрочных выборов) и пряника (обещание тому или иному парламентарию продвижения на министерских пост), побуждая заднескамеечников в парламенте поддерживать мнение правительства относительно европейских законопроектов. Маловероятно в таких условиях, чтобы национальный парламент занял принципиально иную позицию относительно некой инициативы ЕК, чем его собственное правительство. В любом случае, нарушения принципа субсидиарности в ЕС отмечаются крайне редко. Трудно добиться и единогласия значительного числа национальных парламентов/палат по конкретному вопросу. Такое предупреждение не носит обязательного характера. Европейские правовые акты могут быть приняты и вопреки сопротивлению национальных парламентов. Еврокомиссия не обязана вносить изменения в предлагаемый ею законопроект. Национальные парламенты не вовлекаются в формулирование правового акта, они не могут предложить к нему собственные поправки. Справедливым на данный момент можно признать уточнение европейских авторов Марты Залевской и Оскара Йозефа Гстрейна: “Введение механизма раннего предупреждения стоит рассматривать, скорее, как символический жест в сторону национальных законодателей и как вопрос демократической легитимации в Европейском союзе. Но данный механизм лишен обязательной правовой силы, которая обеспечила бы непосредственное подключение национальных парламентов к законодательному процессу в ЕС” [24, р. 15]. Однако оговоримся, что вопросы приобретения и реализации компетенции Евросоюза регулируются тремя принципами: субсидиарности, пропорциональности2 и наделения полномочиями3. Данный принцип требует, чтобы действия ЕС не выходили за рамки того, что необходимо для достижения поставленных целей (были бы соразмерными). 3 Исходя из этого принципа, в своей деятельности Евросоюз не должен выходить за рамки компетенции, предоставленной ему государствами-членами. 2 57 Как представляется, со временем могут зазвучать предложения о передаче контроля над соблюдением всех трех принципов национальным парламентам, хотя здесь и есть риск их непосредственного вторжения в сферу законотворчества в ЕС. Заметим, что в докладе комитета по Европейскому союзу Палаты лордов британского парламента о роли в ЕС национальных парламентов содержится прямая рекомендация распространить действие “системы раннего предупреждения” на контроль соблюдения принципа пропорциональности [25, pp. 24-25]. Уже в настоящее время национальные парламенты придерживаются широкой интерпретации концепта суверенитета, и многие их аргументированные мнения выходят за рамки требуемого по протоколу 2 к Лиссабонскому договору о применении принципов субсидиарности и пропорциональности и по ст. 5 ДЕС о принципе субсидиарности. Единый подход к контролю над соблюдением принципа пропорциональности в ЕС пока отсутствует. В большинстве национальных парламентов критерий пропорциональности рассматривают как часть контрольной проверки соблюдения субсидиарности и затрудняются в их четком разделении. Таким образом, мы можем заключить, что положения Лиссабонского договора приоткрыли новые возможности для контроля европейского законодательного процесса со стороны национальных парламентов, которые пока используются в ограниченной степени. ДИАЛОГ С ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИЕЙ И МЕЖПАРЛАМЕНТСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО Вышесказанное имеет отношение к методу наднационального правового регулирования (это, прежде всего, вопрос принятия правовых актов ЕС). Но в последнее время передача новых полномочий на европейский властный уровень чаще происходит в транснациональных формах и через централизацию компетенций наднациональных институтов (Комиссии и ЕЦБ) в области имплементации наднациональных решений и контроля над действиями национальной власти. В связи с этим вопросам их политической подотчетности явно уделяется недостаточное внимание. Усиление роли Европейского парламента здесь было бы мерой не вполне адекватной [26, p. 1] . Несмотря на европейскую природу решений, о которых идет речь, нельзя игнорировать тот факт, что они имплементируются на национальном уровне, и последствия их сильно сказываются на национальной политике в области МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ №1 2015 58 СТРЕЖНЕВА налогообложения и в части расходования национальных бюджетов. Признание же этого факта требует, чтобы национальные парламенты теснее контактировали с наднациональными институтами (Еврокомиссией, Европарламентом, ЕЦБ), добиваясь взаимопонимания. Политический диалог национальных парламентов с Комиссией был начат в 2006 г. по инициативе прежнего главы ЕК Жозе Мануэла Баррозу. Он имеет более широкий охват, нежели контроль над соблюдением субсидиарности в законодательных предложениях ЕК. В его рамках парламенты доводят до Комиссии свою точку зрения по этим законодательным предложениям, а также по исходящим от нее консультативным документам, причем ЕК взяла на себя обязательство реагировать на выраженные парламентами мнения и учитывать их. Участие национальных парламентов в этом диалоге отличается неравномерностью. Так, в 2012 г. из 663 парламентских мнений половина исходила только от шести из 41 парламента/палаты национальных парламентов: от португальской ассамблеи (она проявляет наибольшую активность), итальянского и чешского сенатов, германского бундесрата, шведского риксдага и румынской палаты депутатов. Бóльшая включенность национальных парламентов в дела ЕС зачастую расценивается как препятствие для осуществления целей углубления интеграции. Между тем работы некоторых специалистов [27; 28, pp. 164-189] свидетельствуют: вовлечение национальных парламентов в политический диалог с Комиссией, напротив, благоприятствует эффективной имплементации директив ЕС. Консультативным форумом, обеспечивающим сотрудничество национальных парламентов с ЕП, в свою очередь, является Конференция парламентских комитетов по европейским делам (Conference of Parliamentary Committees for EU Affairs, COSAC). В ее рамках парламентарии стран ЕС встречаются дважды в год для обмена опытом в вопросах парламентского контроля и для продвижения своих позиций по тем изменениям, которые предполагается вносить в договорную базу интеграции. От налаживания таких сетевых связей особенно выиграли новые государства – члены ЕС из Центральной и Восточной Европы (ввиду менее богатого парламентского опыта). Конференция появилась в 1989 г., а теперь она обрела основу в Лиссабонском договоре (ст. 10 протокола 1). На пленарных заседаниях COSAC каж- дый парламент страны-участницы представлен шестью национальными депутатами. Другие формы межпарламентского сотрудничества в ЕС включают: Конференцию спикеров парламентов Евросоюза, Конференцию по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (впервые собралась в сентябре 2012 г., принимает заключения необязательного характера), Конференцию по вопросам экономического и финансового управления. Последняя начала свою работу в октябре 2013 г. Ее создание было предусмотрено межправительственным Договором о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе (так называемый фискальный пакт), который был подписан в марте 2012 г. 25 странами ЕС и ратифицирован ими к 1 апреля 2014 г. В Договор отказались войти Великобритания и Чехия (чешское левоцентристское правительство во главе с Богуславом Соботкой, сформированное в январе 2014 г., впоследствии подписало фискальный пакт, но его национальная ратификация в Чехии пока не завершена). Хорватия, вступившая в ЕС в 2013 г., планирует свое присоединение. Кризис в Еврозоне сильно сказался на взаимоотношениях Евросоюза и его государств-членов – в том числе в институциональном плане. Начиная с 2008 г. главы государств и правительств в ЕС принимали решения, глубоко затрагивающие бюджетный суверенитет стран-членов. В деле кризисного управления некоторые институты ЕС, в особенности Европейский совет/Евросаммит (заседания Европейского совета ограниченного состава – с участием только глав исполнительной власти стран, которые входят в Еврозону) и ЕЦБ, набрали очки, тогда как другие (например, ЕП) остались в стороне. Вопрос о том, в какой мере национальные парламенты оказались жертвами решений, принятых в Брюсселе наднациональными институтами, и насколько это на деле подорвало сохраняющийся суверенитет национального государства в бюджетной области, активно обсуждается в политических и академических кругах. Тот факт, что в рамках европейского семестра Комиссия зачастую приступала к изучению проектов национальных бюджетов ранее национальных парламентов, явно создавал ощущение, что они лишаются существенной доли своей традиционной независимости. Европейский семестр – это форма политической транснациональной координации в ЕС, которая была внедрена Советом в сентябре 2010 г., чтобы обеспечить раннее обнаружение экономических дисбалансов в государствах-членах. Он МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ №1 2015 РОЛЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ В УПРАВЛЕНИИ ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ открывается в феврале каждого года обсуждением Ежегодного обзора экономического роста, который готовит ЕК. Европейский семестр подразумевает внешнее вмешательство в процесс выработки национальных бюджетов, что действительно можно расценить как угрозу подрыва бюджетных полномочий национальных парламентов. Евросаммиты все больше превращаются в своеобразное “экономическое правительство”. Они играют важнейшую роль в согласовании международных договоров (таких, как вышеупомянутый фискальный пакт) и в период кризиса суверенных долгов в Еврозоне послужили площадкой для принятия решений о помощи государствамчленам, столкнувшимся с высокими процентами по облигациям, повышающим для них стоимость заемных средств до неподъемного уровня. Дополнительную проблему составляет асимметрия между растущей властью таких наднациональных институтов, как ЕЦБ, а также Еврогруппа (Совет министров экономики и финансов стран Еврозоны) и “тройка” кредиторов (в составе Европейской комиссии, того же ЕЦБ и Международного валютного фонда) – и тем, что они не несут ответственности за свои действия перед представительными органами. Но могут ли национальные парламенты спасти легитимность Евросоюза, если сами станут играть в вопросах европейской макроэкономической координации более важную роль? Авторы “доклада четырех президентов” [29] дают положительный ответ на этот вопрос. В отсутствие положений о европейском фискальном союзе непосредственно в договорной базе, на основе которой функционирует ЕС (фискальный пакт, как мы помним, носит межправительственный характер и был подписан вне “правового поля” европейской интеграции), национальные парламенты выступают легитимными представителями в таких делах. Однако решительный переход к бюджетному федерализму дал бы Евросоюзу более эффективные средства и инструменты для выхода из нынешнего кризиса, как и для борьбы с кризисами в будущем. В этом случае повышение легитимности экономического управления в ЕС сильнее зависело бы от прямого вовлечения Европейского парламента [30]. * * * Наряду с попытками укрепления роли национальных парламентов в управлении ЕС, довольно регулярно возобновляются более радикальные прежние предложения. Их авторы требовали отказаться от прямых выборов в ЕП и вернуться 59 к формату ассамблеи национальных парламентариев стран ЕС в том виде, в каком она существовала до 1979 г. Озвучивается и альтернативная идея – дополнить ЕП и Совет, в качестве двухпалатной легислатуры Евросоюза, третьей законодательной палатой, куда вошли бы национальные парламентарии. С подобными проектами выступали и приверженцы федерализма (Йошка Фишер, бывший министр иностранных дел Германии [31]), и евроскептики (Джек Стро, бывший министр иностранных дел Великобритании [32]). Но реализовать их вряд ли удастся. Национальные парламенты избираются в разное время. У каждого из них не только свой график работы, но также собственные мандат и повестка. Все это трудно было бы утрясти в рамках одной институциональной структуры. Кроме того, ее создание в той или иной форме, как это ни парадоксально, противоречит планам непосредственного усиления национальных парламентов в системе Евросоюза, так как предполагает очередной вариант делегирования ими своих полномочий европейскому институту (подобно тому, как ранее они были делегированы Совету). Политическая система ЕС стала бы в результате еще более усложненной и менее понятной для широкой публики. Как подтвердили дебаты в ходе подготовки евроконституции (так и не состоявшейся), подобные планы не имеют большой поддержки. Национальные парламенты и впредь не станут ключевыми акторами европейской политии. Лиссабонский договор не придал им дополнительного институционального качества. Они по-прежнему не встроены в основной институциональный треугольник (Совет–Европарламент–Комиссия). Однако, при всей необходимой осторожности в оценках, нынешнюю ситуацию можно представить в оптимистическом ключе – это начало процесса усиления позиций национальных парламентов в ЕС, сопоставимого с тем, как укреплялись полномочия Европарламента в предшествующие десятилетия. Таким образом, демократическая легитимность на европейском и национальном уровне получила некоторую поддержку. Но в некоторых государствах-членах ситуация в этом смысле выглядит менее обнадеживающей, чем в других. Долговой кризис, разразившийся в 2010 г., вылился и в дифференциацию роли национальных парламентов в Еврозоне. Суверенитет тех стран, которые, как Греция или Кипр, столкнулись с финансовыми проблемами, заметно пострадал, тогда как для стран с устойчивым положением в бюджетной и налоговой сфере, начиная с Германии, статус МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ №1 2015 60 СТРЕЖНЕВА “европейских кредиторов” означал, помимо прочего, усиление голоса их национальных парламентов в утверждении пакетов финансовой помощи менее успешным партнерам по Еврозоне. Новые договорные положения дают национальным парламентам возможность играть более активную роль в Европейском союзе. Но в принципе положение дел, сложившееся ранее, не меняется. Новая “система раннего предупреждения” о нарушении принципа субсидиарности, политический диалог с Комиссией и разные формы межпарламентского сотрудничества сами по себе не приведут к тому, что национальные парламенты непосредственно подключатся к принятию европейских решений. Тем не менее они обрели более надежные инструменты, помогающие им контролировать действия и политику собственных правительств в ЕС и влиять на европейские институты. Впрочем, будущее национальных парламентов в политической системе Евросоюза в конечном счете зависит не только от их настойчивости в использовании новых инструментов, но и от того, каким образом в целом будет развиваться эта система. Так, ускоренная федерализация ЕС означала бы в перспективе меньше власти для национальных парламентов. И наоборот: укрепление национального уровня власти в многоуровневой системе вследствие нового перераспределения полномочий сильно повысило бы и значимость национальных парламентов как участников европейской политической игры. СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ / REFERENCES 1. Jensen Thomas. The Democratic Deficit of the European Union. Living Reviews in Democracy, 2009, vol. 1, pp. 1-8. Available at: http://democracy.livingreviews.org/index.php/lrd/article/view/lrd-2009-2/8 (accessed 06.08.2014). 2. Бодрунова С.С. Делиберативная демократия “сверху вниз”: концепция европейской публичной сферы и проблема демократического дефицита ЕС. Политика и общество, 2014, № 1, сс. 88-99. [Bodrunova S.S. Deliberativnaya demokratiya “sverkhu vniz”: kontseptsiya evropeiskoi publichnoi sfery i problema demokraticheskogo defitsita ES [Deliberative Democracy “Top Down”: the Concept of the European Public Sphere and the Problem of the Democratic Deficit of the EU]. Politika i obshhestvo, 2014, no. 1, pp. 88-99.] 3. The Euro Crisis: an Ever-Deeper Democratic Deficit. The Economist, 26 May 2012. Available at: http://www. economist.com/node/21555927 (accessed 06.08.2014). 4. Hix Simon and Hoyland Bjorn. Empowerment of the European Parliament. The Annual Review of Political Science, 2013, no. 16, pp. 171-189. Available at: http://personal.lse.ac.uk/hix/Working_Papers/Hix-Hoyland-annurevpolisci-2013.pdf (accessed 12.08.2014). 5. Прозорова Н.С. Теория “разделения властей” и современное буржуазное государство. Советское государство и право, 1974, № 9, сс. 92-98. [Prozorova N.S. Teoriya “razdeleniya vlastei” i sovremennoe burzhuaznoe gosudarstvo [The Theory of “Separation of Powers” and the Modern Bourgeois State]. Sovetskoe gosudarstvo i pravo, 1974, no 9, pp. 92-98.] 6. Holzhacker Ronald. Parliamentary Scrutiny. Europeanization: New Research Agendas. Graziano P., Vink M.P., eds. Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2007, pp. 141-153. 7. Hooghe Liesbet, Marks Gary. Multi-Level Governance and European Integration. Lanham, Maryland, Rowman & Littlefield, 2001. 272 p. 8. Hooghe Liesbet, Marks Gary. Types of Multi-Level Governance. European Integration Online Papers (EIoP), 2001, vol. 5, no. 11, pp. 1-7. Available at: http://eiop.or.at/eiop/texte/2001-011a.htm (accessed 06.08.2014). 9. Стрежнева М.В., отв. ред. Транснациональные политические пространства: явление и практика. Москва, Весь мир, 2011. 371 с. [Strezhneva M. V., ed. Transnatsional'nye politicheskie prostranstva: yavlenie i praktika [Transnational Political Spaces: Phenomenon and Practice]. Moscow, Ves’ mir, 2011. 371 p.] 10. Bache I, Flinders M., eds. Multi-Level Governance. Oxford, Oxford University Press, 2004. 237 p. 11. Benz A., Papadopoulos Y., eds. Governance and Democracy: Comparing National, European and International Experiences. London, Routledge, 2006. 272 p. 12. Raunio Tapio. National Parliaments and the Future of European Integration: Learning to Play the Multilevel Game. Democratic Dilemmas of Multilevel Governance: Legitimacy, Representation and Accountability in the European Union. DeBardeleben Joan, Hurrelmann Achim, eds. New York, Palgrave Macmillan, 2007, pp. 158-176. МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ №1 2015 РОЛЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ В УПРАВЛЕНИИ ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ 61 13. Cygan Adam. National Parliaments within the EU Polity – No Longer Losers but Hardly Victorious. ERA Forum, March 2012, vol. 12, no. 4, pp. 517-534. 14. Paolo Maria Teresa. National Parliaments in the EU: After Lisboa and Beyond Subsidiarity. The (Positive) SideEffects and (Unintended) Achievements of the Treaty Provisions. OPAL Online Paper, 2012, no. 5. 29 p. 15. Кашкин С.Ю., отв. ред. Европейский союз: основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. Москва, ИНФРА–М, 2008. 698 с. [Kashkin S.Yu., ed. Evropeiskii soyuz: osnovopolagayushchie akty v redaktsii Lissabonskogo dogovora s kommentariyami [The European Union: Basic Acts, as Revised in the Lisbon Treaty, with Comments]. Moscow, INFRA–M, 2008. 698 p.] 16. Winzen Thomas. National Parliamentary Control of European Union Affairs: a Cross-National and Longitudinal Comparison. West European Politics, May 2012, vol. 35, no. 3, pp. 657-672. 17. Президент и премьер-министр Румынии соревнуются в “сентиментальности” к Молдове. 26.06.2014. [The President and the Prime Minister of Romania Compete in Their “Sentimentality” towards Moldova (In. Russ.)] Available at: http://news.mail.ru/inworld/moldova/politics/18680535/ (accessed 06.08.2014). 18. Democratic Control in the European Council and the Euro Zone Summits. European Parliament Study, 2013. DOI: 10.2861/13329. Available at: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/474392/IPOLAFCO_ET(2013)474392(ANN01)_EN.pdf (accessed 06.08.2014). 19. The Platform for EU Interparliamentary Exchange. Available at: http://www.ipex.eu/ (accessed 06.08.2014). 20. Rittberger Berthold. Building Europe’s Parliament: Democratic Representation Beyond the Nation-State. Oxford, Oxford University Press, 2007. 256 p. 21. European Commission. Proposal for a Council Regulation on the Exercise of the Right to Take Collective Action within the Context of the Freedom of Establishment and Freedom to Provide Services (COM(2012)130). Brussels, 21.3.2012, a.k.a. Monti II. Available at: http://www.ipex.eu/IPEXL-WEB/dossier/document/COM20120130.do (accessed 06.08.2014). 22. Семушин Дмитрий. Конфликт вокруг закона Монти II и политика централизации Евросоюза. ИА REGNUM, 31.05.2012. [Semushin Dmitrii. Konflikt vokrug zakona Monti II i politika tsentralizatsii Evrosoyuza [The Controversy Surrounding the Monti II Regulation and the Course towards Centralization of the European Union]. IA REGNUM, 31.05.2012] Available at: http://www.regnum.ru/news/russia/1536953.html (accessed 06.08.2014). 23. “Желтая карточка” Европейскому офису общественного прокурора. Портал euActivе, Факультет международных отношений СПбГУ. [“Zheltaya kartochka” Evropeiskomu ofisu obshchestvennogo prokurora [A “Yellow Card” for the European Office of the Public Prosecutor]. Portal euActive, Fakul’tet mezhdunarodnykh otnoshenii SPbGU] Available at: http://www.euactive.ru/index.shtml (accessed 06.08.2014). 24. Zalewska Marta, Gstrein Oskar Josef. National Parliaments and their Role in European Integration: The EU’s Democratic Deficit in Times of Economic Hardship and Political Insecurity. Bruges Political Research Papers, February 2013, no. 28. 39 p. Available at: https://www.coleurope.eu/website/study/european-political-andadministrative-studies/research-activities/bruges-political (accessed 06.08.2014). 25. House of Lords European Union Committee. The Role of National Parliaments in the European Union. 9th Report of Session 2013–2014. 24 March 2014. Available at: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201314/ldselect/ ldeucom/151/151.pdf (accessed 06.08.2014). 26. Piedrafita Sonia. EU Democratic Legitimacy and National Parliaments. CEPS Essay, 25 November 2013, no. 7, pp. 1-9. Available at: http://www.ceps.be/book/eu-democratic-legitimacy-and-national-parliaments (accessed 06.08.2014). 27. Bergman Torbjörn. The European Union as the Next Step of Delegation and Accountability. European Journal of Political Research, 2000, vol. 37, no. 3, pp. 415-429. 28. Martin Lisa L. Democratic Commitments: Legislatures and International Cooperation. Princeton, NJ, Princeton University Press, 2000, 256 p. 29. Van Rompuy Herman. Towards a Genuine Economic and Monetary Union. 5 December 2012. Available at: http:// www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/134069.pdf (accessed 06.08.2014). 30. Hallerberg Mark, Marzinotto Benedicta, Wolff Guntram B. On the Effectiveness and Legitimacy of EU Economic Policies. Bruegel policy brief, November 2012, no. 4, pp. 1-8. Available at: http://www.bruegel.org/publications/ publication-detail/publication/758-on-the-effectiveness-and-legitimacy-of-eu-economic-policies/reply/1270/ (accessed 06.08.2014). 31. Speech by Joschka Fischer at the Humboldt University: “From Confederacy to Federation – Thoughts on the Finality of European Integration”. Berlin, 12 May 2000. Available at: http://www.cvce.eu/obj/speech_by_joschka_ МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ №1 2015 62 СТРЕЖНЕВА fischer_on_the_ultimate_objective_of_european_integration_berlin_12_may_2000-en-4cd02fa7-d9d0-4cd2-91c92746a3297773.html (accessed 06.08.2014). 32. Speech on the Future of the EU by the Foreign Secretary, Jack Straw, at the Hague. February 21 2002. Available at: http://www.theguardian.com/world/2002/feb/21/eu.speeches (accessed 06.08.2014). THE ROLE OF NATIONAL PARLIAMENTS IN GOVERNING THE EUROPEAN UNION (MEMO Journal, 2015, no. 1, pp. 52-62) Received 12.08.2014. STREZHNEVA Marina Vadimovna, Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences (IMEMO RAN), 23, Profsoyuznaya Str., Moscow, 117997, Russian Federation; Moscow State Institute of International Relations (MGIMO-University), Russian Foreign Ministry, 76, Vernadskogo Prospect, Moscow, 119454, Russian Federation (m.strezhneva@imemo.ru). Acknowledgment. The article has been supported by a grant of the Russian Foundation for Humanities (RFH). Project no. 14-07-00050. Institutional structures and decision-making processes, which have been established in the European Union, fall beyond the scope of national rules for the functioning of parliamentary government. National parliaments of the EU member states have not succeeded in acquiring solid positions in the multilevel constellation within the Union. Yet nowadays they are assigned an important mission in their efforts to overcome, alongside the European Parliament (EP), the growing democratic deficit at both the European and national levels. The article is meant to assess the potential of national parliaments in capitalizing on the Lisbon Treaty provisions and on new forms of their engagement with supranational institutions (the European Council, the European Commission and the EP in particular), aimed at enhancing their legitimizing influence. General paradigm for the analysis is determined by the multilevel governance concept (MLG). It allows for a picture of European decision-making, which is shared by actors placed at different levels of the governance structure. National parliaments are supposed to be provided with multiple access points to the political process in the European Union as well. But the MLG vision doesn’t contradict the fact that the key role within the EU belongs to those who occupy the highest executive power positions at the national level. Three directions for the national parliaments to intensify their involvement are put into spotlight: parliamentary control over national executives; control of compliance with the subsidiarity principle in European legislative proposals and supranational decisions; political dialogue with the European Commission and interparliamentary cooperation. The analysis proves that conditions are ripe for more active stance of national parliaments in the EU affairs. The “system of early warning” of the subsidiarity principle violations, provided for in the Lisbon Treaty, seems most promising. But national parliaments themselves will still have to demonstrate more persistence when using new instruments. Keywords: European Union, multilevel governance, democratic deficit, national parliaments, parliamentary democracy, Lisbon Treaty, subsidiarity principle. About author: STREZHNEVA Marina Vadimovna, Dr. Sci. (Political Sciences), Head of Sector, Professor. МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ №1 2015
