К вопросу о юридической ответственности должностных лиц

1
М.В. Ремизов
(Ярославский госуниверситет)
К вопросу о юридической ответственности должностных лиц
1. Неправомерное поведение участников общественных отношений вызывает со
стороны государства негативную реакцию. Правонарушитель должен претерпеть
известные лишения и обременения, которые наступают для него в ответ на совершенное
им противоправное поведение. В таких случаях говорят о юридической ответственности
правонарушителя1. «Юридическая ответственность – это обязанность лица претерпевать
меры
государственно-принудительного
воздействия
(санкции)
за
совершенное
правонарушение»2.
Одним из основных делений юридической ответственности, которое достаточно
полно и четко охватывает все ее виды, предлагают считать ее разделение на два крупных
вида: Имущественную и штрафную (карательную). К штрафной ответственности относят
конституционную, уголовную, административную, дисциплинарную. К имущественной гражданско-правовую ответственность, материальную ответственность работников,
имущественную ответственность иных объединений, граждан3.
«С точки зрения справедливости различные правонарушения должны влечь
различную ответственность; отвечать должно в меру содеянного»4. При этом не следует
забывать один из основных принципов юридической ответственности – за одно
правонарушение возможно лишь одно юридическое наказание. В таких случаях
недопустимо удвоение либо сложение двух или более видов ответственности за одно
деяние5.
Общепризнанно,
что
основанием
юридической
ответственности
является
правонарушение. Поскольку разные виды юридической ответственности влекут для
правонарушителя различные последствия, важно определить критерии разграничения
правонарушений, влекущих разную ответственность. Попытаемся проанализировать
механизм ответственности должностных лиц в национальном праве.
1
Мы не склонны включать в сущность юридической
ответственности кроме «негативного» аспекта
(осуждение со стороны государства) еще и «позитивный» аспект, который характеризует внутреннее
состояние индивида, его «чувство» долга перед обществом, государством, другими гражданами и самим
собой, ответственность за будущие поведение.
2
Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972 г. Т. 1. С. 371.
3
Такое деление предлагает, например, Баранов В.М. Теория юридической ответственности: Лекция.
Нижний-Новгород, 1998. С. 18. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Под
ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 602-603.
4
Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 182.
5
См., Баранов В.М. Указ. соч. С. 41. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева.
М., 1999. С. 297. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2000. С.
441. и др.
2
2. Общепринято, что признание деяния на основе закона преступлением исключает
возможность
одновременного
отнесения
его
к
числу
дисциплинарных
или
административных проступков и наоборот; сочетание уголовной ответственности с
дисциплинарной или административной ответственностью недопустимо6.
Относительно разграничения дисциплинарного и преступного правонарушения
еще в дореволюционной литературе указывалось: «дисциплинарная провинность
возвышается в ранг должностного преступления, как скоро она сопряжена со
значительными последствиями для общего блага и для драгоценнейших прав личности»7.
Современная
уголовная
доктрина
различие
между
преступлением
и
дисциплинарным (административным) правонарушением должностных лиц также
основывает на разной степени общественной опасности правонарушения8. Необходимо
подчеркнуть, что это различие не только количественное, но и качественное.
Подтверждения этих теоретических положений можно найти в законодательстве. Так, в
определении административного правонарушения вообще отсутствует указание на его
общественную опасность (ст. 2.1 КоАП РФ). Следует отметить, однако, что
административные правонарушения могут быть общественно-опасными (например,
правонарушения с материальным составом), но они не могут сопровождаться
причинением тяжких последствий, существенным нарушением правоохраняемых
интересов9. Тяжкие последствия дисциплинарных проступков или их преднамеренный
характер указаны в п. 2 Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. N 810 "О мерах по
укреплению дисциплины в системе государственной службы" в качестве критериев,
разграничивающих дисциплинарный проступок и преступление (или административное
правонарушение).
Итак, «тяжкие последствия» и «существенное нарушение прав» являются
основными критериями разграничения преступлений по службе (с материальными
составами) от служебных проступков. Указанные критерии являются оценочными, и
правоприменителю предоставляется возможность и обязанность самому произвести
оценку наступивших последствий, и аргументировано отнести их к одной из категорий
служебного правонарушения.
6
См., Курс советского уголовного права. Часть особенная. М., 1971. Т. 6. С. 23-24. Студеникина М.
административная ответственность должностных лиц // Закон. 1998. № 9. С. 95. и др.
7
Ширяев В.Н. Об юридической природе должностных преступлений // Журнал министерства юстиции.
СПб., 1914. № 3. С. 29.
8
См., например, Курс советского уголовного права. Т. 2 С. 41. Административное право РФ / Под ред. А.П.
Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова. М., 1999. С. 293.
9
См., Лукьянов В.В. Административные правонарушения и уголовные правонарушения: в чем различие? //
Государство и право. 1996. № 3. С. 34.
3
3. Более запутанным представляется «взаимодействие» дисциплинарной и
административной ответственности должностных лиц.
В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ всех должностных лиц можно разделить на две
группы. Первую составляют должностные лица, на которых распространяется действие
дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине (сотрудники ОВД,
федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов и др). Такие субъекты,
согласно указанной статьи, несут ответственность за административные правонарушения
в соответствии с нормативно правовыми актами, регламентирующими порядок
прохождения
их
службы.
Следовательно,
административная
и
дисциплинарная
ответственности «сливаются» для подобных лиц, и говорить о каком-то «взаимодействии»
этих двух видов ответственности не приходиться.
Однако за правонарушения в сфере налогов, сборов и финансов, законодательства
по охране окружающей среды и ряд других должностные лица первой группы несут
административную ответственность на общих основаниях в соответствии с КоАП РФ (ст.
2.5 КоАП РФ). В таких случаях они привлекаются к административной ответственности в
таком же порядке, что и должностные лица второй группы – деятельность которых не
регламентирована
никакими
специальными
дисциплинарными
уставами
или
положениями. Применительно к такой категории субъектов особенный интерес вызывают
два вопроса: 1) возможно ли одновременно привлекать таких лиц к дисциплинарной и
административной ответственности; 2) если нет, то как разграничить дисциплинарный и
административный проступки?
Из содержания ст. 2.1 и 2.4 КоАП РФ следует, что административным
правонарушением
должностного
лица
признается
виновное
неисполнение
либо
ненадлежащие исполнение им своих служебных обязанностей, за которое КоАП РФ или
законом субъектов РФ установлена административная ответственность. Следовательно,
Кодекс презюмирует, что невыполнение ряда служебных обязанностей должностных лиц
может выступать одновременно и как административное правонарушение, и как
дисциплинарный проступок. Такие правонарушения имеют сложный правовой характер, в
литературе они называются «административно-дисциплинарными» правонарушениями10.
Ряд ученых допускают в таких случаях «двойную» ответственность должностных
лиц. Так, Студеникина М., признавая, что и дисциплинарные, и административные
санкции имеют карательный характер, пишет, что двойное наказание допустимо, вопервых, лишь за некоторые виды правонарушений, социальная вредность которых
достаточно велика, и, во-вторых, если об этом есть специальное указание в законе,
10
См., Административное право РФ / Под ред. А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова. С. 293.
4
формулирующем конкретный состав административного правонарушения11. Такого же
мнения придерживается Ю.Н. Старилов. «В отдельных случаях правонарушение может
содержать одновременно признаки как дисциплинарного, так и административного
проступка и влечет соответственно два вида ответственности. Нарушение должностным
лицом, например, правил по охране труда и законодательства о труде может вызвать
применение к нему мер со стороны администрации предприятия (дисциплинарная
ответственность) и наложение денежного штрафа государственным инспектором по
охране труда (административная ответственность)»12. При этом указанный автор считает,
что
дисциплинарную
ответственность
следует
отличать
от
административной
ответственности, которая наступает за совершение лицом административного проступка,
состоящего в нарушении установленных полномочными органами государственного
управления общеобязательных правил поведения. «Административная ответственность
применяется органами или должностными лицами, с которыми нарушитель не связан
отношениями подчинения по работе или службе»13.
Однако указанные точки зрения не являются бесспорными. Основания для критики
«предоставляет» общая теория права. По сути, и административная, и дисциплинарная
ответственность являются штрафными, карательными, выражаются в дополнительных
обременениях для правонарушителя. Оба вида ответственности выражаются в том, что
должностное лицо «держит ответ» перед государством (в случае дисциплинарной
ответственности не стоит забывать, что «работодателем» должностного лица является
именно государство). Может, следует применять ту санкцию, которая в данном случае
является наиболее целесообразной и эффективной. В таком случае будет соблюдаться
принцип экономии карательных средств, который в свою очередь служит проявлением
гуманизма и справедливости права. В целом вопрос сочетания административной и
дисциплинарной
ответственности
является
спорным,
не
получил
достаточного
исследования в науке и требует дальнейшего глубокого исследования.
4. Для исследования механизма юридической ответственности должностных лиц
имеет значение еще один вопрос. В науке выдвигается предложение в целях повышения
уровня межотраслевой согласованности в регламентации уголовной и административной
ответственности должностных лиц в КоАП РФ предусмотреть соответствующие сходные
с составами должностных преступлений общие составы административных должностных
правонарушений, устанавливающие более строгую административную ответственность,
11
См., М. Студеникина. Указ. соч. С. 95. Такое же мнение высказано в комментарии к КоАП РФ /
редакционная коллегия: И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищева, Е.Н. Сидоренко, А.Ю. Якимов. М., 2002. С. 26.
12
Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 421.
13
Там же.
5
чем существующие дисциплинарные взыскания, налагаемые за дисциплинарный
проступок (например, злоупотребление должностными полномочиями, бездействие
власти и т.д., не представляющие общественной опасности, присущей преступлению)14.
Возможно,
подобное
предложение
вызвано
тем,
что
дисциплинарная
ответственность выступает в обыденном сознании мелкой и не заслуживает особого
внимания, и общественное правосознание не находит в дисциплинарном взыскании
должного удовлетворения. «Передача рассмотрения правонарушения из дисциплинарного
в административное производство может косвенно означать отказ от политики «не
выносить сор из избы» и претворение в жизнь принципа гласности в деятельности
милиции»15. Подобный пример уже существует: на основании Закона Украины «О борьбе
с коррупцией» от 5 ноября 1995 г. должностные лица органов внутренних дел
привлекаются к административной, а не к дисциплинарной ответственности за
совершение
коррупционных
деяний
(злоупотребление
властью
или
служебным
положением и других).
Однако следует критически подойти к подобным предложениям. Общие составы
«должностных» административных правонарушений в первую очередь нужны для защиты
интересов публичной власти от правонарушений, не причиняющих ущерба другим
объектам (права и свободы человека и гражданина, собственность и др.), поскольку такие
объекты «попутно» защищают составы «должностных» преступлений. Однако, не
выполняет ли подобную функцию состав дисциплинарного проступка (ч. 1 ст. 14 Ф.з. «Об
основах государственной службы РФ», п. 1. Указа Президента РФ от 6 июня 1996 г. N 810
"О
мерах
по
укреплению
дисциплины
в
системе
государственной
службы"),
формулировка которого охватить практически любые правонарушения должностных лиц?
И где проходит грань между административным и дисциплинарным проступком
должностного лица? Может верно, что неотвратимость дисциплинарной ответственности
может дать свои эффективные плоды, поскольку в дисциплинарных правонарушениях
находятся начала всех других, более серьезных правонарушений, в том числе
преступлений16. Любое решение указанного вопроса требует глубокой теоретической
аргументации.
5. В заключении следует отметить, что в правовом регулировании юридической
ответственности должностных лиц имеются пробелы. В немалой мере причиной тому
является теоретическая неразработанность этого вопроса в отечественной юридической
14
Такое предложение выдвигает, например, В.А. Волколупова Должностное лицо как субъект уголовной
ответственности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. С. 13.
15
Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих / Государство и право. 2000. №
4. С. 20.
16
См., там же. С. 26-27.
6
науке. Возможно, применительно к рассматриваемым правовым отношениям нельзя
просто использовать «в готовом» виде положения общей теории права без учета
специфики предмета регулирования, и юридическую ответственность должностных лиц
не следует представлять как механическое сложение отраслевых видов ответственности,
поскольку она не является суммарным образованием. Или ответственность таких лиц не
обладает особой специфичностью и должна соответствовать общей теории юридической
ответственности? Все эти вопросы требуют дальнейшего теоретического анализа.