УЧРЕЖДЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РОССИЙСКОЙ

 КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Христич Анастасия Сергеевна
аспирант кафедры конституционного и муниципального права
Кубанского государственного университета
(тел.: +79183921173)
Учреждение Общественной палаты
Российской Федерации:
исторические предпосылки
В статье анализируются исторические условия формирования Общественной палаты РФ,
предпосылки становления данного института, некоторые вопросы отношений государства и гражданского общества.
Ключевые слова: Общественная палата РФ, условия становления, государство, общество,
власть, взаимодействие государства и общества, посредник между государством и обществом.
A.S. Hristich, Post-Graduate of a Chair of Constitutional and Municipal Law of the Kuban State University; tel.: +79183921173.
Institution of the Public chamber of the Russian Federation: history premiseses
In the article historical terms of forming of Public chamber of the Russian Federation, pre-conditions
of becoming of this institute, some questions the relations of the state and civil society are analyzed.
Key words: Public chamber of the Russian Federation, condition of the formation, state, society,
power, interaction of state and society, intermediary between state and society.
П
ротиворечия между государством и
обществом создают проблемы не
только для граждан, но и для самой
власти, вследствие чего общество порождает
недоверие к власти. Между тем «без установления механизма контроля со стороны общества за деятельностью власть имущих невозможно становление эффективной системы
управления, достижение существенных результатов в развитии государства, общества, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности
каждого конкретного человека» [1, c. 11].
Когда руководство государством принял
В.В. Путин, страна находилась под угрозой распада. Президент неоднократно подчеркивал, что
«Россия исчерпала свой лимит на социальноэкономические и политические потрясения...
Ответственные общественно-политические силы
должны предложить народу стратегию возрождения и расцвета России, которая бы опиралась на все положительное, что было создано
в ходе рыночных и демократических реформ, и
осуществлялась исключительно эволюционными, постепенными, взвешенными методами.
Осуществлялась в условиях политической стабильности и без ухудшения условий жизни российского народа, всех его слоев и групп» [2].
Согласно позиции В.В. Гриба, взаимодействие власти и общества на федеральном
уровне происходило в 4 основных формах:
через механизм выборов, СМИ, через обращение граждан в органы государственной власти
и через систему социального партнерства
профсоюзов, работодателей и государства,
организованную в форме Российской трехсторонней комиссии по регулированию социальнотрудовых отношений [3, c. 31].
В то же время присутствовало некое недоверие между обществом и властью, не было
социального диалога.
Отсутствие взаимодействия между государством и обществом порождает возникновение
различных проблем как для власти, так и для
общества. Возникали такие проблемы, как
низкий уровень доверия общества к институтам государства; низкая эффективность государственного регулирования; трудности в претворении в жизнь социально-экономических
преобразований; низкое качество и недостаточная доступность публичных услуг и другие
проблемы.
Таким образом, возникает некий дисбаланс
между интересами власти и общества. Для
того чтобы происходило развитие власти,
необходимо ее взаимодействие с обществом.
«Благополучие власти должно непосредственным образом зависеть от благополучия и благосостояния населения. Только при таком подходе, при максимальной открытости, прозрачности власти общество может получить значительные импульсы для дальнейшего развития»
[1, c. 12] .
Для урегулирования этих вопросов была создана Общественная палата Российской Федерации.
Идея создания Общественной палаты России
была сформулирована Президентом РФ в Послании 2004 г. Федеральному Собранию РФ [14],
84
ОБЩЕСТВО И ПРАВО ● 2013 ● № 3 (45)
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО в котором говорилось о необходимости использовать накопленный в ряде регионов России
опыт работы общественных палат, поскольку
такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечивать
независимую экспертизу важнейших нормативных актов, актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан.
Общественная палата, по мнению В.В. Путина, должна была стать «площадкой для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы...» [5].
В в ст. 1 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» от
04. апреля 2005 г. № 32-ФЗ закреплено, что
Общественная палата обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации,
общественных объединений с федеральными
органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов,
защиты прав и свобод граждан Российской
Федерации и прав общественных объединений
при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления
общественного контроля за деятельностью
федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного
самоуправления, а также в целях содействия
реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания [6].
Из этого можно сделать вывод, что Общественная палата представляет собой контроль
гражданского общества над властью. Другими
словами, причинами создания Общественной
палаты являются различные обстоятельства, в
частности: взаимодействие граждан с властью
и осуществление народом в лице своих представителей в Общественной палате контроля
за деятельностью власти.
Как отмечают некоторые авторы, создание
Общественной палаты – это концентрированный итог построения гражданского общества
России на современном этапе [3, c. 31].
В дореволюционной России предпринимались попытки законодательно урегулировать
формы взаимодействия гражданского общества и государства. Например, «при министерствах царского правительства образовывались
государственные правительственные общественные объединения, которые принимали
непосредственное участие в работе министерств. Правительственные объединения в
форме комитетов, советов, ученых отделов
формировались почти в каждом министерстве,
как правило, с совещательными функциями: в
Министерстве внутренних дел действовало
два таких органа – медицинский и статистический советы; в Министерстве народного просвещения образовывался ученый комитет; в
Министерстве путей сообщения – совет по
железнодорожном делам и ученый отдел»
[7, c. 24].
Впервые попытка создать орган общественного контроля за действиями (бездействием)
власти была предпринята Б.Н. Ельцином. Так,
распоряжением Президента РФ «Об образовании Общественной палаты Конституционного
совещания» от 24 сентября 1993 г. № 659-рп
была образована Общественная палата Конституционного совещания [8], которая создавалась для обеспечения участия общественных объединений в конституционном процессе,
что являлось организационной формой их взаимодействия с федеральными органами государственной власти, в рамках которой должны
осуществляться необходимые политические
консультации и вырабатываться соответствующие рекомендации по широкому кругу социально-политических вопросов.
Согласно распоряжению Президента РФ
№ 659-рп Общественная палата Конституционного совещания создавалась с целью учета
общественного мнения, согласования интересов различных социальных групп и слоев общества и обеспечения постоянной связи федеральных органов государственной власти с
политическими партиями, движениями, профсоюзными, молодежными, иными общественными организациями, массовыми движениями
и религиозными конфессиями, органами местного самоуправления, объединениями товаропроизводителей и предпринимателей.
Задачей Общественной палаты Конституционного совещания была разработка предложений и дополнений к проекту Конституции, а
также консультации в социально-политической
сфере.
В данном случае законодатель пытался выработать механизм, который позволил бы представлять интересы всех организованных в соответствии с законом общественно-политических
формирований.
После принятия Конституции РФ 12 декабря
1993 г. в соответствии с распоряжением Президента РФ «Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации» от 16 февраля
1994 г. № 78-рп [9] Общественная палата Конституционного совещания была преобразована в
Общественную палату при Президенте РФ, которая включала в себя представителей около
250 общественных организаций. Это было
сделано с целью обеспечения взаимодействия
между федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями,
подготовки решений Президента РФ и Прави-
85
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
тельства РФ по важнейшим социальным и
политическим вопросам с учетом общественного мнения, создания механизма обратной
связи между гражданами, общественными
объединениями и органами государственной
власти. Однако стоит отметить, что согласно
этому распоряжению руководитель Администрации Президента РФ обязан был обеспечить подготовку и проведение регулярных заседаний Палаты и за 15 дней до очередного
заседания представлять повестку дня на утверждение Президента РФ. Таким образом, «получалось, что круг вопросов, по которым должно
учитываться мнение общества, определялся и
утверждался самой властью, действующей избирательно и осторожно» [10].
Как отмечают Е.А. Злобина и А.А. Батяев,
основная цель деятельности Общественной
палаты при Президенте РФ заключалась в
получении экспертной оценки действий власти
от представителей общественности и рекомендаций по улучшению законопроектов.
Между тем, как заметил В.В. Гриб, «в Палату
попали главным образом “свадебные генералы” – космонавты, народные артисты и певцы,
профсоюзники со стажем, и поэтому деятельность этого органа постепенно сошла на нет»
[11, c. 3].
Указом Президента РФ «О Политическом
консультативном совете» от 25 июля 1996 г.
№ 989 [12] Общественная палата при Президенте РФ была преобразована в Политический
консультативный совет «по предложению ряда
политических партий и движений об улучшении
взаимодействия федеральных органов государственной власти при создании правовой
базы экономических и политических реформ и
привлечении к этому процессу широких кругов
общественности».
Указом от 08 августа 2000 г. № 1461 [13]
Президентом РФ Политический консультативный
совет был распущен, поскольку оказалось, что
власть не чувствовала никакой зависимости от
общественных структур и не намерена была опираться на них и выслушивать их точку зрения. В
соответствии с этим уничтожались выработанные
за последние годы формы сотрудничества, смешанные государственные и общественные структуры. Однако некоторые региональные общественные палаты продолжали свою работу. К
сожалению, официальные причины ликвидации Политического консультативного совета в
указе не были отмечены.
По мнению В.В. Гриба, «неудача этого опыта
создания Общественной палаты была связана
как с недостаточным опытом реализации демократических процедур на практике, очевидной
слабостью и неструктурированностью гражданского общества, так и с глобальными политическими изменениями, которые происходили в
Российском государстве и в общественной жизни» [3, c. 32].
Шаг к развитию гражданского общества сделал В.В. Путин на открытии Гражданского форума, состоявшегося 21–22 ноября 2001 г., где
заявил, что абсолютно непродуктивной, а в
принципе невозможной и даже опасной является
попытка создать гражданское общество «сверху», поскольку оно «должно стать самостоятельным, иметь свою собственную корневую базу,
питаться духом свободы». Было отмечено, что
«перед властью в целом может стоять только
одна задача – формировать максимально благоприятный институт для его развития. Задача
главная – и по сути дела, единственная… Без
действительно партнерских отношений между
государством и обществом не может быть ни
сильного государства, ни процветающего благополучного общества: здесь нужен диалог на равных… эффективность этого диалога в значительной степени зависит… от представителей
власти, от власти в целом»[14]. Таким образом,
«власть не собирается подчинять себе гражданское общество и делать его управляемым;
наоборот, она заинтересована в диалоге с ним и
налаживании партнерства» и «когда социальная
политика государства нерезультативна, ему следует частично передать свои полномочия в
определенных сферах структурам гражданского
общества. Благодаря этому повысится уровень
участия граждан как в обсуждении и принятии
государственных решений, так и в контроле “снизу” за их исполнением» [15, c. 159].
Принятие Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» было
инициировано Президентом РФ в его Послании
Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г.
[4] и Указе «О неотложных мерах по повышению
эффективности борьбы с терроризмом» от
13 сентября 2004 г. № 1167 «[4], а сам проект
Федерального закона «Об Общественной палате
Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу Президентом РФ письмом от 07
декабря 2004 г. № Пр-1970 [17].
Так, в Послании Федеральному Собранию от
26 мая 2004 г. говорилось о необходимости взаимодействия власти и общества, о необходимости «использовать и накопленный в ряде регионов России опыт работы общественных палат.
Такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечивать
независимую экспертизу важнейших нормативных актов. Актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан», поскольку «непосредственная связь с людьми, с обществом
поможет улучшить качество народного представительства на всех уровнях».
Согласно Указу «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом» Правительству РФ в месячный срок сов-
86
ОБЩЕСТВО И ПРАВО ● 2013 ● № 3 (45)
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО местно с Федеральной службой безопасности
Российской Федерации, Министерством внутренних дел РФ и органами исполнительной
власти субъектов РФ необходимо было создать
условия, способствующие участию граждан и их
объединений в обеспечении безопасности, предупреждении и пресечении террористических
проявлений.
Таким образом, власть и общество должны
взаимодействовать и дополнять друг друга, а не
существовать отдельно.
В настоящее время Общественная палата заняла одно из важных положений в числе инсти-
тутов гражданского общества и ее деятельность
вызывает социальный интерес.
На Общественную палату возлагаются задачи
согласования интересов граждан, общественных
объединений, органов государственной власти и
местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя Российской Федерации и
демократических принципов организации гражданского общества.
1. Лютых А.А. Проблемы взаимодействия
власти и общества в современной России //
Юрист. 2006. № 5.
2. Путин В.В. Россия на рубеже тысячелетий // Независимая газ. 1999. 30 дек.
3. Гриб В.В. Исторические предпосылки создания Общественной палаты России: правовой аспект // История государства и права.
2010. № 6.
4. Рос. газ. 2004. 27 мая.
5. Выступление В.В. Путина на расширенном заседании Правительства РФ 13 сентября
2004 г. // Рос. газ. 2004. 14 сент.
6. Собр. законодательства РФ. 2005. № 15.
Ст. 1277.
7. Гриб В.В. Взаимодействие государства и
гражданского общества: правовые проблемы //
История государства и права. 2010. № 23.
8. Собр.
актов
Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3674.
9. Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 8.
10. Злобина Е.А., Батяев А.А. Комментарий к
Федеральному закону от 4 апреля 2005 г.
№ 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс
11. Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как представительный орган
гражданского общества // Адвокатская практика. 2010. № 2.
12. Собр. законодательства РФ. 1996. № 27.
Ст. 3232.
13. О Политическом консультативном совете: указ Президента РФ от 8 августа
2000 г. № 1461 // Собр. законодательства РФ.
2000 № 33. Ст. 3351.
14. Материалы Гражданского форума. Выступление Президента Российской Федерации
Владимира Путина. URL: http://www.owl.ru/
ngoforum/ p00.htm
15. Тиховодова А.В. Общественная палата в
системе гражданского общества: дис. … канд.
филос. наук. Н. Новгород, 2008.
16. Собр. законодательства РФ. 20.09.2004.
№ 38. Ст. 3779.
17. Официальный
сайт
Государственной Думы РФ: http://asozd.duma. gov.ru/ arhiv/
a_dz_4.nsf
1. Lyutyh A.A. The Problems of the interaction
authorities and society in modern Russia // Lawyer. 2006. № 5.
2. Putin V.V. Russia on border millennium // Independant newsp. 1999. 30 Dec.
3. Grib V.V. The History premiseses of the
making the Public chamber of Russia: legal aspect // History of state and law. 2010. № 6.
4. Rus. newsp. 2004. 27 May.
5. The Appearance of V.V. Putin on extended
meeting of Government of the Russian Federation
Sept., 13 2004 // Rus. newsp. 2004. 14 Sept.
6. Coll. legislation of the Russian Federation.
2005. № 15. Art. 1277.
7. Grib V.V. The Interaction of state and civil
society: legal problems // History of state and law.
2010. № 23.
8. The Coll. of the acts of the President and
Government of RF. 1993. № 39. Art. 3674.
9. The Coll. of the acts of the President and
Government of RF. 1994. № 8.
10. Zlobina E.A., Batyaev A.A. The Commentary to Federal law from April, 4 2005 № 32-FL
«About Public chamber of the Russian Federation».
11. Grib V.V. The Public chamber to Russian
Federation as representative organ civil society //
Attorney practice. 2010. № 2.
12. Coll. legislation of the Russian Federation.
1996 № 27. Art. 3232.
13. About Political consulting advice: the edict
of the President of RF from Aug. 8, 2000 № 1461
// Coll. legislation of the Russian Federation 2000.
№ 33. Art. 3351.
14. The Material of the Civil forum. Appearance
of the President of Russian Federation Vladimir
Putin. URL: http://www.owl.ru/ngoforum/p00.htm
15. Tihovodova A.V. The Public chamber in
system civil society: Dis ... Master of Phylosophy.
N. Novgorod. 2008.
16. Coll. legislation of the Russian Federation.
20.09.2004. № 38. Art. 3779.
17. Official site of the State Duma RF:
http://asozd.duma.gov.ru/arhiv/a_dz_4.nsf
87