Понятие и сущность наделения органов местного

ГУ «ИНСТИТУТ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА»
НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ
БЕЛГОРОД, 2009
ББК 67.400.74
Н 17
Печатается по решению редакционно-издательского совета
ГУ «Институт региональной политики и законодательства»
Рецензент:
доктор юридических наук, профессор Мархгейм М.В.
Составитель:
Нифанов А.Н. – нач. отдела регионального законодательства ГУ «Институт региональной политики и законодательства», кандидат юридических наук, доцент.
Н 17 НАДЕЛЕНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ / [сост.
А. Н. Нифанов] ; ГУ «Институт региональной политики и законодательства». – Белгород : ИРПиЗ, 2009. – 30 с.
Методическое пособие рассматривает нормы о наделении органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями. Определяет сущность понятия «наделение» и
раскрывает его основные формы и процедуру, обобщает точки зрения учёных-правоведов по
обозначенной проблематике. Методическое пособие рассматривает зарубежный опыт передачи
полномочий органам местного самоуправления. Формулирует проблемы реализации процедуры
наделения отдельными государственными полномочиями.
Настоящее пособие предназначено для практических работников, занятых в системе местного самоуправления.
ББК 67.400.74
© Нифанов А.Н., 2009
© ГУ «Институт региональной политики и законодательства», 2009
2
ВВЕДЕНИЕ
Анализ Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее – Закон о местном самоуправлении), основные положения которого вступили
в силу с 1 января 2009 года, позволяет утверждать, что в России складывается система местного самоуправления, которая, одновременно, является не только
уровнем публичной власти и институтом гражданского общества, но и механизмом реализации государственных задач. Закон преобразует ряд полномочий органов местного самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их
в сфере деятельности органов местного самоуправления.
В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы местного самоуправления подпадают под строгий государственный
контроль. Кроме того, Федеральный закон определяет принципиальную возможность органов государственной власти осуществлять в установленных пределах и
в особых случаях полномочия органов местного самоуправления и закрепляет
жесткие условия осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий. Это, безусловно, означает новый шаг в укреплении
«вертикали власти».
В силу этого чрезвычайно актуальной представляется проблема достижения
баланса интересов государственной власти и местного самоуправления, их взаимоотношений и взаимодействия.
1
СЗ РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
3
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ
ПОЛНОМОЧИЯМИ
В современный период большое значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, теоретического осмысления различных аспектов этого взаимодействия и воплощения их в законодательную практику.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти и органами местного самоуправления является одной из
важнейших в деле формирования законодательных установлений, определяющих
деятельность муниципалитетов, поскольку территориальная организация органов
местного самоуправления, выбор их системы напрямую зависят от того круга вопросов, которые призваны решать муниципалитеты, а также круга прав и обязанностей, которыми они обладают.
Понятие «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» впервые появилось в Конституции Российской
Федерации 12 декабря 1993 года1. В соответствии со статьей 132 Конституции
Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем, ни Конституция Российской Федерации, ни оба Федеральных закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дают определение
указанного понятия.
Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» при закреплении полномочий муниципалитетов в большей степени ориентирован на разграничение предметов ведения внутри муниципальных образований. В то же время взаимоотношения их с государством, его органами и должностными лицами играют важнейшую
роль в строительстве эффективного местного самоуправления.
Отношения в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления формируются на различных «этажах»
1
СЗ РФ. 26.01.2009. № 4. ст. 445.
4
законодательного властвования. Решающее значение имеют нормы Конституции,
определяющие компетенцию федерации, а также полномочия субъектов РФ в сфере
регулирования местного самоуправления. Их определяющее значение является гарантией соблюдения права на местное самоуправление. В частности, в Конституции
содержатся общие нормы об обязательности соответствия законов субъектов Федерации федеральным законам (ст. 76), о недопустимости принятия законов, умаляющих или отменяющих права и свободы человека и гражданина (ст. 55), об отнесении
к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
установления общих принципов организации местного самоуправления (ст. 72).
Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (п.1 ст.18 ФЗ № 131).
Ратификация Европейской хартии местного самоуправления1 возложило на
Российскую Федерацию обязательства, вытекающие из международно-правовых
документов, определяющих принципы наделения органов местного самоуправления достаточными для местного властвования полномочиями. Например, в пункте
1 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления говорится о возможности предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом
полномочий для выполнения конкретных задач, а в пункте 5 той же статьи говорится о возможности делегирования полномочий органам местного самоуправления каким-либо центральным или региональным органом власти.
Можно также обратить внимание на ряд важных доктрин, сформулированных зарубежными политиками и учеными, имеющих целью сбалансировать соотношение прав, обязанностей и ответственности органов власти различного уровня. Например, применение широко известного метода субсидиарности и воплощение его в практику правового регулирования и реализации норм права могло
1
СЗ РФ. 1998. № 36. Ст.4466.
5
бы способствовать оптимизации взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Однако практическое его воплощение встречает много сложностей. Прежде
всего, это связано с тем, что объем функций, который реализуется на каждом
уровне властвования, напрямую зависит от экономических, социальных, политических и иных условий, определяющих принятие решений на федеральном
уровне, в конкретном субъекте РФ, в муниципальном образовании. При этом
необходимо учитывать национальные, культурные, демографические, географические особенности, развитие политических институтов и их влияние на организацию местного самоуправления.
В советский период в России, как и на всей территории бывшего Советского
Союза, действовала строго централизованная система управления государственными и местными делами. Существовало единство системы Советов. Поэтому отсутствовало разделение компетенции по вертикали между органами государственной власти и местного управления. Государственные функции выполнялись
всем управленческим аппаратом независимо от его уровня. С выделением органов
местного самоуправления из системы государственных органов произошло разделение их полномочий и предметов ведения. Что же касается функций, то можно
утверждать, что они остались прежними у органов местного самоуправления и
лишь несколько измененными у государственных органов.
В начале 90-х годов прошлого столетия в советском и российском законодательстве о местном самоуправлении использовался термин «наделение компетенцией», под которым понималось установление (определение) собственной компетенции органов местного самоуправления. Так, в Законе СССР от 9 апреля 1990
года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в
СССР»1 закреплялось: «Органы местного самоуправления первичного территориального уровня наделяются настоящим Законом, законами союзных и автономных
республик собственной компетенцией. Компетенция устанавливается с учетом
Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР от 18 апреля 1990 г., № 16.
Ст. 267.
1
6
возможности ее самостоятельной реализации на данном уровне и не может быть
изменена иначе как законом» (пункт 1 статьи 6.). При этом местным Советам различных уровней предоставлялось право по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия и передавать часть своих полномочий
органам территориального общественного самоуправления» (пункт 1 статьи 6).
В Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации»1 в пункте 1 главы 7, которая называлась
«Принципы определения компетенции органов местного самоуправления», говорилось, что Советы и соответствующие органы управления наделяются настоящим Законом собственной компетенцией. Пунктом 1 статьи 9 Закона (подпункт
«д») органам государственной власти предоставлялось право передавать органам
местного самоуправления на договорной основе свои отдельные полномочия.
Аналогичный подход был закреплен Законом Российской Федерации от 21
апреля 1992 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советский Федеративной Социалистической Республики»2, которым предложена новая редакция статьи 138 Конституции РФ 1978 года: «Местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления наделяются собственной компетенцией, которая может быть изменена только законом
Российской Федерации».
В Конституции РФ 1993 года заложено иное понимание данного понятия. Согласно части 2 статьи 132 «Органы местного самоуправления могут наделяться в соответствии с законодательством отдельными государственными полномочиями с
передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых
средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». В Конституции закреплена также правовая возможность федеральных и региональных органов исполнительной власти передавать друг другу осуществление части своих
полномочий на основе отдельных соглашений (части 2 и 3 Конституции РФ).
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 18 июля 1991 г., № 29.
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1992 г., № 20, ст. 1084.
1
2
7
Таким образом, появляется иное, правда, неявное понимание наделения как
передачи полномочий одного уровня публичной власти другому, которое прослеживается как в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1
(пункт 4 статьи 6), так и в заменившем его Федеральном законе от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (статьи 19-21).
Следует отметить, что для обозначения передачи полномочий в нормотворческой практике, помимо термина «наделение» используется также и термин «делегирование полномочий». В Европейской хартии местного самоуправления,
например, говорится о возможности делегирования государственных полномочий
органам местного самоуправления (пункт 5 статьи 4). Разумеется, что такие терминологические различия можно объяснить тонкостями перевода международного нормативного акта на русский язык. Однако и в российском законодательстве
данные термины нередко употребляются как идентичные.
Относительно сути наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями необходимо отметить следующее. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответствующее наделение можно рассматривать в широком и узком аспектах.
В широком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как один из институтов муниципального права. Обоснованием данной позиции является то, что именно термин «наделение» используется в Конституции Российской Федерации, а
также появление отдельной главы 4 с одноименным названием в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В узком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями можно рассматривать как первоначальную ста1
СЗ РФ. 28.08.1995. N 35. ст. 3506.
8
дию или предварительное условие осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В ряде региональных законов понятия «наделение полномочиями» и «делегирование полномочий» рассматриваются как тождественные. В Законе Республики Алтай от 23 сентября 2002 года № 6-4 «О делегировании отдельных полномочий органами государственной власти Республики Алтай органам местного самоуправления» вместо термина «наделение полномочиями» используется термин
«делегирование полномочий». Законом Псковской области от 25 декабря 1997 года 48-оз «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями» (статья 3) установлено, что наделение органов
местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется в
форме делегирования, которое определяется как разовое, на определенный или
неопределенный срок, предоставление отдельных государственных полномочий
для реализации органами местного самоуправления.
Отметим, что в законах Белгородской области используется термин «наделение» отдельными государственными полномочиями. В законе Белгородской
области от 05.05.1995 N 14 «О местном самоуправлении в Белгородской области»
1
в качестве одной из форм взаимодействия органов государственной власти и ор-
ганов местного самоуправления закреплено наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти области.
В ныне уже не действующем законе Белгородской области от 31.12.1996 N 98 «О
наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов
государственной власти»2 также использовался термин «наделение».
В федеральном законодательстве термин «наделение полномочиями» используется иногда в ином значении – как «назначение на должность». Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной
системе в Российской Федерации»3, например, в статье 13 установлен порядок
Бюллетень Белгородской областной Думы. N 6, 1995.
Бюллетень Белгородской областной Думы. N 18, 1996.
3
СЗ РФ. 6 января 1997 г. № 1. Ст. 1.
1
2
9
наделения полномочиями судей, под которым понимается порядок их назначения
на должность.
Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1
введен новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ путем
наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта
РФ (новая редакция пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999
года № 184-ФЗ). В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005
года № 13-П по делу о проверке конституционности этих законодательных норм
отмечено, что Конституция «допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти» 2. Тем самым понятие «наделение полномочиями» рассматривается как формирование
государственных органов и замещение государственной должности.
По нашему мнению, применение в Конституции РФ 1993 года термина
«наделение полномочиями» является не вполне удачным. В силу его многозначности и различного понимания на различных этапах развития Российского государства представляется обоснованным использовать устоявшийся в юридических
науках термин «делегирование полномочий». Близкая точка зрения высказана
И.И. Овчинниковым: «Конституция РФ (ст. 132), Федеральный закон от 28 августа 1995 г. используют лишь понятия «наделение полномочиями» и «переданные
полномочия». Понятие «делегированные полномочия» ни в Конституции РФ, ни в
федеральном законодательстве нет. Правильнее говорить о делегировании как
устоявшемся в юридической литературе обобщенном понятии любого наделения
1
2
СЗ РФ. 13 декабря 2004 г. № 50. Ст. 4950.
СЗ РФ. 16 января 2006 г. № 3. Ст. 336.
10
(передачи) полномочий – это правовая форма делегирования. Именно такой вывод можно сделать из анализа действующего законодательства»1.
В теории компетенции, разработанной Ю.А. Тихомировым, обоснованно разграничиваются два различных по своей сути компетенционных процесса: установление и перераспределение компетенции2. Под установлением компетенции понимается нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей, а под перераспределением компетенции – изменение установленной компетенции. При этом
выделяются три способа перераспределения компетенции: делегирование полномочий, передача объектов управления из ведения одного субъекта компетенции другому и наделение государственными полномочиями. Делегирование рассматривается
как согласованная взаимная передача полномочий органам разных уровней. Термин
«наделение государственными полномочиями» в явном виде не определяется и используется как тождественный термину «делегирование полномочии».
Исходя из различных точек зрения на указанную проблему, можно сделать
вывод о необходимости определения понятия «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации3».
Условно процесс наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями можно разделить на две стадии. Первая – это перераспределение полномочий. На уровне взаимоотношений государственных органов и органов местного самоуправления происходит разделение сфер их деятельности. Нами
уже отмечалось, чем занимаются органы местного самоуправления, остальную же
часть дел берет на себя государство в лице своих органов. Этим вопросам посвящаются ст. 6 и гл. 3 Закона о местном самоуправлении. И вторая стадия – это непосредственная передача перераспределенных полномочий от государственных орга-
Мардьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы
теории, законодательного регулирования и практики применения.// СПС «Консультант +».
2
Тихомиров Ю.А. Теория закона. - М., «Юридическая литература», 1982.- С. 156 с.
3
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
1
11
нов органам местного самоуправления. Именно с этого момента органы местного
самоуправления начинают нести в себе элементы государственности.
Часть 2 ст. 132 Конституции РФ определяет основы разграничения предметов ведения и компетенции между государством и органами местного самоуправления. Она гласит: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом
отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их
осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных
полномочий подконтрольна государству».
Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать (п. 6 ФЗ № 131):
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного
самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также
прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема
субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета,
бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих
полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в
муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам
местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении
переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за
осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам
12
местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный
контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Конституционная норма ограничивает возможность передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, поскольку прямо говорит о
том, что лишь отдельные государственные полномочия могут передаваться последним. В научной литературе приводится классификация полномочий, которые
могут быть переданы органам местного самоуправления.
Так, профессор К.Ф. Шеремет разделял полномочия, передаваемые органам
местного самоуправления, по их содержанию на следующие группы:
1. Полномочия по реализации норм законодательства о государственных
социальных стандартах, то есть установленных органами государственной власти
России (федеральные стандарты) или субъектами Федерации (региональные стандарты) требований к уровню социального обслуживания населения;
2. Полномочия по участию в установлении правового статуса предприятий,
учреждений и организаций различных форм собственности, общественных объединений, средств массовой информации, а также правового состояния граждан (государственная регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация общественных
объединений и средств массовой информации, нотариальные действия);
3. Полномочия по участию в государственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды;
4. Полномочия по участию в организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны – военных комиссариатов (учетнопризывная работа, военно-мобилизационные мероприятия и другие);
5. Полномочия по участию в государственном контроле за соблюдением законодательства на подведомственной территории (например, градостроительного
законодательства);
13
6. Полномочия по осуществлению юрисдикционных функций (например,
разрешение некоторых земельных споров между субъектами градостроительной
деятельности)1.
По нашему мнению, исходя из обозначенных положений теории компетенции, необходимо выделить два основных компетенционных процесса: «разграничение полномочий» и «перераспределение полномочий». Под разграничением (в
отличие от перераспределения) полномочий между органами государственной
власти и органами местного самоуправления следует понимать нормативное
установление (определение, закрепление) их собственных полномочий.
Такое понимание данного термина, хотя и в неявной форме, закреплено Федеральным законом от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»2. В главе IV Федерального закона от 6 октября
1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3 (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года №
95-ФЗ), которая устанавливает общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъекта Российской Федерации, речь идет именно об определении полномочий органами государственной власти субъекта РФ (статья 26).
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществлено разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Установлен исчерпывающий перечень собственных полномочий органов местного самоуправления, который не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный закон. Собственные полномочия обеспечеШеремет К.Ф. Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994// СПС «Консультант+»
СЗ РФ. 7 июля 2003 г. N 27 (часть II). Ст. 2709.
3
СЗ РФ. 18 октября 1999 г. N 42. Ст. 5005.
1
2
14
ны доходными источниками, которые на постоянной основе закреплены за местными
бюджетами. Определены правовые механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Перераспределение установленных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления может быть осуществлено
лишь двумя законными способами: изменением перечня собственных полномочий
посредством корректировки Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
и наделением органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями посредством принятия федеральных законов или законов субъектов
РФ. В отличие от утратившего силу Федерального закон от 28 августа 1995 года №
154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень вопросов местного значения не может быть расширен
субъектом РФ. Теперь это правомочен делать только федеральный законодатель.
Региональному законодателю оставлен один возможный способ перераспределения
компетенции, а именно: наделение органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями (делегирование полномочий).
Следует отметить, что делегирование полномочий (в отличие от разграничения) заключается в передаче уже разграниченных полномочий. Таким образом,
делегирование полномочий является вторичным правовым механизмом перераспределения полномочий, которые ранее были первично разграничены между органами государственной власти и органами местного самоуправления. (Близкая
точка зрения применительно к правоотношениям между Российской Федерацией
и ее субъектами высказана В.А.Черепановым1).
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями – это способ перераспределения полномочий. Данное суждение подводит определяемое понятие (наделение полномочиями) под более широкое родовое
понятие (способ перераспределения полномочий), указывает ближайший род, к ко-
http://www.rosreforma.ru Стукалова О.А. Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Юридические науки. - М.: Компания Спутник+,
2006, № 4 (20). - С. 48-60
1
15
торому относится определяемое понятие. По данному родовому признаку наделение
полномочиями отличается от разграничения полномочий, под которым, как отмечалось, понимается нормативное установление (определение, закрепление) собственных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
Наделение полномочиями заключается в их передаче от государственных к
муниципальным органам публичной власти. Очевидно, что компетенция органов
местного самоуправления при этом расширяется и включает помимо собственных
также делегированные государственные полномочия. При переходе в местную
компетенцию эти полномочия не утрачивают свою государственную природу и
остаются государственными полномочиями. Только теперь они исполняются не
государственными органами, а муниципальными образованиями.
Компетенция органов государственной власти при этом временно сокращается на объем переданных полномочий. Однако, по нашему мнению, эти полномочия, оставаясь государственными, не исключаются из компетенции государственных органов.
Возьмем, к примеру, такие полномочия, как оказание мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, чаще всего делегируемые муниципальным образованиям. Эти полномочия, закрепленные за субъектами РФ подпунктом
24 пункта 2 статьи 26 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», при
их передаче органам местного самоуправления продолжают оставаться собственными полномочиями органов государственной власти субъекта РФ, обеспечиваются путем определения собственных доходных источников и правовым механизмом выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Субъект РФ
обеспечивает исполнение этих важнейших социальных полномочий и несет ответственность за их реализацию.
Наделение государственными полномочиями заключается в их передаче
муниципальным образованиям, а не отдельным органам местного самоуправления. В региональной законотворческой практике встречаются случаи наделения
16
государственными полномочиями конкретных органов местного самоуправления.
В Законе Амурской области от 31 декабря 1998 года № 121-03 «О порядке наделения органов местного самоуправления Амурской области отдельными государственными полномочиями области» специально закреплено, что Закон области о
передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должен содержать указание на орган (органы) местного самоуправления,
которому передаются государственные полномочия (статья 8).
Чаще
всего
конкретные
полномочия
делегируются
исполнительно-
распорядительным органам местного самоуправления (местным администрациям)
– Амурская, Ленинградская, Ростовская, Тамбовская области. Законом Нижегородской области от 24 апреля 1996 года № 28-3 «О наделении представительных
органов местного самоуправления государственными полномочиями на право
устанавливать дополнительные льготы по уплате государственной пошлины для
отдельных плательщиков» отдельные государственные полномочия делегированы
представительным органам местного самоуправления.
В научной литературе (М.Ю. Дитятковский, В.В. Пылин, Е.С. Шугрина и
др.) широкое распространение получила точка зрения о том, что такие положения
региональных законов нарушают конституционную самостоятельность муниципальных образований1.
Обоснованно считается, что поскольку структура органов местного самоуправления, а, следовательно, и их компетенция, определяется населением самостоятельно либо представительным органом местного самоуправления, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления, а муниципальному образованию в целом. А.А.Уваров, рассматривая
данную позицию как противоречащую части 2 статьи 132 Конституции РФ о
наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления,
вынужден все-таки признать, что указание в делегирующем законе конкретных
http://www.rosreforma.ru Стукалова О.А. Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Юридические науки. - М.: Компания Спутник+,
2006, № 4 (20). - С. 48-60.
1
17
органов местного самоуправления ограничивает конституционное право муниципального образования на изменение структуры своих органов1.
По мнению В.В. Пылина, наделять государственными полномочиями следует само муниципальное образование, представительный орган которого своим
решением поручал бы их исполнение конкретному органу управления или должностному лицу местной администрации, устанавливал порядок использования
финансовых и материальных ресурсов, переданных для осуществления государственных полномочий.
Наделение полномочиями заключается в передаче отдельных государственных полномочий. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998
года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной
власти в Республики Коми»2 сформулирована правовая позиция о том, что не допускается передача органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочии без их конкретизации в законе. Следовательно, недопустимо передавать все полномочия.
Однако часть – понятие широкое, 99,9% – это тоже часть. Но поскольку Закон говорит о передаче именно полномочий, постольку такая передача не должна
влечь передачу вопросов местного значения в целом, а это неизбежно в случае,
если передается большая часть полномочий. Таким образом, следует вывод, что
передаваться должна достаточно незначительная часть полномочий. На наш
взгляд, общий объем передаваемых полномочий не должен быть более 1/3 полномочий по вопросам местного значения (как по всем в совокупности, так и по каждому из них в отдельности) соответствующего муниципального образования. Все
это, впрочем, является весьма оценочным, а необходимы более ощутимые ограничения и пределы, в частности, должен быть некий минимум полномочий, которые не могут передаваться и должны осуществляться именно и только на посеhttp://www.rosreforma.ru Стукалова О.А. Понятие и сущность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Юридические науки. - М.: Компания Спутник+,
2006, № 4 (20). - С. 48-60.
2
СЗ РФ. 26.01.1998. № 4. ст. 532.
1
18
ленческом уровне, или перечень вопросов местного значения, полномочия по которым не могут передаваться на другой уровень.
Неспособность поселения к их реализации должна свидетельствовать либо о
нехватке материальных или финансовых ресурсов (которые в этом случае должны
восполнять в т.ч. с помощью районных и региональных бюджетных средств), либо об организационной неспособности территории к самоуправлению, в т.ч. о неадекватном определении территории этого поселения (что должно решаться путем преобразования муниципальных образований).
Прежде всего, как представляется, к взаимному перераспределению между
поселениями и районами могут быть разрешены лишь полномочия по решению
вопросов, находящихся в сфере их «совместного (общего) ведения», т.е. однородных по содержанию функций и направлений деятельности. Соответственно, не
должны передаваться сугубо поселенческие вопросы, не имеющие с точки зрения
ст. 14, 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» продолжения на районном уровне (установление местных налогов и сборов, благоустройство территории и т.п.), и наоборот, сугубо районные задачи, которым не корреспондируют вопросы местного
значения поселений (оказание скорой медицинской помощи, обеспечение общего
образования и т.д.). Из числа вопросов «совместного (общего) ведения» районам
не должны передаваться полномочия по вопросам внутренней жизни поселения,
не имеющим выраженного межпоселенческого аспекта (транспортное обслуживание внутри поселения, ритуальные услуги, обеспечение массового отдыха в поселениях и др.), а поселениям – по вопросам именно межпоселенческого характера, не имеющим специфического содержания, «адаптации» на уровне конкретных
поселений (межпоселенческое транспортное обслуживание, строительство и содержание межпоселенческих дорог и др.)1.
Наделение полномочиями осуществляется не на постоянной основе. Делегирование полномочий может осуществляться на неограниченный или ограни-
Мардьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы
теории, законодательного регулирования и практики применения.// СПС «Консультант +».
1
19
ченный сроки, но не на постоянной основе. По этому видовому признаку наделение полномочиями отличается от изменения перечня собственных полномочий,
который является другим способом перераспределения полномочий.
Делегированные государственные полномочия осуществляются органами
местного самоуправления под контролем государства. Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»1 обозначены пределы государственного контроля в этой сфере: осуществление государственного контроля за переданными полномочиями может осуществляться с точки зрения законности, но не
целесообразности. Данное положение, которое согласно статье 87 Федерального
конституционного закона от 24 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде
Российской Федерации»2 обязательно для всех субъектов РФ, нередко игнорируется
на практике. В результате посредством административного контроля ограничивается
конституционная самостоятельность местного самоуправления.
Конституция РФ определяет ряд условий, выполнение которых обязательно
при делегировании полномочий государственными органами либо возложении
функций государственных органов на местное самоуправление. Эти требования
содержатся в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.
Во-первых, наделение органов местного самоуправления государственными
полномочиями может быть осуществлено только законом. Таким законом может
быть как федеральный закон, так и закон, принятый соответствующим представительным органом субъекта Федерации.
Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного
самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность
органов местного самоуправления использовать по определенному назначению
1
2
СЗ РФ. 11.12.2000. № 50. ст. 4943.
СЗ РФ. 25.07.1994. № 13 ст. 1447.
20
передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.
Второе требование – закон как федеральный, так и субъекта Федерации
должен содержать норму, согласно которой передача полномочий сопровождается выделением необходимых для их осуществления материальных и финансовых
средств. Примером подобного регионального закона может служить Закон Республики Мордовия от 27 ноября 2003 г. «О наделении органов местного самоуправления в Республике Мордовия полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния», где определено: «Органы местного самоуправления в Республике Мордовия наделяются полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния с передачей необходимых
для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств» (ст. 4)1 . В
случае невыполнения государством взятых на себя обязательств по финансированию программ, в том числе социальных, экономических, финансовых, органы
местного самоуправления не несут ответственности за выполнение возложенных
на них законом обязанностей по осуществлению государственных функций.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П
по делу о проверке конституционности ряда статей Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми «Об органах исполнительной власти в
Республики Коми»2 подчеркнута недопустимость передачи полномочий без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих
их исполнение. Тем самым усилены гарантии материальной и финансовой обеспеченности делегируемых полномочий.
Несмотря на очевидность данного требования, в региональной практике до
сих пор сохранились случаи наделения органов местного самоуправления необеспеченными государственными полномочиями, а также несвоевременного и неполного их финансирования.
О наделении органов местного самоуправления в Республике Мордовия полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния. Закон Республики Мордовия от 27 ноября 2003 г.
// Известия Мордовии. 2003. 29 ноября.
2
СЗ РФ. 26.01.1998. № 4. ст. 532.
1
21
Третье требование, содержащееся в конституционной норме, заключается в
обязанности государства осуществлять контроль за реализацией переданных
местным органам самоуправления полномочий. Функции контроля принадлежат
соответствующим государственным органам. Такой контроль может включать в
себя не только проверку выполнения предписаний закона, порядка расходования
выделяемых финансовых средств, но и дачу указаний по поводу осуществления
переданных полномочий, требования отчета по выполнению предписаний и оценку деятельности органов местного самоуправления, как с точки зрения законности, так и с точки зрения целесообразности.
В связи с этим у Российской Федерации или субъектов Российской Федерации при необходимости передачи какого-либо отдельного государственного полномочия на более низкий уровень власти всегда имеется выбор: создавать для реализации этого полномочия территориальные органы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В некоторых случаях более целесообразной является
не децентрализация, а деконцентрация отдельных государственных полномочий.
В свете этого некоторые авторы отмечают недостатки наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по сравнению с созданием территориальных органов государственной власти. Например,
В.А. Овчинников, A.M. Сергиенко, А.Т. Ошурков в качестве таких недостатков
указывают на наличие элемента неуправляемости в системе местного самоуправления в силу выборности и сменяемости органов местного самоуправления; возрастание издержек в связи с необходимостью дополнительного кадрового формирования органов местного самоуправления и в целом дефицит персонала1.
В Федеральном законе о местном самоуправлении установлено, что такие
полномочия осуществляются за счет субвенций из бюджета, передавшего их муниципального образования, и что порядок определения ежегодного объема суб-
Мардьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы
теории, законодательного регулирования и практики применения.// СПС «Консультант +».
1
22
венций должен быть определен в соглашении. Пунктом 2 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие местного бюджета отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Однако из этого
не следует, что решение о передаче осуществления части полномочий должно
приниматься представительным органом муниципального образования. Это означает лишь, что сами субвенции должны предусматриваться в решении о бюджете.
Данные расходные обязательства должны учитываться местной администрацией
при составлении проекта бюджета и исполнении бюджета, а представительным
органом – при утверждении бюджета.
Анализ заключенных соглашений показывает, что, как правило, решение о
передаче полномочий (предварительное или последующее) принимается представительным органом, а подписание соглашения осуществляет глава местной администрации (глава муниципального образования). Причем нередко данная процедура не имеет под собой позитивной правовой основы, т.к. порядок заключения
соглашений не определен ни уставом муниципального образования, ни иными
муниципальными нормативными правовыми актами, т.е. имеет, так сказать, характер правового обычая. А в иных случаях и вовсе идет вразрез с уставом, которым предусмотрено заключение соглашений от имени муниципального образования главой муниципального образования, а на практике соглашение дополнительно утверждается решением представительного органа1.
Кроме того, проблема реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий серьёзно осложняется разнообразием муниципальных образований, отличающихся между собой по численности населения, по природным условиям и географическому положению.
При передаче отдельных государственных полномочий органам местного
самоуправления следует обратить внимание и на такую проблему, как нехватка
государственных и муниципальных кадров, компетентных в проблемах местного
Мардьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы
теории, законодательного регулирования и практики применения.// СПС «Консультант +».
1
23
самоуправления. Это и отсутствие общепризнанной теории местного самоуправления, и несовершенство системы судебной защиты местного самоуправления.
Кроме того, практика показывает, что решения о передаче полномочий принимаются в форме подзаконных актов, а если подобные обязанности органов местного самоуправления устанавливаются законами, то в них обнаруживаются существенные несоответствия положениям Конституции РФ и Федерального Закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В подобных
актах отсутствуют, например, нормы о формах государственного контроля за переданными органам местного самоуправления государственными полномочиями,
процедурные положения о порядке такой передачи, санкции за недобросовестное,
неполное или с превышением установленных правил исполнение этих полномочий
органами самоуправления, не предусматривается ни возможность отзыва делегируемого полномочия, ни возможность временного порядка его осуществления.
Наделение полномочиями органов местного самоуправления осуществляется с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых
ресурсов. Порядок реализации этого конституционного положения закреплен законодательно (статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).
В связи с неполнотой законодательного регулирования неясным остается
вопрос об основаниях и порядке расторжения соглашения, ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения.
Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует, чтобы в соглашениях устанавливались
финансовые санкции за их неисполнение. Однако понятие «финансовые санкции» не
имеет строгого смысла в нашем законодательстве, в судебной практике в этот термин
также вкладывается различное содержание. И в целом в настоящее время понятием
финансовых санкций могут охватываться различные виды денежных взысканий – в
рамках уголовно-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой, бюджетной ответственности. Учитывая, что в данном случае санкции устанавливаются за
24
нарушение соглашений и самими соглашениями, то можно предположить, что подразумеваются финансовые санкции гражданско-правового характера1.
Острой проблемой, объединяющей многие регионы сегодня, является то,
что большинство законов субъектов РФ не содержат подробной процедуры передачи отдельных государственных полномочий от органов государственной власти
органам местного самоуправления, а повторяют лишь общие принципы наделения
подобными полномочиями и констатируют конкретный факт передачи.
Представляется, что федеральному законодателю необходимо взять на себя
более детальное регламентирование данного вопроса, поскольку очень часто шаги, предпринимаемые субъектами Российской Федерации в данном направлении,
не обеспечивают эффективного решения подобной проблемы2.
Отсутствие законодательного регулирования оснований расторжения соглашений также влечет негативные последствия: в одних соглашениях допускается одностороннее расторжение соглашений в случае нарушения одной из сторон
его условий без решения суда (непонятно, как будет устанавливаться факт такого
нарушения), в других указывается, что договор прекращается досрочно в случаях,
предусмотренных действующим законодательством (а случаев таких, как известно не предусмотрено). Есть и множество иных весьма оригинальных решений –
например, установление такого основания досрочного одностороннего расторжения соглашения со стороны исполнителя полномочий, как невозможность исполнения переданных полномочий в связи с сокращением численности работников, в
чьи обязанности входит исполнение функций по переданным полномочиям, – как
будто решение о сокращении численности принимается не самим исполнителем.
Для сравнения: в гражданском праве невозможность исполнения как основание
прекращения обязательства признается только при условии, что она (невозмож-
Мардьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы
теории, законодательного регулирования и практики применения.// СПС «Консультант+».
2
Еремин А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации.// СПС «Консультант +».
1
25
ность) вызвана обстоятельством, за которое ни одна из сторон не отвечает (ст. 416
части первой Гражданского кодекса РФ1).
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ
Учитывая проблематичность использования российского опыта, представляется целесообразным изучение зарубежной практики осуществления органами
местного самоуправления государственных полномочий.
В зарубежной практике государственного и муниципального управления
широкое распространение получил институт делегирования государственных
полномочий муниципальным органам и накоплен большой опыт реализации государственных функций на местном уровне.
Делегирование широко используется как способ перераспределения полномочий между субъектами публичного права (например, между органами, принадлежащими разным ветвям государственной власти), между субъектами международного права (например, передача государственно-властных полномочий межгосударственному объединению). Применяется также как эффективная форма децентрализации властных полномочий между центральной властью и местными
органами власти и управления.
Действительно, хорошо знакомые с положением дел в соответствующих
муниципальных единицах, органы местного самоуправления зачастую способны
более эффективно и оперативно, чем центральное правительство решать локальные вопросы. Данное положение нашло свое отражение в принципе субсидиарности, являющемся одной из основ делегирования.
Например, в ФРГ функции местного управления делятся на три группы:
добровольные, обязательные и порученные. К третьей группе относятся вопросы,
которые не считаются непосредственно местными и образуют так называемую
«делегированную сферу влияния». Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется только по законода1
СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
26
тельному акту земли, которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.
Так, например, п.3 ст.71 Конституции Баден-Вюртемберг гласит: «Законодательством на общины и их объединения может быть возложено выполнение
определенных общественных функций. При этом должно быть принято решение
об источниках покрытия возникающих затрат. Если указанные функции влекут за
собой дополнительные нагрузки для общины, то должна быть осуществлена соответствующая финансовая компенсация»1.
В Швеции, в настоящее время, органы местного управления ответственны
не только за свою локальную экономику и коммунальные услуги, но и, на основе
специальных законов – за социальную помощь, всю школьную систему, медицинское обслуживание и общественное здравоохранение (так называемые «статутные» вопросы), что является не местными, а государственными функциями. Аналогичным образом законодательство Финляндии выделяет так называемые
«агентские» функции, вытекающие из данных сверху поручений, которые также
устанавливаются специальными законами2.
Английский исследователь Кросс С. А., отмечает, что в Великобритании
Закон о местном самоуправлении Англии и Уэльса 1972 года передал окружным и
районным (в Лондоне) муниципальным советам полномочия по обеспечению
функционирования некоторых объектов государственного значения и решению
других государственных вопросов. Эти полномочия обеспечивают эксплуатацию
аэродромов, охрану памятников культуры, дорог государственного значения,
здравоохранения и т.д.
Японский Закон о местной автономии 1947 года предусматривает три группы
функций выполняемых местными органами. Первая, это собственно местные
функции. Вторая группа это «административные полномочия», под которыми понимаются функции носящие местный характер, но требующие при их реализации
государственного принуждения и санкций в случае их нарушения со стороны
1
http://law.admtyumen.ru/noframe/nic?d&nd=466200052&nh=0
Пивоваров, К.А. Делегирование государственных полномочий местным органам власти : Зарубежный
опыт. Сибирский Юридический Вестник. - 2002. - № 1.
2
27
граждан. И третья группа, это делегированные центральными ведомствами полномочия, которые именуются «агентскими функциями». Центральные власти обычно
передают такие полномочия какому-либо местному административному органу, на
основании специального закона, чаще всего главе исполнительной власти соответствующего территориального подразделения. Осуществляя эти полномочия, местный орган функционирует исключительно в качестве агента государства1.
Возможность делегирования областью административных функций органами местного самоуправления предусмотрена также частью 3 статьи 118 Конституции Италии. В соответствии со статьей 39 Закона об образовании и деятельности областных органов от 10 февраля 1952 г., делегирование полномочий осуществляется путем издания областного законодательного акта, в котором устанавливаются руководящие принципы их исполнения и регулируются соответствующие финансовые отношения. При этом областная джунта (областной исполнительный орган) может уточнять руководящие принципы, которым соответствующие местные учреждения должны следовать при выполнении делегированных функций. Средства, выделяемые для исполнения делегированных функций,
распределяются между провинциями и коммунами, исходя из объективных критериев – количества жителей, показателей социально – экономического развития.
С учетом сферы реализации административных полномочий могут выделяться и специальные критерии. Например, при распределении финансовых
средств, направленных на реализацию делегированных полномочий в области образования, учитываются такие критерии, как общее число студентов, лиц школьного возраста, проживающих на конкретной территории. Согласно п.3 ст.62. Закона об образовании и деятельности областных органов делегирование осуществляется на определенный срок и может быть прекращено ранее в случае серьезных
отклонений от направлений деятельности, установленных областью. Законом
предусматривается также отмена делегации, которая осуществляется путем издания областного закона после заслушивания мнения заинтересованных коммун2.
1
2
http://law.admtyumen.ru/noframe/nic?d&nd=466200052&nh=0
Там же.
28
Контроль за исполнением делегированных полномочий осуществляется
комиссией по контролю и председателем областной Джунты. Комиссия по контролю назначается декретом президента республики по предложению председателя Совета министров, согласованному с министром внутренних дел. В состав этой комиссии входят: правительственный комиссар, судья Счетной палаты, три кадровых гражданских чиновника государственной администрации, два
эксперта из числа специалистов по вопросам административного права и
управления (ст.41 Закона). Если председатель областной Джунты считает, что
решение, принятое при осуществлении делегированных полномочий, не соответствует закону или руководящим принципам, он передает в течение 5 дней
свои замечания комиссии по контролю и органу, принявшему решение. Если
комиссия в течение двадцатидневного срока после получения решения не объявит об его аннулировании (основанием в данном случае являются обнаруженные в решении нарушения закона) или если в течение этого срока она уведомит
о том, что нарушения закона не обнаружены, то решение, принятое при осуществлении делегированных полномочий, исполняется (ст.45 Закона)1.
Из приведенных примеров видно, что в зарубежных странах сложились достаточно жесткие формы контроля за исполнением органами местного самоуправления государственных полномочий, и это при том, что там местное самоуправление имеет давние традиции и достаточно развитую собственную базу.
1
http://law.admtyumen.ru/noframe/nic?d&nd=466200052&nh=0
29
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Вопросы наделения органов местного самоуправления государственными
полномочиями, несмотря на их важное место в системе муниципального управления, остаются до сих пор мало изученными и разработанными и, следовательно,
достаточно проблематичными.
Особую актуальность приобретает проблема загрузки органов местного самоуправления государственными делами1 и как следствие – пределов вмешательства органов государственной власти в сферу муниципальной власти.
В настоящем методическом пособии была сделана попытка проанализировать некоторые характерные проблемы и недостатки законодательного регулирования и правоприменительной практики делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также сформулировать предложения по их преодолению. Разрешение отмеченных
правовых проблем в разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления позволит снять напряженность
во взаимоотношениях органов государственной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления и обеспечит их эффективное взаимодействие.
Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004. С. 23 - 24; См.: Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной
власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 7.
1
30