Об общих принципах организации и деятельности контрольно
реклама
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 7 ФЕВРАЛЯ 2011 Г. N 6-ФЗ "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ" (Постатейный) Е.Н. КОНДРАТ Кондрат Елена Николаевна, кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного аудита Высшей школы государственного аудита МГУ им. М.В. Ломоносова, доцент МГИМО (У) МИД России, судья Арбитражного суда города Москвы. Автор более 40 научных работ в области финансового права, финансового контроля и финансовой безопасности государства, в том числе монографий: "Финансовая безопасность России в современном мире. Теоретико-методологические аспекты", "Международная финансовая безопасность и правоохранительное сотрудничество в эпоху глобализации". Введение В современной новой системе бюджетных координат государство должно контролировать не только и не столько технологию расходов, сколько решение конкретных функциональных задач, поставленных перед государственными управленческими структурами. Иначе говоря, речь идет о повышении ответственности распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей путем внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности. Эта система должна отслеживать степень выполнения принятых на себя обязательств на основе установленных показателей конечных и непосредственных результатов деятельности. Для выполнения этой непростой задачи система государственных контрольных органов должна быть структурно и методологически единой, функционально определенной, с четко прописанными правами, охватывающими всю совокупность бюджетных ресурсов, направленных в экономику. Это позволит, с одной стороны, исключить излишнее дублирование, оптимизировать государственные затраты на обеспечение функционирования контрольных органов и, с другой стороны, существенно повысить их эффективность. Таким образом, возникает ряд проблем, решение которых зависит прежде всего от позиции законодателя. И первой среди них следует назвать необходимость целостной системы мероприятий по дальнейшему совершенствованию нормативного правового регулирования всей системы государственного финансового контроля. В чем здесь проблема? Действующий Бюджетный кодекс РФ далеко не в полной мере справляется с задачей определения основ государственного и муниципального контроля. Это приводит к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы и слабости взаимодействия, координации и контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации над нижестоящими. Действующее федеральное законодательство практически не регламентирует организацию финансового контроля на региональном, а тем более на муниципальном уровне. В настоящее время существует как бы три основных контура финансового контроля, функционирующих практически самостоятельно. Это: президентский финансовый контроль во главе с Контрольным управлением главы государства; внутренний финансовый контроль распорядителя бюджетных средств; внешний финансовый контроль - контроль независимый, осуществляемый от лица представительных органов власти. Эту функцию выполняют Счетная палата России и контрольносчетные органы субъектов Российской Федерации. Есть также контрольные структуры и у органов государственной исполнительной власти. Множественность контрольных органов объективно приводит к дублированию. Эта проблема могла бы быть эффективно решена путем закрепления в Бюджетном кодексе положений по разделению целей, задач и полномочий между федеральными, региональными и местными органами внутреннего финансового контроля, с одной стороны, и органами внешнего финансового контроля - с другой. Создание собственных контрольно-счетных палат законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации началось в 1995 г. с появлением Контрольно-счетной палаты Москвы. Позже контрольно-счетные палаты стали создаваться и в других субъектах РФ; к декабрю 2001 г. они действовали уже в 69 субъектах РФ, однако в наиболее "проблемных" с точки зрения финансовой обеспеченности субъектах Федерации контрольно-счетные палаты не созданы <1>. -------------------------------- <1> См.: Коровников А.В., Столяров Н.С., Сурков К.В., Шлейников В.И. Контрольно-счетные органы в Российской Федерации (в вопросах и ответах) / Под общ. ред. С.В. Степашина. М.: Изд. дом "Финансовый контроль", 2001. С. 104. 7 февраля 2011 г. Президент РФ подписал Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"). Закон "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" направлен на совершенствование правовых основ внешнего государственного и муниципального финансового контроля и повышение эффективности и результативности деятельности контрольно-счетных органов. Цель Закона - установить общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их основные полномочия (ст. 1). Законом определяются основы статуса контрольно-счетных органов (ст. 3). Так, контрольносчетные органы являются постоянно действующими органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, образуются соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (далее законодательный орган) и представительным органом муниципального образования и подотчетны им. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью, осуществляют свою деятельность самостоятельно, их деятельность не может быть приостановлена. Состав контрольно-счетных органов как на уровне субъекта Российской Федерации, так и на муниципальном уровне также определяется законопроектом (ст. 5). При этом субъекты Российской Федерации и муниципальные образования наделяются правом уточнять состав контрольно-счетных органов и определять их структуру. Законом предполагается установить критерии определения штатной численности контрольно-счетных органов. В частности, для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации при определении штатной численности предлагается учитывать численность населения, постоянно проживающего на территории субъекта Российской Федерации, долю субъекта Российской Федерации в консолидированном бюджете Российской Федерации и количество муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации. Штатную численность контрольно-счетных органов муниципальных образований предлагается определять в соответствии с нормативами штатной численности контрольно-счетных органов муниципальных образований, установленными законом субъекта Российской Федерации с учетом видов и особенностей муниципальных образований (ст. 5). В Законе содержатся положения, касающиеся порядка назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов. Назначение на указанные должности осуществляет соответственно законодательный орган или представительный орган. При этом устанавливается перечень субъектов, которые имеют право вносить предложения о кандидатурах на должность председателя (ст. 6). Законом устанавливаются основные требования к кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов (ст. 7), в частности к образованию и опыту работы, а также ограничения, связанные с замещением указанных должностей: наличие неснятой или непогашенной судимости, признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, выход из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право гражданина Российской Федерации на постоянное проживание на территории иностранного государства. Кроме того, граждане, замещающие соответственно государственные или муниципальные должности в контрольно-счетном органе, не могут состоять в родстве или свойстве с руководителями государственных и муниципальных органов, судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Председателям, заместителям председателя и аудиторам контрольно-счетных органов запрещается заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Для должностных лиц контрольно-счетных органов устанавливаются гарантии их статуса (ст. 8). В законопроекте содержатся положения о недопустимости воздействия в какой-либо форме на указанных лиц, а также положения, касающиеся их государственной защиты. Законом определяются основные полномочия контрольно-счетных органов (ст. 9). В целях надлежащего осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных полномочий законопроектом предлагается установить их права и обязанности (ст. 14). Так, должностные лица контрольно-счетных органов вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам выявленных нарушений, а также вносить представления и направлять предписания в определенных законопроектом случаях (ст. 16). Ввиду широких полномочий контрольно-счетных органов законопроектом устанавливаются и гарантии прав проверяемых органов и организаций (ст. 17). В статьях 13 и 15 Закона предусматривается обязанность государственных и муниципальных органов, проверяемых органов и организаций, банков и иных кредитных организаций и их должностных лиц выполнять законные требования и запросы должностных лиц контрольносчетных органов. Контрольно-счетные органы могут самостоятельно планировать свою деятельность (ст. 12), разрабатывать и утверждать стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля, однако разработку основополагающих стандартов в указанной сфере предлагается отнести к компетенции Счетной палаты Российской Федерации (ст. ст. 2 и 11). Принципам взаимодействия контрольно-счетных органов и координации их деятельности посвящена ст. 18 Закона. Для информирования общественности контрольно-счетные органы обязаны размещать в сети Интернет и в средствах массовой информации информацию о своей деятельности (ст. 19). Финансирование контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации предлагается осуществлять за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а финансирование контрольно-счетного органа муниципального образования - за счет средств местного бюджета. Финансирование контрольно-счетных органов должно предусматриваться в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий (ст. 20). Вступление данного Федерального закона в силу предусматривается с 1 июля 2011 г. Принятие Федерального закона должно способствовать развитию института независимого внешнего финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и повышению эффективности контроля за использованием субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств. 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Статья 1. Цель настоящего Федерального закона Комментарий к статье 1 Комментируемая статья формулирует цель Федерального закона N 6-ФЗ. Она определяется как установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований. Таким образом, цель Закона - заложить правовую основу для объединения усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Создание такой системы позволит в полном соответствии с принципом бюджетного федерализма, закрепленным Конституцией Российской Федерации, охватить внешним и внутренним контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами, что, в свою очередь, будет способствовать укреплению государственности, социально-экономическому развитию общества и обеспечению достойного уровня жизни граждан России. Внешний государственный и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления. Разработка такого закона - важный шаг в создании общей правовой базы функционирования государственных органов субъектов РФ. Как известно, внешний государственный и муниципальный финансовый контроль реализуется контрольно-счетными органами, создаваемыми законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" <2> государственный финансовый контроль включает в себя контроль за: -------------------------------- <2> Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696. исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; организацией денежного обращения; использованием кредитных ресурсов; состоянием государственного внутреннего и внешнего долга; состоянием государственных резервов; предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства. В Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г., отмечается, что деятельность контрольно-счетных органов должна быть созидательной, т.е. приносящей реальный вклад в улучшение социально-экономического положения общества, и оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность. Результативность, говорится в Декларации, предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами и выработку предложений по ее совершенствованию. Действенность выражается в совокупности мер, принятых органами власти и подконтрольными организациями по результатам контрольно-ревизионных, экспертноаналитических и других мероприятий, осуществляемых контрольно-счетными органами. Экономичность означает, что контрольно-счетные органы должны служить примером целевого и экономичного использования бюджетных средств, выделяемых на их деятельность. Контрольно-счетные органы должны добиваться высокой результативности и действенности своей работы при минимальных затратах сил и средств. Вместе с тем экономичность должна сочетаться с необходимым уровнем материально-технического и информационного обеспечения контрольно-счетных органов и не наносить ущерб полноте и объективности их деятельности. Эффективность в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов <3>. -------------------------------- <3> Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации // http:// www.ach.gov.ru/ userfiles/ tree/ declar- princip- deyatelnosti- tree_ files-fl323.pdf. В настоящее время в деятельности большинства зарубежных органов государственного финансового контроля используются две разновидности контроля исполнения государственного бюджета - финансовый аудит и аудит эффективности, проведение которых осуществляется на основании норм соответствующих законодательных актов. В рамках финансового аудита проводятся проверки законности и целевого расходования бюджетных средств, а аудита эффективности - проверки деятельности органов государственной власти и других получателей государственных средств в целях определения эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. Контрольно-счетные органы Российской Федерации в своей деятельности по контролю исполнения бюджетов также проводят проверки законности и целевого расходования бюджетных средств в соответствии с существующими нормами законодательства, хотя при этом термин "финансовый аудит" в этих нормах не используется. Что же касается аудита эффективности, то эта разновидность контроля исполнения бюджета до сих пор не нашла своего отражения ни в законодательстве, ни в деятельности контрольно-счетных органов России в тех формах и содержании, которые должны иметь реальные проверки эффективности использования государственных средств, соответствующие мировому опыту. Для того чтобы контрольно-счетные органы могли осуществлять аудит эффективности, необходимо прежде всего наличие соответствующей правовой основы. В Ревизионных стандартах (42 и 43) Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) подчеркивается, что орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств. В большинстве правовых актов о контрольно-счетных органах (78) содержатся в различном виде нормы по осуществлению ими контроля эффективности использования государственных средств. Имеются существенные различия между правовыми актами в отношении определения предмета контроля эффективности, осуществляемого контрольно-счетными органами. Можно выделить 18 вариантов определения предмета, каждый из которых отличается количеством сфер контроля эффективности использования государственных средств (от одной до пяти) и их различным сочетанием <4>. -------------------------------- <4> Саунин А.Н., Коршунов А.Е. Некоторые проблемы законодательного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации по контролю эффективности использования государственных средств и предложения по их решению // Компьюлог. 2004. N 5 (65). Наиболее полный перечень возможных сфер контроля эффективности использования государственных средств включает: а) бюджетные средства; б) внебюджетные фонды; в) государственную собственность; г) кредитные ресурсы и заемные средства; д) налоговые и другие льготы. Указанный перечень сфер контроля эффективности использования государственных средств в полном объеме установлен в правовых актах лишь трех контрольно-счетных органов, доля которых в общем количестве контрольно-счетных органов, осуществляющих данный вид контроля, составляет только около 4%. К ним относятся: Контрольно-счетная палата Калининградской области; Контрольно-счетная палата Республики Алтай; Контрольно-счетная палата Законодательного Собрания Нижегородской области <5>. -------------------------------- <5> Там же. По четыре вышеперечисленные сферы, в различном их сочетании, входят в предмет контроля эффективности 35 контрольно-счетных органов (44%), по три - 22 контрольно-счетных органов (28%), по два - 15 контрольно-счетных органов (19%). В четырех контрольно-счетных органах (5%) в предмет контроля эффективности входит лишь по одной сфере, в частности, Иркутской области - внебюджетные фонды, Еврейской автономной области - государственная собственность, Челябинской области и Ставропольского края - бюджетные средства. В правовых актах 14 контрольно-счетных органов (18%) формулируется лишь задача определения эффективности, но ее реализация не находит отражения в других статьях законов, устанавливающих конкретные функции, виды деятельности и сферы контроля этих органов. Это относится, например, к контрольно-счетным органам Ленинградской, Липецкой, Московской, Смоленской областей, Краснодарского края и другим <6>. -------------------------------- <6> Саунин А.Н., Коршунов А.Е. Указ. соч. И в то же время, наоборот, в ряде законов о контрольно-счетных органах в перечне их задач отсутствует контроль эффективности или же вообще нет формулировок выполняемых задач, хотя в последующих статьях этих законов определены те или иные сферы контроля эффективности использования государственных средств (Кировская область, Ставропольский край, ЯмалоНенецкий автономный округ). Характерной особенностью большинства правовых актов о контрольно-счетных органах является то, что перечень конкретных сфер осуществляемого ими контроля эффективности использования государственных средств, имеющийся в соответствующих статьях законов, не совпадает с формулировкой установленных в них задач контрольно-счетного органа. Например, в задачах Контрольно-счетной комиссии Тамбовской области и Контрольно-счетной палаты Орловской области речь идет об определении эффективности расходов бюджетных средств, однако в соответствующих статьях законов данная сфера контроля эффективности отсутствует. Вместе с тем в других статьях Закона установлено, что указанные контрольно-счетные органы осуществляют проверки эффективности использования государственной собственности, что не зафиксировано в их задачах. В задачах Контрольно-счетной палаты Калужской области установлено определение эффективности использования только областной собственности, хотя в последующих статьях говорится о контроле эффективности расходов бюджета, внебюджетных фондов, а также налоговых и других льгот. В задачах контрольно-счетных палат Камчатской области и Корякского автономного округа речь идет о контроле эффективности налоговых льгот, а в других статьях - использования внебюджетных фондов и кредитных ресурсов. Несмотря на то что в большинстве правовых актов о контрольно-счетных органах формулируются задачи и (или) устанавливаются сферы контроля эффективности, лишь в 30 из них (38%) определен инструмент их реализации в виде проведения проверок эффективности. В остальных же законах наиболее распространенной является формулировка, что контрольноревизионная деятельность осуществляется в виде комплексных ревизий и тематических проверок, в ходе которых "на основе документального подтверждения законности производственнохозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета" <7>. -------------------------------- <7> Саунин А.Н., Коршунов А.Е. Указ. соч. Однако такое определение ревизии и проверки как формы бюджетного контроля в данном случае относится, в соответствии с зарубежной терминологией, лишь к области финансового аудита, а не аудита эффективности. В этом случае контрольно-счетный орган имеет право проводить проверки и ревизии только в отношении законности и своевременности использования государственных средств. Во многих правовых актах о контрольно-счетных органах при определении задач в отношении эффективности использования государственных средств используются различные формулировки, которые смешивают собственно само содержание задачи с методами реализации видов деятельности и выполняемыми функциями. Так, например, применяются следующие формулировки: организация и осуществление контроля за эффективностью... определение эффективности... проведение анализа эффективности... проведение экспертизы эффективности... оценка эффективности... Представляется более правильным формулировать задачу контрольно-счетного органа как "определение (или оценка) эффективности использования государственных средств", поскольку "проведение анализа или экспертизы эффективности" является методами реализации экспертноаналитической деятельности (точно так же, как проверка - контрольно-ревизионной деятельности), а "организация и осуществление контроля за эффективностью" представляет собой функцию контрольно-счетного органа. Существуют различные определения предмета контроля эффективности. Применяются такие термины, как "расходы государственных средств", "использование государственных средств", "использование финансовых ресурсов", "расходование финансовых средств", "использование средств бюджета", однако в текстах законов не раскрывается их содержание. Очевидно, что это не просто обозначение различными терминами одного и того же понятия. Различие терминов означает прежде всего отличие их содержания, т.е. того, что входит в предмет контроля эффективности. Вряд ли правомерно, как это имеет место во многих законах, определяя использование государственных средств как предмет контроля эффективности, добавлять к этому еще "и использование государственной собственности", которая, по сути, является составной частью государственных средств. Точно так же неправомерно определение в качестве предмета контроля эффективности "использование финансовых и кредитных ресурсов", поскольку последние являются составной частью финансовых ресурсов и между ними нельзя ставить союз "и". Таким образом, для внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации необходимо формирование соответствующей правовой базы. В большинстве законов контрольно-счетных органов отсутствуют необходимые нормы для осуществления ими в должной мере деятельности по контролю эффективности использования государственных средств. В значительной части правовых актов о контрольно-счетных органах, во-первых, не зафиксировано их право на проведение проверок эффективности как вида контроля; во-вторых, не все сферы использования государственных средств являются предметом контроля эффективности. Имеет место смешение задач, функций и видов деятельности контрольно-счетных органов, а также инструментов их реализации. Существуют различные определения предмета контроля эффективности и неоднозначное использование терминов, относящихся к сфере государственного финансового контроля <8>. -------------------------------- <8> Саунин А.Н., Коршунов А.Е. Указ. соч. Цель комментируемого Закона - создать условия для решения этих проблем. Статья 2. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов Комментарий к статье 2 Комментируемая статья характеризует правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов, устанавливая ряд принципов такого регулирования. Первый принцип фиксирует, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, комментируемым Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Деятельность контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, комментируемым Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Сущность законодательства по организации финансового контроля на уровне субъектов РФ и муниципальных образований вытекает из нормы ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, в которой указано, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Для реализации этого положения Конституции РФ был принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", который, согласно его ст. 1, устанавливал порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения России и ее субъектов, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Названный Закон утратил силу только с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, который внес соответствующие изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данный Закон был разработан в целях совершенствования регулирования общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и был принят 6 октября 1999 г. Новым шагом в создании системы общих принципов организации власти в субъектах РФ стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 20 марта 2011 г.) (принят ГД ФС РФ 16 сентября 2003 г.). В статье 34 Федерального закона N 131-ФЗ содержатся общие положения об органах местного самоуправления. Органы местного самоуправления определены в ч. 1 ст. 2 данного Закона как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В основе рассматриваемых норм лежит положение ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, согласно которому структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Следует также отметить, что в ст. 6 "Соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления" Европейской хартии местного самоуправления предусмотрено следующее: местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление (п. 1); статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе (п. 2). В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования, являющийся согласно ч. 1 ст. 36 данного Закона, высшим должностным лицом муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), которой в соответствии с ч. 1 ст. 37 данного Закона руководит глава местной администрации на принципах единоначалия; контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Указание на выборных должностных лиц включено Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ. В качестве целей образования контрольного органа муниципального образования в ч. 1 ст. 38 названы контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. При этом в данной норме указаны возможные названия такого органа: контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие. Часть 2 ст. 38 Федерального закона N 131-ФЗ, определяя возможные способы создания контрольного органа муниципального образования, указывает, что такой орган формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования. Порядок образования контрольного органа муниципального образования устанавливается в уставе муниципального образования. В части 3 указанной статьи установлено, что результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Часть 4 данной статьи закрепляет обязанность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Необходимо отметить, что ряд положений, регламентирующих создание и деятельность контрольных органов муниципальных образований, содержится в БК РФ. Так, в соответствии со ст. 270 БК РФ контрольные и финансовые органы муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств. В статье 270.1 БК РФ предусмотрено, что органы местной администрации вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств. Статья 157 БК РФ, регламентируя бюджетные полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля, наряду с прочим устанавливает следующее: органы муниципального финансового контроля, созданные представительными органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ (п. 1); органы муниципального финансового контроля, созданные местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ (п. 2); полномочия органа муниципального финансового контроля, созданного представительным органом, определяются муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. Полномочия органов муниципального финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются местной администрацией (п. 3). В пункте 1 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ установлены формы финансового контроля, осуществляемые законодательными (представительными) органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Законодатель предусматривает следующие формы финансового контроля: предварительный, текущий и последующий. Предварительный финансовый контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения финансовых планов, смет расходов и доходов, законов о бюджете. Текущий финансовый контроль проводится в ходе рассмотрения вопросов по исполнению бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с поступлением депутатских запросов. Последующий финансовый контроль осуществляется после завершения отчетного периода и финансового года в целом, т.е. на стадии рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Пункт 2 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ устанавливает права законодательных (представительных) органов при осуществлении ими государственного и муниципального финансового контроля. 1. Право на получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета. Перечень таких документов и материалов, составляемых одновременно с проектом бюджета, представлен в Бюджетном кодексе РФ. 2. Право на получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов. 3. Право на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета. Так, подпункт "а" п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет, что законом субъекта Российской Федерации утверждается отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, представленный высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). 4. Право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов) для проведения внешнего аудита бюджетов. С целью проведения финансового контроля Федеральным Собранием РФ образована Счетная палата РФ, а законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ создаются собственные контрольные органы, деятельность которых регулируется законодательством субъектов РФ. 5. Право на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты. Пункт 3 ст. 265 БК РФ закрепляет обязанность органов исполнительной власти и местные администрации муниципальных образований предоставлять всю необходимую информацию для осуществления парламентского контроля. Указанная информация должна предоставляться законодательным (представительным) органам и представительным органам местного самоуправления в пределах компетенции исполнительных органов по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами РФ. В настоящее время в субъектах РФ уже создана довольно большая собственная нормативная база, регулирующая деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Например, в Москве в эту базу входят: Закон города Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы"; Закон города Москвы от 1 ноября 1995 г. N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы"; Закон города Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях"; Постановление правительства Москвы от 21 февраля 2006 г. N 112-ПП "О Регламенте правительства Москвы"; Постановление правительства Москвы от 22 апреля 2003 г. N 290-ПП "Об утверждении Положения о Главном управлении государственного финансового контроля города Москвы"; иные правовые акты правительства Москвы и Московской городской Думы, определяющие систему органов государственного финансового контроля города Москвы, пределы их компетенции и организационно-процессуальные аспекты деятельности. Сюда же следует отнести корпоративные нормативные правовые акты органов государственного финансового контроля города Москвы, устанавливающие основные правила деятельности данного контрольного органа (например, Регламент Контрольно-счетной палаты Москвы). Аналогичная картина в других субъектах РФ. Например, в региональное законодательство Волгоградской области входят: Закон Волгоградской области N 1694-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области", Закон Волгоградской области N 1800-0д "О финансовом контроле на территории Волгоградской области", Закон Волгоградской области N 344-ОД "О контрольносчетной палате Волгоградской области", Закон Волгоградской области N 1693-ОД "Кодекс Волгоградской области об административной ответственности", Регламент контрольно-счетной палаты Волгоградской области. Второй принцип, сформулированный в комментируемой статье, требует, чтобы федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не противоречили Бюджетному кодексу Российской Федерации и комментируемому Федеральному закону. Это очень важный принцип, поскольку анализ уставов и конституций субъектов Российской Федерации показывает, что почти половина законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определила правовой статус своих контрольно-счетных органов таким образом, что он не соответствует Конституции РФ. В отличие от Счетной палаты РФ, которая в соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" является конституционным органом и обладает организационной и функциональной независимостью, контрольно-счетные органы в субъектах РФ такого статуса не имели. В связи с этим в научной литературе выявляются следующие особенности закрепления правового статуса контрольно-счетных органов в субъектах РФ: в 40% конституций (уставов) субъектов Российской Федерации образование органов внешнего финансового контроля вообще не предусмотрено; более 50% органов государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации не являются юридическими лицами; 42% функционируют как структурные подразделения законодательных органов власти субъектов Российской Федерации и, следовательно, не могут рассматриваться как независимые; в 90% субъектов Российской Федерации деятельность органов государственного финансового контроля регулируется законами субъектов Российской Федерации; около 7% (Республики Карелия, Хакасия, Чеченская, Астраханская область, Московская область, Корякский автономный округ) - иными нормативными правовыми актами, утвержденными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации <9>. -------------------------------- <9> См.: Материалы выступления юрисконсульта Счетной палаты Владимирской области И.Н. Журавлевой на Научно-методическом совете Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 18 ноября 2005 г. по теме: "О противоречивости нормативных правовых актов Российской Федерации, касающихся организации внешнего финансового контроля в субъектах Российской Федерации" // http:// www.spvo.ru/ press/ news/ 20051118/ 20051118zhur.htm. Таким образом, с одной стороны, Конституция РФ и федеральное законодательство закрепляют единство системы внешнего финансового контроля на территории России, а с другой налицо не только отсутствие организационного единства, но и отсутствие одинакового правового статуса контрольно-счетных органов в разных субъектах Федерации. Соответственно, и органы исполнительной власти субъектов РФ - главные распорядители бюджетов - по-разному относятся к деятельности таких инструментов финансового контроля: от полного и всестороннего сотрудничества до практически полного игнорирования как самостоятельной системы. Решение всех указанных выше правовых проблем обеспечения парламентского финансового контроля в субъектах РФ и предусматривает комментируемый единый законодательный акт, устанавливающий наиболее общие, унифицированные требования к регулированию таких государственных институтов субъектов РФ. Вместе с тем отдельные авторы высказывались против принятия подобного закона, ссылаясь на то, что в таком случае будет ущемлена компетенция самих субъектов РФ, которая закреплена конституционно <10>. -------------------------------- <10> См., напр.: Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Государство и финансовый контроль: Монография. М., 2003. С. 211. Представляется, однако, что поскольку Россия - федеральное государство, то компетенция органов власти отдельных субъектов, закрепляемая и гарантируемая Конституцией, не подлежит какому-либо ущемлению. Вместе с тем теория государства предполагает не только обособление региональной компетенции, но и ее структурную включенность в правовое поле, действующее в пределах всей РФ <11>. -------------------------------- <11> См.: Теория государства и права / Под ред. проф. С.С. Алексеева. М., 1997. С. 74 - 78. Такая включенность может обеспечиваться несколькими способами, среди которых не последнее место занимает наличие наиболее общих принципов правового регулирования, распространяющихся на все субъекты РФ безотносительно к их специфике. В рамках этих принципов субъекты самостоятельно определяют конкретные формы и методы регулирования, не противоречащие федеральному законодательству. Отсутствие в Российской Федерации общих законодательно закрепленных принципов деятельности контрольно-счетных органов до принятия комментируемого Закона создавало ситуацию, при которой отсутствовало не только единство финансового контроля, но и один из важнейших показателей единства правовой системы. Вместе с тем законодательное закрепление на федеральном уровне общих принципов и стандартов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ не влечет за собой ограничения их компетенции, поскольку основные положения правового статуса таких органов будут устанавливаться законодательством субъектов РФ. Разработка федеральных принципов организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ позволит унифицировать правовой статус этих органов во всех субъектах, что неизменно отразится на объеме их прав и обязанностей. В тех субъектах, где в настоящее время контрольно-счетные органы выступают фактически в качестве специализированных комитетов региональных законодательных собраний, они получат самостоятельность, необходимую для объективной и всесторонней оценки финансовой отчетности. При этом право законодательных собраний формировать эти органы остается неизменным <12>. -------------------------------- <12> Михеева М.Ю. О правовом положении органов финансового контроля субъектов РФ // Российская юстиция. 2006. N 9. Статья 3. Основы статуса контрольно-счетных органов Комментарий к статье 3 Комментируемая статья устанавливает основы статуса контрольно-счетных органов (далее КСО). Как известно, государственная деятельность осуществляется через органы государственной власти. Общепризнанным считается определение органа государственной власти как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных государственных функций и наделенного в этой связи властными полномочиями. Понятие органа государственной власти складывается из совокупности его признаков: 1) создается и действует от имени государства - Российской Федерации или ее субъекта; 2) действует на основе законов и других нормативных правовых актов; 3) выполняет свойственные только ему задачи и функции; 4) обладает собственной компетенцией; 5) характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью; 6) наделен властными полномочиями, т.е. его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. Только совокупность этих признаков дает основание относить тот или иной орган к числу государственных. Не каждое государственное учреждение или организация будет считаться органом государственной власти (например, государственное учебное заведение, учреждение здравоохранения), а только обладающее комплексом вышеуказанных признаков. Система органов государственной власти состоит из тех, которые определены Конституцией РФ, и тех, создание которых обусловлено функциями и полномочиями конституционных органов. Система органов государственной власти многосложна, состоит из разнообразных, иерархически соподчиненных звеньев. В зависимости от критерия органы государственной власти классифицируются на различные виды. Государственные органы РФ действуют на основе Конституции РФ и принципов, в ней заложенных. Конституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти это закрепленные в Конституции РФ исходные начала, лежащие в основе функционирования этих органов. Такими принципами выступают: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст. ст. 2, 7 Конституции РФ); 2) народовластие (ст. 3 Конституции РФ); 3) федерализм (ст. 5 Конституции РФ); 4) разделение властей (ст. ст. 10, 11 Конституции РФ); 5) законность (ст. 15 Конституции РФ); 6) светскость (ст. 14 Конституции РФ). В своей деятельности органы государственной власти должны руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина. Закрепляя общечеловеческие стандарты защиты прав и свобод личности, страны и государства принимают меры по их соблюдению и охране от всевозможных посягательств. Политика государства и его органов направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина. Принцип народовластия означает, что верховной властью в стране наделяются органы, которым народ вручает соответствующие полномочия, на им же определенных условиях. Принцип федерализма выражается в единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также в том, что во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты Федерации равноправны между собой. Принцип разделения властей предполагает, что основным функциям государственной власти соответствуют определенные органы государства. С целью предотвращения злоупотребления все ветви государственной власти должны быть независимыми, самостоятельными и взаимно уравновешенными. Разделение властей действует как по горизонтали (Федеральное Собрание РФ Правительство РФ - судебные органы РФ - прокуратура), так и по вертикали (федеральные органы власти - органы государственной власти субъектов Федерации). Указанный принцип наиболее последовательно проявляется на федеральном уровне. Принцип законности означает обязательность соблюдения всеми государственными органами Конституции РФ, законов и подзаконных актов. Он также предполагает, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах компетенции РФ и совместной компетенции РФ и ее субъектов. Принцип светскости означает взаимное невмешательство как государства и его органов в дела церкви, так и религиозных организаций в государственные дела. Конституционные принципы построения и деятельности системы органов государственной власти закрепляются в гл. 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя", которая может быть изменена только путем принятия новой Конституции РФ. Поэтому указанные принципы являются неизменными и определяющими деятельность как федеральных органов власти, так и органов власти субъектов РФ <13>. -------------------------------- <13> Понятие и правовой статус органов государственной власти // http:// www.strategplann.ru/ organy-gos-viasti/ ponjatie-i-pravovoj- status- organov- gosudarstvennojvlasti.html. Положение каждого государственного или самоуправленческого органа, урегулированное правовыми нормами, образует его правовой статус. Это правовой институт, имеющий сложную структуру. Он может включать и не включать конституционные нормы. Сказанное ниже о государственном органе относится и к органу самоуправления, и к его должностным лицам. Правовой статус органа включает прежде всего определение социального назначения этого органа (или системы органов), выражаемого в его (их) задачах. Учесть надо также, что компетенцию государственного органа образуют только его функции и полномочия, обращенные вовне. Полномочия, связанные с самоорганизацией, в состав компетенции не входят. Важный элемент статуса государственного органа - порядок его формирования, который чаще всего представляет собой избрание или назначение (возможны и некоторые иные способы). Следующий элемент статуса государственного органа - это порядок его работы, его процедура. В характеристике КСО субъекта Российской Федерации можно выделить несколько особенностей правового статуса. 1. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля. В связи с этим стоит заметить, что ч. 1 комментируемой статьи Закона впервые вводит понятие, которого до сих пор не было в законодательстве, - "контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации". В Бюджетном кодексе Российской Федерации применяются другие понятия, такие как "орган государственного (муниципального) финансового контроля" и "контрольный орган", термин же "контрольно-счетный орган" отсутствует. Указанное терминологическое несоответствие должно быть устранено путем внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Кроме того, с целью недопущения различного толкования ключевых понятий бюджетного законодательства Российской Федерации, отражающих сущность государственного финансового контроля, целесообразно включить в число терминов, определяемых в Бюджетном кодексе Российской Федерации, понятие контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации. 2. В части 2 комментируемой статьи записано, что контрольно-счетный орган муниципального образования также является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. В соответствии со ст. 38 Федерального закона N 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. В настоящее время в муниципальных образованиях, количество которых составляет почти 24 тысячи и в которые поступает практически 20% средств консолидированного бюджета, единая система финансового контроля фактически отсутствует. В части 2 ст. 38 установлено, что контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Кроме того, контрольный орган муниципального образования Федеральным законом N 131-ФЗ не отнесен к числу обязательных органов местного самоуправления, которые должны создаваться в каждом муниципальном образовании. Концепция комментируемого Закона основывается на ином подходе, согласно которому контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля. Исключение возможности его создания в муниципальном образовании нормами Закона не предусматривается. Комментируемым Законом предусматривается формирование контрольно-счетного органа исключительно представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования. 3. Очень важным пунктом комментируемой статьи является положение о том, что контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, обладают правами юридического лица. Независимость является концепцией, которую сравнительно просто определить. В законодательных актах и положениях независимость ведомства обычно означает, что оно не принимает указаний от органов государственного управления. Подотчетность - более расплывчатое понятие, которое не так просто определить. Такая нечеткость препятствует включению конкретных рабочих механизмов подотчетности в правовые основы, регламентирующие деятельность органов финансового контроля. Для решения проблемы подотчетности и ее взаимосвязи с независимостью требуется прояснить несколько принципов. Независимость ведомства никогда не бывает абсолютной. Исполнительная ветвь власти, которая в условиях демократии подотчетна избирателям, делегирует полномочия ведомству. Поэтому ведомство должно отчитываться о своей деятельности и при необходимости принимать меры по исправлению имеющих место недостатков. Подотчетность не является синонимом контроля. Она предусматривает формирование системы взаимодополняющих и пересекающихся механизмов надзора и инструментов контроля, при которых никто фактически не контролирует независимое ведомство и при этом ведомство остается "под контролем". Подотчетность и независимость дополняют друг друга. Подотчетность укрепляет независимость ведомства, придавая его действиям легитимность. Ведомство формирует свою репутацию, разъясняя обществу, как оно выполняет свой мандат, а также предоставляя общественности возможность высказать мнение о проводимых ведомством мерах. Орган финансового контроля с надежной репутацией с большей вероятностью будет пользоваться доверием общества, и в спорных случаях его позиция будет приниматься на веру. Кроме того, надежная репутация также усиливает независимость ведомства. Механизмы подотчетности делятся на несколько категорий. Действенный набор механизмов должен включать сбалансированное сочетание мер из различных таких категорий. Предварительной подотчетностью называется представление отчетности до начала действий ведомства (например, в рамках консультаций с заинтересованными сторонами по вопросам политики в области надзора и регулирования). Фактической подотчетностью называется отчетность после принятия мер (например в форме годовых отчетов). Разъяснительная подотчетность требует указывать причины принятых мер и объяснять эти меры. Корректирующей подотчетностью называется обязательство рассматривать и удовлетворять жалобы, принимая меры по исправлению недостатков политики или нормотворчества. Процедурная подотчетность касается требований в отношении обязательных для исполнения процессуальных норм. Материально-правовая или функциональная подотчетность призвана обоснованность мер регулирования и надзора с точки зрения целей ведомства <14>. обеспечить -------------------------------- <14> Хюпкес Е., Квинтин М., Тейлор М.У. Механизмы подотчетности органов регулирования финансового сектора // Вопросы экономики. 2006. N 39. Парламентские органы оказывают влияние на надзорную деятельность посредством своих законодательных полномочий - т.е. они отвечают за создание правовых основ, в рамках которых действуют КСО. Подотчетность КСО законодательной власти имеет три цели: обеспечить адекватность мандата ОРН, установить, насколько действенно осуществляются полномочия, делегированные органам финансового регулирования, и достаточно ли их для достижения намеченных целей, а также обеспечить канал обмена информацией на случай, если возникнет необходимость внести поправки в законодательство. Законодательные органы не должны непосредственно воздействовать на КСО или давать конкретные указания о том, каким образом КСО должны осуществлять свою надзорную деятельность. Согласно рекомендациям МВФ, КСО следует отчитываться перед парламентскими комитетами, а не перед полным составом парламента. Комитеты обычно имеют более высокую квалификацию по конкретным вопросам и больше возможностей для независимых действий. Парламенту должно быть разрешено делать специальные запросы. Законодательной власти не следует разрешать переуступать свою надзорную функцию исполнительной власти. Парламентским представителям не следует разрешать участие в советах или комитетах, наделенных операционными или политическими функциями. Хотя иметь парламентского представителя в совете ОРН может быть и полезно, существует опасность несоблюдения этим представителем границы между подотчетностью и контролем, если он входит в состав директивных органов, которые также имеют дело с конфиденциальной информацией <15>. -------------------------------- <15> Хюпкес Е., Квинтин М., Тейлор М.У. Указ. соч. С. 10. Важным положением комментируемой статьи является подчеркивание, что деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа. 4. Частью 7 комментируемой статьи контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица. Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету. В соответствии со ст. 52 ГК РФ юридическое лицо действует на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Учредительный договор юридического лица заключается, а устав утверждается его учредителями (участниками). В учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, его местонахождение, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида. В учредительных документах некоммерческих организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных законом случаях и других коммерческих организаций должны быть определены предмет и цели деятельности юридического лица. Предмет и определенные цели деятельности коммерческой организации могут быть предусмотрены учредительными документами и в случаях, когда по закону это не является обязательным. Какое место занимают КСО субъектов в системе юридических лиц, видно из следующей схемы <16>. -------------------------------- <16> http:// allstude.ru/ Ekonomika/ Hozyaiystvennaya_ organizaciya.html ┌────────────────────────────────┐ │ Организации (юридические лица) │ └─────┬────────────────────┬─────┘ V V ┌───────────────────────────┐ ┌────────────────────────┐ │ Коммерческие │ │ Некоммерческие │ └───────────────┬───────────┘ └──────────────────────┬─┘ ┌───────┴─────────┬──────────────────────┐ │ ┌───────┴──────┐ ┌────────┴───────┐ ┌────────────┴────────┐ │ │Хозяйственные │ │Производственные│ │ Государственные и │ │ │товарищества и│ │ кооперативы │ │ муниципальные │ │ │ общества │ │ │ │унитарные предприятия│ │ └──────────────┘ └───────────┬────┘ ├─────────────────────┘ │ ┌──────────────────────────┐ │ │ ┌─────────────────────┴─┐ │Полное товарищество │ │ │ │Потребительский │ │Товарищество на вере │ │ │ │ кооператив │ │Общество с ограниченной │ │ │ │ Общественные и │ │ответственностью │ │ │ │религиозные организации│ │Общество с дополнительной │ │ │ │ (объединения) │ │ответственностью │ │ │ │Фонды │ │Акционерное общество │ │ │ │Учреждения │ └──────────────┬───────────┘ │ │ └────────────┬──────────┘ ┌────────┴─────────────┴──────┴──────────────┴────┐ │Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы) │ └─────────────────────────────────────────────────┘ Из этой схемы следует, что КСО субъектов РФ выступают в форме "учреждения". Наделение КСО субъектов РФ правами и обязанностями юридического лица означает, что при участии в гражданском обороте к ним применимы нормы ГК РФ и других законов, определяющих участие юридических лиц. Как юридическое лицо, КСО должно быть зарегистрировано. В соответствии с Законом о регистрации юридических лиц (ЮЛ): 1) государственную регистрацию ЮЛ (и коммерческих, и некоммерческих организаций) осуществляет федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный Правительством РФ. Таким органом является ФНС России (а также территориальные налоговые органы). За государственную регистрацию уплачивается государственная пошлина (в соответствии с нормами гл. 25.3 НК РФ, а ранее - со ст. ст. 4 - 6 Закона о госпошлине). Государственная регистрация ЮЛ представляет собой акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в единый государственный реестр сведений о создании (реорганизации, ликвидации) ЮЛ. Ведение этого реестра осуществляется регистрирующим органом (ст. ст. 1 - 4); 2) в государственном реестре содержатся следующие сведения и документы о ЮЛ: а) полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименование, в том числе фирменное наименование, для коммерческих организаций на русском языке. В случае, если в учредительных документах ЮЛ его наименование указано на одном из языков народов Российской Федерации и (или) на иностранном языке, в государственном реестре указывается также наименование ЮЛ на этих языках; б) организационно-правовая форма; в) адрес (местонахождение) постоянно действующего исполнительного органа ЮЛ (в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа ЮЛ - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени ЮЛ без доверенности), по которому осуществляется связь с ЮЛ; г) способ образования ЮЛ (создание или реорганизация); д) сведения об учредителях ЮЛ; е) копии учредительных документов ЮЛ; ж) сведения о правопреемстве - для ЮЛ, созданных в результате реорганизации иных ЮЛ, для ЮЛ, в учредительные документы которых вносятся изменения в связи с реорганизацией, а также для ЮЛ, прекративших свою деятельность в результате реорганизации; з) дата регистрации изменений, внесенных в учредительные документы ЮЛ, или в случаях, установленных законом, - дата получения регистрирующим органом уведомления об изменениях, внесенных в учредительные документы; и) способ прекращения деятельности ЮЛ (путем реорганизации или путем ликвидации); к) размер указанного в учредительных документах коммерческой организации уставного капитала (складочного капитала, уставного фонда, паевого фонда); л) Ф.И.О. и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени ЮЛ, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии; м) сведения о лицензиях, полученных ЮЛ (п. 1 ст. 5). 3) государственная регистрация ЮЛ осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления соответствующих документов в орган государственной регистрации. Она осуществляется по местонахождению указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа - по местонахождению иного органа или лица, имеющих право действовать от имени ЮЛ без доверенности (ст. 8). При этом установлено, что в орган государственной регистрации необходимо представить: а) подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утв. Правительством РФ. В заявлении подтверждается, что представленные учредительные документы соответствуют установленным законодательством Российской Федерации требованиям к учредительным документам ЮЛ данной организационно-правовой формы; что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представленных для государственной регистрации документах, заявлении о государственной регистрации, достоверны; что при создании ЮЛ соблюден установленный для ЮЛ данной организационно-правовой формы порядок их учреждения, в том числе оплаты уставного капитала (уставного фонда, складочного капитала, паевого фонда) на момент государственной регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими госорганами и (или) органами местного самоуправления вопросы создания ЮЛ; б) решение о создании ЮЛ в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Федерации; в) учредительные документы ЮЛ (подлинники или нотариально удостоверенные копии); г) выписку из реестра иностранных ЮЛ соответствующей страны происхождения или иное равное по юридической силе доказательство юридического статуса иностранного ЮЛ учредителя; д) документ об уплате государственной пошлины (ст. 14); 4) указанные документы в орган государственной регистрации представляют уполномоченные лица. В качестве последних (далее - заявители) могут выступать следующие физические лица: руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого ЮЛ или иное лицо, имеющие право без доверенности действовать от имени этого ЮЛ; учредитель (учредители) ЮЛ при его создании; руководитель ЮЛ, выступающий учредителем регистрируемого ЮЛ; конкурсный управляющий или руководитель ликвидационной комиссии (ликвидатор) при ликвидации ЮЛ; иное лицо, действующее на основании доверенности или иного полномочия, предусмотренного федеральным законом или актом специально уполномоченного на то госоргана или органа местного самоуправления. Заявитель удостоверяет своей подписью заявление, представляемое в регистрирующий орган, и указывает свои паспортные данные или в соответствии с законодательством Российской Федерации данные иного удостоверяющего личность документа и идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии). Подпись заявителя на указанном заявлении должна быть нотариально удостоверена. Датой представления документов при осуществлении государственной регистрации является день их получения регистрирующим органом. Заявителю выдается расписка в получении документов с указанием перечня и даты их получения регистрирующим органом. Расписка должна быть выдана в день получения документов регистрирующим органом. При поступлении в регистрирующий орган документов, направленных по почте, расписка высылается в течение рабочего дня, следующего за днем получения документов регистрирующим органом, по указанному заявителем почтовому адресу с уведомлением о вручении. Регистрирующий орган обеспечивает учет и хранение всех представленных при государственной регистрации документов. Регистрирующий орган не вправе требовать представление других документов, кроме документов, установленных Законом о регистрации ЮЛ. Нотариальное удостоверение документов, представляемых при государственной регистрации, необходимо только в случаях, предусмотренных федеральными законами (ст. 9); 5) решение о государственной регистрации ЮЛ, принятое регистрирующим органом, является основанием для внесения соответствующей записи в государственный реестр. Моментом государственной регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в государственный реестр. 5. Частью 9 ст. 3 комментируемого Закона установлена обязательность наличия у контрольно-счетного органа муниципального образования гербовой печати и бланка с изображением герба муниципального образования. Однако в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ муниципальное образование вправе, а не обязано иметь герб как официальный символ. Нормами комментируемой статьи Закона представительным органам отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, предоставлено право заключать соглашения с контрольно-счетными органами муниципальных районов о передаче им полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. В то же время в данных нормах Закона не уточняется, какие полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля может передавать представительный орган поселения: собственные полномочия или полномочия контрольно-счетного органа поселения. Кроме того, указанные соглашения целесообразно заключать не с контрольно-счетными органами муниципальных районов, а с представительными органами муниципальных районов. Статья 4. Принципы деятельности контрольно-счетных органов Комментарий к статье 4 Комментируемая статья определяет принципы деятельности контрольно-счетных органов. В основе любой осознанной деятельности человека лежат определенные принципы. Смысловое значение слова "принцип" в русском языке - "руководящее начало" или "основополагающая идея". Законодательство, будучи социальным явлением, создаваемым людьми с целью юридического закрепления нормативно-правовых предписаний, направленных на урегулирование общественных отношений, также основано на определенных принципах. В юридической литературе, например у С.С. Алексеева, под принципами права понимаются выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его создание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни. Принципы законодательства имеют производный характер по отношению к принципам права, так как законодательство, как известно, - внешняя форма права, способ выражения его содержания. Учитывая эту диалектическую связь права и законодательства, можно сказать, что принципы права относятся и к законодательству, ибо невозможно создать право, нельзя его совершенствовать, не создав и не развивая законодательство. Вместе с тем, поскольку законодательство - внешняя оболочка права, его формирование подчинено определенным правилам и технологиям, то можно выделить собственно принципы формирования законодательства. В связи с этим можно заключить, что в понятие "принципы формирования законодательства" входят принципы права, пусть даже в несколько измененном виде, а также специфические принципы формирования законодательства как основополагающие идеи о том, как должны разрабатываться и приниматься нормативные правовые акты, какова должна быть их структура, каков должен быть в законодательстве удельный вес того или иного вида нормативного правового акта и т.д. Указанные принципы в юридической литературе принято делить на две группы: общие и специально-юридические. Общие принципы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации обусловлены его особенностями территориального характера, природноклиматическими, экологическими, демографическими условиями, проблемами национального и религиозного характера, уровнем развития экономики и т.д. Специально-юридические принципы формирования законодательства субъекта Российской Федерации определяют подходы к созданию и совершенствованию законодательства данного уровня исходя из требований конституционного законодательства, основ федерализма в России, необходимости согласования этого уровня законодательства с федеральным законодательством и т.д. В настоящее время в формулировании принципов, определяющих деятельность КСО, наблюдается разнобой. Например, в ст. 3 Закона Волгоградской области N 344-ОД "О Контрольно-счетной палате Волгоградской области" записано, что Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе принципов законности, независимости, гласности и предоставляет информацию о своей деятельности средствам массовой информации. В статье 3 Закона "О Контрольно-счетной палате Республики Башкортостан" лаконично констатируется, что Контрольно-счетная палата осуществляет свою деятельность на основе принципов, установленных федеральным законодательством. Согласно Закону "О Контрольно-счетной палате Московской области" палата осуществляет свою деятельность на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности. В комментируемой статье в число принципов, определяющих деятельность КСО, входят законность, объективность, эффективность, независимость и гласность. Принцип законности предполагает: законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и определение в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе; строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий. Принцип объективности предполагает: строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля; организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности; недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий; беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию. Принцип эффективности в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов. Принцип независимости предусматривает следующее. Организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов должна быть закреплена законодательно и предполагает: формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, в также от проверяемых организаций; наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица; избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти; право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов; свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством); утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов; политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия. Принцип гласности предусматривает: открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности; предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти; регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством); законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля. В Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2002 г., кроме названных выше принципов включены следующие. Принцип системности предполагает: единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля; четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля; планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего; периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений; четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления; доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля. Принцип ответственности предполагает: добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок; глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет гражданскую, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность. Принцип профессионализма предполагает: необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам; установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз; постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.; содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий. Принцип соблюдения профессиональной этики предполагает: соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, закрепленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации (принят II конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2001 г.); соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов в своей профессиональной деятельности принципов, содержащихся в упомянутой Декларации. Статья 5. Состав и структура контрольно-счетных органов Комментарий к статье 5 Комментируемая статья рассматривает состав и структуру контрольно-счетных органов. Как известно, органы государственного финансового контроля можно подразделить на две основные группы: органы финансового контроля по линии законодательной власти, которые составляют институт парламентского финансового контроля, и органы финансового контроля исполнительной власти, как иногда называют правительственный контроль. Кроме того, в Российской Федерации существует институт государственного контроля (функции финансового контроля являются частью его деятельности) при главе государства, или же президентский контроль. Государственный финансовый контроль составляет основу финансовой политики государства. Он является непременным условием обеспечения финансовой стабильности страны, которая напрямую зависит от устойчивого функционирования системы государственного финансового контроля, т.е. от организации и деятельности различных органов контроля за использованием финансовых ресурсов государства. Юридическая конструкция счетных палат была воспринята в России из опыта организации финансового контроля промышленно развитых стран. В наиболее концентрированном виде их подходы сформулированы в Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой на IX Конгрессе международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 г. Декларация провозглашает, что независимые органы государственного бюджетнофинансового контроля являются непременным атрибутом демократии, обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами. Особо подчеркивается необходимость закрепления в законодательном порядке институциональной, функциональной и организационной независимости органов финансового контроля, что служит обеспечением законности, объективности и системности контроля. Поскольку налогоплательщик имеет право знать, как расходуются его деньги, важным принципом работы контрольных органов должна быть гласность, но с учетом требований защиты конфиденциальной информации, коммерческой и иной защищаемой законом тайны. Лимская декларация не содержит конкретных рекомендаций в отношении предпочтительной организационной структуры контрольных органов. Однако мировая практика показывает две основные их формы. В странах англосаксонской системы права и тяготеющих к ней правовых системах (США, Великобритания, Канада, Австралия, Израиль, Индия, Малайзия, Таиланд и др.) доминирует монократическая структура. В этих странах в целях финансового контроля созданы иерархически организованные учреждения под руководством президента (председателя) или генерального аудитора, которые избираются прямыми выборами либо назначаются путем согласования законодательным органом и высшим должностным лицом исполнительной власти и далее самостоятельно определяют структуру и назначают персонал учреждения. Страны континентальной системы права, имеющие более глубокие исторические традиции в организации финансового контроля, пошли по другому пути. Здесь эта функция возложена на счетные палаты, образуемые высшими органами власти, но независимые во внутренних и внешних вопросах своей деятельности (Германия, Франция, Италия и др.). Они построены по коллегиальному принципу, для которого характерна децентрализация принятия решений и наличие специальных органов, уполномоченных принимать эти решения большинством голосов. Поскольку российская правовая система принадлежит к романо-германской правовой системе, наши счетные палаты по форме и принципам организации ближе всего к КСО европейских государств, в частности к федеральной и земельным счетным палатам Германии. Вместе с тем правовое положение счетных палат в структуре власти в различных регионах России имеет свою специфику. В ряде субъектов Федерации палаты или аналогичные им органы образованы в структуре органа законодательной власти в виде части его аппарата (Московская, Тульская, Томская, Смоленская, Нижегородская, Брянская, Липецкая, Калининградская области, Хабаровский и Приморский края, г. Санкт-Петербург). Есть примеры переходных моделей, когда палаты без права юридического лица имеют отдельное финансирование и определенные гарантии самостоятельности (Орловская и Саратовская области, Республика Бурятия) или при наличии статуса юридического лица находятся в прямом подчинении законодательного органа власти (Удмуртская Республика, Волгоградская область). Вместе с тем все больше счетных палат регионов по своему статусу приближаются к европейскому аналогу - независимым государственным органам бюджетно-финансового контроля (Москва, Иркутская, Воронежская, Владимирская, Тюменская, Тверская, Омская, Мурманская области, Республика Марий Эл, Красноярский край). Первым (основанным в мае 1994 г.) наиболее крупным (120 сотрудников) и организационно продвинутым органом государственного бюджетно-финансового контроля субъекта Федерации является Контрольно-счетная палата Москвы (КСП). Основными принципами ее деятельности в соответствии с муниципальным законом провозглашены законность, системность, объективность, независимость и гласность. Независимость обеспечивается полной организационной и функциональной самостоятельностью, в том числе организационно-правовым статусом (юридическое лицо), непосредственным финансированием из бюджета города отдельной строкой, а также самостоятельным формированием планов работы на основе принципов системности контроля, хотя и с учетом поручений Московской городской думы и мэра Москвы. Структурно Контрольно-счетная палата Москвы организована следующим образом. Структура Контрольно-счетной палаты Москвы ┌──────────┐ ┌─────────┐ ┌──────────────────┐ │Экспертный│<------->│КОЛЛЕГИЯ │<--->│ Редакционно│ │ совет │ │ │ │методический совет│ └──────────┘ └─────────┘ └──────────────────┘ /\ │ \/ ┌───────────────┐ ┌────────┐ ┌──────────────────┐ │Совет ветеранов│ │АППАРАТ │ │ Совет молодых │ └───────────────┘ └────────┘ │ специалистов │ /\ │ \/ ┌───────────┐ │Профсоюзная│ │организация│ └───────────┘ └──────────────────┘ Структура аппарата Контрольно-счетной палаты Москвы ┌─────────────────────────────────────────────────────────┐ │ АППАРАТ │ └────────────────┬────────────────┬────────────────────┬──┘ │ │ │ ┌─────────────┐ │ ┌──────────┐ │ ┌──────────────┐ │ │ Сводно│ │ │Экспертно-│ │ │Информационно-│ │ │аналитическая│ │ │правовая │ │ │аналитическая │ │ │ инспекция │ │ │инспекция │ │ │ инспекция │ │ └─────────────┘ │ └──────────┘ │ └──────────────┘ │ ┌─────────┤ ┌───────────┴────┐ ┌──────────┴──┐ │Линейные │ │Административное│ │ Финансово- │ │инспекции│ │ управление │ │экономический│ └─────────┘ └────────────────┘ │ отдел │ └─────────────┘ Законом города Москвы от 30 июня 2010 г. N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы" предусмотрены определенные гарантии независимости сотрудников КСП Москвы в виде исключительного перечня оснований для освобождения от работы и жесткого запрета на любые действия, способные воспрепятствовать исполнению ими своих служебных обязанностей либо добиться принятия решения в чью-либо пользу. Понятно, что только независимость палаты и ее сотрудников может реально обеспечить объективность и результативность их работы. Важной особенностью механизма формирования руководящего звена палаты является почти полная идентичность с европейскими аналогами: сотрудники палаты несут ответственность за принятие решения, имеют право представлять палату в иных учреждениях, избираются законодательным органом. Принципиальным является отсутствие у палаты каких-либо исполнительных функций и права законодательной инициативы. Выводы, заключения и предложения палаты, адресованные органам исполнительной и законодательной власти, носят рекомендательный характер, что предотвращает возможность перекладывания этими органами на палату ответственности за их действия в рамках конституционных полномочий. Таким образом, за исключением незначительных отличий, являющихся издержками организационного периода, КСП Москвы в целом соответствует стандартам, установленным Лимской декларацией. В демократических странах счетные палаты и аналогичные им органы законодательно признаются независимыми и конституционно властными (independent constitutional authority). Конституция РФ не содержит внятного указания на место финансового законодательства в системе распределения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это вносит неопределенность в финансовую деятельность субъектов Федерации, в том числе в области бюджетно-финансового контроля. Представляется, что в Конституции РФ было бы необходимо однозначно определить в ст. 72, что финансовое законодательство - это предмет совместного ведения, и четко разграничить распределение полномочий между РФ и ее субъектами в финансовой сфере. В Конституции также было бы целесообразно выделить отдельный раздел, посвященный контрольным и надзорным органам, таким как счетные палаты. На сегодняшний день система государственного финансового контроля в Российской Федерации имеет сложную структуру. Вопросами финансового контроля в той или иной степени занимается множество государственных органов. По мнению Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина, на данный момент в стране наблюдается явный переизбыток контролирующих органов. Причем перевес идет за счет системы исполнительной власти, в которой только на федеральном уровне действует 28 различных органов, имеющих самые широкие полномочия в сфере контроля и надзора <17>. -------------------------------- <17> См.: Степашин С.В. Качество контроля намного важнее его количества (выступление на совещании в Кремле по вопросу совершенствования государственного контроля в Российской Федерации) // Вестник АКСОР. 2008. N 4. В комментируемой статье приводятся в систематизированном виде все основные положения о составе и структуре контрольно-счетных органов, наработанные отечественными юристами. Как известно, во второй половине 1990-х гг. во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях были приняты нормативные акты, определяющие порядок формирования, организации и деятельности различных по названию, но близких по назначению и объему полномочий органов - контрольных и контрольно-счетных палат, контрольных и ревизионных отделов и т.п. Функции этих органов были направлены главным образом на осуществление контроля в сфере бюджетных отношений и финансовой деятельности на территории муниципального образования. Использовался разный порядок формирования контрольных органов муниципальных образований. В соответствии с этими нормативными актами сложились различные структуры КСО. Например, структура Счетной палаты Кировской области выглядит так. ┌────────────────┐ ┌────────────────────┐ │ Финансово│ │ ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КСП ├──>│административный│ └───────────┬────────┘ │ отдел │ │ └────────────────┘ V ┌───────────────────────┐ │ Заместитель │ │ председателя КСП │ └────────────┬──────────┘ │ V ┌──────────────────┬──────────────────────┐ │ │ │ V V V ┌──────────────┐ ┌───────────────────┐ ┌───────────────┐ │Отдел контроля│ │ Сводно│ │Отдел контроля │ │ доходов │ │аналитический отдел│ │ расходов │ └──────────────┘ └───────────────────┘ └───────────────┘ По-другому выглядит структура КСО Вологодской области. ┌───────────────────────────────────────────┐ │ Председатель Контрольно-счетной │ │ палаты Вологодской области │ └───────────────────────┬───────────────────┘ │ V ┌───────────────────────────────────────────┐ │Заместитель председателя Контрольно-счетной│ │ палаты Вологодской области │ ├─────────┬───────────────────┬─────────────┘ │ │ │ V │ │ ┌──────────┐ │ │ │Главные │ │ │ │инспекторы│ │ │ └─────┬────┘ │ ┌─────────┴────────┐ │ │ │ │ V │ │ │ ┌──────────┐ │ V V │Инспекторы│<───┘┌─────────────────┐ ┌───────────────┐ └──────────┘ │ │ │ Финансово│ │Главные советники│ │хозяйственная и│ │ │ │кадровая служба│ └─────────────────┘ └───────────────┘ А вот как выглядит структура Контрольно-счетной палаты Иркутской области. ┌───────────────────────────┐ │ коллегия КСП │ │ │ ┌────────────┐ │ ┌────────────────┐ │ ┌────────────┐ │Руководитель├───────────────┼─────┤Председатель КСП├────┼─┤ Советник │ │ аппарата ├─────────────┐ │ └─┬─────────────┬┴────┼┐│председателя│ └────────────┘ │ │ │ │ ││└────────────┘ │ │┌──────┴─────┐ ┌───┴────┐││ │ ││Заместитель │ │ │││ │ ││председателя│ │Аудиторы│││ │ ││ КСП │ │ │││ │ │└────────────┘ └────────┘││ │ └───────────────────────────┘│ │ │ ┌───────────────────────┐│ │ │ Отдел контрольно││ │ │ ревизионной работы ││ │ └───────────────────────┘│ │ ┌───────────────────────┐│ │ │ Отдел аналитики, ││ │ │ экспертизы ││ ┌─────────────────────────┐ │ │ и методологии │├──┤Отдел учета и отчетности ├─┤ └───────────────────────┘│ └─────────────────────────┘ │ ┌───────────────────────┐│ ┌─────────────────────────┐ │ │ Правовой отдел │└──┤ Отдел государственной ├─┘ └───────────────────────┘ │ службы и кадров │ ┌───────────────────────┐ └─────────────────────────┘ │Отдел организационного,│ │ документационного и │ │ хозяйственного │ │ обеспечения │ └───────────────────────┘ ┌───────────────────────┐ │ Главный специалист 1 │ │ разряда по работе │ │ с КСО муниципальных │ │ образований, │ │ Советом КСО ИР и │ │ АКСОР │ └───────────────────────┘ Чтобы показать разнообразие структур, посмотрим еще один пример - структуру КСО Воронежской области. ┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐ │ ПРЕДСЕДАТЕЛЬ │ └─────────────────────────┬────────────────────────┬──────────────┬───────┘ │ │ │ V │ V ┌─────────────────────────────────────────────────┐│ ┌───────────────┐ │ Первый заместитель председателя ││ │ Заместитель │ │ ││ │ председателя │ └─────┬─────────────┬────────────┬───────────┬────┘│ └┬─────────┬────┘ │ │ │ │ │ │ │ V V V V │ V V ┌───────────┐┌────────────┐┌───────────┐┌─────────┐│┌───────────┐┌────────┐ │ Отдел ││ Отдел ││ Отдел ││ Сводный │││ Отдел ││ Отдел │ │ контроля ││ контроля ││ контроля ││методико-│││контроля ││контроля│ │ и анализа ││ и анализа ││расходов ││аналити- │││расходов на││расходов│ │ доходов ││неналоговых ││на социаль-││ ческий │││промышлен- ││на │ │консолиди- ││ доходов, ││но-культу- ││ отдел │││ ность, ││государ-│ │рованного и││ расходов ││рную сферу,││ │││ транспорт,││ственное│ │областного ││на ЖКХ, ТЭК ││ науку ││ │││ связь и ││и муни- │ │ бюджетов ││ и капита- ││ и СМИ ││ │││ государ- ││ципаль- │ │ ││льное строи-││ ││ │││ ственную ││ ное │ │ ││ тельство ││ ││ │││ поддержку ││управле-│ │ ││ ││ ││ │││ АПК ││ ние, │ │ ││ ││ ││ │││ ││правоох-│ │ ││ ││ ││ │││ ││раните- │ │ ││ ││ ││ │││ ││ льную │ │ ││ ││ ││ │││ ││деятель-│ │ ││ ││ ││ │││ ││ность и │ │ ││ ││ ││ │││ ││ МЧС │ └───────────┘└────────────┘└───────────┘└─────────┘│└───────────┘└────────┘ ┌────────────┬──────────────┬────────────┴──┬─────────────┐ │ │ │ │ │ V V V V V ┌──────────┐ ┌───────────┐ ┌───────────┐ ┌──────────────┐ ┌────────┐ │ Отдел │ │ Ведущий │ │ Ведущий │ │ Ведущий │ │ │ │ учета и │ │советник по│ │консультант│ │ советник по │ │ │ │отчетности│ │ правовым │ │по кадровым│ │информационно-│ │Советник│ │ │ │ вопросам │ │ вопросам │ │техническому │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ обеспечению │ │ │ └──────────┘ └───────────┘ └───────────┘ └──────────────┘ └────────┘ Комментируемый Закон устанавливает в этом отношении строгий, однозначный порядок формирования контрольно-счетного органа, определяет его состав и структуру. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации образуется в составе председателя, аудиторов и аппарата контрольносчетного органа. Законом субъекта Российской Федерации в составе контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации. Комментируемый Закон устанавливает единые принципы внесения кандидатур председателя, заместителя председателя и аудиторов счетной палаты. Для региональных и местных счетных палат сохранена возможность внесения кандидатуры председателя счетной палаты в законодательное собрание не только губернатором или главой муниципалитета, но также председателем или депутатами законодательного собрания. Предложения о кандидатурах на должности заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта и муниципального образования вносятся в законодательный орган в порядке, установленном законом субъекта или муниципального образования. Штатная численность счетной палаты субъектов будет определяться с учетом численности населения, постоянно проживающего на территории субъекта, доли субъекта в консолидированном бюджете России и количества муниципальных образований, входящих в его состав. Часть 3 комментируемой статьи определяет, что должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены соответственно к государственным должностям субъекта Российской Федерации или муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. В Законе используются различные термины в отношении состава контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации: председатель, заместитель председателя, аудитор и аппарат (ч. 1 ст. 5), инспекторы и иные штатные работники (ч. 6 ст. 5), работники (ч. 9 ст. 5), должностные лица (ст. 8). При этом согласно ч. 9 ст. 5 Закона работники контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации являются государственными гражданскими служащими, а в части термина "должностные лица" возникает правовая неопределенность - в отношении какой категории из состава контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации применяется данный термин. Согласно ч. 3 ст. 5 комментируемого Закона должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Однако перечень лиц, замещающих муниципальные должности, устанавливается в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", изменения в которую не вносятся. В названной статье говорится, что "настоящим Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими" <18>. -------------------------------- <18> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ред. от 17 июля 2009 г.) // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152. Согласно ч. 10 комментируемой статьи в контрольно-счетном органе может быть образован коллегиальный орган (коллегия). коллегиальный орган (коллегия) рассматривает наиболее важные вопросы деятельности контрольно-счетного органа, включая вопросы планирования и организации его деятельности, методологии контрольной деятельности. Компетенция и порядок работы коллегиального органа (коллегии) определяются соответственно законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и (или) регламентом контрольно-счетного органа. Регламент, например, Контрольно-счетной палаты Москвы устанавливает, что заседания коллегии проводятся в соответствии с планом работы, но не реже одного раза в месяц. Внеплановые заседания коллегии созываются Председателем либо по предложению членов коллегии с внесением необходимых для их проведения материалов. Работой коллегии руководит председатель, в его отсутствие заседанием коллегии руководит заместитель председателя. Члены коллегии обязаны принимать участие в работе коллегии. Заседание коллегии считается правомочным при участии в нем не менее двух третей от количества избранных членов коллегии и если на заседании присутствует председатель (председательствующий). По должности на заседаниях коллегии должен присутствовать секретарь коллегии, назначаемый председателем. На заседание коллегии по решению председателя (председательствующего) могут быть приглашены иные должностные лица. Решения коллегии принимаются простым большинством голосов от числа членов коллегии, принявших участие в заседании. В случае равенства голосов голос председателя (председательствующего) является решающим. Контроль за исполнением решений коллегии возлагается на структурное подразделение, отвечающее за обеспечение работы коллегии. Проект повестки заседания коллегии формируется на основе предложений членов коллегии структурным подразделением, отвечающим за обеспечение работы коллегии, и рассылается членам коллегии вместе с материалами к заседанию не позднее чем за три рабочих дня до заседания. Для внесения вопроса на рассмотрение коллегии все необходимые материалы должны быть переданы в соответствующее структурное подразделение Палаты, как правило, не позднее чем за 10 рабочих дней до предполагаемой даты рассмотрения вопроса. В состав материалов, необходимых для внесения вопроса на рассмотрение коллегии, вносятся следующие документы: пояснительная записка за подписью члена коллегии с обоснованием необходимости внесения данного вопроса на рассмотрение; проект решения коллегии по данному вопросу, завизированный исполнителями; другие документы и материалы, подготовленные по поручению председателя (председательствующего). При обсуждении результатов контрольных мероприятий на рассмотрение коллегии, кроме названных выше документов, вносятся следующие документы: план-задание на проведение контрольного мероприятия, программа проведения контрольного мероприятия; отчет (справка, заключение, аналитическая записка) о результатах контрольного мероприятия за подписью руководителя контрольного мероприятия; копии актов по результатам контрольных мероприятий; проекты представлений, предписаний или информационных писем Палаты; критерии и показатели эффективности (в случае проведения аудита эффективности); итоговая информация по результатам контрольной деятельности; возражения, замечания, пояснения проверяемой организации и справка с их анализом; результаты экспертизы проектов итоговых документов. Документы (проекты документов), представляемые на рассмотрение коллегии, по поручению председателя, его заместителя проходят внутреннюю экспертизу. Срок проведения экспертизы не должен превышать трех рабочих дней. Вопросы на заседании коллегии рассматриваются в соответствии с утверждаемой членами коллегии повесткой. Внесение дополнительных вопросов в повестку допускается при согласии всех присутствующих членов коллегии. Во время заседания коллегии никто из участников заседания не может высказываться, не получив согласия председателя (председательствующего). Председатель (председательствующий) может взять слово для выступления в любой момент. Рассмотрение вопроса, включенного в повестку заседания коллегии, производится в следующем порядке: Председатель (председательствующий) объявляет название вопроса и предоставляет слово докладчику и содокладчикам, если председатель поручал (согласовал) подготовку содоклада другому лицу, участвующему в заседании коллегии; время для доклада или содоклада не может превышать 15 минут. В конце выступления докладчик информирует коллегию о поступивших письменных замечаниях, предложениях и поправках (далее - поправки), а также дает по ним свой комментарий; вопросы докладчику и содокладчику задаются после окончания доклада и содоклада. Право задавать вопросы докладчику и содокладчику имеют только члены коллегии. Время на вопросы и ответы - до 15 минут, если иное не устанавливается председателем или председательствующим; во время ответов на вопросы докладчик и (или) содокладчик имеют право запрашивать у других членов коллегии и (или) лиц, присутствующих на заседании коллегии, информацию, необходимую им для ответа на заданный вопрос; после ответов докладчика и (или) содокладчика на поставленные перед ними вопросы проводится обсуждение вопроса, по которому был сделан доклад. Время повторных выступлений ограничивается одной минутой; по результатам обсуждения вопроса докладчик имеет право на заключительное слово перед голосованием. Заключительное слово не может превышать пяти минут; после заключительного слова докладчика председатель (председательствующий) закрывает обсуждение вопроса и ставит проект решения на голосование "за основу". В случае принятия проекта "за основу" на голосование ставятся поправки, одобренные основным докладчиком. Допускается голосование как по каждой из поправок, так и по всем поправкам сразу. Затем на голосование ставятся остальные поправки. Окончательный вариант проекта решения коллегии ставится на голосование в целом. По окончании голосования председатель (председательствующий) объявляет итоги: "решение принято" или "решение не принято" и закрывает рассмотрение данного вопроса. На каждом заседании коллегии ведется протокол заседания. По решению председателя (председательствующего) может вестись аудиозапись заседания коллегии с момента его открытия до момента окончания, которая в десятидневный срок расшифровывается с оформлением стенограммы заседания, заверяемой секретарем коллегии. В протоколе заседания коллегии указываются: дата, место проведения заседания, порядковый номер заседания; список членов коллегии, присутствовавших на заседании; список лиц, присутствовавших на заседании, не являющихся членами коллегии, с указанием их должности и места работы; вопросы повестки дня и фамилии докладчиков и (или) содокладчиков; список лиц, выступавших на заседании; результаты голосований. Протокол заседания оформляется в течение трех рабочих дней со дня проведения заседания. Протокол подписывается председателем или председательствующим, а также секретарем коллегии. Копии протокола в установленном порядке рассылаются членам коллегии, а также иным лицам. Подлинники протоколов, аудиозаписей и их расшифровок (стенограмм) заседаний коллегии сдаются на хранение в архив Палаты. Обращает на себя внимание, что предусмотренный законом запрет для граждан, замещающих государственные, муниципальные должности в контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации, муниципального образования, состоять в близком родстве или свойстве (ч. ч. 5 и 6 ст. 7 Закона) применим только в отношении граждан, замещающих в соответствии с ч. 3 ст. 5 Закона должности контрольно-счетного органа, отнесенные к государственным должностям субъекта Российской Федерации, муниципальным должностям. Статья 6. Порядок назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов Комментарий к статье 6 Комментируемая статья устанавливает порядок назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов. В комментируемой статье определено, что председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации назначаются на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В комментируемой статье устанавливаются единые принципы внесения кандидатур председателя, заместителя председателя и аудиторов счетной палаты. Для региональных и местных счетных палат сохранена возможность внесения кандидатуры председателя счетной палаты в законодательное собрание не только губернатором или главой муниципалитета, но также председателем или депутатами законодательного собрания. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что право внесения предложений о кандидатурах на должность председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть предоставлено также комитетам и комиссиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Предложения о кандидатурах на должности заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта и муниципального образования вносятся в законодательный орган в порядке, установленном законом субъекта или муниципального образования. В данном перечне указаны председатель представительного органа, депутаты, глава муниципального образования. Однако в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ глава муниципального образования может либо исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования, либо возглавлять местную администрацию. В связи с этим требует дополнительного обсуждения вопрос о целесообразности включения главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации, в указанный перечень, поскольку в полномочия контрольного органа входит проверка в том числе и деятельности местной администрации. Сложившийся в настоящее время порядок назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов в субъектах РФ наглядно представлен, например, в Регламенте Верховного Хурала (Парламента) Республики Тыва. В разделе VIII, гл. 19 записано, что в соответствии со ст. 103 Конституции Республики Тыва и Законом Республики Тыва "О Счетной палате Республики Тыва" председатель Счетной палаты Республики Тыва, заместитель председателя Счетной палаты и аудиторы Счетной палаты назначаются на должность и освобождаются от должности Верховным Хуралом. Кандидатуры для назначения на должность председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты представляются Президентом - председателем Правительства Республики Тыва. Председатель Верховного Хурала не позднее чем за один месяц до истечения срока полномочий действующего председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудиторов письменно направляет Президенту-председателю Правительства Республики Тыва уведомление о необходимости представления кандидатуры (кандидатур) для назначения на должность председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудиторов. Комитет Верховного Хурала по бюджету и экономическому развитию на заседании предварительно рассматривает представленные в письменном виде сведения о кандидатах на соответствие требованиям, предъявляемым к кандидатам на должность председателя Счетной палаты, установленным Законом Республики Тыва "О Счетной палате Республики Тыва", и принимает соответствующее решение по каждой конкретной кандидатуре. На заседании Верховного Хурала представитель Комитета Верховного Хурала по бюджету и экономическому развитию выступает с докладом о принятых решениях по конкретным кандидатурам и поочередно представляет кандидатов на должность председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудиторов счетной палаты. Вопрос о назначении председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудиторов решается на заседании Верховного Хурала, ближайшем ко дню истечения срока полномочий председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты. Председатель Счетной палаты, заместитель председателя и аудиторы назначаются на срок, установленный Законом Республики Тыва "О Счетной палате Республики Тыва". Верховный Хурал назначает по представлению Президента - председателя Правительства Республики Тыва на должность и освобождает от должности председателя Счетной палаты Республики Тыва, его заместителя и аудиторов Счетной палаты Республики Тыва. Статья 117 Регламента устанавливает, что каждый кандидат, представленный на должность председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудитора Счетной палаты выступает перед депутатами Верховного Хурала с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании Верховного Хурала, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать "за" или "против" нее. Время для обсуждения вопроса устанавливается решением большинства от числа присутствующих на заседании депутатов Верховного Хурала, но не должно превышать 40 минут. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских фракций и комитетов Верховного Хурала. Решение Верховного Хурала о назначении председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудитора Счетной палаты принимается открытым голосованием большинством голосов от установленного числа депутатов Верховного Хурала. В случае если в результате голосования кандидатура не набрала необходимого числа голосов, могут быть предложены для нового рассмотрения те же или новые кандидатуры. Повторное рассмотрение кандидатур проводится на ближайшем заседании сессии Верховного Хурала после получения соответствующего представления в порядке, установленном соответствующей главой Регламента. Одновременно с назначением нового председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудиторов принимается решение об освобождении от должности действующего председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты. Согласно ст. 118 Регламента вопрос о досрочном освобождении от должности назначенных Верховным Хуралом председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты решается по представлению Президента - председателя Правительства Республики Тыва или Комитета Верховного Хурала по бюджету и экономическому развитию на заседании Верховного Хурала. Решение принимается открытым голосованием большинством от установленного числа депутатов Верховного Хурала. Если решение о досрочном освобождении от должности председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудитора не принято, освобождение их от должности считается несостоявшимся. В соответствии со ст. 119 Регламента по вопросу о назначении на должность или о досрочном освобождении от должности председателя Счетной палаты, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты Верховный Хурал принимает постановление. Согласно Закону Тверской области от 30 июля 1998 г. N 25-03-2 "О Контрольно-счетной палате Тверской области" процедура назначения на должность председателя Контрольно-счетной палаты начинается с принятия Советом Законодательного Собрания решения о сроках выдвижения кандидатур на должность председателя Контрольно-счетной палаты и перечне документов, прилагаемых к предложению о выдвижении кандидатуры на должность председателя Контрольно-счетной палаты. О данном решении Законодательного Собрания депутаты Законодательного Собрания уведомляются письменно. Предложения о выдвижении кандидатур на должность председателя Контрольно-счетной палаты направляются губернатором Тверской области, депутатами Законодательного Собрания в Законодательное Собрание. После окончания срока выдвижения кандидатов на должность председателя Контрольносчетной палаты постоянный комитет по бюджету и налогам рассматривает все поступившие предложения с учетом требований к данной должности, предусмотренных настоящим Законом. Заявление о выдвижении кандидатов на должность председателя Контрольно-счетной палаты, поступившие после истечения сроков для выдвижения, определенных Советом Законодательного Собрания, оставляются без рассмотрения. Комитет может самостоятельно отклонить кандидатуры только на основании их несоответствия требованиям к данной должности, предусмотренным настоящим Законом. В результате рассмотрения выдвинутых депутатами кандидатур комитет принимает решение, в котором определяет: список кандидатур, которые выносятся на голосование на заседании Законодательного Собрания; кандидатуру, рекомендуемую постоянным комитетом по бюджету и налогам Законодательному Собранию для назначения на должность председателя Контрольно-счетной палаты; список кандидатур, которые не соответствуют требованиям к должности председателя Контрольно-счетной палаты, предусмотренным настоящим Законом, либо при выдвижении которых не были представлены документы, определенные Советом Законодательного Собрания. Рассмотрение на заседании Законодательного Собрания выдвинутых кандидатур на должность председателя Контрольно-счетной палаты предусматривает представление кандидатов, включенных в список кандидатур, которые выносятся на голосование на заседании Законодательного Собрания председателем Законодательного Собрания, который сообщает депутатам решение комитета по бюджету и налогам и мнение Совета Законодательного Собрания по представленным кандидатурам. При представлении кандидатур председатель Законодательного Собрания сообщает, какая кандидатура рекомендована постоянным комитетом. При обсуждении кандидатур депутаты имеют право задавать вопросы кандидатам, высказываться "за" или "против" представленных кандидатур, а по мотивам выдвижения рекомендуемой Законодательному Собранию кандидатуры задавать вопросы председателю постоянного комитета по бюджету и налогам и председателю Законодательного Собрания. Назначенным на должность председателя Контрольно-счетной палаты считается кандидат, если за него проголосовало большинство от установленного числа депутатов Законодательного Собрания. В случае если в ходе голосования ни один из кандидатов не набрал необходимого числа голосов, проводится второй тур голосования в порядке, определенном Регламентом Законодательного Собрания. Если в результате голосования во втором туре ни один из кандидатов не назначен на должность председателя Контрольно-счетной палаты, процедура назначения начинается вновь. На любой стадии рассмотрения кандидатур на должность председателя Контрольно-счетной палаты до начала голосования любой кандидат может взять самоотвод, который не обсуждается и не голосуется. Как показывает анализ, названные нормативные правовые акты и законы других субъектов РФ о КСО потребуют некоторого уточнения в соответствии с требованиями комментируемой статьи. Статья 7. Требования к кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов Комментарий к статье 7 Комментируемая статья устанавливает требования к кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетных органов. Частью 2 ст. 7 Закона устанавливаются квалификационные требования к кандидатурам на должности председателя, заместителя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования, в том числе к уровню образования. Предлагается закрепить норму, устанавливающую, что на указанные должности назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции. По мнению Счетной палаты РФ, высказанному в ходе обсуждения комментируемого Закона, указанные квалификационные требования не соответствуют особому статусу председателя, заместителя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования. Эти требования ниже требований, установленных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. N 608 "О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации". В этом документе говорится, что квалификационные требования предъявляются к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации в отношении уровня его профессиональной подготовки, стажа и опыта работы по специальности, знания Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Эти квалификационные требования включают: а) наличие высшего профессионального образования по направлению подготовки "экономика" или по специальности "экономика и управление", удостоверенного дипломом государственного образца, либо наличие ученых степеней кандидата или доктора экономических наук; б) наличие опыта профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов и кредита - не менее пяти лет, в том числе стажа работы на руководящих должностях в органах государственной власти Российской Федерации либо в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в органах местного самоуправления или организациях, деятельность которых связана с экономикой, управлением, осуществлением финансово-кредитных операций, организацией бюджетного процесса бюджетов всех уровней, налогообложением, банковским делом, бухгалтерским учетом, анализом, аудитом и статистикой, - не менее 3 лет; в) знание Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации, бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Развитие антикоррупционного законодательства в Российской Федерации, в частности, появление Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 "О мерах по противодействию коррупции", а также иных нормативных правовых актов привели к внесению изменений в целый ряд законов. Так, комментируемой статьей установлены дополнительные правоограничения в виде запретов для лиц, замещающих государственные должности. Запреты, содержащиеся в комментируемой статье, не являются новыми для российского законодательства. Аналогичные запреты ранее уже были установлены для лиц, замещающих должности государственной и муниципальной службы. В Законе для лиц, замещающих государственные должности в контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации, также устанавливаются определенные ограничения (ч. 5 ст. 7) и основания для досрочного освобождения от должности (ч. 5 ст. 8). Необходимо обратить внимание, что согласно ч. 3 ст. 5 комментируемого Закона субъект Российской Федерации самостоятельно в законе субъекта Российской Федерации решает вопрос о том, относятся ли должности председателя контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, его заместителя и аудиторов к государственным должностям субъекта Российской Федерации. Возникает правовая неопределенность, для устранения которой целесообразно было бы распространить нормы, предложенные в ст. ст. 7 и 8, на всех лиц, замещающих должности в контрольно-счетном органе субъекта Российской Федерации. Также в Законе среди оснований досрочного освобождения от должности закреплено достижение предельного возраста пребывания в должности (п. 6 ч. 5 ст. 8). Полагаем, что нуждается в дополнительном обсуждении возможность установления данного возраста законом субъекта Российской Федерации, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 55) указанное ограничение может быть урегулировано только федеральным законом. В настоящее время в субъектах РФ сложились квалификационные требования к работникам КСО в соответствии с требованиями законодательства о государственной гражданской службе. Вот, например, какие квалификационные требования сформулированы в законодательстве Ставропольского края к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей в аппарате Счетной палаты Ставропольского края. Должности категории "руководители" - высшая и главная группы должностей. Знание: основ права, экономики, социально-политического развития общества; текущей социально-экономической обстановки в Российской Федерации и Ставропольском крае; правовых актов, закрепляющих основные принципы организации государственной власти, местного самоуправления; организации государственной гражданской службы; правовых актов, регламентирующих законопроектную деятельность; основ трудового законодательства Российской Федерации, основ управления персоналом. Навыки: организационно-распорядительной деятельности, системного подхода в решении задач; анализа законодательства Российской Федерации и законодательства Ставропольского края; организации контроля и проведения проверок бюджетных учреждений; анализа экономической ситуации в Ставропольском крае и прогнозирования тенденций ее развития; принятия управленческих решений и прогнозирования их последствий; планирования, координирования, осуществления контроля и организационной работы; организации и проведения заседаний, совещаний и других форм коллективного обсуждения; разрешения конфликтов; управления персоналом и формирования эффективного взаимодействия в коллективе. Должности категории "помощники" - главная группа должностей. Знание: основ права, экономики; социально-экономической обстановки в Ставропольском крае; правовых актов, регламентирующих работу с обращениями граждан; правил юридической техники. Навыки: аналитической работы; организации работы по подготовке и проведению заседаний, совещаний, комиссий, форумов, рабочих групп и других мероприятий; подготовки и организационного обеспечения проведения поездок, официальных приемов, визитов, встреч и других официальных мероприятий; подготовки профессиональных заключений, рекомендаций, докладов, справок, отчетов. Должности категории "специалисты" - главная и ведущая группы должностей. Знание: основ бюджетного и финансового законодательства, бухгалтерского учета в организациях; правовых актов, регламентирующих законопроектную деятельность; правовых актов, регламентирующих работу с обращениями граждан; правил юридической техники. Навыки: проведения проверок бюджетных организаций; проведения проверок использования бюджетных средств; подготовки сводной аналитической и оперативной информации по результатам проверок; анализа законодательства, аналитической работы; подготовки заключений и рекомендаций, анализа и систематизации информации, документов и исполнения текущих и перспективных планов; разработки проектов правовых актов; работы с гражданами. Должности категории "обеспечивающие специалисты" - ведущая группа должностей. Знание: основ бюджетного и финансового законодательства, бухгалтерского учета в организациях; правовых актов, регламентирующих работу с обращениями граждан; правил юридической техники. Навыки: организационного, информационного, документационного, финансовоэкономического, хозяйственного или иного обеспечения деятельности структурного подразделения; подготовки информационных материалов; систематизации, использования и хранения информации, служебных документов. Должности категории "обеспечивающие специалисты" - старшая и младшая группы должностей. Знание: основ права; правил юридической техники. Навыки: работы с документами, текстами, информацией, оборудованием; организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного или иного обеспечения деятельности структурного подразделения. Общие квалификационные требования. Знание: Конституции Российской Федерации; Устава (Основного Закона) Ставропольского края; основ законодательства Российской Федерации и Ставропольского края о государственной гражданской службе; Закона Ставропольского края "О Счетной палате Ставропольского края"; основ делопроизводства. Навыки: эффективного планирования рабочего времени; владения современными технологиями работы с информацией и информационными системами; составления документов аналитического, делового и справочно-информационного характера; делового и профессионального общения. Квалификационные требования к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности. Высшая должность государственной гражданской службы - не менее шести лет стажа государственной гражданской службы или не менее семи лет стажа работы по специальности. Главная должность государственной гражданской службы - не менее четырех лет стажа государственной гражданской службы или не менее пяти лет стажа работы по специальности. Ведущая должность государственной гражданской службы - не менее двух лет стажа государственной гражданской службы или не менее четырех лет стажа работы по специальности. Старшая и младшая должность государственной гражданской службы - без предъявления требований к стажу. Квалификационные требования к уровню образования. Для замещения должностей гражданской службы категорий "руководители", "помощники, "специалисты" всех групп должностей гражданской службы, а также категории "обеспечивающие специалисты" ведущей группы должностей гражданской службы необходимо наличие высшего профессионального образования. Для замещения должностей гражданской службы категории "обеспечивающие специалисты" старшей и младшей групп должностей гражданской службы необходимо наличие среднего профессионального образования. Статья 8. Гарантии статуса должностных лиц контрольно-счетных органов Комментарий к статье 8 Комментируемая статья устанавливает гарантии статуса должностных лиц контрольносчетных органов. Должностное лицо, по российскому праву, - это лицо, по назначению или в силу выборов занимающее в государственных или общественных учреждениях, организациях, на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административнохозяйственных обязанностей <19>. -------------------------------- <19> См.: www.edudic.ru/bes/19357/. В современных условиях проблема гарантий должностным лицам, имеющая исключительное значение, приобрела в еще большей степени политическую направленность и остроту. Традиционно систему гарантий должностным лицам подразделяют на две группы: общие и специальные правовые (юридические). Неразрывность правового статуса должностного лица и его юридических гарантий не вызывает сомнений. Правовой статус должностного лица, неснабженный правовыми гарантиями (в форме закрепленных в нормах права средств), обеспечивающими должностному лицу реализацию его прав, свобод и обязанностей, охраняющими их от нарушений, нельзя рассматривать как реальный, ибо он будет носить формальный характер. Специальные (юридические) гарантии - это правовые нормы, определяющие условия и порядок реализации прав, юридические средства их охраны и защиты в случае нарушения и т.п., при помощи которых обеспечивается реализация правового статуса должностного лица с использованием государственного принуждения или возможности такого принуждения со стороны государственных органов. С точки зрения формы закрепления правовые гарантии делятся на конституционные и отраслевые. Юридические гарантии непосредственно входят с точки зрения структуры в правовое положение личности. Следует считать обоснованным высказанное в литературе мнение о необходимости подразделения юридических гарантий на гарантии реализации и охраны. Однако выделять гарантии охраны в качестве самостоятельного вида было бы не совсем верно - прежде всего в силу того, что эти гарантии, их действие проявляются в тех случаях, когда нарушается нормальный, четкий ритм реализации правового статуса, когда юридических гарантий реализации по существу оказывается недостаточно, они "не срабатывают" вообще или частично, не хватает их воздействующего качества. Нужно более жесткое принуждение, заключающееся во вступлении в действие юридических гарантий охраны. Поэтому гарантии реализации и гарантии охраны взаимосвязаны, их подразделение скорее условное, чтобы выделить, оттенить воздействие и собственно регулирование. По-видимому, гарантии охраны правового статуса следует рассматривать в качестве подвида юридических гарантий реализации, ибо их наличие тоже способствует правильной реализации правового статуса (профилактическая деятельность, предупреждение неправильной реализации, других отрицательных моментов, влияющих на реализацию правового статуса личности). К должностным лицам КСО относятся только председатель, его заместитель, аудиторы, поскольку в ч. 5 этой статьи содержится словосочетание "должностные лица контрольно-счетного органа, замещающие государственную должность субъекта Российской Федерации или муниципальную должность". Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что должностные лица контрольно-счетных органов подлежат государственной защите в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ государственная защита - это осуществление предусмотренных законом мер безопасности, направленных на защиту их жизни, здоровья и (или) имущества, а также мер социальной защиты указанных лиц в связи с их участием в уголовном судопроизводстве уполномоченными на то государственными органами <20>. -------------------------------- <20> Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" (ред. от 28 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3534. Согласно ст. 3 указанного Федерального закона органами, обеспечивающими государственную защиту, являются: 1) органы, принимающие решение об осуществлении государственной защиты; 2) органы, осуществляющие меры безопасности; 3) органы, осуществляющие меры социальной поддержки. Осуществление мер безопасности возлагается на органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности, таможенные органы Российской Федерации и органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ по уголовным делам, находящимся в их производстве или отнесенным к их ведению, а также на иные государственные органы, на которые может быть возложено в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществление отдельных мер безопасности. Меры социальной поддержки осуществляют органы, уполномоченные Правительством Российской Федерации (п. 7 ст. 3 Федерального закона N 119-ФЗ). Статья 6 Федерального закона N 119-ФЗ устанавливает, что в отношении защищаемого лица могут применяться одновременно несколько либо одна из следующих мер безопасности: 1) личная охрана, охрана жилища и имущества; 2) выдача специальных средств индивидуальной защиты, связи и оповещения об опасности; 3) обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице; 4) переселение на другое место жительства; 5) замена документов; 6) изменение внешности; 7) изменение места работы (службы) или учебы; 8) временное помещение в безопасное место; 9) применение дополнительных мер безопасности в отношении защищаемого лица, содержащегося под стражей или находящегося в месте отбывания наказания, в том числе перевод из одного места содержания под стражей или отбывания наказания в другое. В части 5 комментируемой статьи речь идет только об основаниях досрочного освобождения от должности указанных лиц, а предусмотренные частями 1 - 3 этой статьи положения распространяются на неопределенный круг должностных лиц. Необходимо также иметь в виду, что в последующих статьях Закона также используется термин "должностные лица контрольно-счетных органов", но в них не уточняется вопрос о замещении ими государственных должностей субъекта Российской Федерации или муниципальных должностей. Так, в ст. 14 Закона определяются права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов, которые они имеют при осуществлении своей деятельности, например, право беспрепятственного прохода на территорию и в помещения проверяемых организаций, право опечатывания касс, кассовых и служебных помещений и т.д. Среди оснований досрочного прекращения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в контрольно-счетных органах, предусматривается нарушение требований законодательства Российской Федерации при осуществлении возложенных на данных лиц полномочий или злоупотребление должностными полномочиями (п. 5 ч. 5 ст. 8 Закона). При этом из текста следует, что факт таких нарушений будет устанавливаться представительным органом муниципального образования. Таким образом, представительный орган наделяется несвойственными ему полномочиями. В названном перечне оснований досрочного прекращения полномочий указывается достижение указанными лицами предельного возраста нахождения на этих должностях, установленного нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (п. 6 ч. 5 ст. 8 Закона). Однако данный вопрос не может быть предметом правового регулирования на муниципальном уровне, поскольку это ограничение конституционного права на труд, которое может быть осуществлено только федеральным законом. Из Федеральных законов "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и "О муниципальной службе в Российской Федерации" следует, что муниципальная служба как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, так же как и государственная служба, в силу своего публично-правового характера сопряжена с определенными требованиями. Реализуя полномочия Российской Федерации в области организации местного самоуправления (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации) и устанавливая во исполнение предписания п. 1 ст. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих. Этот вывод вытекает из сохраняющей свою силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в частности, в Определениях от 10 апреля 1997 г. по жалобе гражданина П.И. Забродина, от 14 января 1999 г. по запросу Брянской областной Думы и от 1 декабря 1999 г. по запросу Советского районного суда города Томска о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Аналогичную правовую позицию Конституционный Суд Российской Федерации занял в Определении от 8 февраля 2001 г. N 45-О. Интересен опыт обеспечения гарантий работникам КСО, накопленный к настоящему времени в законодательстве субъектов РФ. В Законе г. Москвы "О Контрольно-счетной палате города Москвы" гарантиям правового статуса, материальному и социальному обеспечению должностных лиц Контрольно-счетной палаты посвящена отдельная глава. В статье 30 указанного Закона говорится, что воздействие на должностных лиц Контрольносчетной палаты с целью воспрепятствовать осуществлению ими своих полномочий либо добиться принятия решения в чью-либо пользу, насильственные действия, оскорбления, а равно клевета либо распространение недостоверной информации о выполнении ими служебных обязанностей влекут ответственность, установленную федеральным законодательством и законодательством города Москвы. Члены коллегии Контрольно-счетной палаты обладают гарантиями профессиональной независимости. Они могут быть досрочно освобождены от замещаемой должности решением Московской городской Думы исключительно в случаях: 1) утраты членом коллегии Контрольно-счетной палаты гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства; 2) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом коллегии Контрольно-счетной палаты; 3) признания члена коллегии Контрольно-счетной палаты недееспособным, безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу; 4) письменного заявления члена коллегии Контрольно-счетной палаты о сложении своих полномочий; 5) нарушения членом коллегии Контрольно-счетной палаты п. п. 6, 9, 11 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации; 6) нарушения установленных федеральным законодательством, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами города Москвы ограничений для лиц, замещающих государственные должности города Москвы; 7) сокращения государственной должности аудитора Контрольно-счетной палаты. Решение о прекращении полномочий члена коллегии Контрольно-счетной палаты по основаниям, предусмотренным п. п. 1 - 6 ч. 2 настоящей статьи, оформляется постановлением Московской городской Думы, в котором определяется день прекращения соответствующих полномочий. Решение о прекращении полномочий аудитора Контрольно-счетной палаты по основанию, предусмотренному п. 7 ч. 2 ст. 30, оформляется по представлению председателя Контрольносчетной палаты постановлением Московской городской Думы, в котором определяется день прекращения соответствующих полномочий. В случае досрочного освобождения аудитора Контрольно-счетной палаты от замещаемой должности по основанию, предусмотренному п. 7 ч. 2 указанной статьи, ему предоставляются гарантии, предусмотренные Законом города Москвы "О государственных должностях города Москвы". Деятельность Контрольно-счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Московской городской Думы. В соответствии со ст. 31 указанного Закона органы государственной власти города Москвы принимают необходимые меры по материальному и социальному обеспечению членов коллегии Контрольно-счетной палаты и сотрудников аппарата Контрольно-счетной палаты. Оплата профессиональной служебной деятельности и иные государственные гарантии государственного гражданского служащего в аппарате Контрольно-счетной палаты устанавливаются в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе. Должностные оклады государственных гражданских служащих в аппарате Контрольносчетной палаты устанавливаются на уровне должностных окладов государственных гражданских служащих города Москвы, замещающих соответствующие должности государственной гражданской службы города Москвы в аппарате мэра и правительства Москвы. Оплата труда лиц, замещающих должности в аппарате Контрольно-счетной палаты, не отнесенные к должностям государственной гражданской службы города Москвы, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты, производится в размерах и пределах, установленных для соответствующих работников органов исполнительной власти города Москвы. Членам коллегии Контрольно-счетной палаты и сотрудникам аппарата Контрольно-счетной палаты гарантируется государственная защита, включая обязательное государственное страхование жизни и здоровья, за счет средств бюджета города Москвы в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством города Москвы. Статья 9. Основные полномочия контрольно-счетных органов Комментарий к статье 9 Комментируемая статья устанавливает основные полномочия контрольно-счетных органов. Полномочия - это права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом <21>. -------------------------------- <21> См.: http:// mirslovarei.com/ content_yur/ polnomochija-27733.html. В научной литературе на основе анализа законодательства ряда субъектов делается вывод о том, что контрольно-счетные палаты в основном осуществляют три вида деятельности: контрольно-ревизионную (контрольную), экспертно-аналитическую и информационную. В большинстве субъектов также предусмотрено, что контрольно-счетные палаты могут осуществлять и иные виды деятельности. В законе Владимирской области предусмотрено осуществление Счетной палатой, помимо контрольной, экспертно-аналитической и информационной, также прогнозной деятельности. Следует отметить, что в законах ряда субъектов виды деятельности контрольно-счетных палат названы направлениями либо функциями. В ряде законов под видами деятельности понимается проведение контрольносчетной проверки, ревизий, обследований и экспертиз, а контрольно-ревизионная, экспертноаналитическая и информационная деятельность рассматривается как функции или полномочия Контрольно-счетной палаты. В законах ряда субъектов отсутствуют указания на те виды деятельности, которыми занимается контрольно-счетная палата, но исходя из полномочий и задач, указанных в данных законах, можно сделать вывод о том, что и в этих субъектах контрольно-счетные палаты занимаются контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической и информационной деятельностью <22>. -------------------------------- <22> См.: Картошкина Е.А., Шаманова Е.А Развитие парламентского бюджетного контроля на региональном уровне // Финансовое право. 2006. N 3. Названные в комментируемой статье полномочия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации можно сгруппировать в следующие группы. Контрольно-ревизионные (контрольные) полномочия. В эту группу войдут: контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта Российской Федерации, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту Российской Федерации; контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации; участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции. Экспертно-аналитические полномочия: экспертиза проектов законов о бюджетах субъекта Российской Федерации и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации; финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также государственных программ субъекта Российской Федерации; анализ бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации и подготовка предложений, направленных на его совершенствование. Информационные полномочия: подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Следует подчеркнуть, что указанный перечень полномочий не является закрытым. Пункт 12 ч. 1 комментируемой статьи предусматривает и иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Аналогичным образом устанавливаются в комментируемой статье полномочия контрольносчетного органа муниципального образования. Согласно Закону контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет: контроль за исполнением местного бюджета; экспертизу проектов местного бюджета; внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета; организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию; оценку эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценку законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности; финансово-экономическую экспертизу проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ; анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовку предложений, направленных на его совершенствование; подготовку информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования; участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Кроме того, согласно ч. 3 комментируемой статьи КСО муниципального района, помимо полномочий, предусмотренных ч. 2 указанной статьи, осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального района, поступивших в бюджеты поселений, входящих в состав данного муниципального района. Стоит, однако, отметить, что установленный комментируемым Законом контроль, в том числе и за муниципальными органами, противоречит Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, который в качестве такого контрольного органа определяет исключительно избирательную комиссию муниципального образования. А контроль за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на подготовку и проведение выборов, референдума, осуществляется контрольно-ревизионными службами, создаваемыми в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Как известно, важной составляющей межбюджетной политики является не только контроль расходования дотационными муниципальными образованиями межбюджетных трансфертов, но и анализ социально-экономической деятельности муниципального образования в целом. Однако Закон ограничивает полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации контролем за законностью, результативностью, эффективностью и экономностью использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, поступивших в местные бюджеты. Это противоречит п. 2.1 ст. 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который устанавливает, что Счетная палата, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, включая вопросы формирования и исполнения местных бюджетов. В ходе обсуждения комментируемого Закона в Государственной Думе в этой связи предлагалось в ст. 9 записать, что КСО субъекта Федерации осуществляет "контроль за законностью и эффективностью формирования, распоряжения и управления имуществом, находящимся в государственной (муниципальной) собственности субъекта Российской Федерации, в том числе интеллектуальной собственности субъекта Российской Федерации (муниципального образования)". По аналогии предлагался и пункт о соответствующих полномочиях КСО на муниципальном уровне. Однако законодатель не принял эти предложения. В части 4 комментируемой статьи устанавливаются объекты осуществления контроля за участниками бюджетного процесса на региональном и местном уровне его формы. Как определяется в комментируемой статье, внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении: органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Стоит обратить внимание при этом, что в отношении иных организаций контроль должен осуществляться в форме проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета, а также в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета. Статья 10. Формы осуществления контрольно-счетными государственного и муниципального финансового контроля органами внешнего Комментарий к статье 10 Комментируемая статья определяет формы осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Анализ имеющейся практики показывает, что во многих субъектах РФ уже сложились и определены основные формы финансового контроля (например, в Регламенте Контрольносчетной палаты Москвы). Согласно указанному Регламенту контрольное мероприятие - это проверка, обследование, экспертиза, мониторинг, проводимые в соответствии с утвержденным планом работы Палаты. Проверка - определение правомерности и эффективности формирования и использования средств бюджета города Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы, использования объектов собственности города Москвы или внутригородских муниципальных образований в городе Москве в соответствии с законодательством. По результатам проверки руководителем проверки составляется отчет. Экспертиза - оценка (анализ) проекта правового акта в части правомерности и эффективности предлагаемых норм и правил или конкретных решений по вопросам, связанным с формированием и исполнением бюджета города Москвы, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда города Москвы, использованием объектов собственности города Москвы. По результатам экспертизы руководителем экспертной работы составляется заключение. Мониторинг - регулярное наблюдение за показателями исполнения бюджета города Москвы и социально-экономической ситуации в городе Москве, включающее сбор и анализ управленческой информации на протяжении определенного времени. Результаты мониторинга оформляются в виде аналитической записки. В соответствии с комментируемым Законом контрольные мероприятия проводятся контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля в соответствии с утвержденными в установленном порядке планами, соблюдением требований локальных нормативных правовых актов КСО и использованием методик и стандартов, подготовленных с учетом международных и национальных стандартов в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности. Порядок проведения и оформления результатов внешней проверки устанавливается утвержденным председателем локальным нормативным правовым актом. Документами, дающими должностным лицам контрольно-счетных органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля право на осуществление контрольных мероприятий, являются распоряжение председателя органа о проведении контрольного мероприятия, служебное удостоверение, а также уведомление о предстоящем контрольном мероприятии (в случае проведения проверки или обследования). Руководство контрольным мероприятием осуществляет член коллегии, являющийся ответственным исполнителем по соответствующему пункту плана работы КСО, - руководитель контрольного мероприятия. Руководство комплексными контрольными мероприятиями осуществляет председатель либо заместитель председателя. При проведении комплексных контрольных мероприятий, руководство которыми осуществляет председатель, координация работ по своду и анализу управленческой информации возлагается на заместителя председателя. Для непосредственного проведения контрольного мероприятия формируется рабочая группа. Руководителем рабочей группы, как правило, назначается должностное лицо инспекции категории "руководитель". В исключительных случаях по представлению руководителя контрольного мероприятия по решению руководства КСО руководителем рабочей группы может быть назначено иное должностное лицо. В ходе подготовительного этапа по проведению контрольного мероприятия завизированный руководителем контрольного мероприятия проект плана-задания на проведение контрольного мероприятия направляется на согласование заместителю председателя КСО. Руководитель контрольного мероприятия визирует и направляет председателю КСО для утверждения (подписания) проекты: распоряжения о проведении контрольного мероприятия, неотъемлемой частью которого является согласованный заместителем председателя планзадание на проведение контрольного мероприятия, запросов о предоставлении информации, подлежащих подписанию председателем, уведомлений о проведении контрольного мероприятия (в случае проведения проверки или обследования). В случае привлечения к участию в контрольном мероприятии специалистов других организаций и (или) независимых экспертов, в том числе аудиторских организаций, руководитель контрольного мероприятия представляет председателю докладную записку с обоснованием необходимости привлечения специалистов и (или) независимых экспертов и приведением соответствующих расчетов. председатель издает распоряжение о проведении контрольного мероприятия, подписывает запросы о предоставлении информации и уведомления о проведении проверки (обследования) или дает указания о доработке проектов. При проведении экспертиз, мониторинга и внешней проверки, а также проведении контрольных мероприятий на основании обращений государственных органов, юридических и физических лиц председатель Палаты вправе принять решение по подготовке, проведению и оформлению результатов контрольного мероприятия по особой процедуре на основании утверждаемого председателем распорядительного документа. По результатам выполнения подготовительного этапа контрольного мероприятия руководителем контрольного мероприятия утверждается программа проведения контрольного мероприятия. На период подготовки и проведения контрольного мероприятия все сотрудники, включенные в состав рабочей группы, поступают в непосредственное подчинение руководителя рабочей группы, а руководитель рабочей группы - в непосредственное подчинение руководителя контрольного мероприятия. Руководитель контрольного мероприятия должен организовать, а руководитель рабочей группы обеспечить качественное проведение контрольного мероприятия в соответствии с распоряжением, планом-заданием и программой, полный и своевременный ввод данных по организации, подготовке, проведению и результатам контрольного мероприятия в автоматизированную информационную систему "Документооборот и делопроизводство", в том числе данных по результатам рассмотрения и реализации предложений КСО. Руководитель контрольного мероприятия в рамках компетенции самостоятельно решает все вопросы, связанные с организацией и проведением контрольного мероприятия в соответствии с утвержденным планом-заданием и программой, и несет ответственность за его результаты. По письменному предложению руководителя контрольного мероприятия председателем может быть принято решение об изменении сроков окончания контрольного мероприятия, состава рабочей группы, о проведении проверки (обследования) на другом объекте с целью получения дополнительных материалов. Такое решение оформляется распоряжением председателя, утверждающим план- задание на проведение контрольного мероприятия в новой редакции, а также уведомлениями о проведении проверки или обследования в адрес новых объектов контрольного мероприятия. Если в процессе предварительного этапа контрольного мероприятия выявлены обстоятельства, показывающие на нецелесообразность осуществления контрольных мероприятий в соответствии с формулировками, предусмотренными планом работы Палаты и планомзаданием на проведение контрольного мероприятия, руководитель контрольного мероприятия вносит на рассмотрение председателя вопрос об изменении перечня объектов контроля, темы контрольного мероприятия и (или) сроков его проведения. При необходимости внесения изменений в план работы Палаты руководитель контрольного мероприятия вносит соответствующий проект решения на заседание коллегии. Для исключения случаев повторного направления запросов информации, официальных данных, находящихся в открытом доступе или имеющихся в Палате, в Палате организуется доступ к информационным и правовым базам, ведется перечень информационных систем с отражением содержащейся в них информации, а также сведений о поступлении необходимой информации в Палату. Порядок подписания и направления запросов, а также сроки дачи ответов на них регламентируются Инструкцией по организации и проведению контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Москвы. В целях обеспечения гарантий прав проверяемых организаций и снижения нагрузки при планировании контрольных мероприятий по возможности исключается нахождение рабочих групп КСО по различным контрольным мероприятиям на одном и том же объекте контроля в различные периоды в течение одного года. Порядок проведения и оформления результатов контрольных мероприятий КСО. Срок нахождения рабочей группы в одной проверяемой организации в рамках одного контрольного мероприятия должен составлять не более 30 календарных дней. В исключительных случаях на основании докладной записки руководителя контрольного мероприятия коллегией КСО принимается решение о включении контрольного мероприятия со временем нахождения рабочей группы на проверяемом объекте свыше установленного срока. В случаях, когда необходимость продления срока нахождения на объекте возникает в ходе проведения контрольного мероприятия, решение принимается руководством КСО на основании докладной записки руководителя контрольного мероприятия, содержащей обоснования, а также необходимые для принятия решения документы (материалы). В ходе контрольного мероприятия членами рабочей группы в обязательном порядке составляются аналитические записки, на основе которых руководителем рабочей группы формируются проект акта (акты), проекты информационных писем, представлений (предписаний). Акт может оформляться по контрольному мероприятию в целом или по ряду взаимосвязанных фактов, или, при необходимости, по одному конкретному установленному факту. Если у члена рабочей группы есть особое мнение по результатам проведения контрольного мероприятия, он вправе выразить его в письменном виде в форме докладной записки на имя председателя, которая прилагается к проекту акта. Проект акта (за подписью руководителя рабочей группы) с приложением протокола (-ов) об административном правонарушении направляется в подразделение, отвечающее за внутренний контроль качества в структурном подразделении. Проект акта (за подписью руководителя рабочей группы, с визами членов рабочей группы и начальника инспекции (в случаях, когда указанное должностное лицо не является руководителем рабочей группы) направляется руководителем контрольного мероприятия заместителю председателя с приложением программы проведения контрольного мероприятия и выводом о направлении результатов контрольного мероприятия в правоохранительные органы. Заместитель председателя принимает решение о проведении внутренней экспертизы проекта акта и иных составленных в ходе контрольного мероприятия документов (протокол(-ы) об административном правонарушении, акты по отдельным фактам, подписанные представителями проверяемой организации), с последующим их направлением для проведения экспертизы в соответствующее структурное подразделение либо согласовывает направление акта в проверяемую организацию. Обязательной внутренней экспертизе подлежат проекты актов при наличии письменного особого мнения члена рабочей группы или в случаях выявления фактов, свидетельствующих о возникновении конфликта интересов или сговоре членов рабочей группы с проверяемой организацией. В случае выявления в ходе экспертизы признаков неполноты или некачественного выполнения плана-задания и программы проведения контрольного мероприятия подразделением, отвечающим за внутреннюю экспертизу, выносится на решение заместителя председателя предложение о необходимости доработки подготовленных проектов. При наличии разногласий по результатам внутренней экспертизы и невозможности доработки проекта акта без проведения дополнительных мероприятий составляется протокол, содержащий вывод о полноте и качестве выполнения плана-задания и программы проведения контрольного мероприятия, предложения по доработке проекта акта. В случаях невыполнения плана-задания и программы проведения контрольного мероприятия протокол направляется заместителем председателя председателю с предложением о продлении сроков контрольного мероприятия, внесении изменений в распоряжение о проведении контрольного мероприятия, план-задание и программу на проведение контрольного мероприятия, состав рабочей группы, а также о доработке представленных документов и изменении сроков их исполнения. В случае необходимости заместитель председателя может предложить включить в план работы Палаты повторное контрольное мероприятие по указанной тематике. Председатель по результатам рассмотрения предложений принимает решение, которое оформляется соответствующим распорядительным документом. Перед направлением в проверяемую организацию акт подписывается всеми членами рабочей группы. В случае непосредственного обнаружения руководителями контрольного мероприятия (руководителями рабочих групп) достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, возбуждается дело об административном правонарушении. Достаточность данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, определяется руководителем контрольного мероприятия в ходе контрольного мероприятия при формировании итоговых материалов контрольного мероприятия по отдельным фактам или в целом по результатам контрольного мероприятия. По факту совершения административного правонарушения составляется протокол об административном правонарушении. В Москве, например, порядок составления протокола определяется Инструкцией по организации и проведению контрольных мероприятий Контрольно-счетной палаты Москвы, принятыми в соответствии с ней локальными нормативными правовыми актами Палаты, а также регламентами взаимодействия, подписанными с органами, уполномоченными на рассмотрение дел об административных правонарушениях. Акт направляется в проверяемую организацию руководителем контрольного мероприятия. Срок для ознакомления проверяемой организации с представленным актом составляет семь рабочих дней. В случае если руководитель проверяемой организации не возвращает акт в установленные сроки, руководитель контрольного мероприятия в срок не более двух рабочих дней от установленной даты информирует руководство Палаты о данном факте для принятия соответствующих мер. При наличии письменных пояснений, замечаний, возражений должностных лиц проверяемой организации по акту руководитель рабочей группы в срок не более двух рабочих дней представляет руководителю контрольного мероприятия информацию с анализом указанных замечаний и возражений. При наличии письменных пояснений, замечаний, возражений должностных лиц проверяемой организации, а также несогласия с протоколом об административном правонарушении руководителем контрольного мероприятия копия акта с указанными документами направляется на внутреннюю экспертизу для оценки правомерности и квалификации фактов, отраженных в акте и протоколе об административном правонарушении. По итогам контрольного мероприятия (проверки, обследования, экспертизы, мониторинга) руководитель контрольного мероприятия оформляет соответственно отчет, справку, заключение, аналитическую записку, содержащие обобщение материалов и сделанные на их основе выводы и предложения, а также проекты представлений (предписаний), информационных и (или) сопроводительных писем. Отчет (справка, заключение, аналитическая записка), акт (акты), проекты информационных писем, представлений (предписаний), протокол (-ы) об административном правонарушении, протокол, итоговая информация по результатам контрольной деятельности, письменные пояснения, замечания, возражения должностных лиц проверяемой организации и информация с анализом указанных замечаний и возражений могут представляться руководителем контрольного мероприятия в подразделение, отвечающее за внутренний контроль качества. Перечисленные выше документы представляются руководителем контрольного мероприятия в структурное подразделение, отвечающее за внутреннюю экспертизу, которое направляет материалы контрольного мероприятия и результаты их анализа заместителю председателя. председатель по итогам изучения материалов контрольного мероприятия принимает решение об утверждении результатов контрольного мероприятия или рассмотрении их на коллегии. Утверждением результатов контрольного мероприятия является подписание председателем представлений (предписаний) и информационных и (или) сопроводительных писем. Дата направления в КСО итоговых документов является датой окончания контрольного мероприятия. В случае выявления в ходе контрольного мероприятия фактов использования средств бюджета, в которых усматриваются признаки уголовного или административного правонарушения, в течение 10 рабочих дней после направления результатов контрольного мероприятия в КСО председатель направляет соответствующие материалы в органы прокуратуры или иные правоохранительные органы, а также государственные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. При составлении протокола об административном правонарушении протокол направляется в уполномоченные органы в сроки, установленные действующим законодательством, и с учетом заключенных соглашений о взаимодействии. Иные вопросы регулирования порядка проведения и оформления контрольных мероприятий содержатся в стандартах, инструкциях и иных локальных нормативных правовых актах КСО. В случае вынесения результатов контрольного мероприятия на рассмотрение коллегии утверждение результатов контрольного мероприятия осуществляется по итогам рассмотрения вопроса на заседании коллегии. Подлинные экземпляры всех материалов контрольного мероприятия, включая акт, письменные пояснения и замечания должностных лиц проверяемой организации (при их наличии), отчет (справка, заключение, аналитическая записка), итоговая информация по результатам контрольной деятельности, копии писем, представлений, предписаний, протокол (-ы) об административном правонарушении, протокол, заключение по результатам внутренней экспертизы, а также копии документов, подтверждающих достоверность фактов и выводов контрольного мероприятия, сдаются в архив Палаты в течение 10 рабочих дней после утверждения результатов контрольного мероприятия председателем. Учет результатов контрольных мероприятий производится в автоматизированной информационной системе "Документооборот и делопроизводство". В связи с положениями комментируемой статьи обращает на себя внимание, что Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает формы и порядок финансового контроля, осуществляемого непосредственно законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Статья 265 Бюджетного кодекса фиксирует, что контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на: получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета; создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов); вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты <23>. -------------------------------- <23> Статья 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 29 ноября 2010 г., с изм. от 28 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823. Статья 270 БК РФ устанавливает, что контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств <24>. -------------------------------- <24> Там же. Статья 11. Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля Комментарий к статье 11 Комментируемая статья устанавливает стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами: 1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации; 2) в отношении иных организаций - в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным законом. В комментируемой статье устанавливается, что стандарты контроля разрабатываются Счетной палатой Российской Федерации при участии контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Однако ни в Федеральном законе "О Счетной палате Российской Федерации", ни в комментируемом Законе не содержится определения "стандарты внешнего государственного финансового контроля". Кроме того, Законом не определены степень и процедура участия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в разработке Счетной палатой Российской Федерации стандартов внешнего государственного финансового контроля, а также не предусмотрен порядок их утверждения. Полагаем, что в отношении указанных проблем необходима дополнительная регламентация. Проект комментируемого Закона предполагал, что утверждение этих стандартов должно осуществляться коллегией Счетной палаты РФ, однако согласно нормам Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Коллегия Счетной палаты Российской Федерации такими полномочиями не обладает. При этом согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, к которым не относится коллегия Счетной палаты Российской Федерации. Кроме того, в силу нормы ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. При принятии комментируемого Закона это предложение было снято, в результате процедура утверждения стандартов Счетной палатой РФ осталась неурегулированной. В ходе обсуждения комментируемого Закона предлагалось также контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации и контрольно-счетным органам муниципальных образований в целях обеспечения своей деятельности предоставить возможность разрабатывать в пределах своей компетенции и в соответствии с установленными стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля иные стандарты, регламентирующие осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Однако это предложение не было принято на том основании, что контрольно-счетный орган муниципального образования не может разрабатывать стандарты проведения внешнего государственного финансового контроля. В настоящее время в ряде субъектов РФ разработаны и действуют свои стандарты, регламентирующие осуществление внешнего государственного и муниципального финансового контроля. Например, Контрольно-счетной палатой Москвы разработан, принят и действует целый пакет таких стандартов. Особое значение среди них имеет Стандарт 1.1 "Методологическое обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы", утв. Приказом председателя Контрольносчетной палаты Москвы от 24 января 2011 г. N 4/01-05. Этот Стандарт разработан в соответствии с Законом города Москвы от 30 июня 2010 г. N 30 "О Контрольно-счетной палате Москвы" и Регламентом Контрольно-счетной палаты Москвы. Он предназначен для организации методологического обеспечения деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы, для полного, своевременного и качественного выполнения ее задач и функций. Стандарт 1.1 устанавливает: требования к содержанию стандартов деятельности КСП Москвы и методических рекомендаций по проведению контрольных мероприятий КСП Москвы (далее соответственно стандарты и методические рекомендации КСП Москвы); порядок разработки проектов стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы; порядок рассмотрения проектов и утверждения стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы; порядок введения в действие стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы; порядок актуализации стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы; порядок использования в КСП Москвы стандартов и методических документов иных органов и организаций. Методологическое обеспечение деятельности КСП Москвы заключается в создании, ведении и обеспечении применения единой системы взаимоувязанных стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы, совместных методических документов КСП Москвы и иных государственных органов, а также стандартов и методических документов иных органов и организаций, принятых к использованию в КСП Москвы в целях обеспечения качества, эффективности и объективности контрольной деятельности КСП Москвы, а также решения иных возложенных на КСП Москвы задач. Стандарты КСП Москвы устанавливают обязательные требования, руководящие принципы осуществления различных контрольных и иных полномочий, видов контрольных мероприятий, форм контроля КСП Москвы. Система стандартов КСП Москвы состоит из стандартов организации деятельности КСП Москвы, стандартов общих вопросов контрольной деятельности КСП Москвы и стандартов специальных вопросов контрольной деятельности КСП Москвы. Стандарты организации деятельности КСП Москвы устанавливают принципы, правила и требования к организации работы КСП Москвы (в том числе планированию), отчетности о ее работе, работы с документами в КСП Москвы и т.п. Стандарты общих вопросов контрольной деятельности КСП Москвы устанавливают общие принципы, правила и требования к организации и проведению контрольных мероприятий, в том числе финансового аудита, аудита эффективности и иных форм контроля КСП Москвы, а также отслеживанию их результатов. Стандарты специальных вопросов контрольной деятельности КСП Москвы устанавливают правила и требования к организации и проведению контрольных мероприятий при реализации отдельных полномочий КСП Москвы, а также отслеживанию их результатов. Стандарты КСП Москвы являются обязательными к исполнению всеми членами коллегии КСП Москвы и сотрудниками аппарата КСП Москвы. Положения стандартов КСП Москвы не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации и города Москвы, а также Регламенту КСП Москвы. Методические рекомендации КСП Москвы содержат описание способов реализации положений стандартов и иных локальных нормативных правовых актов КСП Москвы при проведении контрольных мероприятий КСП Москвы или отдельных процедур осуществления контрольных полномочий КСП Москвы при проведении контрольных мероприятий КСП Москвы. Система методических рекомендаций КСП Москвы состоит из общих и специализированных методических рекомендаций по проведению контрольных мероприятий КСП Москвы. Положения методических рекомендаций КСП Москвы не носят обязательного характера, если иное не установлено председателем КСП Москвы или руководителем контрольного мероприятия применительно к конкретному контрольному мероприятию КСП Москвы. Общие методические рекомендации КСП Москвы разрабатываются для применения членами коллегии КСП Москвы и структурными подразделениями КСП Москвы, проводящими или принимающими участие в проведении контрольных мероприятий КСП Москвы, и определяют общие вопросы осуществления контрольных полномочий КСП Москвы при проведении контрольных мероприятий КСП Москвы. Специализированные методические рекомендации КСП Москвы разрабатываются с учетом специфики предметов ведения и объектов контроля, закрепленных за отдельными членами коллегии КСП Москвы и структурными подразделениями КСП Москвы. Представляют практический интерес требования к содержанию стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы. В Стандарте 1.1 записано, что стандарты и методические рекомендации КСП Москвы должны отвечать следующим основным требованиям: законности - не должны содержать положений, противоречащих федеральному законодательству и законодательству города Москвы; целесообразности - соответствовать поставленным целям его разработки; четкости и ясности - обеспечивать однозначность понимания изложенных в нем положений; логической стройности - обеспечивать последовательность и целостность изложения положений, отсутствие внутренних противоречий; полноты - максимально полно охватывать регламентируемый предмет; преемственности и непротиворечивости - обеспечивать взаимосвязь и согласованность с ранее принятыми документами; единства терминологической базы - одинаково использовать применяемые термины. Согласно Стандарту 1.1 стандарт КСП Москвы и методические рекомендации КСП Москвы должны иметь следующую структуру: титульный лист; оглавление (перечень разделов с указанием номеров страниц) (при необходимости); общие положения (раздел, в котором описываются сфера применения, цели документа), его взаимосвязь с другими документами); тематические разделы (разделы, в которых описываются сущность рассматриваемых процессов, определение основных понятий, принципов и методов, технических приемов решения рассматриваемых вопросов); перечень законов и иных нормативных правовых актов, которыми необходимо руководствоваться при выполнении процедур (при необходимости); приложения - примеры, таблицы, графические материалы, формы и т.п. (при необходимости). Стандарты и методические рекомендации КСП Москвы должны иметь следующие реквизиты: вид документа (стандарт КСП Москвы, методические рекомендации КСП Москвы); номер (состоящий из кода группы документа и порядкового номера в группе); название (краткое и четкое определение того, что регламентирует документ); реквизиты утверждающего документа; дата начала действия документа. Разработка проектов стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы осуществляется в соответствии с Перспективным планом методологического обеспечения деятельности КСП Москвы, утвержденным приказом председателя КСП Москвы. Разработчик осуществляет сбор необходимой информации, ее изучение и обобщение, подготовку проекта документа, а также направляет проект документа на рассмотрение в заинтересованные структурные подразделения КСП Москвы и обеспечивает доработку проекта с учетом внесенных замечаний и предложений. При разработке стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы разработчик должен использовать международные и национальные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности. При необходимости к разработке и рассмотрению проектов стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы могут быть привлечены ученые, эксперты и специалисты. Все проекты стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы направляются для внесения предложений и замечаний во все структурные подразделения КСП Москвы. В случае наличия предложений и замечаний по содержанию документа они оформляются в письменном виде и передаются разработчику для учета при доработке документа. Доработанный проект стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы направляется членам редакционно-методического совета (РМС) КСП Москвы со справкой об учете предложений и замечаний, поступивших от структурных подразделений КСП Москвы. В случае наличия у членов РМС предложений и замечаний по содержанию документа они оформляются в письменном виде и передаются разработчику для учета при доработке документа. Разработчик представляет проект стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы на рассмотрение РМС со справкой об учете предложений и замечаний, поступивших от членов РМС. Решение РМС по документу оформляется протоколом. Одобренные РМС проекты стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы выносятся разработчиком на рассмотрение коллегии КСП Москвы. Одобренный коллегией КСП Москвы стандарт или методические рекомендации КСП Москвы направляются на утверждение председателю КСП Москвы. Председатель КСП Москвы утверждает одобренный стандарт или методические рекомендации КСП Москвы приказом. В приказе об утверждении стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы указывается ответственный исполнитель (подразделение КСП Москвы, осуществившее подготовку проекта документа и обеспечивающее мониторинг его актуальности и, при необходимости, последующую актуализацию). Для обеспечения единства и бесперебойности деятельности КСП Москвы принятый стандарт или методические рекомендации КСП Москвы вступают в силу по истечении обязательного подготовительного периода с даты его утверждения. Обязательный подготовительный период, а также порядок и сроки апробации документа (при необходимости) устанавливаются в приказе об утверждении документа. Дата начала действия стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы указывается на титульном листе документа. Срок действия документа не ограничивается, за исключением случаев, когда это обусловлено временным характером действия документа, указанным в его наименовании или в тексте. Копии всех утвержденных стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы на бумажных и электронных носителях передаются для включения в каталог нормативных и методических документов КСП Москвы в структурное подразделение КСП Москвы, в функции которого входит методологическое обеспечение деятельности КСП Москвы, а оригиналы - на хранение в архив КСП Москвы. В каталоге нормативных и методических документов КСП Москвы указываются ответственные исполнители стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы в соответствии с приказами об утверждении соответствующих документов, а в последующем - в соответствии с изменением распределения предметов контроля, задач и функций в КСП Москвы. Актуализация стандартов и методических рекомендаций КСП Москвы осуществляется в целях поддержания соответствия методологического обеспечения деятельности КСП Москвы потребностям внешнего государственного финансового контроля, приведения их в соответствие с действующим федеральным законодательством и законодательством города Москвы, а также повышения системности и качества выполнения КСП Москвы своих задач и полномочий. При необходимости одновременно с актуализацией стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы вносятся изменения во взаимосвязанные с ними документы или принимается решение о признании этих документов утратившими силу. Стандарт или методические рекомендации КСП Москвы подлежат признанию утратившими силу в случае, если объем вносимых в документ изменений превышает 50% текста, а также в случае необходимости существенного изменения его структуры. В этом случае взамен действующего разрабатывается новый документ, в котором указывается, взамен какого документа он разработан. Актуализация стандарта или методических рекомендаций КСП Москвы, а также признание их утратившими силу оформляются приказом председателя КСП Москвы. В КСП Москвы используются совместные методические документы КСП Москвы и иных государственных органов, стандарты, обязательные к применению КСП Москвы в соответствии с законодательством Российской Федерации. Также в КСП Москвы могут быть приняты к использованию на постоянной или временной основе стандарты и методические документы иных органов и организаций. При использовании совместных методических документов КСП Москвы и иных государственных органов, принятии к использованию в КСП Москвы стандартов и методических документов иных органов и организаций обеспечивается согласованность и непротиворечивость всех применяемых в КСП Москвы стандартов и методических документов. Использование стандартов и методических документов иных органов и организаций в деятельности КСП Москвы и определение обязательности их положений (при необходимости) оформляется приказом председателя КСП Москвы. Статья 12. Планирование деятельности контрольно-счетных органов Комментарий к статье 12 В комментируемой статье установлен порядок планирования работы КСО. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно. Планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений и запросов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), глав муниципальных образований. Вот какой порядок планирования работы установлен, например, Регламентом Контрольносчетной палаты Москвы. В соответствии с этим документом перспективные и текущие планы (годовые) работы Палаты формируются на основе предложений членов коллегии, руководителей структурных подразделений Палаты. Председатель поручает заместителю председателя анализ и обобщение представленных предложений и вносит проект плана работы Палаты на рассмотрение коллегии. Включение предложений о проведении проверки (обследования) производится при наличии обоснования члена коллегии по форме проведения предлагаемого к включению контрольного мероприятия. Внесение изменений и дополнений в план работы Палаты осуществляется по предложениям членов коллегии решением коллегии. Общий контроль за выполнением планов работы Палаты осуществляет уполномоченное председателем структурное подразделение Палаты. Палата при оказании услуг планирует качество и его постоянное повышение на основе построения системы менеджмента качества (СМК) и изучения опыта органов государственного финансового контроля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, зарубежных государств. Для повышения качества деятельности утверждаются цели Палаты в области качества и иные документированные процедуры системы менеджмента качества. В целях повышения результативности и эффективности расходования средств на обеспечение деятельности Палаты принимаются меры по контролю за использованием рабочего времени и оптимизации затрат на проведение контрольных мероприятий. Для повышения эффективности планирования проверок Контрольно-счетной палатой Москвы разработан специальный Стандарт 3.7.2.(2) "Подготовка и планирование внешней проверки", который детально расписывает все этапы этой работы. В Стандарте отмечается, что план-задание контрольного мероприятия составляется руководителем контрольного мероприятия и устанавливает цель, предмет, перечень объектов внешней проверки, проверяемый период, основные задачи внешней проверки. План-задание контрольного мероприятия утверждается председателем КСП Москвы в составе приложений к распоряжению о проведении внешней проверки. Распоряжением о проведении внешней проверки определяется также: руководитель внешней проверки; состав рабочей группы; список ответственных исполнителей за проведение проверок и подготовку итоговых документов; порядок проведения контрольного мероприятия на объектах проверок; срок проведения проверки. В случае проведения выездной внешней проверки в адрес руководства объекта внешней проверки направляется уведомление, оформленное в соответствии с Инструкцией по организации и проведению контрольных мероприятий КСП Москвы. Уведомление должно содержать: сведения о наименовании проверки, ссылку на соответствующую статью нормативного акта и пункт плана работы, фамилию, имя, отчество руководителя контрольного мероприятия, персональный состав рабочей группы, проводящей проверку, сведения о привлеченных специалистах и (или) экспертах, даты начала и окончания проверки, указания о необходимости организационного и материально-технического обеспечения для организации работы на объекте проверки. Программа проведения проверки содержит сведения о направлениях, видах и последовательности процедур внешней проверки. Программа внешней проверки предусматривает описание перечня контрольных процедур как для камеральной, так и для выездной проверки. Программа проведения внешней проверки подлежит экспертизе на актуальность и в случае необходимости корректировке (уточнению) перед каждой внешней проверкой годового отчета об исполнении бюджета ВМО города Москвы. Целью планирования контрольного мероприятия является обеспечение качественного и своевременного выполнения работ с оптимальными затратами. Задачами планирования являются: определение объектов контроля; определение видов и порядка проведения контрольного мероприятия, перечня необходимых контрольных процедур, методов проверки; определение объема кадрового и материально-технического обеспечения процесса проведения внешней проверки (с учетом привлечения независимых специалистов и экспертов); формирование рабочей группы и распределение обязанностей в разрезе ответственных исполнителей; определение сроков осуществления процедур подготовки, проведения и оформления результатов внешней проверки. Перечень объектов контроля определяется согласно поступившим в КСП Москвы обращениям руководителей муниципальных собраний и муниципалитетов ВМО города Москвы (на основании заключенных соглашений). Состав рабочей группы, распределение объектов проверки и обязанностей между членами рабочей группы осуществляются в зависимости от масштабов деятельности каждого объекта проверки, профессиональной подготовит, опыта работы специалистов и других факторов. Указанные процедуры осуществляются руководителем рабочей группы по согласованию с руководителем контрольного мероприятия. Сроки выполнения отдельных контрольных процедур конкретизируются в разрезе объектов проверки. Запросы документов для проведения внешней проверки, а также прочей информации, необходимой для понимания деятельности объекта контроля, анализа рисков (в том числе рисков системы внутреннего контроля), определения объемов и форм проведения контрольных процедур, формируются и направляются в адрес ВМО города Москвы после утверждения плана работы КСП. Сроки запроса и анализа информации (документации) определяются Программой проведения внешней проверки. Перечень информации (документации), запрашиваемой непосредственно в ВМО города Москвы, включает: документы, состав которых определен соглашением; опросный лист и иную разъясняющую информацию, необходимую для проведения внешней проверки. При необходимости в рамках проведения внешней проверки формируются дополнительные письменные запросы сторонним организациям, органам государственной власти города Москвы (Департамент финансов города Москвы, инспекция Управления ФНС России по городу Москве и др.) на предоставление информации, необходимой для проведения контрольного мероприятия. Запрос информации осуществляется в порядке, определенном Инструкцией по организации и проведению контрольных мероприятий КСП Москвы, в сроки, установленные Программой проведения внешней проверки. В запросах указываются сроки предоставления документов. Членами рабочей группы помимо запрашиваемой информации проводится мониторинг нормативной базы, касающейся деятельности объектов проверки, анализ результатов и материалов предшествующих контрольных мероприятий, подбор и изучение прочей информации, позволяющей дать более четкое понимание деятельности объектов проверки, факторов, способных негативно повлиять на результаты исполнения бюджета ВМО города Москвы. Производится анализ рисков, присущих деятельности объекта контроля, в том числе рисков системы внутреннего контроля, способных негативно повлиять на достоверность данных годового отчета об исполнении местного бюджета, качество организации и реализации бюджетных процессов. Определение, классификация и оценка рисков осуществляются в соответствии с положениями стандарта "Оценка риска". Оценка системы внутреннего контроля и выявление зон хозяйственного риска осуществляются членами рабочей группы для определения формы контрольного мероприятия (камеральная или выездная проверка), объемов и перечня контрольных процедур. Предварительная оценка системы внутреннего контроля производится на основании анализа заполненных объектами контроля бланков опросного листа. Опросный лист содержит перечень вопросов к руководству и должностным лицам объекта контроля и направляется в адрес объекта контроля вместе с запросом на предоставление пакета документов. Бланк опросного листа направляется в адрес объекта контроля в электронном виде либо на бумажном носителе. Перед каждой внешней проверкой годовых отчетов об исполнении бюджетов ВМО города Москвы опросный лист подлежит экспертизе на актуальность. Сроки предоставления заполненных бланков опросных листов должны предшествовать установленным срокам предоставления объектами проверки годовой отчетности об исполнении бюджета. Предварительно сбор Опросных листов может осуществляться членами рабочей группы с использованием телекоммуникационных средств связи (электронной почты, факсимильной связи). В данном случае оригинал заполненного опросного листа с подписями руководителя и ответственных исполнителей муниципалитета представляется вместе с общим пакетом документов. По мере поступления материалов производится их сбор, предварительная проверка (на предмет полноты представления информации) и систематизация. На основании полученной информации и результатов предварительных аналитических процедур определяются (корректируются) формы проведения контрольного мероприятия (камеральная или выездная проверка), перечень контрольных процедур в разрезе объектов контроля, уровень существенности. Расчет уровня существенности осуществляется в соответствии с положениями стандарта "Определение уровня существенности". Организация документооборота, порядок оформления документов подготовительного этапа внешней проверки осуществляются в соответствии с Инструкцией по организации и проведению контрольных мероприятий КСП Москвы, Инструкцией по работе с документами в КСП Москвы, стандартом "Документирование контрольных мероприятий". Изменения в утвержденный план-задание вносятся в случае: объективных обстоятельств, влияющих на формы и сроки проведения контрольного мероприятия, перечень контрольных процедур (выявление фактов грубых/противоправных действий/бездействия в деятельности объектов контроля, дополнение целей и задач проведения контрольного мероприятия в разрезе отдельных объектов внешней проверки и т.п.); изменения состава рабочей группы, перераспределения обязанностей; иных объективных обстоятельств. Внесение изменений осуществляется по инициативе руководителя контрольного мероприятия и утверждается председателем КСП Москвы. При внесении изменений в план-задание руководителем рабочей группы вносятся соответствующие изменения в Программу проведения внешней проверки. Изменения в Программу проведения внешней проверки утверждаются руководителем контрольного мероприятия. Причины внесения изменений в план-задание и Программу проведения внешней проверки должны быть документально зафиксированы. В случае необходимости в адрес руководства объекта контроля направляется уведомление об изменении соответствующих параметров проведения внешней проверки. Нормами ч. 2 ст. 12 и ч. ч. 6 и 7 ст. 18 комментируемого Закона контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации предоставлена возможность осуществлять планирование совместно с контрольно-счетными органами муниципальных образований контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также организовывать их проведение. Полагаем, что правовой механизм организации и проведения указанных совместных мероприятий нуждается в конкретизации. Остается также неясной суть такого полномочия Счетной палаты Российской Федерации, как осуществление координации деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований. При этом следует заметить, что в различных субъектах Российской Федерации планирование организовано по-разному. Например, Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга строит свою деятельность самостоятельно на основе перспективных и текущих планов. Планы включают все проверки и другие виды работ с указанием сроков их проведения, ответственных экспертов, необходимого количества специалистов, в том числе привлекаемых на договорной основе. Проект текущего годового плана утверждается бюджетно-финансовым комитетом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по представлению председателя Контрольно-счетной палаты. Внеплановые проверки и обследования назначаются только по распоряжению председателя Контрольно-счетной палаты либо на основе постановления Законодательного Собрания СанктПетербурга. Обязательному рассмотрению при формировании планов подлежат предложения Губернатора Санкт-Петербурга и членов правительства Санкт-Петербурга. Статья 13. Обязательность исполнения требований должностных лиц контрольно-счетных органов Комментарий к статье 13 Комментируемая статья устанавливает обязательность исполнения требований должностных лиц контрольно-счетных органов. Требования должностных лиц контрольно-счетных органов вытекают из сущности финансового контроля, осуществляемого КСО субъектов РФ и муниципальных образований. В словаре С.И. Ожегова выделяются три значения понятия "финансовый контроль": 1) проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; 2) система органов контроля; 3) лица, осуществляющие контроль, т.е. контролеры <25>. -------------------------------- <25> Ожегов С.И. Словарь русского языка. 23-е изд. М., 1990. С. 293. Профессор Н.И. Химичева, раскрывая основное содержание финансового контроля, полагает, что оно заключается в: проверке выполнения гражданами и организациями финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления; проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в их хозяйственном ведении или оперативном управлении, денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств); проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями и учреждениями; выявлении внутренних резервов возможностей повышения рентабельности хозяйства, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств; устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины. В рамках реализации этих направлений работы должностные лица контрольно-счетных органов в пределах своей компетенции имеют право: направлять запросы должностным лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций; требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке. Комментируемой статьей предусматривается, что неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. Однако действующим законодательством Российской Федерации такая ответственность не установлена. Аналогичное замечание относится к ч. 4 ст. 15, ч. 7 ст. 16 Закона. Статья 14. Права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов Комментарий к статье 14 Комментируемая статья устанавливает права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи должностные лица контрольно-счетных органов имеют права, позволяющие им эффективно осуществлять возложенные на них должностные полномочия, а именно: 1) беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, а также осматривать занимаемые ими территории и помещения; 2) в случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных действий опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы проверяемых органов и организаций, изымать документы и материалы с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации. Опечатывание касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятие документов и материалов производятся с участием уполномоченных должностных лиц проверяемых органов и организаций и составлением соответствующих актов; 3) в пределах своей компетенции направлять запросы должностным лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций; 4) в пределах своей компетенции требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке; 5) составлять акты по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и материалов, запрошенных при проведении контрольных мероприятий; 6) в пределах своей компетенции знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с документами, содержащими государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну; 7) знакомиться с информацией, касающейся финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций и хранящейся в электронной форме в базах данных проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с информацией, содержащей государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну; 8) знакомиться с технической документацией к электронным базам данных; 9) составлять протоколы об административных правонарушениях, если такое право предусмотрено законодательством Российской Федерации. Данное положение, полагаем, следует соотнести с ч. 1 ст. 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа. Основания для осуществления подобных действий, как правило, установлены Регламентами КСО субъектов РФ и муниципальных образований. В Регламенте Контрольно-счетной палаты Москвы, например, установлено, что "документами, дающими должностным лицам Палаты право на осуществление контрольных мероприятий, являются распоряжение председателя Палаты о проведении контрольного мероприятия, служебное удостоверение, а также уведомление о предстоящем контрольном мероприятии. Для непосредственного проведения контрольного мероприятия формируется рабочая группа. Руководителем рабочей группы, как правило, назначается должностное лицо инспекции категории "руководитель". В исключительных случаях по представлению руководителя контрольного мероприятия по решению руководства Палаты руководителем рабочей группы может быть назначено иное должностное лицо. В ходе подготовительного этапа по проведению контрольного мероприятия завизированный руководителем контрольного мероприятия проект плана-задания на проведение контрольного мероприятия направляется на согласование заместителю председателя Палаты. Руководитель контрольного мероприятия визирует и направляет председателю Палаты для утверждения (подписания) проекты: распоряжения о проведении контрольного мероприятия, неотъемлемой частью которого является согласованный заместителем председателя планзадание на проведение контрольного мероприятия, запросов о предоставлении информации, подлежащих подписанию председателем, уведомлений о проведении контрольного мероприятия (в случае проведения проверки или обследования). В случае привлечения к участию в контрольном мероприятии специалистов других организаций и (или) независимых экспертов, в том числе аудиторских организаций, руководитель контрольного мероприятия представляет председателю докладную записку с обоснованием необходимости привлечения специалистов и (или) независимых экспертов и приведением соответствующих расчетов. Председатель издает распоряжение о проведении контрольного мероприятия, подписывает запросы о предоставлении информации и уведомления о проведении проверки (обследования) или дает указания о доработке проектов. При проведении экспертиз, мониторинга и внешней проверки, а также проведении контрольных мероприятий на основании обращений государственных органов, юридических и физических лиц председатель Палаты вправе принять решение по подготовке, проведению и оформлению результатов контрольного мероприятия по особой процедуре на основании утверждаемого председателем распорядительного документа. По результатам выполнения подготовительного этапа контрольного мероприятия руководителем контрольного мероприятия утверждается программа проведения контрольного мероприятия. На период подготовки и проведения контрольного мероприятия все сотрудники, включенные в состав рабочей группы, поступают в непосредственное подчинение руководителя рабочей группы, а руководитель рабочей группы - в непосредственное подчинение руководителя контрольного мероприятия. Руководитель контрольного мероприятия должен организовать, а руководитель рабочей группы обеспечить качественное проведение контрольного мероприятия в соответствии с распоряжением, планом-заданием и программой, полный и своевременный ввод данных по организации, подготовке, проведению и результатам контрольного мероприятия в автоматизированную информационную систему "Документооборот и делопроизводство", в том числе данных по результатам рассмотрения и реализации предложений Палаты. Руководитель контрольного мероприятия в рамках компетенции самостоятельно решает все вопросы, связанные с организацией и проведением контрольного мероприятия в соответствии с утвержденным планом-заданием и программой, и несет ответственность за его результаты. По письменному предложению руководителя контрольного мероприятия председателем может быть принято решение об изменении сроков окончания контрольного мероприятия, состава рабочей группы, о проведении проверки (обследования) на другом объекте с целью получения дополнительных материалов. Такое решение оформляется распоряжением председателя, утверждающим план-задание на проведение контрольного мероприятия в новой редакции, а также уведомлениями о проведении проверки или обследования в адрес новых объектов контрольного мероприятия. Для исключения случаев повторного направления запросов информации, официальных данных, находящихся в открытом доступе или имеющихся в Палате, в Палате организуется доступ к информационным и правовым базам, ведется перечень информационных систем с отражением содержащейся в них информации, а также сведений о поступлении необходимой информации в Палату. Порядок подписания и направления запросов, а также сроки дачи ответов на них регламентируются Инструкцией по организации и проведению контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Москвы. В целях обеспечения гарантий прав проверяемых организаций и снижения нагрузки при планировании контрольных мероприятий по возможности исключается нахождение рабочих групп Палаты по различным контрольным мероприятиям на одном и том же объекте контроля в различные периоды в течение одного года. Часть 2 комментируемой статьи обязывает должностные лица контрольно-счетного органа в случае опечатывания касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятия документов и материалов в случае, предусмотренном п. 2 ч. 1 комментируемой статьи, незамедлительно (в течение 24 часов) уведомить об этом председателя соответствующего контрольно-счетного органа. Порядок и форма уведомления определяются законами субъектов Российской Федерации. При этом комментируемая статья содержит прямой запрет должностным лицам контрольно-счетных органов вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, а также разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов. Комментируемая статья устанавливает обязанность должностных лиц контрольно-счетных органов сохранять государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, ставшую им известной при проведении в проверяемых органах и организациях контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проводить контрольные и экспертноаналитические мероприятия, объективно и достоверно отражать их результаты в соответствующих актах, отчетах и заключениях контрольно-счетного органа. В соответствии с ч. 5 комментируемой статьи должностные лица контрольно-счетных органов несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за достоверность и объективность результатов проводимых ими контрольных и экспертноаналитических мероприятий, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны. Для повышения эффективности работы КСО председатель, заместитель председателя и аудиторы контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации вправе участвовать в заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его комиссий и рабочих групп, заседаниях высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также в заседаниях координационных и совещательных органов при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации (руководителе высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Аналогичный объем прав предоставлен КСО муниципального образования. Часть 7 комментируемой статьи предоставляет председателю, заместителю председателя и аудиторам контрольно-счетного органа муниципального образования право участвовать в заседаниях представительного органа муниципального образования и в заседаниях иных органов местного самоуправления. Указанные лица вправе участвовать в заседаниях комитетов, комиссий и рабочих групп, создаваемых представительным органом муниципального образования. Статья 15. Представление информации по запросам контрольно-счетных органов Комментарий к статье 15 Комментируемая статья устанавливает порядок представления информации по запросам контрольно-счетных органов. Согласно ч. 1 комментируемой статьи органы государственной власти и государственные органы субъектов Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления и муниципальные органы, организации, в отношении которых контрольно-счетные органы вправе осуществлять внешний государственный и муниципальный финансовый контроль, их должностные лица, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и их структурные подразделения в установленные законами субъектов Российской Федерации сроки обязаны представлять в контрольно-счетные органы по их запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертноаналитических мероприятий. Данная правовая норма содержится и в целом ряде других нормативных правовых актов. Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" определяется порядок предоставления информации органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, должен в течение пяти рабочих дней предоставить запрошенную информацию заявителю или выдать ему в письменной форме мотивированный отказ. Такой отказ может быть обжалован обратившимся за информацией лицом в суд. Пункт 1 ст. 10 Лимской декларации ИНТОСАИ требует, чтобы высший контрольный орган имел доступ ко всем документам, относящимся к управлению финансовыми и материальными средствами и обладал правом запрашивать устно или письменно у проверяемой организации любую информацию, которую он сочтет необходимой. На региональном уровне это в полной мере относится к правам КСО. Ряд региональных законов предусматривает, что уполномоченный орган, осуществляющий исполнение бюджета субъекта Федерации, другие органы исполнительной власти, организации и т.д. обязаны предоставлять в установленном порядке контрольно-счетному органу информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности, а также по отдельным запросам контрольносчетного органа. Согласно ст. 265 БК РФ органы исполнительной власти, органы местного самоуправления обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, иными нормативными правовыми актами РФ. Следовательно, контрольно-счетные органы имеют право запрашивать информацию только для обеспечения своей деятельности, а отдельные запросы должны, согласно БК РФ, направляться законодательным органом субъекта РФ. Нормы комментируемой статьи не определяют сроки, в течение которых должны предоставляться КСО запрошенные или документы и информация, из чего следует, что КСО могут определять эти сроки самостоятельно. Такое регулирование согласуется с положением п. 3 ст. 10 Лимской декларации ИНТОСАИ, в котором предусмотрено, что сроки представления необходимой информации или запрошенных документов и других справок, включая счета, в высший контрольный орган должны быть оговорены в отдельных случаях или законом, или самим высшим контрольным органом. Частью 4 комментируемой статьи предусматривается ответственность за отказ или уклонение должностных лиц, организаций, предприятий, учреждений от своевременного предоставления необходимой информации КСО или предоставление ложной информации. Комментируемая статья не содержит конкретных мер взысканий и оснований для их наложения. Однако согласно ст. 282 БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами. Статьей 283 БК РФ определены основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Среди них: несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета; несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов. Уголовным кодексом РФ (ст. 287) предусмотрена уголовная ответственность за отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации. За неправомерный отказ в предоставлении или за уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также за предоставление заведомо неполной либо ложной информации Счетной палате Российской Федерации, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставлять такую информацию, могут быть наложены следующие уголовные наказания: штраф в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев; лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет; арест на срок от четырех до шести месяцев; лишение свободы на срок до трех лет. Те же деяния, совершенные лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, наказываются: штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет; лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Обозначенные деяния наказываются лишением свободы на срок от четырех до восьми лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, если они: сопряжены с сокрытием правонарушений, совершенных должностными лицами органов государственной власти; совершены группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; повлекли тяжкие последствия. Очевидно, что необходимо соответствующими поправками в УК РФ распространить действие этих норм за неправомерный отказ в предоставлении или за уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также за предоставление заведомо неполной либо ложной информации КСО субъектов РФ. Статья 16. Представления и предписания контрольно-счетных органов Комментарий к статье 16 В комментируемой статье установлены требования к представлениям и предписаниям контрольно-счетных органов. Нормы ч. 1 ст. 16 Закона предусматривают, что контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти, органы местного самоуправления, муниципальные органы, организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер: по устранению выявленных нарушений и недостатков; по предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда; по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. В представлении отражаются: нарушения, выявленные в результате проведения контрольного мероприятия; предложения по устранению выявленных нарушений; сроки принятия мер по устранению нарушений и ответа по результатам рассмотрения представления. Поскольку внесение данных представлений является одной из основных функций контрольно-счетных органов, то норма Закона о внесении указанных представлений носит для указанных органов обязательный характер. Вот, например, как выглядит представление Контрольно-счетной палаты Забайкальского края. Приложение N 3 к Регламенту КСП КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ 672000, г. Чита, ул. Костюшко-Григоровича, 4 Тел: 26-62-45 Факс: 26-62-32 ______________________________ (должность руководителя) ______________________________ (наименование организации) ______________________________ (Ф.И.О.) ПРЕДСТАВЛЕНИЕ "____"_____________ 200___ года N_____ В соответствии с планом работы Контрольно-счетной палаты Забайкальского края на _________ год в ________________________ месяце проведена__________ __________________________________________________________________________. (наименование контрольного мероприятия) В ходе контрольного мероприятия выявлено следующее: 1.________________________________________________________________________. 2.________________________________________________________________________. С учетом изложенного и на основании статьи 19 Закона Забайкальского края "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края" ПРЕДЛАГАЮ: 1.____________________________________________________________________. 2.____________________________________________________________________. О принятых мерах сообщить в Контрольно-счетную палату не позднее 20 дней со дня получения настоящего Представления. председатель Контрольно-счетной палаты Забайкальского края В.Е. Павлов Принятие по представлению КСО решения подразумевает принятие мер, предусмотренных данным представлением, т.е. устранение выявленных нарушений, возмещение причиненного государству ущерба и (или) привлечение к ответственности виновных должностных лиц. В рассматриваемой норме также определены сроки, в течение которых должно быть рассмотрено представление КСО: в срок, указанный непосредственно в представлении, а в случае, если срок не указан, в течение 20 дней со дня получения представления. Следует обратить внимание на то, что в данной норме речь идет о календарных, а не о рабочих днях (на рабочие дни указание не содержится). Разумеется, при исчислении указанного срока подлежит применению правило ст. 193 части первой ГК РФ, согласно которому в случае, если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день. Статьей 16 комментируемого Закона определяются полномочия контрольно-счетного органа вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписания. С учетом сложившейся судебной практики было бы целесообразно в указанной статье четко дать определение понятий "представление" и "предписание", исходя из того, что представление не содержит признаков ненормативного акта, указанных в ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку представление не является актом государственного органа, содержащим властно-распорядительные указания и затрагивающим права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для заявителя юридических последствий и не нарушает прав и охраняемых законом интересов заявителя. Такое определение могло бы быть в одной из следующих редакций: "Представление - индивидуальный акт контрольно-счетного органа, не содержащий властно-распорядительных предписаний, адресованный государственным органам субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным проверяемым организациям для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению или возмещению причиненного субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) ущерба, привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, пресечению и предотвращению выявленных нарушений и недостатков"; "Предписание - обязательный для исполнения индивидуальный акт контрольно-счетного органа, направляемый государственным органам субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным проверяемым организациям при выявлении нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений контрольно-счетного органа, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий". Вот форма предписания, существующая в работе Контрольно-счетной палаты Забайкальского края. Приложение N 4 к Регламенту КСП КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ 672000, г. Чита, ул. Костюшко-Григоровича, 4 Тел: 26-62-45 Факс: 26-62-32 ______________________________ (должность руководителя) ______________________________ (наименование организации) ______________________________ (Ф.И.О.) ПРЕДПИСАНИЕ "____"_____________ 200___ года N_____ При проведении________________________________________________________ (наименование контрольного мероприятия и организации) акт от ____._____________ 200___ N_____/КФ-А-КСП, установлено следующее: 1.________________________________________________________________________. 2.________________________________________________________________________. На основании изложенного, руководствуясь статьей 20 Закона Забайкальского края "О Контрольно-счетной палате Забайкальского края", необходимо принять следующие меры: 1.________________________________________________________________________. 2.________________________________________________________________________. председатель Контрольно-счетной палаты Забайкальского края В.Б. Павлов Анализ исполнения государственными органами представлений КСО субъектов РФ показывает, что имеется ряд недостатков, которые носят системный характер: значительное число представлений рассматриваются с нарушением установленных сроков, а заявленные действия по устранению выявленных недостатков впоследствии не выполняются. Имеются факты и неисполнения предписаний КСО субъекта РФ; в органах государственной власти отсутствует регламентированный порядок рассмотрения представлений, организации исполнения и контроля над исполнением предписаний; органы внутреннего ведомственного контроля в этой практике практически не участвуют; отсутствует практика привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц за несвоевременное рассмотрение и принятие мер по представлениям КСО субъектов РФ; присутствует формальность подхода к рекомендациям КСО со стороны отдельных органов исполнительной власти. Статья 17. Гарантии прав проверяемых органов и организаций Комментарий к статье 17 В комментируемой статье устанавливаются гарантии прав проверяемых органов и организаций. Эти гарантии заключаются прежде всего в жестких требованиях законодателя к составлению документов по результатам проверки: акты, составленные контрольно-счетными органами при проведении контрольных мероприятий, доводятся до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. Чтобы эти документы были максимально объективными, некоторые КСО субъектов РФ разработали ряд требований к процессу их подготовки. В Регламенте Контрольно-счетной палаты Москвы, например, закреплено, что акт может оформляться по контрольному мероприятию в целом или по ряду взаимосвязанных фактов или, при необходимости, по одному конкретному установленному факту. Если у члена рабочей группы есть особое мнение по результатам проведения контрольного мероприятия, он вправе выразить его в письменном виде в форме докладной записки на имя председателя, которая прилагается к проекту акта. Проект акта (за подписью руководителя рабочей группы) с приложением протокола (-ов) об административном правонарушении направляется в подразделение, отвечающее за внутренний контроль качества в структурном подразделении. Проект акта (за подписью руководителя рабочей группы, с визами членов рабочей группы и начальника инспекции (в случаях, когда указанное должностное лицо не является руководителем рабочей группы)) направляется руководителем контрольного мероприятия заместителю председателя с приложением программы проведения контрольного мероприятия и выводом о направлении результатов контрольного мероприятия в правоохранительные органы. Заместитель председателя принимает решение о проведении внутренней экспертизы проекта акта и иных составленных в ходе контрольного мероприятия документов (протокол (-ы) об административном правонарушении, акты по отдельным фактам, подписанные представителями проверяемой организации), с последующим их направлением для проведения экспертизы в соответствующее структурное подразделение либо согласовывает направление акта в проверяемую организацию. Обязательной внутренней экспертизе подлежат проекты актов при наличии письменного особого мнения члена рабочей группы или в случаях выявления фактов, свидетельствующих о возникновении конфликта интересов или сговоре членов рабочей группы с проверяемой организацией. В случае выявления в ходе экспертизы признаков неполноты или некачественного выполнения плана-задания и программы проведения контрольного мероприятия подразделением, отвечающим за внутреннюю экспертизу, выносится на решение заместителя председателя предложение о необходимости доработки подготовленных проектов. При наличии разногласий по результатам внутренней экспертизы и невозможности доработки проекта акта без проведения дополнительных мероприятий составляется протокол, содержащий вывод о полноте и качестве выполнения плана-задания и программы проведения контрольного мероприятия, предложения по доработке проекта акта. В случаях невыполнения плана-задания и программы проведения контрольного мероприятия протокол направляется заместителем председателя председателю с предложением о продлении сроков контрольного мероприятия, внесении изменений в распоряжение о проведении контрольного мероприятия, план-задание и программу на проведение контрольного мероприятия, состав рабочей группы, а также о доработке представленных документов и изменении сроков их исполнения. В случае необходимости заместитель председателя может предложить включить в план работы Палаты повторное контрольное мероприятие по указанной тематике. Председатель по результатам рассмотрения предложений принимает решение, которое оформляется соответствующим распорядительным документом. К этим актам, согласно норме комментируемой статьи, прилагаются пояснения и замечания руководителей проверяемых органов и организаций, представленные в срок, установленный законами субъекта Российской Федерации, которые в дальнейшем являются их неотъемлемой частью. Акт направляется в проверяемую организацию руководителем контрольного мероприятия. Срок для ознакомления проверяемой организации с представленным актом составляет семь рабочих дней. В случае если руководитель проверяемой организации не возвращает акт в установленные сроки, руководитель контрольного мероприятия в срок не более двух рабочих дней от установленной даты информирует руководство Палаты о данном факте для принятия соответствующих мер. При наличии письменных пояснений, замечаний, возражений должностных лиц проверяемой организации по акту руководитель рабочей группы в срок не более двух рабочих дней представляет руководителю контрольного мероприятия информацию с анализом указанных замечаний и возражений. При наличии письменных пояснений, замечаний, возражений должностных лиц проверяемой организации, а также несогласии с протоколом об административном правонарушении руководителя контрольного мероприятия копия акта с указанными документами направляется на внутреннюю экспертизу для оценки правомерности и квалификации фактов, отраженных в акте и протоколе об административном правонарушении. Кроме того, ч. 2 комментируемой статьи устанавливает право проверяемых органов и организаций и их должностных лиц обратиться с жалобой на действия (бездействие) контрольносчетных органов в законодательные (представительные) органы. Статья 18. Взаимодействие контрольно-счетных органов Комментарий к статье 18 В комментируемой статье детально регламентируется взаимодействие КСО субъектов РФ. В связи с этим в комментируемой статье установлены объем прав КСО субъектов РФ, муниципальных образований, Счетной палаты РФ. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетные органы муниципальных образований при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать между собой, с контрольносчетными органами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также со Счетной палатой Российской Федерации, с территориальными управлениями Центрального банка Российской Федерации, налоговыми органами, органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Контрольно-счетные органы вправе заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии. При этом Закон устанавливает право КСО: во-первых, вступать в объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов Российской Федерации, объединения (ассоциации) контрольно-счетных органов субъекта Российской Федерации; во-вторых, устанавливать и поддерживать связи со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля субъектов иностранных федеративных государств, а также административно-территориальных образований иностранных государств, с их международными объединениями, заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии, вступать в указанные международные объединения органов финансового контроля; в-третьих, в целях координации своей деятельности контрольно-счетные органы и иные государственные и муниципальные органы могут создавать как временные, так и постоянно действующие совместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы; в-четвертых, по письменному обращению контрольно-счетных органов других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований могут принимать участие в проводимых ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях. Часть 6 комментируемой статьи предоставляет контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации право: 1) организовывать взаимодействие с контрольно-счетными органами муниципальных образований, в том числе при проведении на территориях соответствующих муниципальных образований совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; 2) оказывать контрольно-счетным органам муниципальных образований организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь; 3) содействовать профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников контрольно-счетных органов муниципальных образований; 4) осуществлять совместно с контрольно-счетными органами муниципальных образований планирование совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и организовывать их проведение; 5) по обращению контрольно-счетных органов муниципальных образований или представительных органов муниципальных образований осуществлять анализ деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований и давать рекомендации по повышению эффективности их работы. В свою очередь, согласно ч. 7 комментируемой статьи, Счетная палата Российской Федерации вправе: 1) организовывать взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований, в том числе при проведении Счетной палатой Российской Федерации на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований совместных контрольных и экспертноаналитических мероприятий; 2) оказывать контрольно-счетным органам организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь; 3) содействовать в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов; 4) осуществлять совместно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований планирование совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и организовывать их проведение; 5) по обращению контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации или законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять анализ деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и давать рекомендации по повышению эффективности их работы. Вот, например, как выглядит взаимодействие Контрольно-счетной палаты Брянской области. Взаимодействие с другими органами: Соглашение о сотрудничестве регионального отделения Общероссийской общественной организации "Российский союз налогоплательщиков" в Брянской области и КСП Брянской области; Соглашение между Территориальным управлением Федеральной службы финансовобюджетного надзора в Брянской области и КСП Брянской области; Соглашение N 164 между КСП Брянской области и УФНС России по Брянской области; Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и КСП Брянской области; Положение о порядке взаимодействия между КСП Брянской области и прокуратурой Брянской области; Соглашение о взаимодействии Управления внутренних дел по Брянской области и КСП Брянской области по вопросам выявления, предупреждения и пресечения правонарушений в налоговой и финансово-бюджетной сферах; Соглашение о сотрудничестве между КСП Брянской области и Контрольно-счетной палатой г. Брянска; Соглашение о сотрудничестве между КСП Брянской области и Контрольно-ревизионным управлением администрации Брянской области. Статья 19. Обеспечение доступа к информации о деятельности контрольно-счетных органов Комментарий к статье 19 В комментируемой статье регламентируется обеспечение доступа к информации о деятельности контрольно-счетных органов. Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Комментируемая статья предусматривает несколько уровней нормативных актов, регламентирующих правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. На федеральном уровне это - Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты Российской Федерации. В числе федеральных законов следует назвать: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"; Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (в ред. от 9 февраля 2009 г.). К числу иных нормативных правовых актов РФ, которыми регулируется право на доступ к информации, относятся: Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 "О Федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)" (в ред. от 10 сентября 2009 г.); Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. N 723 "О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем" (вместе с Положением о регистрации федеральных государственных информационных систем); На уровне субъектов - законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. На местном уровне - муниципальные правовые акты. Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляется также законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а в отношении органов местного самоуправления - муниципальными правовыми актами. Следует сказать, что в ряде субъектов были приняты законы, регламентирующие порядок предоставления информации органами государственной власти: Закон города Москвы "О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы"; Закон Санкт-Петербурга "О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга"; Закон Волгоградской области "О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области"; Закон Калининградской области "О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области"; областной Закон Новгородской области "О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области"; Закон Приморского края "О государственных информационных ресурсах и порядке предоставления информации органами государственной власти Приморского края" и др. Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются: 1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; 2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления; 3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом; 4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи контрольно-счетные органы ежегодно подготавливают отчеты о своей деятельности, которые направляются на рассмотрение в законодательные (представительные) органы. Указанные отчеты контрольно-счетных органов опубликовываются в средствах массовой информации или размещаются в сети Интернет только после их рассмотрения законодательными (представительными) органами. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает норму, согласно которой опубликование в средствах массовой информации или размещение в сети Интернет информации о деятельности контрольно-счетных органов осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и регламентами контрольно-счетных органов. Согласно действующему законодательству доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами: 1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации; 2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет; 3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах; 4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды; 5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления; 6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами. Сложившаяся к настоящему времени практика обеспечения гласности в работе КСО в субъектах РФ и муниципальных образованиях предусматривает ряд направлений информирования населения. Вот как эти направления сформулированы в Регламенте Контрольно-счетной палаты Москвы. В этом документе говорится: порядок официального представления информации о деятельности Палаты средствам массовой информации включает: предоставление информации для СМИ только после утверждения результатов контрольного мероприятия председателем; информация предоставляется СМИ по поручению председателя; предоставление информации осуществляется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о защите государственной и иной охраняемой законом тайны; члены коллегии и сотрудники Палаты не могут использовать материалы Палаты во внеслужебной деятельности. Основными формами обеспечения гласности в деятельности Палаты являются: представление в Московскую городскую Думу ежегодного отчета о своей деятельности; опубликование отчета Палаты; представление информации по контрольным мероприятиям Палаты мэру Москвы; публикация материалов (информационных сообщений, отчетов и др.) по результатам контрольных мероприятий и иных сведений о деятельности Палаты в информационных бюллетенях и размещение информации на официальном сайте Палаты в информационнотелекоммуникационной сети Интернет; пресс-конференции (брифинги), проводимые по решению председателя; направление от имени Палаты для опубликования в СМИ пресс-релизов, информационных сообщений, текстов статей и иных материалов. Похожий порядок предоставления информации существует в Брянской области. В Регламенте Контрольно-счетной палаты Брянской области записано, что в соответствии с требованиями ст. 4 Закона N 25-3 устанавливается следующий порядок обеспечения гласности и официального предоставления информации о деятельности КСП средствам массовой информации: информация для СМИ предоставляется по решению коллегии и Брянской областной Думы только по завершении контрольных мероприятий и после направления материалов по результатам контрольных мероприятий в Брянскую областную Думу; содержание, объем, форма и сроки официального предоставления информации о результатах мероприятий устанавливаются коллегией. Решение об этом принимается по итогам рассмотрения коллегией результатов каждого мероприятия; информация СМИ предоставляется по поручению коллегии председателем КСП, заместителем председателя КСП и аудиторами КСП; предоставление информации осуществляется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о защите государственной и иной охраняемой законом тайны; организация и техническое обеспечение предоставления информации СМИ возлагаются на отдел финансового, материального и административного обеспечения. Основными формами обеспечения гласности в деятельности КСП являются: направление информации в адрес Брянской областной Думы о проведенных контрольных мероприятиях; направление материалов по результатам контрольных мероприятий в правоохранительные органы; публикация материалов (информационных сообщений, отчетов и др.) по результатам контрольных мероприятий и иных сведений о деятельности КСП; размещение информации о деятельности на сайте КСП; пресс-конференции по итогам работы КСП за год. В соответствии с федеральным законодательством информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может быть передана по сетям связи общего пользования. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети Интернет, в зависимости от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления содержит: 1) общую информацию о государственном органе, об органе местного самоуправления, в том числе: а) наименование и структуру государственного органа, органа местного самоуправления, почтовый адрес, адрес электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб государственного органа, органа местного самоуправления; б) сведения о полномочиях государственного органа, органа местного самоуправления, задачах и функциях структурных подразделений указанных органов, а также перечень законов и иных нормативных правовых актов, определяющих эти полномочия, задачи и функции; в) перечень территориальных органов и представительств государственного органа за рубежом (при наличии), сведения об их задачах и функциях, а также почтовые адреса, адреса электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб указанных органов и представительств; г) перечень подведомственных организаций (при наличии), сведения об их задачах и функциях, а также почтовые адреса, адреса электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб подведомственных организаций; д) сведения о руководителях государственного органа, его структурных подразделений, территориальных органов и представительств за рубежом (при наличии), руководителях органа местного самоуправления, его структурных подразделений, руководителях подведомственных организаций (фамилии, имена, отчества, а также при согласии указанных лиц иные сведения о них); е) перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении государственного органа, органа местного самоуправления, подведомственных организаций; 2) информацию о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах их полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления, подведомственных организациях; 3) тексты официальных выступлений и заявлений руководителей и заместителей руководителей государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления; 4) информацию о кадровом обеспечении государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе: а) порядок поступления граждан на государственную службу, муниципальную службу; б) сведения о вакантных должностях государственной службы, имеющихся в государственном органе, его территориальных органах, о вакантных должностях муниципальной службы, имеющихся в органе местного самоуправления; в) квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; г) условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; д) номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления; е) перечень образовательных учреждений, подведомственных государственному органу, органу местного самоуправления (при наличии), с указанием почтовых адресов образовательных учреждений, а также номеров телефонов, по которым можно получить информацию справочного характера об этих образовательных учреждениях; 5) информацию о работе государственного органа, органа местного самоуправления с обращениями граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, в том числе: а) порядок и время приема граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, порядок рассмотрения их обращений с указанием актов, регулирующих эту деятельность; б) фамилию, имя и отчество руководителя подразделения или иного должностного лица, к полномочиям которых отнесены организация приема лиц, указанных в подп. "а" настоящего пункта, обеспечение рассмотрения их обращений, а также номер телефона, по которому можно получить информацию справочного характера; в) обзоры обращений лиц, указанных в подп. "а" настоящего пункта, а также обобщенную информацию о результатах рассмотрения этих обращений и принятых мерах. Состав информации, размещаемой государственными органами, органами местного самоуправления в сети Интернет, определяется соответствующими перечнями информации о деятельности указанных органов, предусмотренными статьей 14 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Статья 20. Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов Комментарий к статье 20 Комментируемая статья устанавливает, что финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение деятельности контрольносчетного органа муниципального образования - за счет средств местного бюджета. Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов предусматривается в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий. В статье 4 комментируемого Закона в качестве одного из принципов, на основе которых КСО субъектов РФ осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета, назван принцип независимости. Норма ч. 1 комментируемой статьи определяет содержание одной из составляющих данного принципа, а именно - финансовую независимость КСО субъектов РФ и муниципальных образований. Ранее нами упоминалось, что финансовая независимость высших контрольных органов как руководящий принцип контроля определена в ст. 7 Лимской декларации ИНТОСАИ. Как предусмотрено указанной статьей: высший контрольный орган должен быть обеспечен финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на него задач (п. 1); высший контрольный орган должен иметь право обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств непосредственно в государственный орган, принимающий решение по национальному бюджету (п. 2); высший контрольный орган должен иметь право использовать в пределах своих полномочий денежные средства, выделенные для него отдельной строкой бюджета (п. 3). В соответствии с изложенным содержанием принципа финансовой независимости высших контрольных органов в норме ч. 1 комментируемой статьи закреплено, что средства на содержание КСО субъектов РФ и муниципальных образований предусматриваются в бюджете субъекта и муниципального образования отдельной строкой. Выражение "отдельной строкой" не следует понимать буквально, поскольку в бюджетном законодательстве РФ оно вообще не используется. Подразумевается же при этом то, что в законе о бюджете субъекта и муниципального образования должны быть отдельно указаны бюджетные ассигнования на обеспечение деятельности КСО субъекта и муниципального образования. Согласно подп. 1 п. 3 ст. 21 БК РФ такие бюджетные ассигнования отражаются по подразделу "Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора" раздела классификации расходов бюджетов. Например, согласно Закону города Москвы от 8 декабря 2010 г. N 53 "О бюджете города Москвы на 2011 год" отдельными строками предусмотрены следующие расходы на содержание Контрольно-счетной палаты Москвы: обеспечение деятельности Контрольно-счетной палаты Москвы - 339981,5 тыс. руб.; председатель Контрольно-счетной палаты Москвы и его заместители - 28396,4 тыс. руб.; аппарат Контрольно-счетной палаты Москвы - 311585,1 тыс. руб. Комментируемой статьей определено, что контроль за использованием контрольносчетными органами бюджетных средств, государственного или муниципального имущества осуществляется на основании постановлений (решений) законодательных (представительных) органов. Статья 21. Вступление в силу настоящего Федерального закона Комментарий к статье 21 В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. На территории РФ применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции, а федерального конституционного закона - день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", согласно ст. 4 которого (в ред. Федерального закона от 22 октября 1999 г. N 185-ФЗ) официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или Собрании законодательства Российской Федерации. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. При этом надо учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П <26>. Согласно Постановлению КС РФ день, которым датируется выпуск Собрания законодательства Российской Федерации с текстом федерального закона, не может считаться днем его обнародования; указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами. Днем официального опубликования федерального закона, согласно позиции КС РФ, должен быть признан день опубликования его полного текста в "Российской газете". Также учтено, что указанное Постановление принято КС РФ после издания Федерального закона от 22 октября 1999 г. N 185-ФЗ, т.е. после того, как официальным опубликованием федерального закона стала считаться первая публикация его полного текста и в "Парламентской газете". -------------------------------- <26> СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202. Также необходимо иметь в виду, что ни обязательность, ни возможность повторного опубликования в официальных изданиях полного текста федерального закона, в который внесены изменения, Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" не предусматривает. Достаточно лишь официального опубликования федерального закона, которым внесены изменения в ранее изданный федеральный закон. В данном случае ст. 21 комментируемого Закона установлено, что настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 октября 2011 г. Текст комментируемого Федерального закона опубликован в "Российской газете" от 11 февраля 2011 г. N 29, в Собрании законодательства Российской Федерации от 14 февраля 2011 г. N 7 (ст. 903), в "Парламентской газете" от 18 февраля 2011 г. N 8. СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ Органы государственной власти, иные государственные органы Совет Федерации - Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; Государственная Дума - Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации; КС РФ - Конституционный Суд Российской Федерации; ВС РФ - Верховный Суд Российской Федерации; ВАС РФ - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации; ФАС - Федеральный арбитражный суд; МВД России - Министерство внутренних дел Российской Федерации; Минтруд России - Министерство труда и социального развития Российской Федерации; Минфин России - Министерство финансов Российской Федерации; Минэкономразвития России - Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации; Росфинмониторинг - Федеральная служба по финансовому мониторингу; Росфиннадзор - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора; Госстандарт России - Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации и метрологии; Банк России - Центральный банк Российской Федерации; ЦИК РФ - Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Правовые акты Лимская декларация ИНТОСАИ - Лимская декларация руководящих принципов контроля, принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. // www.ach.gov.ru. ГК РФ - Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410. УК РФ - Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954. БК РФ - Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823. НК РФ - Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824. УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921. КоАП РФ - Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1. ТК РФ - Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 3. АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 1976 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012. ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532. Регламент Совета Федерации - Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержден Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635. Регламент Государственной Думы - Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержден Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801. Регламент Счетной палаты - Регламент Счетной палаты Российской Федерации, утвержден Постановлением коллегии Счетной палаты РФ от 24 марта 1998 г., Протокол N 9 (122). Источники правовых актов БНА ФОИВ - Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти; Ведомости ВС СССР - Ведомости Верховного Совета СССР; Ведомости СНД и ВС РСФСР - Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР; Ведомости СНД и ВС РФ - Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации; Ведомости ФС РФ - Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации; Вестник ВАС РФ - Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; Вестник КС РФ - Вестник Конституционного Суда Российской Федерации; САПП РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации; СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации; СПС - справочные правовые системы. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.; Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне"; Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"; Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ; Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ; Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"; Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"; Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"; Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ; Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете"; Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ; Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"; Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ; Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"; Определение Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2005 г. N 515-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лошанкова Вячеслава Александровича на нарушение его конституционных прав положением ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"; Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 12 октября 2006 г. N 52 "Об осуществлении финансового контроля за использованием средств федерального бюджета, выделяемых арбитражным судам Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 "Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне"; Указ Президента РФ от 19 декабря 1995 г. N 1272 "Об информационнотелекоммуникационном обеспечении Счетной палаты Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера"; Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы"; Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора"; Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 900 "Об утверждении Перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите"; Постановление Правительства РФ от 3 июля 2006 г. N 413 "Об утверждении форм документов финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета для представления в Счетную палату Российской Федерации"; Приказ Министерства финансов РФ от 23 августа 2006 г. N 102н "Об утверждении Порядка составления и представления финансовой отчетности об исполнении федерального бюджета в Счетную палату Российской Федерации"; Приказ Министерства финансов РФ от 7 ноября 2006 г. N 139н "Об организации работы по составлению ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета, консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов"; Приказ Министерства финансов РФ от 2 мая 2007 г. N 39н "Об утверждении Инструкции о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетного надзора"; Приказ Министерства финансов РФ от 4 сентября 2007 г. N 75н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности"; Соглашение о порядке взаимодействия между Счетной палатой и Федеральной налоговой службой, заключено 18 апреля 2006 г.; Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, заключено 20 июля 2007 г.; Регламент Счетной палаты Российской Федерации, утвержден Постановлением коллегии Счетной палаты РФ 24 марта 1998 г., Протокол N 9 (122).
