9 - Ханты-Мансийский автономный округ
реклама
9.Условия и механизмы реализации «Концепции...» 9.1. Совершенствование финансово-правового механизма управления ХМАО 113 9. Условия и механизмы реализации «Концепции…» 9.1. Совершенствование финансово-правового механизма управления ХМАО Главной целью управления социально-экономической системой должно стать повышение качества жизни граждан. Это определено тем, что в центре государственной, региональной и местной политики как сферы человеческой деятельности, связанной с отношениями между людьми находится гражданин. Необходимым условием повышения качества жизни граждан является устойчивое развитие общества, которое приводит к полному удовлетворению потребностей нынешнего и будущих поколений. В нынешней ситуации на первый план в государственной региональной политике России выходит финансовое обеспечение социально–экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. В связи с этим реформирование бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях становится наиважнейшей задачей сегодняшнего дня. Существующее федеральное и региональное законодательство не позволяет в достаточной мере решать вопросы, связанные с бюджетным процессом в России. Более того, законодатель не создал единой системы принципов и способов организации и построения бюджетной политики в России. Поэтому рассмотрение бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях с точки зрения методологии является одним из основополагающих моментов нынешней деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Общие понятия. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ под бюджетом любого уровня понимается «... форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Такое расплывчатое понятие бюджета, безусловно, не стимулирует налогоплательщиков (а ими, с точки зрения истинных понятий, являются только граждане) и ведет к тому же к постоянным и подчас ничем не аргументированным спорам в законодательных (представительных) органах власти при утверждении ими соответствующих бюджетов. Как показывает практика, нечеткое формулирование понятия основного элемента бюджетного процесса – бюджета дает чиновникам возможность использовать бюджеты различного уровня для финансирования искусственно созданных ими целей, функций и задач. Поэтому в понятии «бюджет» должны быть четко сформулированы его цель и в отношении кого реализуется эта цель. Исходя из вышесказанного под бюджетом надо понимать создаваемый государством, в лице органов государственной власти и местного самоуправления, финансовый механизм для достижения конкретного определенного уровня качества жизни граждан. Именно эта цель соответствует основным положениям, отмеченным в принципах устойчивого развития, и достижению ее должен быть подчинен весь бюджетный процесс (см. п.3). В этом случае бюджет выступает как силовая компонента обобщенных средств управления. Таким образом, главным в бюджетном процессе является его цель (уровень качества жизни граждан) и то, как она достигается. Поэтому обсуждение и принятие бюджетов разных уровней, которые наблюдаются сейчас, в сущности, не отображает истинного смысла бюджетов. Законодательные органы власти должны контролировать не столько расходование бюджетных средств, сколько эффективность достижения цели бюджета, т. е. результат деятельности исполнительной власти. В этом случае у исполнительной власти появляется широта маневра для достижения поставленной цели, что невозможно сделать сейчас, при строго заданных параметрах исполнения каждой расходной бюджетной строки. Следует также отметить, что «бюджет» в переводе с латинского обозначает «плату за бытие (существование)». Концепция социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа 9.Условия и механизмы реализации «Концепции...» 9.1. Совершенствование финансово-правового механизма управления ХМАО 114 Для реализации указанной бюджетной цели на федеральном, региональном и местном уровнях задаются во времени (например, на четыре года) конкретные ежегодные значения уровня качества жизни граждан. Эти значения должны быть утверждены (узаконены) законодательными органами власти соответствующего уровня. Для достижения каждого конкретного уровня качества жизни граждан, проживающих на территории округа, Правительством ХМАО определяются необходимые финансовые, материальные, сырьевые (в том числе количество добываемой нефти) и трудовые ресурсы, т.е. в управление экономикой вводится метод «балансового планирования». Именно такой подход был применен в СССР при подготовке первого пятилетнего плана (1928/1929 – 1932/1933 годы). При этом надо отметить, что в состав ресурсов, необходимых для достижения регионального уровня качества жизни, входят все ресурсы, находящиеся на территории округа, в том числе у коммерческих организаций. В настоящее время вполне созрел стратегический вопрос об источниках финансирования и материального обеспечения добычи необходимых для России объемов нефти на территории ХМАО, а также о создании для этого должных условий экономико-правового характера со стороны Федерации и округа. Сейчас такой объем добычи нефти обеспечивается усилиями самих нефтяных компаний и их производственных структур, автономного округа и соответствующих муниципальных образований. Федеральный центр ни финансово-материальными ресурсами, ни созданием конкретных условий экономико-правового характера практически не участвует в решении данного вопроса. В то же время он обязан, хотя бы из-за наличия у него в собственности определенных пакетов акций данных коммерческих организаций, участвовать в указанном процессе. Количество добываемой нефти, определяемое Правительством ХМАО с целью достижения конкретного ежегодного уровня качества жизни граждан, проживающих на территории автономного округа, должно обеспечиваться, в том числе, финансово-материальными ресурсами всего округа. В соответствии с «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации» основным заказчиком по добыче нефти в округе сверх указанных объемов является государство. Оно должно размещать на территории ХМАО федеральный заказ на поставку данного количества нефти на внутренний и внешний рынки и определять механизм обеспечения этого заказа финансовыми и материальными ресурсами. Государство и ХМАО также создают необходимые условия экономико-правового характера для добычи закрепленных за ними объемов нефти. Этот процесс и пути его реализации должны стать предметом трехстороннего договора (соглашения) между Российской Федерацией, ХМАО и нефтяными компаниями. Важно также отметить, что если на федеральном, региональном и местном уровнях принимается предложенная здесь схема организации бюджетного процесса «цель бюджета – необходимые ресурсы – реализация данной цели», то вопрос о реальности бюджета, по поводу которой идут ожесточенные споры между исполнительными и законодательными (представительными) органами, а также уровнями власти, отпадает сам по себе. Бюджет всегда будет реальным, и достижение цели бюджета будет зависеть не от того, сколько соберется доходов, а от качества управления на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. Для практической реализации бюджетной цели необходимо принять в законодательном порядке государственные минимальные социальные стандарты, которые обеспечат основные социальные гарантии граждан и конкретизируют задачи бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях. Принятие таких общероссийских и региональных стандартов приведет в конечном счете к совершенствованию бюджетно-финансовой работы всей вертикали органов государственной власти и местного самоуправления, а также к повышению их ответственности в данной сфере деятельности. Государственные минимальные социальные стандарты ХМАО (далее – социальные стандарты) должны выполнять роль минимальных социальных нормативов и утверждаться Концепция социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа 9.Условия и механизмы реализации «Концепции...» 9.1. Совершенствование финансово-правового механизма управления ХМАО 115 законом автономного округа. В округе должна быть создана единая система социальных стандартов (нормативов). Социальный стандарт разрабатывается для каждой социальной и социальнопрофессиональной группы граждан. Стандарты для каждой такой группы граждан и общая численность граждан в группах (в целом население) на территории ХМАО и будут определять количественные характеристики окружного бюджета, т.е. в конечном счете финансовые, материальные, сырьевые и трудовые ресурсы, необходимые для достижения конкретного ежегодного уровня качества жизни. Таким образом, социальные стандарты различны для каждой указанной группы граждан, но через каждый из них достигается определенный уровень качества жизни для всех групп граждан. Введение социальных стандартов на всей территории Российской Федерации должно быть направлено на решение следующих задач: совершенствование механизма реализации основных конституционных прав, гарантированных гражданам; удовлетворение важнейших потребностей граждан; сохранение единого социального пространства страны на основе выравнивания условий доступности потребления материальных благ и услуг в различных регионах России; повышение обоснованности формирования бюджетов, прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; концентрацию финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социальной политики. Совокупность взаимосвязанных федеральных и региональных социальных стандартов образует единую федеральную систему таких стандартов. Формирование единой федеральной системы социальных стандартов должно осуществляться исходя из следующих основных принципов: безусловное соблюдение конституционных прав граждан; всесторонняя обоснованность устанавливаемых стандартов; предоставление всем социальным и социально-профессиональным группам граждан равных гарантий и обеспечение общедоступности социальных услуг государственных и муниципальных учреждений; гласность и информированность граждан о социальных стандартах; учет прогрессивных изменений в сфере социального развития; ответственность органов государственной власти за применение и соблюдение социальных стандартов. Формирование и введение в действие государственной системы социальной стандартизации может обеспечить создание принципиально нового механизма нормативно-правового регулирования государством развития всей весьма разнообразной по структуре социальной сферы. На федеральном уровне следует устанавливать единые для всей России социальные стандарты. Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свои стандарты с учетом региональных условий и возможностей. При этом региональные социальные стандарты не могут ухудшать уровень качества жизни граждан, предусмотренный стандартами Российской Федерации. Разработку социальных стандартов следует осуществлять по двум основным направлениям (группам). Первое из них связано с обоснованием норм прямого действия, регулирующих прежде всего сферу доходов граждан и обеспечивающих гарантии приобретения ими минимума материальных благ и услуг, оплачиваемых гражданами из своих доходов. Второе направление охватывает сферу государственного предоставления минимума социально значимых услуг. Концепция социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа 9.Условия и механизмы реализации «Концепции...» 9.1. Совершенствование финансово-правового механизма управления ХМАО 116 По первой группе в основу стандартизации может быть положен прожиточный минимум по социальным и социально-профессиональным группам граждан. Вторая группа стандартов для отраслей социальной сферы могла бы устанавливать минимальный фиксированный набор социально значимых услуг, ограниченный по видам и объему, с указанием технологии их предоставления. Формирование социальных стандартов следует увязывать с целями и задачами социальной политики, финансово-материальными возможностями государства и регионов. В рамках этой работы на первом этапе необходимо выделить по каждой отрасли экономики приоритетные направления и ключевые показатели для разработки общероссийских и региональных социальных стандартов. В связи с этим большую роль в достижении определенного уровня качества жизни всех российских граждан будет играть вопрос о принципах формирования федерального бюджета. Безусловно, любой бюджет должен формироваться исходя из его цели и объема задач и функций, выполняемых органами власти соответствующего уровня, так как их деятельность финансируется непосредственно из конкретных бюджетов. Принципиально федеральные органы государственной власти, в том числе и президент, должны выполнять лишь две функции: обеспечение безопасности гражданского общества в целом и, в частности, отдельного гражданина; регулирование отношений между гражданином – гражданским обществом – государством. При этом преследуется главная государственная цель – достижение определенного уровня качества жизни граждан. В то же время федеральные министерства и ведомства должны являться отраслевыми координирующими центрами, осуществляющими свою деятельность по следующим направлениям: государственная политика в отрасли; государственное планирование отрасли; научно-технологическая политика в отрасли. Исходя из цели, функций и задач управления федеральных органов государственной власти определяются их количество и численность работников, а также количественные характеристики федерального бюджета, т.е. в конечном счете финансовые, материальные, сырьевые и трудовые ресурсы необходимые для достижения конкретного ежегодного уровня качества жизни. Таким образом, доходная часть (в денежной и товарной формах) федерального бюджета должна формироваться не как определенная доля установленных федеральными законами налогов и обязательных платежей, а как конкретная суммарная денежнотоварная величина, позволяющая достичь поставленной бюджетной цели. Поэтому, для достижения общей цели федерального, региональных и местных бюджетов органам государственной власти и местного самоуправления надо осуществлять бюджетную политику, отвечающую сегодняшней реальной ситуации в стране и регионах. Бюджетная политика. В условиях когда в стране в неденежной форме проводится часть товарообменных операций, полная ликвидация неденежных методов исполнения бюджетов нереальна. В таких условиях любые попытки исполнить полностью федеральный, окружной и местные бюджеты исключительно на основе «живых денег» обречены на провал, поскольку направлены на ликвидацию не причины, а следствий сложившихся макроэкономических диспропорций. Тем более бесперспективна борьба с использованием неденежных механизмов в товарообменных операциях между коммерческими организациями. В связи с этим в настоящее время необходимо руководствоваться исключительно данными анализа существующей ситуации в экономике и финансовой сфере. И в первую очередь следует использовать механизмы неденежных расчетов во благо, а не во вред бюджетКонцепция социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа 9.Условия и механизмы реализации «Концепции...» 9.1. Совершенствование финансово-правового механизма управления ХМАО 117 ной системе страны. Тогда государство, в лице органов государственной власти различного уровня и органов местного самоуправления, сможет полностью выполнить взятые на себя финансовые и другие обязательства. В противном случае будет продолжаться «сжатие» всего объема бюджетов всех уровней до объема «живых денег», которые им удастся мобилизовать. Чтобы избежать таких негативных последствий в дальнейшем, бюджетная политика страны, округа, муниципального образования должна строиться исходя из утверждения, что товарообмен посредством информации о стоимости возможен. Сегодня – в денежном эквиваленте, в будущем – в энергетическом. Неизбежность перехода к энергетической мере стоимости предопределена, поскольку денежный эквивалент все более приобретает энергетическую составляющую. Тем более что такое утверждение соответствует природе товарного производства, т. е. исходит из сущности развития реального сектора экономики, которая, в свою очередь, определяется наличием или отсутствием конкретного вещества и энергии, а не денег. Такая методологическая основа, представляющая собой систему гармоничных экономических отношений, основанных на сочетании принципов планирования и рыночной свободы в рамках жесткой обязательности и создающих реальные условия для комплексного решения социально-экономических проблем, исходит из сущности происходящих в мире экономических процессов. Парадоксально, но именно сочетание современных негативных и позитивных явлений в российском обществе и экономике создает уникальный результирующий потенциал для восстановления и устойчивого развития субъектов Российской Федерации и России в целом. Концепция социально-экономического развития Ханты-Мансийского автономного округа
