Молчанов С.В. Автономные учреждения в сфере образования

С.В. МОЛЧАНОВ,
кандидат юридических наук, доцент,
Ученый секретарь Института научной информации и мониторинга
Российской академии образования
АВТОНОМНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
Согласно ст. 9 и 10 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О
некоммерческих организациях»1 (в редакции Федерального закона от 3
ноября 2006 г. № 175-ФЗ), в России появились две новые формы
некоммерческих
организаций:
частные
учреждения
и
автономные
некоммерческая
организация,
некоммерческие организации.
Частным
учреждением
признается
созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для
осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций
некоммерческого характера. Имущество частного учреждения закрепляется
за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским
кодексом РФ. Порядок финансового обеспечения деятельности частного
учреждения и права частного учреждения на имущество, закрепленное за
ним собственником, а также на имущество, приобретенное частным
учреждением, определяются в соответствии с Гражданским кодексом РФ2.
Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая
членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или)
юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в
целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения,
культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг.
Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее
учредителями
(учредителем),
является
собственностью
автономной
См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях», ст. 9.
1
2
некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой
организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в
собственность этой организации, не отвечают по обязательствам созданной
ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по
обязательствам своих учредителей.
Автономная
некоммерческая
предпринимательскую
организация
деятельность,
вправе
соответствующую
вести
целям,
для
достижения которых она создана. Надзор за деятельностью автономной
некоммерческой организацией осуществляют ее учредители в порядке,
предусмотренном ее учредительными документами. Учредители автономной
некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на
равных условиях с другими лицами3.
Помимо этих нововведений, 3 ноября 2006 г. были приняты
федеральные законы № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и № 175-ФЗ
«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в
связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а
также
в
целях
уточнения
правоспособности
государственных
и
муниципальных учреждений», законодательно определившие возникновение
нового
типа
государственного
(муниципального)
учреждения
–
автономного4.
Согласно
ч.
1
ст.
3
Федерального
закона
«Об
автономных
учреждениях»5, автономным учреждением признается некоммерческая
организация,
созданная
Российской
Федерацией,
ее
субъектом
или
муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях
выполнения
предусмотренных
законодательством
России
полномочий
органов государственной власти, местного самоуправления в сферах науки,
образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости
См.: Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях», ст. 10.
4
См.: Борисов А.Н. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 3 ноября 2006 г.
№ 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». М.: Юстицинформ, 2007. С. 3.
5
См.: СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.
3
населения, физической культуры и спорта. Данное понятие развивает общую
норму п. 1 ст. 120 части первой ГК РФ (в редакции Федерального закона №
175-ФЗ): учреждением признается некоммерческая организация, созданная
собственником для осуществления управленческих, социально-культурных
или иных функций некоммерческого характера6.
Данные законодательные новшества внесли серьезные изменения в
понятие и понимание статуса высшего учебного заведения, поскольку,
согласно ч. 5 ст. 9 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О
высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в редакции
Федерального закона от 20 апреля 2007 г. № 56-ФЗ)7, статус высшего
учебного заведения определяется в зависимости от его вида, организационноправовой формы, наличия или отсутствия государственной аккредитации.
Статус высшего учебного заведения включается в его наименование. Таким
образом,
высшие
реорганизовываться
учреждений,
учебные
(в
заведения
отношении
автономных
могут
существующих
некоммерческих
создаваться
вузов)
организаций,
в
или
форме
автономных
учреждений.
Определенной спецификой наделено образовательное учреждение в
вопросах ликвидации и реорганизации. Предусмотренные в п. 4 ст. 34 Закона
РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» основания ликвидации
образовательного
учреждения
значительно
ýже
перечня
оснований
ликвидации юридических лиц, перечисленных в ст. 61 ГК РФ. В частности, в
Законе РФ «Об образовании» отсутствуют, например, такие основания
ликвидации
учреждения,
как
признание
судом
недействительной
регистрации юридического лица в связи с допущенными при его создании
нарушениями закона или иных нормативных правовых актов, если эти
нарушения носят неустранимый характер: неоднократное или грубое
нарушение закона или иных правовых актов; решение его учредителей либо
6
7
См.: Борисов А.Н. Указ. соч. С. 11.
См.: СЗ РФ. 2007. № 17. Ст. 1932.
органа юридического лица, уполномоченного учредительными документами.
В то же время Закон РФ «Об образовании» содержит такое основание
ликвидации, как осуществление деятельности, не соответствующей его
уставным целям, которое, кстати, согласно Гражданскому кодексу РФ,
применимо только к общественной и религиозной организации. При этом в
Гражданском кодексе РФ относительно этого основания выдвинуто
дополнительное
требование
–
систематическое
осуществление
этой
деятельности (в Законе РФ «Об образовании» оно отсутствует). Как
правильно отмечает А.В. Егоров, учреждение является разновидностью
некоммерческих юридических лиц, которые наряду с коммерческими
организациями участвуют в хозяйственной деятельности, чем объясняются
особенности их статуса8.
Закон РФ «Об образовании» может предусматривать дополнительные по
сравнению
с
Гражданским
кодексом
РФ
основания
ликвидации
образовательных учреждений (руководствуясь п. 3 ст. 120 ГК РФ), а при их
ликвидации следует применять одновременно и ст. 61 ГК РФ, и ст. 34 Закона
«Об образовании». При реорганизации государственного вуза в форме
слияния, выделения, разделения и преобразования следует разработать
учредительные документы вновь создаваемых юридических лиц; при
присоединении же новые учредительные документы не разрабатываются. В
устав действующего вуза вносятся изменения о том, что оно является
правопреемником прекращенного юридического лица, а также другие
изменения, вызванные конкретной ситуацией.
Сердцевину правового статуса составляют права и обязанности
субъектов9. Все права и обязанности вуза можно разделить на группы по
сферам их реализации:
1) в области организации учебного процесса и научных исследований;
См.: Егоров А.В. Учреждения как некоммерческие юридические лица по гражданскому
праву России: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 3.
9
См., напр.: Поляков А.В. Общая теория права: Курс лекций. СПб.: Издательство
«Юридический центр Пресс», 2001. С. 558.
8
2) в сфере финансово-хозяйственной деятельности;
3) в части кадрового обеспечения;
4) во внутривузовском управлении.
В Федеральном законе от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и
послевузовском профессиональном образовании»10
отсутствует норма,
объединяющая в одну статью права и обязанности вуза. Поэтому выделение
прав и соответствующих им корреспондирующих обязанностей возможно
путем систематического толкования указанного специального закона и
соответствующих норм, содержащихся в различных законах в той или иной
мере регулирующих правовое положение вузов11. Университеты, академии и
другие высшие учебные заведения в системе образования выполняют свою
основную деятельность, удовлетворяя потребности личности в получении
высшего
образования
квалифицированными
и
потребности
специалистами,
общества
укреплении
в
обеспечении
научно-технического
потенциала страны и дальнейшем социально-экономическом развитии12.
В соответствии с ч. 1 с. 9 Федерального закона от 22 августа 1996 г.
№ 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в
России устанавливаются следующие виды высших учебных заведений:
университет, академия, институт. Университет – высшее учебное заведение,
которое:
- реализует образовательные программы высшего и послевузовского
профессионального
образования
по
широкому
спектру
направлений
подготовки (специальностей);
- ведет подготовку, переподготовку и (или) повышение квалификации
работников высшей квалификации, научных и научно-педагогических
работников;
См.: СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
См.: Realising the European Higher Education Area. Communique of the Conference of
Ministers Responsible for Higher Education in Berlin. 19 September 2003.
12
См.: Буцкова А.Н. Особенности возникновения и прекращения трудовых
правоотношений с научно-педагогическими и руководящими работниками вузов:
Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 3.
10
11
- выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования по
широкому спектру наук;
- является ведущим научным и методическим центром в областях своей
деятельности.
Академия – высшее учебное заведение, которое:
- реализует образовательные программы высшего и послевузовского
профессионального образования;
- осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение
квалификации работников высшей квалификации для определенной области
научной и научно-педагогической деятельности;
- выполняет фундаментальные и прикладные научные исследования
преимущественно в одной из областей науки или культуры;
- является ведущим научным и методическим центром в области своей
деятельности.
Институт – высшее учебное заведение, которое:
- реализует образовательные программы высшего профессионального
образования,
а
также,
как
правило,
образовательные
программы
послевузовского профессионального образования;
- осуществляет подготовку, переподготовку и (или) повышение
квалификации работников для определенной области профессиональной
деятельности;
- ведет фундаментальные и (или) прикладные научные исследования.
Правовые основания создания вуза как элемент его статуса также
влияют на объем полномочий образовательного учреждения. Основа
содержательной части статуса вуза – его права, обязанности и академические
свободы. Одним из элементов статуса вуза является ответственность вуза,
которую следует рассматривать как негативные последствия, которые несет
вуз в случае нарушения норм законодательства об образовании.
В соответствии с п. 3 ст. 120 ГК РФ и п. 3 ст. 9 Федерального закона от
12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»13 особенности
правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений
определяются законом и иными правовыми актами. Неопределенность
категории «правовое положение» привела к тому, что законодательство об
образовании существенным образом «корректирует» нормы Гражданского
кодекса РФ, вводя, например, отличные от норм Гражданского кодекса РФ
нормы об ответственности учреждения, его участии в вещных и
обязательственных отношениях, учредительстве. Анализ научных взглядов
на данную категорию, а также гражданского законодательства позволил
аргументировать необходимость изложения п. 3 ст. 120 ГК РФ в новой
редакции:
«Законами
и
иными
правовыми
актами
в
случаях,
предусмотренных законом, могут быть установлены особые правила
относительно предмета и целей деятельности учреждения, порядка его
создания, реорганизации и ликвидации, органов и их компетенции,
имущественных отношений между учредителем и учреждением»14.
Законодательство
об
образовании
предусматривает
возможность
создания негосударственных образовательных учреждений несколькими
учредителями. Соответствующая норма представляется позитивной, так как
«многоучредительство» позволит объединить финансовые и материальные
ресурсы, с помощью которых легче решать финансово-экономические
проблемы вуза. Не секрет, что государство, обладая ограниченными
ресурсами, не в состоянии обеспечить все более индивидуализирующийся
спрос на образовательные услуги, поэтому в качестве дополнения к системе
государственного образования объективно возникает негосударственный
некоммерческий
сектор,
целью
деятельности
которого
не
является
максимизация прибыли15. Рыночная модель образования предполагает:
См.: СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
См.: Липинский Д.А. Проблема юридической ответственности. СПб., 2003. С. 269.
15
См.: Лобов В.Г. Предпринимательская деятельность высшего учебного заведения. М.:
ООО «Маркет ДС Корпорейшн», 2005. С. 12.
13
14
-
множественность
и
дифференцированность
образовательных
учреждений различных форм собственности;
- их экономическую самостоятельность и свободу в планировании и
распределении заработанных средств;
- многоканальность финансирования и возможность привлечения
инвестиций (в том числе иностранных);
-
спрос
и
предложение
как
факторы,
регулирующие
систему
образования16.
Очевидно, что происходящие в обществе социально-экономические
изменения требуют пересмотра вопроса об учредительстве учреждения, что
должно быть отражено в ст. 120 ГК РФ17.
Анализ российского законодательства об образовании позволил выявить
особенности ликвидации и реорганизации образовательного учреждения. В
частности, из редакции ст. 61 ГК РФ следует, что основания ликвидации
юридических лиц могут быть предусмотрены только Гражданским кодексом
РФ.
Однако
законодательство
об
образовании
содержит
основания
ликвидации образовательного учреждения, не предусмотренные данной
статьей, т.е. законодатель в Гражданском кодексе РФ не учел возможную
специфику отдельных видов юридических лиц. В связи с этим перечень
оснований ликвидации юридических лиц, установленный в ст. 61 ГК РФ,
должен быть открытым18.
Относительно реорганизации в работе аргументируется тезис о том, что
нормы ст. 57–60 ГК РФ не могут быть применены к образовательным
учреждениям, так как, во-первых, в соответствии с законодательством об
образовании образовательное учреждение может быть реорганизовано
См.: Лукашенко М.А. Рыночные отношения в системе образования в России. М., 2001.
С. 44.
17
См.: Куров С.В., Насонкин В.В. Экономическая деятельность высших учебных
заведений: гражданско-правовой аспект. М.: Готика, 2005. С. 73.
18
См.: Кванина В.В. Гражданско-правовое регулирование в сфере высшего
профессионального образования в Российской Федерации: Монография. М.: Готика, 2005.
С. 62.
16
только путем преобразования – изменения организационно-правовой формы;
во-вторых, механизм защиты прав кредиторов, предусмотренный в ст. 60 ГК
РФ, не может быть применен к образовательным учреждениям, так как они
не в состоянии досрочно выполнить обязательства перед своими основными
кредиторами – обучающимися, ибо процесс обучения рассчитан на
продолжительный период времени и основывается на кумулятивном эффекте
полученных знаний.
Все изложенное позволяет выделить следующие особенности высшего
учебного заведения как юридического лица:
1) особый порядок создания, ликвидации и реорганизации;
2) возможность создания только в организационно-правовой форме
учреждения;
3) наличие одновременно режима специальной и ограниченной
правоспособности;
4) выступление в качестве учредителя только собственника;
5) невозможность признания быть банкротом.
Анализ квалифицирующих признаков некоммерческого партнерства как
юридического лица позволяет прийти к выводу о том, что в современных
условиях в России весьма опасно существование в сфере образования
организаций в такой форме, так как в любой момент учредители могут
предпринять шаги, ставящие их на грань закрытия. У автономных
некоммерческих организаций таких возможностей значительно меньше. В то
же время нельзя забывать, что, в отличие от бюджетных учреждений,
некоммерческим организациям других организационно-правовых форм
бюджетные средства предоставляются не на их содержание, а только на
определенные цели в рамках выполнения ими целевых федеральных
программ.
Дискуссии
законодательного
на
тему
полезности
введения
новых
или,
наоборот,
ненужности
организационно-правовых
форм
деятельности вузов продолжаются не первый год. В числе сторонников и
противников признания вузов организациями выступают видные российские
ученые. Как выразился ректор МГУ им. М.В. Ломоносова В.А. Садовничий
на заседании Совета российского Союза ректоров в г. Ярославле 3 апреля
2004 г., спонтанно решать, что вуз – это организация, крайне опасно: «Мы
можем разрушить то, что еще работает, а ведь бизнес не готов взять на себя
управление такими организациями, как те, которые действуют в сфере
образования. Безусловно, это будет разрушение. Причем, как только
учреждения образования будут преобразованы в организации, процесс их
разрушения приобретет необратимый характер»19.
По
мнению
первого
заместителя
председателя
комитета
Государственной Думы по образованию и науке О. Смолина, автономное
учреждение имеет неоспоримые преимущества перед существующими
бюджетными
учреждениями.
государственного
Изменение
(муниципального)
типа
учреждения
существующего
позволит
легче
формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления; стать
средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и
расширить
источники
финансирования
текущей
деятельности
этих
организаций. Создание автономных учреждений будет способствовать
соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области
науки, образования20. С данной постановкой вопроса автор согласен.
Вместе с тем не следует пренебрегать и широкими возможностями
учреждения,
позволяющими
ему решать
социально-значимые
задачи
общества. Финансовые же его проблемы частично могли бы быть решены: 1)
установлением режима права хозяйственного ведения на имущество и
денежные средства, полученные от разрешенной уставом внебюджетной
деятельности; 2) «упрощением» бюджетного законодательства в части права
на распоряжение такими средствами; 3) предоставлением преференций.
См.: Становление общества знаний – цель реформирования образования и науки //
Высшее образование сегодня. 2004. № 4. С. 7.
20
См.: Смолин О. Законопроект об усеченной автономии // Народное образование. 2006.
№ 7. С. 10, 11.
19
Образовательные
учреждения,
как
и
любые
иные
некоммерческие
организации, имеют следующие признаки:
а) цель их деятельности – удовлетворение нематериальных потребностей
субъектов гражданского права;
б) предмет деятельности – оказание нематериальных услуг; данный
признак не касается потребительского кооператива и некоммерческого
партнерства, – их деятельность может носить овеществленный характер;
в) полученная прибыль не распределяется между участниками в
соответствии с их долями в уставном фонде организации.
В рамках реформирования высшего образования значительная роль
отводится университетским комплексам, с очевидностью выступающим в
качестве нового вида высшего учебного заведения, который по неизвестным
причинам не обозначен в качестве такового ни в ст. 9 Закона о высшем и
послевузовском профессиональном образовании, ни в п. 12 Типового
положения об образовательном учреждении высшего профессионального
образования. Создание университетских комплексов, несомненно, ускорит
вхождение России в контуры Болонского процесса, предусматривающего
переход высшего образования на двухуровневую систему обучения21.
Многие страны с переходной экономикой столкнулись с проблемой
определения правового статуса университетов в условиях рыночной
экономики и общей тенденции ухода от тотального огосударствления.
Некоторые из них (Армения22, Литва23) приняли законы, по которым
университеты
действуют
как
специализированные
некоммерческие
организации, принадлежащие государству.
Если вузы получают дополнительную автономию от Министерства
образования и науки РФ, важно, чтобы они они могли ясно видеть
См.: Система управления в секторе высшего образования: сравнительный анализ и
возможные варианты стратегии для Российской Федерации: Аналитическая записка. 2004.
Январь.
22
См.: Закон Республики Армения от 20 мая 1999 г. № ЗР-297 «Об образовании».
23
См.: Закон Литовской Республики от 25 июня 1991 г. № 1486 «Об образовании»; Закон
Литовской Республики от 21 марта 2000 г. «О высшем образовании».
21
стратегическую основу своих действий. Традиционная нормативная база,
детально определяющая стандарты, процедуры обучения, тарифные сетки и
прочие детали университетской жизни, неадекватна системе с большой
автономией институтов. Международная тенденция состоит в том, что такая
нормативная база не дополняется, а заменяется стратегической рамкой, в
которой определены цели, показатели успеха и качественные признаки
«правильной» организации вуза. При подготовке собственной стратегии
вузам необходимо иметь представление о параметрах развития системы
высшего образования и стратегических приоритетах, к достижению которых,
по мнению правительства, они должны стремиться24.
В последние годы некоторые страны уделяют большое внимание
пересмотру национальной политики в области высшего образования.
Например, в Новой Зеландии создана Консультационная комиссия по
высшему образованию, которая разработала основы национальной стратегии
развития высшего образования. За этим последовало создание Комиссии по
высшему образованию, отвечающей за распределение финансовых средств
между вузами в соответствии со стратегиями, которые вузы разрабатывают
для выполнения национальной стратегии. При этом опыт показывает, что
реализация национальной стратегии является самостоятельной и трудной
задачей, которая не может быть решена простым администрированием,
поскольку университеты не подчиняются правительству непосредственно.
Министерства вынуждены находить новые пути и использовать не
административные ресурсы, способствующие реализации этой стратегии,
например: открытый и прозрачный контроль качества, финансовые стимулы
для реализации стратегии и информирования общественности.
См.: Байденко В.И., Пугач В.Ф., Розина Н.М., Селезнева Н.А., Федин В.Т. О возможности
построения единого макета образовательного стандарта стран СНГ как динамичной
модели нормы качества высшего образования. М.: Исследовательский центр проблем
качества подготовки специалистов, 2003. С. 4.
24