Kartsov
реклама
1 А.С. Карцов ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ТОЛЕРАНТНОСТЬ На рубеже ХХ - XXI вв. проблематика толерантности все чаще оказывается в поле внимания специалистов, представляющих почти все отрасли гуманитарного знания. Психологи пишут о поведенческих проявлениях и предпосылках индивидуальной и групповой толерантности и интолерантности; этнографы изучают особенности подходов к толерантности, свойственные тем или иным этнокультурным сообществам; социологии рассматривают социальные условия и последствия этноконтактных ситуаций; философы рассуждают о ценностном измерении толерантности; политологи соотносят тематику толерантности с ключевыми сюжетами политической науки. Наконец, правоведы разрабатывают юридические аспекты толерантности. Наряду с этим, имеет место различное понимание понятия «толерантность». Толерантность рассматривается как признак, присущий гражданскому обществу; как морально-этическая норма; как психологическая установка на положительное или, во всяком случае, терпимое отношение к «инакости»и «чужести»; как отражение баланса сил между группами интересов, конкурирующими между собой; как разновидность прав человека и / или гарантия их соблюдения.1 Все это требует ответа на вопрос о соотношении предметных полей прав человека и толерантности. Следует отметить, что соотнесение толерантности с правозащитной проблематикой – сравнительно недавнее явление, которое было обусловлено рядом факторов. Прежде всего, потребность в формировании толерантного сознания вызвана развернувшимися в последние десятилетия процессами глобализации. Они повлекли за собой скачкообразный рост миграции, результатом чего стало беспрецедентное по своей плотности и Ср., напр.: Waterlot, Ghislain. Human rights and the fate of tolerance. // Diogenes, 1996, Vol. 44 Issue 4, p53-71; Gibson, James L. On the Nature of Tolerance: Dichotomous or Continuous? // Political Behavior, Dec2005, Vol. 27 Issue 4, p313-323; Piper, Laurence. Toleration. Neutrality and Democracy/The Culture of Toleration in Diverse Societies: Reasonable Tolerance // Theoria: A Journal of Social & Political Theory, Apr2006, Issue 109, p125-130; Jones, Peter. Toleration, Recognition and Identity // Journal of Political Philosophy, Jun2006, Vol. 14 Issue 2, p123-143; Van der Ven, Johannes A. A Chapter in Public Theology from the Perspective of Human Rights: Interreligious Interaction and Dialogue in an Intercivilizational Context // Journal of Religion, Jul2006, Vol. 86 Issue 3, p412-441; Hutchison, Marc L.; Gibler, Douglas M. Political Tolerance and Territorial Threat: A Cross-National Study // Journal of Politics, Feb2007, Vol. 69 Issue 1, p128-142.; Hazewinkel, Harm. The OSCE Representatives on Tolerance and Non-discrimination. Past, present and future // Helsinki Monitor, Jan2007, Vol. 18 Issue 1, p77-86. 1 2 продолжительности соприкосновение в пределах одного государства различных этносов, культур, конфессий.2 Эпоха этнокультурной гомогенности, пусть и относительной, бесповоротно уходит в прошлое. Напротив, ранее даже в многонациональных государствах и колониальных империях существовало целостное по своим этническим и культурным свойствам ядро. Оно обеспечивало ту этнокультурную однородность, которая так или иначе лежала в основании социальных, политических и даже экономических институтов государств Запада. Этнокультурная гетерогенность преодолевается гораздо труднее, чем гетерогенность социальная, с которой, собственно, были связаны как юридическое неравноправие, так и его преодоление. Действительно, генезис прав человека и большая часть их эволюции – и в доктринальном, и в нормативном разрезе – могут быть описаны скорее не в качестве конструирования неких новых прав, но в качестве поступательного расширения круга лиц, получавших правомочия, доступные некогда лишь для немногих. Разрушение сословной структуры общества, открытое Просвещением и реализованное европейскими революциями XVIII - XIX вв., вручило массе права, которыми ранее располагали лишь привилегированные сословия. Между тем, социетальные сообщества – состоящие из групп, занимающих неодинаковое место на ступенях социальной лестницы и обладающих различными экономическими возможностями – подвержены вертикальной мобильности. Хотя из формального правового равенства не вытекает напрямую равенство социальное, оно всё же создаёт действенные предпосылки для изменения социального статуса. Однако аналогичного механизма, который позволял бы видоизменять этнокультурный статус, пока не существует. Ни формальное правовое равенство, ни пересмотр в сторону расширения каталога прав человека, ни возможности вертикальной социальной мобильности не способны устранить этнокультурную разнородность, обеспечить переход из одного этноса в другой. К такому ходу событий оказались не готовы ни политическая элита, ни правовая система, ни население государств, принимающих всё новые и новые потоки переселенцев. Подробнее см.: Колотова Н. В. Право и права человека в условиях глобализации // Государство и право. 2006. №2. C. 105-120; Gready, Paul. Conceptualising globalisation and human rights: boomerangs and borders // International Journal of Human Rights, Autumn2004, Vol. 8 Issue 3, p345-354; Brietzke, Paul H. Globalization, nationalism, & human rights // Florida Journal of International Law, Dec2005, Vol. 17 Issue 3, p633-691; Cloud, Morgan. Human rights for the real world // Emory Law Journal, 2005 Special Edition, Vol. 54, p151-159; Malcolm, David. The Globalisation of Human Rights Law // Law in Context, 2007, Vol. 25 Issue 1, p40-62; Lau, Holning. Human rights and globalization: putting the race to the top in perspective // Northwestern University Law Review, Fall2008, Vol. 102 Issue 4, p2021-2033; Goodhart, Michael. Human Rights and Global Democracy. // Ethics & International Affairs, 2008, Vol. 22 Issue 4, p395-420 2 3 О том, что этнокультурная разнородность обладает ощутимым конфликтным потенциалом, свидетельствует поднимающаяся в странах постиндустриального Севера (преемника индустриального Запада) волна экстремистских и популистских движений, протестующих против иммиграции. Однако и в среде мигрантов наблюдается подъем этнорадикализма и религиозного фундаментализма. В некоторых странах вызовом этнокультурной гомогенности становится не просто размывание базовых групп, еще недавно выступавших залогом этнокультурной однородности, но и т.н. деальбеуссизация сокращение удельного веса европеоидов в общей массе населения, сопровождаемое бурным ростом «видимых меньшинств» (термин, обозначающий лиц, обладающих антропологическими признаками, в частности цветом кожи, отличными от общей массы населения). В тех же странах, где государственность, возникнув на обломках биполярности, находится в стадии становления, как нечто нетерпимое воспринимается даже культурная разнородность, проявляющаяся в сосуществовании в целом этнически и цивилизационно близких друг другу сообществ. В результате политическая нация начинает отождествляться с этнонацией, лишь за её членами признаётся право на гражданство. Таковы балтийские «этнические демократии», где представителям русскоязычной общины отказано в праве гражданства по критерию их непринадлежности к «титульной» нации. С другой стороны, на обозримую перспективу, очевидно, отсутствует какая-либо альтернатива иммиграции из стран слаборазвитого Юга в страны развитого Севера: как по демографическим (компенсация старения и депопуляции), так и по социально-экономическим причинам (неотвратимость оттока рабочей силы из неблагополучных районов) Традиционно иммигранты пользовались меньшим набором прав, в сравнении с гражданами государства. Прежде всего, конечно, это касалось политических прав, но нередко ограничения распространялись и на другие виды. В частности, это касалось трудовых прав, когда возможность профессиональной деятельности неразрывно связывалась с наличием у кандидата гражданства (например, сферы нотариата, фармации и т.д.). Либеральная демократия, не упраздняя полностью различия в статусе гражданина и иммигранта, тем не менее, поступательно сужает круг правомочий, ранее принадлежавших эксклюзивно гражданам. При этом предполагается, что тем самым достигается социализация неграждан, их более полное и прочное включение в жизнь принимающего их общества. Вместе с тем стирание некогда существовавших формально-статусных разграничений при одновременном сохранении этнокультурных различий, воспринимаемых массовым сознанием в качестве значимых, содействует усилению напряженности в отношениях между гражданами и иммигрантами. Помимо проблем, непосредственно принадлежащих плоскости защиты 4 прав человека 3 , массовая миграция с особой остротой поднимает проблему соотношения идеалов прав человека, выношенных в лоне западной цивилизации, с иными культурными и религиозными традициями, носители которых является большинство прибывающих в Старый, и в Новый Свет иммигрантов. Примечательно, что проводимые в странах Европейского Союза опросы иммигрантов, принадлежащих к иным расовым сообществам, показывают неплохую осведомленность опрашиваемых относительно их прав наряду с отсутствием уверенности даже не столько относительно реализуемости этих прав или целесообразности обращения к существующим правозащитным механизмам, сколько в реальности собственно концепта «права человека» как такового. Большинство, зная о способах защиты прав человека, не понимали суть самого понятия прав человека. Причины этой «функциональной неграмотности» следует, очевидно, искать не в невежестве, но, не в последнюю очередь в различном понимании социальных и культурных ролей.4 С одной стороны, не только в иудео-христианской традиции, но и в иных монотеистических религиях заложено представление о подобии человека Богу, что предоставляет индивиду некие врожденные возможности. Они, будучи производны от связи человека с высшим по отношению к позитивному праву началом, приоритетны по отношению к этому праву. Под воздействием секуляризационных тенденций это представление в условиях западной цивилизации трансформировалось в идею о правах человека как гарантий против чрезмерного вмешательства в частную жизнь органов государственной власти, закрепляемых совокупностью норм публичного права. В качестве же исходного основания подобной защиты выдвигались либо «фундаментальные ценности» вообще (без какого-либо обоснования их высшего аксиологического ранга) и вытекающие из них потребности; либо такой грюнд-нормой, если воспользоваться понятиями Ганса Кельзена, оказывалась «разумная природа» человека и человечества, т.е. рациональное мышление, проявляющееся, в том числе, в социальной организации. Как показало время, основания эти не могли помешать возведённому на подобном идеологическом фундаменте «праву прав человека» или гуманитарному праву (в широком смысле этого термина) обрести как на международном, так и на национальном уровнях статус самостоятельной - пусть и имеющий и т.н. «комплексный» характер - отрасли права. Однако секуляризация отправных предпосылок связываемой с правами человека надпозитивности порождает непонимание, отторжение, а нередко и открытый конфликт между ними и культурной средой, не порвавшей с религиозными миросозерцанием. Многие понятия, которыми оперируют международные акты о правах Проблемы соблюдения прав человека в свете миграционных процессов // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. №5; Scarpellino, Martha. "Corriendo": Hard Boundaries, Human Rights and the Undocumented Immigrant // Geopolitics, Summer2007, Vol. 12 Issue 2, p330-349. 4 См., напр.: Egharevba, Stephen. An Evaluation of African Immigrant Perspectives on Human Rights in Finland // European Journal of Migration & Law, Apr2004, Vol. 6 Issue 2, p127-145. 3 5 человека, а также имплементировавшие их национальные законы, в свете культур-антропологического знания утрачивают свою однозначность, получают новые, подчас трудно совместимые друг с другом значения. Более того, разное наполнение оказывается свойственным даже тем понятиям, которым в контексте соответствующих актов отводится роль универсальных, а потому краеугольных ценностей, защите которых и призваны служить предусматриваемые данными конвенциями или соглашениями конкретные институты и механизмы. Например, категории «человеческого достоинства». Универсальность и неотъемлемость – эти качества прав человека начинают все чаще ставиться под сомнение не только культур-антропологами, но и некоторыми теоретиками права.5 В этих условиях толерантность становится неизбежным ответом на сосуществование различных культур, этносов и конфессий. Ответом, позволяющим снизить риски конфликтов между ними и тем самым предотвратить непредсказуемые по своей разрушительности последствия таких столкновений как для отдельных социально-экономических и политических институтов, так и для государственности в целом. Как показывает кросскультурный анализ, толерантность — в сравнении с такими ценностями (одновременно выступающими и объектами прав человека) как свобода, справедливость, равенство — обладает меньшей вариативностью. Отмеченное качество сообщает данному понятию требуемую операциональность, позволяя на основе этой, более или менее единообразно понимаемой ценности — если не «одобрение различия», то, во всяком случае «допущение различия» — осуществлять этнокультурное взаимодействие. Главной плоскостью, на которую воздействует политика толерантности, являются мировоззренческие установки, влияющие на восприятие «инакости» и, соответственно, на характер взаимодействия между различными этнокультурными сообществами (как «принимающими», так и «прибывающими»; как титульными, так и меньшинствами). Ср.: Эспьелль Гектор Гросс. Универсальность прав человека и культурное многообразие // Международный журнал социальных наук. 1999. Вып. 25. С. 69-79; Franck, Thomas M.. Are Human Rights Universal? // Foreign Affairs, Jan/Feb2001, Vol. 80 Issue 1, p191-204; Alexander, John M. Capabilities, human rights and moral pluralis // International Journal of Human Rights, Winter2004, Vol. 8 Issue 4, p451-469; Brems, Eva. Reconciling Universality and Diversity in International Human Rights: A Theoretical and Methodological Framework and Its Application in the Context of Islam // Human Rights Review, Apr-Jun2004, Vol. 5 Issue 3, p521; On, Steve. The "Relative Universality" of Human Rights: An Assessment // Perspectives on Global Development & Technology, 2005, Vol. 4 Issue 3/4, p577-601; Varennes, Fernand. The Fallacies in the "Universalism Versus Cultural Relativism" Debate in Human Rights Law // Asia-Pacific Journal on Human Rights & the Law, 2006, Vol. 7 Issue 1, p67-84; Cigman, Ruth. A Question of Universality: Inclusive Education and the Principle of Respect // Journal of Philosophy of Education, Nov2007, Vol. 41 Issue 4, p775-793; Prasad, Ajnesh. Cultural Relativism in Human Rights Discourse // Peace Review, Oct-Dec2007, Vol. 19 Issue 4, p589596; Barkan, Elazar. Can Human Rights Be Local // Raritan, Summer2008, Vol. 28 Issue 1, p135-155. 5 6 Симптоматично, что в актах международного сообщества толерантность получила своё закрепление не столько на нормативноправовом, сколько на программно-идеологическом уровне, преимущественно в виде деклараций. Таковы, например, Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений ООН (1981 г.) и Декларация принципов толерантности ЮНЕСКО (1995 г.). Толерантность раскрывается здесь как принцип, позволяющий снизить межконфессиональную и межэтническую напряженность, стабилизировать межгрупповые отношения. С точки зрения юридической техники выбор декларационной формы означал, что вопрос ставился не об утверждении новых прав, а о новом подходе к уже существующим правам, ориентирующем на реализацию уже имеющегося комплекса прав в духе провозглашаемых ценностей. Поэтому главным при проведении политики толерантности являются не столько законодательные и в целом нормотворческие инструменты, сколько рычаги правоприменения. В этом отношении показательна прецедентная практика Европейского Суда по правам человека, действующего при Совете Европы. На момент принятия Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), на страже которой он стоит, проблематика толерантности в её современном звучании не была известна ни юридической мысли, ни юридической практике. Однако принимаемые на протяжении последних десятилетий решения Суда, расширительно интерпретируют конвенционные положения — сквозь призму связанных с политикой толерантности подходов. С обсуждаемыми аспектами тесно связан феномен «этнического профилирования» - ситуация, при которой расовая, этническая или религиозная принадлежность сама по себе влечет за собой ослабление действия правозащитных гарантий. Превращение этих критериев в определяющие при принятии тех или иных решений (прежде всего правоохранительными органами) все чаще происходит на Западе и основано оно на предполагаемой положительной взаимосвязи, существующей между членством в соответствующем этническом или религиозном сообществе и предрасположенностью к специфическим правонарушениям или иным действиям, которые с позиции господствующих в данной социокультурной среде представлений рассматриваются как нежелательные и даже, несмотря на формальную непротивозаконность, недопустимые. Так, например, после террористических атак 2001 на Нью-Йорк и Вашингтон, власти ФРГ предприняли попытку выявить «спящие» террористические организации. В этих целях они применили метод т.н. Rasterfahndung’а: осуществляемый полицией мониторинг персональных данных по кругу лиц, подпадающим под признаки потенциально подозреваемых (мужчина, мусульманин, рожденный в ФРГ или в одной из двадцати шести стран с преобладающим мусульманским населением). Многочисленные учреждения, включая университеты, работодателей, страховые организации предоставляли полиции требуемую информацию. В 2006 г. Конституционный Суд ФРГ постановил, что 7 Rastetfahndung нарушает право человека на конфиденциальность личных данных.6 При этом «этнопрофилирование» не обязательно является формализованной политикой, закрепляемой в виде предписаний, инструкций и т.д. Оно может реализовываться defacto, в форме неофициальных практик, будучи основано на субъективных предположениях должностных лиц относительно типичных особенностей правонарушителей. Между тем принцип недискриминации требует, чтобы лишь при исключительных обстоятельствах этническая либо религиозная принадлежность влияли на действия властей в отношении индивида. В тоже время даже правозащитные организации признают, что классификация на основе указанных факторов сама по себе далеко не всегда является дискриминационной. Она, с их точки зрения, может служить эффективным средством контроля за поведением представителей власти в целях недопущения в их действиях прямой или косвенной дискриминации. Таким образом, констатируется, что в селекции данных по этническим и религиозным критериям как таковой нет ничего предосудительного и что, в конечном счете, всё зависит от преследуемых целей. Действительно, ситуации, в ходе которых реализуются такого рода методы, могут быть равным образом квалифицированы либо в качестве вмешательства в частную жизнь, нарушения норм о защите персональных данных, превышение властных полномочий, либо в качестве действий, непосредственно вытекающих из лежащего на государстве долга поддерживать публичный порядок и безопасность. Соответственно, в решении проблемы этнопрофилирования может помочь лишь «тонкая настройка», производимая не на уровне нормотворчества, сколько на уровне изменения психологических установок правоприменителей, в сторону освобождения от необоснованных предубеждений. Такой подход в случае его успеха способен дать и макроэффект: этнопрофилирование, будучи основано на стереотипах определённого рода, применяясь, еще более укрепляет эти стереотипы как в среде сотрудников правоохранительных органов, так и в обществе в целом. Показательно, что международное гуманитарное право ни в универсальной, ни в одной из региональных своих вариациях (и, в том числе, европейской) не даёт ни легального определения «этнопрофилирования», ни устанавливает правовых рамок, позволяющих оценить допустимость таких процедур, или, напротив, их противоправность. Ввиду трудности проведения в подобных случаях т.н. «теста пропорциональности» и Европейский суд по правам человека не готов осудить в качестве дискриминационных носящие признаки этнопрофилирования действия принудительного характера, когда они предприняты правоохранительными органами в рамках их законной компетенции и имеющие характер неофициальной практики (правда, за Подробнее см.: De Schutter, Olivier; Ringelheim, Julie. Ethnic Profiling: A Rising Challenge for European Human Rights Law // Modern Law Review, May2008, Vol. 71 Issue 3, p358-384. 6 8 исключением т.н. «чеченских дел»). Не случайно и то, что документы, которые принимаются государствами Европейского союза в целях координации Общей внешней политики и политики безопасности, ориентируют как раз на «обращение к разумным стандартам подозрения, основанных на объективных критериях». На достижение тех же целей направлен Европейский кодекс полицейской этики, рекомендованный Комитетом министров Совета Европы. Осуществляемая правоприменителем модифицированная трактовка содействует согласованию имеющегося массива международных и национальных норм в области прав человека с императивами толерантности. Непосредственное влияние на этот процесс оказывает развитие правовой доктрины, самостоятельно вырабатывающей или воспринимающей из внеправовых отраслей гуманитарного знания (прежде всего политологии и политической социологии) концепты, позволяющие не только осмыслить существо проблемы толерантности, но и подвести теоретическую основу под действия правоприменителя, а иногда и законодателя. В связи с этим можно указать, например, на концепт перекрестного политического членства, обозначающий порождённую глобализацией возможность для одного и того же человека являться одновременно участником нескольких политических сообществ. Так, например, выходец из стран Азии или Африки, переселившись в одну из стран Европейского Союза (например, Италию) и натурализовавшись там без потери исходного гражданства, а затем домицилируясь в третьей стране (например, Швейцарии) будет одновременно членом трёх национальных (страна первичного гражданства, страна натурализации, страна постоянного места жительства, где он будет иметь право участвовать в местных выборах) и одного наднационального сообщества (Европейский Союз). При этом, помимо указанных политических идентичностей, он может обладать еще и специфической этнокультурной идентичностью, которая далеко не всегда совпадает с идентичностью «титульной» этногруппы страны происхождения. Всё более влияющие на правовую мысль «постклассические» теории гражданства, окончательно отказываются от отождествления политического членства как только с гражданством, так и с каким-либо одним типом этнокультурной идентичности. Другим примером может служить концепт уязвимых меньшинств, в плоскости которого ряд прав человека, ранее рассматривавшихся в качестве индивидуальных (хотя и производных от принадлежности к определённой общности), начинают трактоваться как коллективные. И если Декларация ООН говорит о «правах личностей, принадлежащих к языковым, расовым, этническим (национальным), религиозным меньшинствам», то принятая позже Европейская рамочная конвенция оперирует категориями группового права. Укажем и на новое значение самого термина «меньшинство», связываемое теперь не с количественными критериями (численность), а с качественными (потенциальная угроза дискриминации). 9 Ещё одним немаловажным аспектом обсуждаемой проблемы выступает отношение к зарубежному опыту и, в том числе, к правовым механизмам утверждения толерантности. Здесь, вероятно, стоит исходить из двух соображений методологического порядка. Во-первых, в каждом обществе и культуре присутствует потенциал достижения большей степени толерантности сравнительно с той, которой они располагают на данный момент. Во-вторых, механический перенос той или иной «культуры толерантности» далеко не всегда помогает улучшить ситуацию с толерантностью в субъекте такого заимствования. Так, вряд ли надо доказывать слабую применимость для России значительной части восходящих к теориям и практике мультикультурализма подходов к проблеме толерантности. И прежде всего потому, что модель мультикультурализма, делающая акцент на роли этнокультурных сообществ и на почти исключительном обретении в их рамках индивидуальной идентичности, вступает в противоречие не только со сложившимся к настоящему времени пониманию прав человека, но с целостностью правового регулирования, ответственность за осуществление которого возложена на государство.7 Наиболее отчетливо это противоречие прослеживается в концепции sandwich–цивилизации, преподносимой в качестве логически завершенного, «аутентичного мультикультурализма». Её сторонники видят торжество толерантности на путях реорганизации «постнационального государства» в сообщество этнокультурных групп. Критикуя сторонников «паллиативного», т.е. умеренного мультикультурализма, они подчеркивают, что этнокультурная («цивилизационная») принадлежность проявляется не только и не столько в культурно-бытовом разнообразии, сколько в мировоззренческой области, обуславливая, в том числе и разницу правовых культур. Отсюда вытекает требование о всемерном облегчении «унифицирующего давления» на этнокультурные группы. Причем не только в том, что касается внешних аксессуаров принадлежности к ним, но прежде всего посредством предоставления почти полной автономии в выстраивании личного статуса своих членов. К компетенции центра отходят лишь те вопросы, которыми обычно ведает конфедерация (внешняя политика, финансы, основные коммуникации и т.д.). Иными словами, любые попытки претворения этой модели в жизнь несут не только угрозу существующей форме государственного устройства, но и государственности в целом. Однако провозглашение основным субъектом прав каких-либо сообществ внутри государства, которые, характеризуясь определённым сочетанием этнических, языковых, конфессиональных признаков, сообщали Ср.: Поленина С. В. Мультикультуризм и права человека в условиях глобализации // Государство и право. 2005. №5. C.66-77; Van den Anker, Christien Globalising liberalism or multiculturalism? The Durban agenda and the role of local human rights education in the implementation of global norms // Globalisation, Societies & Education, Nov2007, Vol. 5 Issue 3, p287-302; Nason, Sarah. Multiculturalism, human rights, and proportionality // King's Law Journal, 2008, Vol. 19 Issue 2, p391-401. 7 10 бы затем часть этих прав входящим в их состав индивидам, разрушает единое правовое пространство и, по сути, аннулирует роль правового государства как гаранта соблюдения прав человека. В случае же компактного проживания этнокультурных сообществ такая политика ведёт хроническому коллапсу государственности (судьба Ливана) или к территориальному распаду государства (судьба британской Индии). Разумеется, всё сказанное выше не означает, что зарубежный опыт гармонизации этнокультурных отношений ничем не может быть полезен для России. Напротив, немало начинаний, предпринятых в этом ключе государствами Западной Европы и Северной Америки, по своей результативности и отсутствию «побочных эффектов», достойны освоения и российскими мегаполисами, столкнувшимися, хотя и позже, со сходными проблемами. Прежде всего речь идет об использовании положительного опыта мегаполисов мира в сфере содействия адаптации мигрантов и предотвращения наиболее опасных последствий ксенофобии. Во-первых, это необходимая институционализация: специализированные службы омбудсменов по вопросам интеграции и миграции и / или создания профильного подразделения в аппарате городского Уполномоченного по правам человека, в чью компетенцию входят следующие вопросы: превентивная работа, нацеленная на предотвращение дискриминации (информационно-разъяснительные мероприятия; консультирование; участие в программах, реализуемых органами государственной и муниципальной власти; диалог с общественностью), инициирование расследования случаев дискриминации и содействие в его проведении; налаживание взаимодействия между городской и районными администрациями, с одной стороны, и включенными в антидискриминационную работу некоммерческими организациями, с другой стороны; взаимодействие с правоохранительными органами по вопросам профилактики и расследования преступлений, совершенных на почве национальной, расовой и конфессиональной вражды; составление заключений и рекомендаций. К этому блоку мер относится и функционирование при органах муниципальной власти консультативных институтов – советов «горожан-неграждан». В их рамках жители мегаполиса, не обладающие гражданством страны пребывания, а потому не имеющие возможности голосовать на выборах, высказываются по интересующим их вопросам городской жизни. Во-вторых, это самые разнообразные формы профилактики: привлечение внимания горожан посредством публикаций СМИ к позитивным аспектам сосуществования множества культур; проведение кампаний социальной рекламы по созданию положительного образа представителей разных конфессий, этносов, рас; семинары и отдельные тематические занятия для работников отраслевых и территориальных органов исполнительной власти города, взаимодействующих с этнокультурными сообществами, мигрантами, религиозными организациями; 11 курсы по межкультурному взаимодействию для муниципальных служащих; тренинговые мероприятия среди учителей и организаторов внеклассной работы; а также среди редакторов и авторов молодежных изданий. Организация «дежурств» профессиональных этнопсихологов и конфликтологов на форумах по вопросам межэтнических отношений в сети Интернет. Привлечение ведущих деятелей религиозных конфессий к формированию положительного отношения к ценностям толерантности. Волонтёрские движения помощи мигрантам (прежде всего принадлежащим к беженцам), действующие в рамках национальных обществ Красного креста, иных благотворительных организаций. Формирование т.н. «гражданских сетей» для предотвращения и борьбы с насилием на почве ненависти.. Практика приобщения молодежи к культуре толерантности с помощью популярных в данной возрастной среде музыки, массово-зрелищных (перформансы, флеш-мобы) и визуальных (граффити) акций, ресурсов интернета. Распространение на массовых молодежных мероприятиях информации по проблеме толерантности, в том числе на носителях, предпочитаемых в рамках молодёжной субкультуры (постеры, флаеры, стикеры и т.д.), иных визуальных материалов с указанием функционирующей при профильной городской службе номера горячей линии, в том числе для анонимных звонков о совершенных или готовящихся преступлениях на почве этноязыковой или конфессиональной нетерпимости. Привлечение молодёжи к организации и участию в фестивалях национальных искусств, иных этнокультурных мероприятий (конкурсы национальных костюма, танца, песни, кухни и т.д.). Осуществление выпуска информационных листов, помогающих родителям распознать, находятся ли их дети в экстремистском окружении, а также сообщающие о мерах защиты ребенка от пропаганды нетерпимости (с указанием контактных данных государственных и негосударственных организаций). Организация совместного проведения досуга молодёжи разных этнокультурных сообществ. В-третьих, это зарекомендовавшие свою эффективность формы социальной адаптации мигрантов, их приобщения к культурным традициям мегаполиса проживания, в целях интеграции в «наднациональное» муниципальное сообщество и воспитания чувства приверженности гражданской идентичности. В частности: развитие максимально широкого спектра обучающих — образовательных, культурных, языковых — программ, используя при этом опыт рассмотренных мегаполисов по привлечению городскими властями дополнительных ресурсов для финансирования данных программ; группы дошкольной интеграции детей мигрантов при детских садах, а также годичные группы языковой адаптации в средних школах; специализированные курсы языка страны пребывания, нацеленные на языковую подготовку применительно к конкретным видам трудовой деятельности, обучаясь на которых мигранты знакомятся с принятыми в данном муниципальном сообществе нормами поведения, с культурными традициями города; информационные буклеты, адресованные молодым мигрантам, а также их родителям и изданные как на русском языке, 12 так и на языках данных этнокультурных групп; центры бесплатной юридической помощи мигрантам, а также иностранным студентам, принадлежащим к «видимым меньшинствам»; специальный городской вебресурс с размещением на нём необходимой информации как для лиц, ставших жертвой дискриминации, так и для тех, кто желал бы бороться с дискриминацией, а также информации по вопросам трудоустройства мигрантов (ссылки на биржи труда, перечни документов, информации для работодателей, желающих нанять мигранта) и их социально-культурной адаптации (здравоохранение; защита материнства и детства; дошкольное и среднее образование; данные о юридических центрах, консультирующих мигрантов; оперативно обновляемая информация о деятельности национальных общин и землячеств и ссылки на культурные мероприятия, ими организуемые; информация о культурной жизни данного мегаполиса); вовлечение представителей конфессиональных и этноязыковых сообществ в выработку этических стандартов поведения в городском сообществе; привлечение неправительственных организаций (в том числе общественных организаций, представляющих интересы этнокультурных меньшинств) к контролю за соблюдением условий труда и режима регистрации иммигрантов работодателями; расширение взаимодействия между общественными организациями, представляющими интересами этноязыковых и религиозных общин, и правоохранительными органами. В четвёртых, это комплекс мер социально-экономического плана: предотвращение изоляции мигрантов в местах компактного проживания; взаимодействие муниципальных властей с хозяйствующими субъектами (строительными компаниями и промышленными предприятиями, торговорозничными сетями и т.д.) в целях упорядочения трудоустройства и переподготовки кадров мигрантов, создания служб занятости и банков вакансий, профессиональных курсов на базе среднеспециальных учебных заведений города; организация муниципальных программ по трудоустройству мигрантов в различные сектора городского хозяйства; софинансирование из городского бюджета программ по укреплению толерантности и адаптации иммигрантов, реализуемые неправительственными организациями (что позволяет значительно снизить затраты на административный аппарат и способствует прозрачности распределения средств). Наконец, в-пятых, это законодательное закрепление требуемого от мигрантов определённого уровня культурных знаний и навыков, при котором они могли бы полноценно участвовать в жизни нового сообщества, а также включенность в многосторонние и двусторонние программы международного сотрудничества в области толерантности. Также заслуживают внимания технологии социального переформатирования этнокультурных меньшинств, посредством выработки внутри них своих элитных групп, постепенно включаемых в элиту общенациональную. Хотя, конечно, можно и нужно обсуждать приемлемость 13 для России конкретных способов такой адаптации (например, целесообразность резервирования квот для представителей меньшинств). Нельзя также забывать и о том, что Российская империя, да и Советский Союз, на протяжении большей части своего существования, по степени терпимости, проявляемой в отношении этнокультурных различий, выгодно отличалась от порядков, царивших в колониальных империях держав Западной Европы (это обстоятельство должно кроме того учитываться при выявлении общего и несовпадающего в понятиях «права человека» и «толерантность»). Таким образом, конкретные подходы к интеграции мигрантов и предотвращения наиболее опасных проявлений ксенофобии, практикуемые в мегаполисах мира, имеют применительно к российским реалиям свои объективные ограничения. Их выявление — задача предварительной научной экспертизы (диагностика этноконтактной ситуации; мониторинг межконфессиональных отношений, этносоциальной стратификации и этнодемографических процессов в мегаполисе; социометрия и тестирование; социолингвистическая экспертиза; прогностика состава и уровня миграционных потоков; осуществление исследований по изучению криминальной ситуации в среде иммигрантов; подготовка и публикация аналитических и статистических отчетов по проблемам иммиграции, финансирование специализированных центров при ведущих высших учебных заведениях и научных учреждениях по изучению проблем толерантности и адаптации; проведение экспертных семинаров и круглых столов с участием профильных специалистов: этнопсихологов, 8 культурологов, конфликтологов, социологов, религиоведов). Наконец, существует ещё одна грань рассматриваемой проблемы — установление лимитов толерантности, как объективных (цели, которых в любом случае нельзя достигнуть при помощи соответствующей политики и стимулируемого ею правоприменения), так и субъективных (порог терпимости, пересечение которого влечет за собой явно деструктивные последствия).9 Заметим, что на отбор и последующее внедрение наиболее подходящих для отечественных условий методов проведения политики толерантности отчасти нацелена реализуемая Правительством г. Санкт-Петербурга программа «Толерантность». Таковы, в частности, многие мероприятия по профилактике проявлений нетерпимости на почве этнокультурных и конфессиональных различий; акции предупредительного и воспитательного характера, адресованные школьникам и студентам; образовательные программы среди государственных и муниципальных служащих, работников правоохранительных органов и т.д. 9 Из последних публикаций см.. напр.: Лунев В.В. Права человека и преступность в глобализирующемся мире // Общественные науки и современность. 2005. №3. C. 107-118; Ruddock, Phillip. National security and human rights // Deakin Law Review, 2004, Vol. 9 Issue 2, p295-300; Papastamou, Stamos; Prodromitis, Gerasimos; Iatridis, Tilemachos. Perceived Threats to Democracy: An Examination of Political Affiliation and Beliefs about Terrorism, State Control, and Human Rights // Analyses of Social Issues & Public Policy, Dec2005, Vol. 5 Issue 1, p249-262; Gearty, Conor. Terrorism and Human Rights // Government & Opposition, 8 14 Что касается первого аспекта, то надо трезво признать, что надеяться на полное устранение какой бы то ни было напряженности, возникающей на почве этнокультурных различий еще более утопично, чем рассчитывать на полное устранение подобных различий как таковых. До тех пор пока существуют этнокультурные группы между ними будет вестись соревнование за материальные и символические ресурсы: стирание этнокультурной дифференциации лишь подчиняет это соревнование закономерностям, присущим для социетальных конфликтов. Задача политики толерантности состоит в минимизации рисков, вызываемых этнокультурной конкуренцией относительно соблюдения прав человека, и, в этих целях, придании ей большей прозрачности (для облегчения контроля за этой конкуренцией со стороны гражданского общества и государства). По второму аспекту лимитов толерантности утвердилась воспроизводимая почти во всех международных документах позиция, согласно которой свобода проявления тех или иных этнокультурных особенностей подлежит ограничениям, установленным законом и принимаемым в интересах публичного порядка, т.е. необходимым для охраны общественной безопасности, здоровья, морали, основных прав и свобод других лиц. Но это общая формулировка ставит в свою очередь вопрос о базовых критериях, которые должны лечь в основу представления о публично-правовых интересах, выступающих ограничителями толерантности в отношении этнокультурных различий. 10 Очевидно, что на этот вопрос должны отвечать не только юристы, но также и этносоциологи, этнополитологи и этнопсихологи. Вероятно, ведущийся в этом направлении концептуальный поиск должен исходить из необходимости обеспечения устойчивости этнокультурного воспроизводства (обеспечивающего, в том числе, стабильность этнокультурного самосознания) в пределах данного региона / страны. Сбои в таком воспроизводстве, предполагающем поддержание на определённом уровне целого ряда этносоциальных параметров, ведут к однозначно отрицательным последствиям, в том числе к серьёзным нарушениям прав человека. Ведь в социально-психологическом контексте и ксенофобия, и бытовой шовинизм, тогда, когда они перестают быть уделом маргиналов, являются типичной реакцией массового сознания на болезненно Summer2007, Vol. 42 Issue 3, p340-362; Sikuta, Jan. Threats of Terrorism and the European Court of Human Rights // European Journal of Migration & Law, Jan2008, Vol. 10 Issue 1, p110; Zwaan, Karin. Forced Migration, Human Rights and Security // European Journal of Migration & Law, Oct2008, Vol. 10 Issue 4, p461-465; Cassel, Doug. International human rights law and security detention // Case Western Reserve Journal of International Law, 2009, Vol. 40 Issue 3, p383-401. 10 Ср.: Nehushtan, Yossi. The Limits of Tolerance: A Substantive-Liberal Perspective // Ratio Juris, Jun2007, Vol. 20 Issue 2, p230-257; Cohen, Andrew Jason. What the Liberal State Should Tolerate Within Its Borders // Canadian Journal of Philosophy, Dec2007, Vol. 37 Issue 4, p479513. 15 ощущающуюся им — вследствие нарушения привычного этнокультурного воспроизводства — угрозу утраты идентичности. *** Подведём краткие итоги. Предназначение толерантности состоит в обеспечении ненасильственного взаимодействия между различными этнокультурными группами. Понятие толерантности — многогранно, вбирая в себя разные аспекты, в том числе правовые, когда толерантность выступает актуальным подходом к реализации прав человека. Таким образом, толерантность можно определить как востребованную современностью совокупность методов нормотворческой и правоприменительной деятельности в правозащитной области. И общество, и власть способны идти от меньшего уровня толерантности к большему. Но вряд ли можно требовать в одночасье стать полностью индифферентными в отношении всех различий, предопределяемых этнокультурной принадлежностью.
