docx-35kB - Как стать капитаном порта

РЕЗОЛЮЦИЯ
КРУГЛОГО СТОЛА
«Состояние и перспективы развития портовых услуг в российских
морских портах».
24 сентября 2014 года
г. Москва
Участники круглого стола
обсудив состояние и перспективы развития портовых услуг в
российских морских портах
Констатируют:
Причиной
недостатков
развития
портовых
услуг
является
несовершенство российского законодательства, регулирующего деятельность
хозяйствующих субъектов в морских портах.
Действия федеральных органов власти, имеющих отношение к
законодательному регулированию деятельности портов и осуществляющих
контрольные и обеспечивающие функции в морских портах недостаточно
эффективны.
Созданная система транспортной безопасности в отношении морских
судов вместимостью менее 500 чрезмерна, а в отношении маломерных судов
практически абсурдна. Требования Федерального закона «О транспортной
безопасности» необоснованно распространены на все суда вместимостью менее
500, включая маломерные.
В системе транспортной безопасности портовые охранные структуры
создают существенные барьеры для деятельности оказывающих услуги
компаний, заметно снижая их оперативность и четкость работы, ухудшая
привлекательность российских портов относительно портов соседних
государств.
Серьезное место занимают проблемы в организации лоцманской
проводки судов.
В настоящее время лоцманская проводка судов в сфере торгового
мореплавания, в том числе в морских портах Российской Федерации и на
подходах к ним,
осуществляется организациями самых разных
организационно-правовых форм и форм собственности.
После семи лет работы (с апреля 2004 г. по апрель 2011 г.) всех структур
государственной власти, включая и Президента РФ, общественных организаций
был принят Федеральный закон от 03.06.2011г. № 113-ФЗ и было выполнено
постановление Конституционного суда РФ от 06.04.2004 г. № 7-П. Указанный
1
федеральный закон уравнял в правах лоцманские организации различной
формы собственности и российское законодательство в этой части стало
соответствовать Конституции Российской Федерации её статьям 19, 34 (часть 1)
и 55 Часть 3).
Вместе с тем сразу после принятия Федерального закона от 03.06.2011г.
№ 113-ФЗ Минтранс России по непонятным причинам в очередной раз вышел с
законодательной инициативой огосударствления лоцманской функции путем
создания федерального бюджетного учреждения «Государственная лоцманская
служба» с наделением его исключительно монопольным правом на
осуществление хозяйственной (предпринимательской) деятельности по
оказанию лоцманских услуг.
Предложенное, во внесенном Минтрансом России в Правительство РФ
законопроекте «О внесении изменения в ст. 87 КТМ РФ», об уравнивании
лоцманской проводки судна при нахождении морского лоцмана на борту судна,
с так называемой "дистанционной лоцманской проводкой", когда лоцман дает
рекомендации капитану судна находясь на берегу, является безпрецедентным в
международном морском законодательстве. Такого примера нет ни в
законодательстве, ни в практике, ни одной страны или порта мира.
Согласно выводам из Оценки регулирующего воздействия, проведенной
Минэкономразвития в 2013г., федеральные органы исполнительной власти
(Минэкономразвития, ФАС России, Минобороны России) не видят оснований
для огосударствления лоцманских услуг. По результатам оценки
регулирующего воздействия в декабре 2013 г. Минтрансу России было
предложено рассмотреть альтернативные формы создания единой лоцманской
организации в России.
Однако особенности деятельности самих лоцманских организаций,
работниками которых являются морские лоцманы, ни в КТМ Российской
Федерации, ни в каком-либо другом федеральном законе не предусмотрены.
В действующем законодательстве Российской Федерации фактически
отсутствуют нормы, специально направленные на регулирование отношений в
сфере торгового мореплавания с участием лоцманских организаций, их
объединений, устанавливающие требования к лоцманским организациям, что
на практике имеет своим следствием отсутствие единых стандартов качества
оказания лоцманских услуг как в отдельно взятых морских портах, так и в
морских портах Российской Федерации в целом. Подтверждением такому
положению является морской порт «Варандей», в котором до настоящего
времени не введен соответствующий Кодексу торгового мореплавания порядок
лоцманского обслуживания судов. Лоцманские функции в порту выполняет
«капитан грузовой» в соответствии с должностной инструкцией «швартового
мастера», на которого не распространяются квалификационные требования,
предъявляемые к лоцманам, а капитан порта и надзорные органы не имеют
полномочий осуществлять контроль в отношении безопасности проводки и
швартовых операций с судами в порту.
С момента вступления в законную силу Федерального закона «О
саморегулируемых организациях» в различных областях производства товаров
2
(работ, услуг) постепенно производится замещение ряда регулятивных
функций со стороны государства на соответствующие механизмы
саморегулирования, принимаются изменения в отраслевые законодательные
акты в части введения в них института саморегулируемых организаций,
определяющие особенности деятельности саморегулируемых организаций
отдельных видов.
В настоящее время НП «НОЛО» разработан законопроект о введении
саморегулирования в организацию лоцманской деятельности с учетом
особенностей и характера этой деятельности, современного состояния рынка
лоцманских услуг. Необходимость введения саморегулирования в области
лоцманской деятельности обусловлена как потребностью в обеспечении
современных механизмов регулирования рынка в данной области, так и
чрезвычайной важностью оказания безопасных, квалифицированных,
своевременных и соответствующих мировым стандартам услуг по лоцманской
проводке судов.
Оптимальное реформирование организации лоцманского обеспечения в
России на данном этапе возможно путем создания всероссийской
саморегулируемой лоцманской организации.
Необоснованное бездействие Минтранса России позволяет ФГУП
«Росморпорт» путём перекрёстного финансирования покрывать искусственно
создаваемые убытки от лоцманской деятельности прибылью от монопольно
завышенных других портовых сборов, таких как канальный, маячный,
навигационный.
Минтрансу России необходимо выполнить требования части 6 пункта 14
статьи 3 Федерального закона от 23.07.2013г. № 225-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», статьи
4 Главы II «Государственное регулирование и государственный контроль
(надзор) в сферах естественной монополии» Федерального закона от 17.08.1995
г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» и постановления Правительства РФ
от 23.04.2008 г. № 293 и от 22.09.2008 г. № 707 о введении раздельного учета
доходов и расходов субъектами естественных монополий, в первую очередь
ФГУП "Росморпорт".
Диспропорция в уровне ставок портовых сборов, взимаемых с судов в
морских портах России ФГУП Росморпорт, была отмечена в материалах
мониторинга, проведенного ФСТ России за 2008 г. и проверки ФГУП
«РОСМОПОРТ» Счетной палатой Российской Федерации за 2010 г., а также
подтверждается информацией о финансово-хозяйственной деятельности,
размещённой на сайте ФГУП «Росморпорт».
ФАС России, по заключению экспертов, не может применить
предоставленные службе Федеральным законом № 135-ФЗ "О защите
конкуренции" права в связи с недостатками законодательного регулирования
деятельности естественных монополий.
В соответствии со ст. 19 ФЗ «О морских портах в РФ и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты РФ» оказание услуг по
использованию отдельных объектов инфраструктуры морского порта, а также
3
по обеспечению безопасности мореплавания в морском порту и на подходах к
нему осуществляется на платной основе (портовые сборы). Т.е. законодатель
определил, что плата за услуги в морских портах регулируется портовыми
сборами и указал их перечень. Это корабельный, канальный, ледокольный,
лоцманский, маячный, навигационный, причальный и экологический сборы.
Ставки портовых сборов и правила их применения устанавливаются в
соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 17.08.1995 г.
№ 147-ФЗ «О естественных монополиях». Однако, указанный закон не
раскрывает суть услуг, за которые взимается каждый вид портового сбора и не
дает представления назначения и цели каждого из перечисленных сборов.
Несовершенной системой тарифов в условиях снижения и
нестабильности курса рубля государство создает преференции для
иностранных судовладельцев.
Уровень утверждённых ФСТ России ставок лоцманского сбора не
обеспечивает получение прибыли для обеспечения необходимых инвестиций в
обновление материально-технической базы лоцманских организаций – что
противоречит требованиям пп. в) п.12 Положения о государственном
регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов
естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и
услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей (утв.
постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2008 г. N 293)
Такая ситуация существует только потому, что действующими
нормативными актами по ценовому регулированию услуг в морских портах
установлена обязательность только верхнего предела тарифа на услуги
(портового сбора), при абсолютном игнорировании необходимости возмещения
экономически обоснованных расходов (затрат) на оказание этих услуг – т.е.
существования нижнего предела тарифа на уровне себестоимости оказываемой
услуги.
Указанная диспропорция тарифов позволяет одному доминирующему
субъекту путём покрытия неизбежных убытков прибылями от взимания других,
завышенных портовых сборов, вытеснять конкурирующие негосударственные
организации, в том числе оказывающие лоцманские и экологические услуги, с
рынка портовых услуг - функционирующего в условиях хоть и ограниченной
количеством продавцов, но всё-таки реально существующей конкуренции.
Непрозрачность и отсутствие методики расчета портовых сборов
приводит к непониманию грузо- и судовладельцами - соответствует ли данная
услуга её стоимости? А в комплексе с имеющимися проблемами (оформления
судов
контролирующими
органами
(пограничными,
таможенными,
санитарными) и пропускного режима в портах) все это приводит к
непривлекательности портов России для грузо и судовладельцев даже в
текущей ситуации, когда для иностранного судовладельца в России все
дешевеет только по причине колебания курса валют.
Предложено рассмотреть часть портовых сборов как парафискальных
платежей. Особенностью парафискальных платежей является их целевой
4
характер. Однако в российском законодательстве это понятие не закреплено в
законодательных актах и является доктринальным.
Налог и сбор разграничиваются по юридическим характеристикам:
значению, цели, обстоятельствам, характеру обязанности, периодичности. В
отличие от налогов сборы индивидуальны и им присущи строго определенная
цель и специальные интересы.
Налоговый кодекс РФ устанавливает сборы только федерального уровня:
сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических
ресурсов; государственную пошлину. Между тем действующих и взимаемых
сборов, введенных уполномоченными органами государственной власти,
значительно больше, однако они не кодифицированы, оценить правомерность
их взимания, эффективность для получателя, а так же обременение для
плательщика достаточно сложно.
Из анализа природы и правовых оснований взимания портовых сборов
необходимо признать, что корабельный, канальный, маячный, навигационный и
причальный сборы является фискальными платежами.
Путями решения части изложенных проблем могут быть следующие:
- введение формулировки назначения каждого портового сбора
указанного в п. 2 ст. 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 261-ФЗ О
морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации»;
- устранение противоречий, имеющихся в федеральных законах
«О естественных монополиях» и «О защите конкуренции»;
- выполнение требований Федеральных законов от 17.08. 1995 г.
№ 147-ФЗ "О естественных монополиях" и от 23.07.2013 г. № 225-ФЗ,
постановления Правительства РФ от 22.09.2008 г. № 707, в части
разработки и утверждения порядка ведения раздельного учета доходов
и расходов субъектами естественных монополий в сфере услуг,
оказываемых в портах;
- разработка методики экономически обоснованного расчета
каждого вида портовых сборов по каждому порту в отдельности для
хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги в портах и придание
сборам целевого характера расходования;
- придание некоторым портовым сборам фискального характера.
Рабочей группой Координационного совета по оптимизации движения
внешнеторговых грузопотоков при Комитете Государственной Думы по
транспорту в 2014 г. по результатам проведенного мониторинга сделаны
следующие выводы:
1. В настоящее время для морских портов Российской Федерации
характерны непроизводительные простои, связанные с задержками грузовых
операций прибывающих судов и задержкой отхода загруженных судов в связи с
деятельностью государственных контрольных органов.
Непроизводительные простои судов в российских морских портах
достигают: от 30 мин.6 до 24 часов. В тоже время в конкурентных европейских
портах задержки грузовых операций не превышают четверти часа.
5
2. Вследствие
непроизводительных
простоев
перевозчики
(судовладельцы) и другие участники транспортного рынка несут существенные
экономические потери.
Для судов дедвейтом 100-120 тыс. тонн суточная стоимость простоя
составляет от 20 000 до 32 000 долл. США. В 2013 году на терминале «КТК-Р»
порта Новороссийск было обработано более 315 танкеров, в том числе 41
танкер российских судовладельцев («СКФ Новошип»). На погрузку каждого
танкера было затрачено 15-17 часов, тогда как на формальности по приходу и
на убытие - минимум 8 часов, т. е., фактически, 1/3 всего стояночного времени.
Мониторинг морского порта Кавказ показал, что потерянное речными
судами время только одной стивидорной компании, не позволило доставить в
2013 году к местам перевалки около 40 000 тонн груза.
По данным терминала «Спецморнефтепорт Приморск» в 2013 году
убытки от простоя одного танкера составляют 20 000 долларов США, а
суммарные потери в год – 11 млн. долларов США.
3. Искусственно усложненный порядок оформления судозаходов в
российских портах основан на преимущественной работе ГКО с бумажными
документами.
При этом нет единых требований к составу документов и данных,
требуемых ГКО при оформлении прибытия и отходов судов. Ведомственные
нормативные акты, включая приказ Минтранса России №140, ст.159
Таможенного кодекса Таможенного Союза, инструкции ФТС России, содержат
различные требования, не согласованные с составом данных международной
Конвенции ФАЛ. По этой причине появление ведомственных информационных
систем не приводит к сокращению количества форм бумажных документов, а
только усложняет работу участников транспортного рынка.
4. В российских портах отсутствует межведомственная система
информационного взаимодействия всех ГКО с участниками транспортного
процесса на основе механизма «единого окна» и едином для всех ГКО перечне
документов и данных, соответствующих Конвенции ФАЛ.
Участники круглого стола
Руководствуясь своими конституционными правами,
Сознавая ответственность перед гражданами России за состояние и
развитие морской сферы деятельности,
Ссылаясь на требования законодательства, регулирующего отношения
в морской отрасли,
Основываясь на результатах экспертизы действующей нормативной
базы и обсуждения состояния, проблем и перспектив развития портовых услуг
в российских морских портах,
Заявляют, что органы власти игнорируют компетентное мнение
морской общественности,
6
повторно
информируют Правительство Российской Федерации, Президента
Российской Федерации, Совет Федерации и Государственную Думу
Федерального Собрания Российской Федерации
о процветающей в отдельных органах власти неисполнительности и
игнорировании законодательства Российской Федерации и
повторно
п р о с я т:
I. Контрольное управление Президента Российской Федерации
Принять меры принуждения к Минтрансу России для обеспечения
выполнения требований ст. 8 Федерального закона от 17 августа 1995 года N
147-ФЗ "О естественных монополиях", части 6 ст. 19 Федерального закона от
08.11.2007 N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации",
постановлений Правительства РФ от 23.04.2008 г. № 293 и от 22.09.2008 г. №
707 в части разработки и принятия методики ведения раздельного учёта
доходов и расходов по видам деятельности субъектами естественной
монополии, оказывающих услуги в морских портах.
II. Правительство Российской Федерации
2.1. Принять исчерпывающие меры по повышению исполнительской
дисциплины в органах исполнительной власти.
2.2. Отклонить представленный Минтрансом России на рассмотрение
Правительства
Российской
Федерации
неконституционный
проект
федерального закона, целью которого является ликвидация негосударственных
лоцманских организаций путём создания федерального бюджетного
учреждения с наделением его монопольной функцией по оказанию лоцманских
услуг в портах.
IV. Генеральную прокуратуру Российской Федерации
Принять меры прокурорского реагирования в отношении Минтранса
России и ФГУП "Росморпорт" за невыполнение требований ст. 8 Федерального
закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях", части 6
ст. 19 Федерального закона от 08.11.2007 N 261-ФЗ "О морских портах в
Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации", постановлений Правительства РФ от 23.04.2008
г. № 293 и от 22.09.2008 г. № 707 в части ведения раздельного учёта доходов и
расходов по видам деятельности субъектами естественной монополии,
оказывающих услуги в морских портах.
7
V. Федеральную службу по тарифам
До января 2015 г. разработать и утвердить Методику экономически
обоснованных ставок портовых сборов, исходя из принципа достаточности для
обеспечения деятельности организаций с учетом необходимости модернизации
лоцманских судов и оборудования, применяемого при лоцманской проводке,
поддержания и повышения квалификации лоцманов и т.п.
VI. Минтранс России
Выполнить требования ст. 8 Федерального закона от 17 августа 1995
года N 147-ФЗ "О естественных монополиях", части 6 ст. 19 Федерального
закона от 08.11.2007 N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации", постановлений Правительства РФ от 23.04.2008 г. № 293 и от
22.09.2008 г. № 707 в части ведения раздельного учёта доходов и расходов по
видам деятельности субъектами естественной монополии, оказывающих услуги
в морских портах.
VII. Федеральную антимонопольную службу
Поддержать предложения НП "НОЛО" о необходимости внесения
изменений в антимонопольное законодательство в части исключения
недобросовестной конкуренции (применения демпинговых тарифов на
предоставляемые услуги).
Р е ш и л и:
1. Поддержать подготовленные к внесению в Государственную Думу:
- разработанные членами Совета Федерации Н.В. Власенко, В.Н. Васильевым,
А.И. Голушко, Г.И. Макиным и депутатом Государственной Думы А.М.
Меткиным проекты федеральных законов "О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части
предупреждения чрезвычайных ситуаций) и "О внесении изменений в
Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном
шельфе Российской Федерации» и в Федеральный закон от 31 июля 1998 г.
№ 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и
прилежащей зоне Российской Федерации» (в части исключения плана
ликвидации аварийных разливов нефти из числа объектов государственной
экологической экспертизы);
- разработанные членом Совета Федерации Н.В. Власенко и депутатом
Государственной Думы А.М. Меткиным проекты федеральных законов "О
внесении изменений в пункт 11 статьи 1 Федерального закона "О
транспортной безопасности" (в части исключения маломерных судов из под
действия Федерального закона "О транспортной безопасности") и "О
внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской
Федерации" (в части саморегулирования в сфере лоцманской деятельности).
8
2. Рекомендовать
I. Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации
Рассмотреть
результаты
проведенного
Рабочей
группой
Координационного совета по оптимизации движения внешнеторговых
грузопотоков при Комитете Государственной Думы по транспорту в 2014 году
мониторинга и взять на себя координацию работы государственных
контролирующих органов в морских портах по нормативному регулированию
вопросов
совершенствования
межведомственного
информационного
взаимодействия в морских пунктах пропуска Российской Федерации на основе
механизма «Единого окна».
II. Некоммерческому партнерству «Национальное объединение
лоцманских организаций»
2.1.
Продолжить работу по законодательному закреплению
особенностей создания и деятельности всероссийской саморегулируемой
организации в области лоцманской деятельности.
2.2. Доработать и привести к уровню современности положения
специализированной системы добровольной сертификации лоцманских
организаций (служб) для дальнейшего рассмотрения указанной системы в
качестве стандарта саморегулируемой организации.
III. Информационному агентству "Конечный спрос"
3.1. Опубликовать в средствах массовой информации материалы
круглого стола.
3.2. Подготовить и опубликовать в средствах массовой информации
открытое письмо Президенту Российской Федерации о невыполнении
Минтрансом России требований законодательства Российской Федерации.
3.3. Подготовить и направить Генеральному прокурору Российской
Федерации обращение о невыполнении органами исполнительной власти
требований законодательства Российской Федерации.
9