Пути совершенствования законодательства о коллективных

Доклад Нургалиевой Е.Н. на тему:
«Пути совершенствования законодательства
о коллективных трудовых спорах и забастовках»
для семинара организованного Гражданским Альянсом Казахстана
29 октября 2013 года «Профилактика, предупреждение и регулирование
трудовых конфликтов»
В условиях рыночной экономики трудовые отношения в Казахстане
стали обретать новое качество, что вызвало объективную необходимость их
регулировать не только на уровне законов, но и коллективных договоров. И
это породило также обоснованную возможность создания новой модели
коллективных трудовых отношений с одновременным решением ряда
теоретических и практических проблем: а) создание института
представительства работников и работодателей в сфере коллективных
трудовых отношений; б) определение места и значения коллективных
договоров в правовом регулировании трудовых отношений; в) внедрение
механизма разрешения коллективных трудовых споров.
Хотя определенные шаги в этом направлении в стране и сделаны, в
правовом регулировании новой модели коллективных трудовых отношений
немало еще пробелов и противоречий, над исключением которых следует
еще много поработать.
Представительство работников и представительство работодателей как
социальных партнеров закреплено в Трудовом кодексе Республики Казахстан
(далее – ТК РК). Согласно пп.60 п.1 ст.1 ТК РК, представителями работников
выступают органы профессиональных союзов, их объединений и (или)
уполномоченные работниками физические и (или) юридические лица.
Представители работодателей - физические и (или) юридические лица,
уполномоченные на основании учредительных документов или доверенности
представлять интересы работодателей или группы работодателей (пп.40 п.1
ст.1 ТК РК). Последнее понятие может вызвать на практике определенные
разногласия ввиду того, что стороной коллективного трудового отношения
на уровне организации прямо не указывается на руководителя организации,
завуалировав его понятием «физические и (или) юридические лица».
Получается, что руководитель в социальном партнерстве с работниками
всегда выступает только через своих представителей. Как показывает анализ,
наиболее распространенными являются трудовые споры о выполнении
условий заключенного коллективного договора, поэтому следует особо
подчеркнуть, что они возникают на уровне организации и ответственность по
соблюдению этих условий, в частности, условий труда несет конкретный
руководитель как представитель работодателя. В этой связи наиболее
удачным является определение, данное в Трудовом кодексе Российской
Федерации (далее – ТК РФ), где представителями работодателя в социальном
партнерстве являются: руководитель организации или уполномоченные им
лица, в соответствии с Кодексом, трудовым законодательством,
учредительными документами организации и локальными нормативными
актами (ст.33 ТК РФ).
1
Недостаточно четко расписано и такое понятие, как «объединение
работодателей», как сторона социального партнерства на республиканском,
региональном и областном уровнях. Так, п.4 ст.263 ТК РК гласит:
«Полномочными
представителями
республиканских
объединений
работодателей
являются
представители
республиканского
союза
(ассоциации) объединений субъектов частного предпринимательства,
республиканского
объединения
по
малому
предпринимательству,
республиканских
отраслевых
объединений
субъектов
частного
предпринимательства». Нетрудно заметить, что в данном определении не
присутствуют
работодатели
организаций
государственной
формы
собственности, интересы которых, как правило, представляют органы
исполнительной власти и местного самоуправления. Если даже и
подразумевается представление их интересов указанными органами,
следовало бы об этом записать, поскольку Правительство Республики
Казахстан, уполномоченные органы представляют, главным образом,
интересы государства, как стороны социального партнерства, а не
соответствующих работодателей, деятельность которых финансируется из
соответствующих бюджетов.
Четкое определение в трудовом законодательстве правового статуса
сторон социального партнерства дает возможность выработать эффективные
механизмы обеспечения стабильности в социально-трудовой сфере, поэтому
следует определить правовое положение «объединений работодателей» как в
ТК РК, так и в отдельных законодательных актах, как это было сделано в
Законе РФ «Об объединениях работодателей». Тем более, что как при
заключении соглашений, так и при коллективных переговорах и
коллективных трудовых спорах, интересы работодателей представляют их
соответствующие объединения (ст.ст.263, 264, 265 ТК РК).
Отсутствие законодательного определения понятия «объединение
работодателей» порождает также и недостаточно четкое понимание их роли в
других важнейших, принятых в целях совершенствования практики
применения трудового законодательства, документах. Так, в Рекомендации
круглого стола «Коллективные трудовые споры и конфликты: пути их
предупреждения и регулирования», проведенного Федерацией профсоюзов
Казахстана 6 декабря 2011 года, среди факторов, препятствующих
повышению эффективности социального партнерства в РК совершенно
правильно содержатся такие, как: недостаточность полномочий
трехсторонних комиссий для оказания реального воздействия на развитие
социально-трудовых отношений; разработка, обсуждение и принятие
отдельных законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере
труда без участия органов социального партнерства; низкий уровень охвата
коллективными договорами в организациях; отсутствие четких механизмов
взаимодействия между всеми уровнями социального партнерства; низкий
уровень представительства организаций малого и среднего бизнеса в системе
социального партнерства; недобросовестное отношение партнеров к
реализации взаимных обязательств и договоренностей. В них мы, к
2
сожалению, не находим прямого указания на объединение работодателей,
поскольку они названы просто «партнерами».
Правовой статус объединения работодателей базируется на положениях
Конвенции МОТ №87 «О свободе ассоциации и защите права на
организацию» (1948 г.), в которой предусмотрено право трудящихся и
предпринимателей создавать организации и вступать в них. При этом
признается право работодателей создавать организации по собственному
выбору, т.е. по выбору структуры и состава организации, по разработке ее
устава и регламента, по формированию программы действий (ст.3
Конвенции), а также по созданию федераций и конфедераций (ст.2
Конвенции). Главная черта объединений работодателей – это
принадлежность к некоммерческим организациям, т.е. к организациям, не
имеющим извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности
и не распределяющим полученную прибыль между участниками.
Следует также обратить внимание на то, что в ТК РК нет определения
понятия «коллективный трудовой спор». Глава 32 ТК РК посвящена
процедуре рассмотрения споров. Этот пробел отчасти восполняется п.1
ст.289 ТК РК, где содержатся основания возникновения трудового спора. В
то же время в нем упущено такое важное основание, как «отказ работодателя
учесть мнение выборного профсоюзного органа при принятии актов
работодателя». Акты работодателя, согласно п.2 ст. 11 ТК РК – это акты,
издаваемые работодателем в пределах своей компетенции в соответствии с
Трудовым кодексом и иными нормативными правовыми актами, трудовым
договором, соглашениями, коллективным договором.
В случаях, предусмотренных ТК РК, коллективным договором,
работодатель издает акты по согласованию или с учетом мнения
представителей работников. В связи с этим предлагаю скорреспондировать
ст.398 ТК РК, записав в ней следующее определение коллективного
трудового спора: «Коллективный трудовой спор – неурегулированные
разногласия между работниками (их представителями) и работодателем
(работодателями и их представителями) по поводу установления и изменения
условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и
выполнения коллективных договоров, соглашений, а также в связи с отказом
работодателя учесть мнение выборного представительного органа
работников при принятии локальных нормативных правовых актов». В этой
связи в ТК РК также следовало бы дать понятие «локальных правовых
актов», т.к. акты руководителя и локальные правовые акты понятия не
тождественные.
Не вдаваясь в подробности спора об актах работодателя, хочу отметить,
что локальные нормативные правовые акты, как акты, содержащие нормы
трудового права, являются источником трудового права. В этой связи
требует уточнения понятие «акты работодателя», являющееся также
источником трудового права. Особенность этих актов состоит в том, что они
не всегда принимаются совместно с представительными органами
работников, как это требуется при принятии локальных нормативных
3
правовых актов. По казахстанскому законодательству учет воли работников
зависит от усмотрения самого работодателя, что не всегда оправдано.
Основное назначение актов работодателя – учет интересов работников
данной организации, правовое регулирование социально-трудовых
отношений на локальном (местном) уровне, поэтому они должны
приниматься только по согласованию с представителями работников, а не с
учетом их мнения, который, как правило, работодателем не учитывается.
Термины «акты работодателя», «локальные нормативные правовые акты»
имею право на самостоятельное существование, но они должны быть
конкретизированы посредством классификации, содержащей наиболее
существенные черты, присущие этим источникам трудового права. В этой
связи отдельного исследования требуют такие вопросы, как коллективный
договор, правила внутреннего трудового распорядка, положения об оплате
труда, положение об аттестации работников и др.
В предложенном мной определении в качестве одной из сторон
коллективного трудового спора упоминаются не только множественные
работодатели, но и отдельный работодатель. Критикуя статью 398 ТК РФ,
Черняева Д.В. вполне справедливо отмечает, что игнорирование
коллективных трудовых споров с отдельным работодателем порождает
далеко идущие последствия: а) разногласия работников с отдельным
руководителем вообще не могут считаться коллективным трудовым спором;
б) такие разногласия не подходят ни под определение коллективного
трудового спора, ни под определение индивидуального трудового спора.
Усеченное понятие коллективного трудового спора содержится и в
ст.377 Трудового кодекса Республики Беларусь, где также нет такого
существенного основания возникновения коллективного трудового спора,
как «неучет интересов представителей работников при издании актов
работодателя».
В определении коллективного трудового спора, данном в п.1 ст.289 ТК
РК выделены два его признака: коллективный характер и предмет
разногласий. Коллективность проявляется в том, что одной из сторон спора
выступают работники, связанные определенным организационным
единством, а именно: коллектив работников. Проанализировав все пункты
данной статьи, можно предположить, что эти работники являются членами
профсоюза, возможно, работниками филиалов, представительств и
структурных подразделений организации.
Коллективный характер разногласий всегда может служить основанием
для признания возникшего спора коллективным, поэтому коллективный
трудовой спор должен характеризоваться его предметом, т.е. разногласиями
по поводу установления или изменения условий труда, заключения,
изменения или выполнения коллективных договоров, соглашений. Условия
труда, согласно пп. 21 п.1 ст.1 ТК РК, это условия оплаты, нормирования
труда, режима рабочего времени и времени отдыха, порядок совмещения
профессий (должностей), расширения зон обслуживания, возложения
обязанностей временно отсутствующего работника, безопасности и охраны
4
труда, технические и производственно-бытовые условия, а также иные по
согласованию сторон условия труда.
Право на забастовку является одним из основополагающих социальных
прав, поэтому юридическое закрепление права на забастовку содержится в
ст.24 Конституции Республики Казахстан и ст.22 ТК РК.
В современном Казахстане в целом созданы законодательные и
материальные предпосылки для коллективно-трудового регулирования
трудовых отношений. При регулировании трудовых отношений, например, в
нефтегазовой
промышленности
именно
коллективно-договорное
регулирование должно играть главную роль, поскольку законодательство
устанавливает только минимум гарантий для всех категорий работников, а
труд
различных
категорий
работников
должен
регулироваться
дифференцированно.
Одной из причин возникновения коллективных трудовых споров,
вылившихся затем в забастовки, на Западе Казахстана явились причины
юридического характера: сложность, иногда и противоречивость, трудового
законодательства, недостаточная доступность его для работодателей, и
особенно, для работников.
Результат – слабое знание работниками своих трудовых прав; слабая
подготовленность профсоюзных лидеров, профсоюзных активистов к защите
трудовых прав работников на основе законодательства. Беседа с участниками
забастовочного движения показывает, что они слабо знают трудовое
законодательство, не представляют, к каким последствиям могут привести
незаконные забастовки.
Забастовка – полное или частичное прекращение работы в целях
удовлетворения своих социально-экономических и профессиональных
требований в коллективном трудовом споре с работодателем (пп.40 п.1 ст.1
ТК РК). Это понятие вполне соответствует международным стандартам и не
допускает проведения политических и других забастовок со смешанными
требованиями. В нем четко указано на то, что объектом забастовки является
конкретный работодатель, а не политика государства. Положения
международных трудоправовых норм особо акцентируют внимание на
следующее: а) действия работников должны быть согласованными; б)
вследствие этих действий происходит изменение привычного хода
выполнения трудовой функции по инициативе самих работников. В этой
связи в определение вышеприведенного понятия следует ввести положения,
характеризующие
добровольность
прекращения
работы
самими
работниками. Добровольность участия работников в забастовке подчеркивает
право каждого свободно принимать решение об участии (неучастии) в
забастовке. На это особое внимание уделено в ст.388 ТК РК Республики
Беларусь, где «забастовка» определяется как временный добровольный отказ
работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично)
в целях разрешения коллективного трудового спора. На временный характер
добровольного отказа работников от выполнения трудовых обязанностей
5
указывают также законодательные акты Российской Федерации (ст. 409 ТК
РФ), Азербайджанской Республики (п.4 ст. 270 ТК АР) и др.
Право на коллективные трудовые споры и их разрешение установлено
Конвенциями МОТ №98 и №135, Рекомендацией №92, а также Социальной
хартией Европы, Хартией основных социальных прав трудящихся
Европейского сообщества.
В казахстанском трудовом праве в целом отражены все три основные
элементы международного понимания института коллективных трудовых
споров: определение коллективного трудового спора, методы его разрешения
и право на забастовки.
Несмотря на то, что Республика Казахстан является членом МОТ,
считаю, что не всегда широкая трактовка понятия «забастовка» Комитетом
экспертов МОТ применима для нашей страны. Во-первых, не совсем
понятны разъяснения по поводу «мирных забастовок», «солидарных
забастовок», «забастовок против социальной и экономической политики
государства» и другие, которые могут в конечном итоге «расшатать»
национальную безопасность любого государства.
Во-вторых, нет достаточного в Казахстане и других странах Единого
Экономического пространства (ЕЭП) опыта проведения забастовок. Поэтому
считаю правильным мнение авторов о необходимости детально проработать
собственное толкование конституционного права на забастовки с учетом
международных норм. Этому также обязывает и то обстоятельство, что по
вопросу о праве на забастовку, вытекающего из Конвенции МОТ №87 «О
профсоюзной свободе и защите профсоюзного права» неоднократно
подвергался критике один из главных контрольных органов МОТ - Комитет
экспертов – в связи с широким толкованием и применением конвенций и
рекомендаций, не всегда применимым ко всем без исключения странам.
Особо следует подчеркнуть, что конвенции и рекомендации МОТ прямо
не провозглашают право на забастовку. Этот вопрос неоднократно
обсуждался на заседаниях Международной конференции труда в процессе
работы по подготовке документов по данному вопросу, но по различным
причинам никогда не поднимался до международных норм, непосредственно
определяющих право на забастовку. Тем не менее, право забастовку
упоминается и в конвенциях, и рекомендациях. Конвенция об упразднении
принудительного труда 1957 года (№105) запрещает использование
принудительного или обязательного труда «в качестве наказания за участие в
забастовке». В Рекомендациях по добровольному урегулированию споров и
арбитражу 1957 года (№92) забастовки впервые упоминаются в параграфах 4
и 6; затем в параграфе 7 указывается, что никакие, содержащиеся в
документе положения «не могут трактоваться как ограничивающие какимлибо образом право на забастовку».
В Казахстане, так же как и в России, возможность разрешения споров
при установлении условий труда с помощью примирительных или
посреднических процедур вынесена за пределы процесса коллективных
переговоров, что не совсем правильно. Так, в соответствии с п.5 ст.282 ТК
6
РК, при недостижении согласия по отдельным положениям проекта
коллективного договора в течение одного месяца со дня начала
коллективных переговоров, стороны должны подписать коллективный
договор на согласованных условиях с одновременным составлением
протокола разногласий. В данный протокол, как правило, выносятся не
устраивающие работодателя нормы, фиксирующие намерения сторон и не
являющиеся обязательными для применения. Разногласия между сторонами
коллективных переговоров могут быть урегулированы путем дальнейших
коллективных переговоров или установленной процедуры разрешения
коллективных трудовых споров. Говоря о российском трудовом
законодательстве, Воронкова Е.Р. подчеркивает, что отсутствие в
законодательстве обязательного для сторон порядка урегулирования в ходе
коллективных переговоров споров, приводит к ослаблению деятельности
профсоюзов, поскольку отсутствует обязательный учет работодателем
интересов представляемого ими трудового коллектива. В связи с этим она
вполне обоснованно предлагает при совершенствовании трудового
законодательства учесть законодательство Великобритании, в котором
функцию примирения и посредничества еще на стадии заключения
коллективного
договора
выполняет
специально
уполномоченный
государственный орган – Консультационная служба примирения и
арбитража.
Анализ Трудового кодекса РК показывает, что многие существенные
вопросы труда и его оплаты носят декларативный характер и отсылки на
коллективные договоры, которые на многих предприятиях еще не стали
местным Трудовым кодексом, учитывающим особенности того или иного
предприятия, не решают всех возникающих на практике проблем. К тому же,
ни у работников, ни у их представителей (в том числе у профсоюзов) нет
опыта цивилизованного решения коллективных трудовых споров. И у них, к
сожалению, складывается такое мнение (безусловно, не без «помощи»
деструктивных элементов), что решить можно все, что они захотят, только
путем выхода на улицы и остановки работы предприятий.
Ослабление государственного правового регулирования повлекло за
собой практическое выпадение из сферы правового регулирования большого
количества вопросов трудового права, которые на централизованном уровне
уже не регулируются, а на уровне предприятий еще не подвержены
регламентации ввиду отсутствия практики и устаревшего правосознания. В
связи с наличием таких противоречий была признана актуальность
исследования возможностей активного внедрения в практику способа
коллективно-договорного регулирования труда. По результатам анализа
действующего законодательства выяснено, что правовых, законодательных
препятствий для дальнейшего развития коллективно-договорного
регулирования труда нет: действующее законодательство позволяет
предусматривать в коллективных договорах и нормативных соглашениях
нормы практически по всем вопросам трудового законодательства, с
7
сохранением минимума гарантий, установленных на централизованном
уровне.
Еще в 2002 году мы отмечали, что несмотря на общую декларативность
Генеральных соглашений, принимаемых между Правительством Республики
Казахстан,
республиканскими
объединениями
профсоюзов
и
республиканскими объединениями работодателей, они охватывают большой
объем проблем, которые не могут быть решены законодательным путем.
Рассматривая широкий круг проблемных аспектов и привлекая
работодателей и профсоюзных работников всей страны, Генеральное
соглашение вырабатывает наиболее оптимальные пути решения
общенациональных проблем в области трудового права и социального
обеспечения. Следовательно, не прибегая к систематическому обновлению
трудового законодательства посредством внесения бесконечных дополнений
и изменений в действующий Трудовой кодекс Республики Казахстан,
возможно многие пробелы и противоречия устранить на уровне социального
партнерства, не допуская при этом ухудшения трудовых прав наемных
работников.
8