В условиях аридного климата возделывание сельскохозяйственных... орошения не представляется возможным. В этой...

В условиях аридного климата возделывание сельскохозяйственных культур без
орошения не представляется возможным. В этой связи, еще с древних времен
дехкане вели кочевое земледелие недалеко от водоисточников. В дальнейшем,
особенно в «Советский период», стали строиться ирригационные системы и
водохранилища, охватывая большие площади и регулируя речной сток, чтобы не
зависеть от погодных условий (маловодные или многоводные годы). Такой подход к
развитию орошения вполне оправдан при едином плановом ведении
сельскохозяйственного производства и государственной собственности на природные
ресурсы (землю и воду).
В настоящее время, когда природные ресурсы, в частности земля и вода, а также
каналы
и
сооружения
на
ирригационных
системах
(магистральные,
межхозяйственные и внутрихозяйственные) находятся в различных формах
собственности (государственной, коммунальной, частной и даже бесхозной),
эффективное развитие орошаемого земледелия весьма затруднительно. Об этом
наглядно свидетельствует опыт прошлых лет, когда огромные инвестиции не дали
желаемых результатов.
Поэтому формирование государственных структур с раздроблением структуры
управления ирригационными системами просто не рационально, не говоря уже об
эффективности, которая должна стоять на первом месте.
Опыт управления водохозяйственными системами
Страны постсоветского пространства. Учитывая, что страны Центральной
Азии наиболее зависимы от поверхностных водных ресурсов, где значительная доля
приходится на орошаемое земледелие с основной занятостью населения (более
60%) в сельскохозяйственной отрасли, целесообразно рассмотреть следующие
Центрально-азиатские страны.
Республика Таджикистан. В Таджикистане в гидрографическом отношении можно
выделить четыре основных речных бассейна. На севере-западе - это бассейн реки
Сырдарья, где реками Ходжабакирган, Аксу и Исфара формируется поверхностный
сток в объеме 0,7 км3/год, или примерно около 1% всего стока бассейна. На юге бассейн реки Амударья, представленный реками Вахш, Пяндж и Кафирниган, доля
которых в общем объеме водных ресурсов этого бассейна составляет 82,5%.
Страна располагает крайне ограниченными земельными ресурсами, пригодными для
сельскохозяйственного использования. Площадь обрабатываемой пашни не
превышает 769,9 тыс.га, из них 750 тыс. га орошаемых земель.
Общий объем ежегодного использования составляет около 11-11,5 млрд. м3, из
которых около 90% приходится на ирригацию.
Министерство мелиорации и водных ресурсов Республики Таджикистан центральный орган исполнительной власти в области водных ресурсов и мелиорации
земель. В соответствии с Положением[1] данный государственный орган
осуществляет функции по выработке единой государственной политики и
нормативно-правового регулирования в сфере мелиорации орошаемых земель,
эксплуатации и содержания водохозяйственных объектов, формирования,
использования и охраны водных ресурсов, строительства, сельского водоснабжения
и обводнения пастбищ.
Туркменистан.Водные ресурсы страны складываются из поверхностного стока рек
Амударьи, Мургаба, Теджена, Атрека, мелких водотоков северо-восточных склонов
Копетдага и незначительных объемов подземных и коллекторно-дренажных вод, и в
сумме составляет 23,94 км3. В водохозяйственном балансе на поверхностные водные
ресурсы приходится 97,5-98,2% всех водных ресурсов.
В структуре водозабора 91% приходится на ирригационный сектор, 7% на
промышленность и 2% на хозяйственно-питьевые цели.
Управление оросительными системами осуществляется Министерством водного
хозяйства Туркменистана через структурные подразделения приуроченных к
административным образованиям всех уровней, непосредственно в хозяйствах –
мирабами.
Воду для нужд орошаемого земледелия в пределах лимита (плановой нормы)
поставляется бесплатно, при этом существующая система штрафов предполагает
плату за забранную воду сверх плана в трехкратном размере от величины тарифа.
В 2004 году принят новый Водный кодекс. В Туркменистане политические функции
национального органа по управлению водными ресурсами совмещаются с
хозяйственной деятельностью, его полномочия и ответственность слабо
разграничены с другими национальными органами управления и низовыми
иерархическими структурами на административно-территориальном уровне.
Республика Узбекистан.Почти все реки страны имеют трансграничный характер, и
за ее пределами формируется 80% используемых водных ресурсов.
Гидрографическую сеть и режим водных объектов страны, их использование
необходимо рассматривать на фоне бассейнов рек Амударья и Сырдарья. На
территории страны речной сток практически полностью зарегулирован, распределен
и подчинен нуждам орошаемого земледелия.
Экономика Узбекистана во многом зависит от орошаемого земледелия, и ирригация
является базовым сектором экономики, которая обеспечивает свыше 96% всего
валового сельскохозяйственного продукта и до трети валового внутреннего продукта
страны. Орошаемое земледелие обеспечивает занятость в сельскохозяйственном
производстве до 3,5 млн. человек трудоспособного населения, включая занятых в
личных подсобных хозяйствах. Свыше 60% населения Республики Узбекистан
проживает в сельской местности и связано с сельским хозяйством. На сельское
хозяйство приходится 60% валютных поступлений и 45% занятости населения.
Наиболее важной сельскохозяйственной культурой является хлопчатник, в среднем
производится 3,5-4,0 млн. тонн хлопка-сырца. По объему его производства страна
занимает четвертое место в мире, а по экспорту – второе. На эту культуру приходится
около 50% валютных поступлений страны.[2]
Институциональные основы управления водными ресурсами страны определяются,
прежде всего, структурой Министерства сельского и водного хозяйства, в которое
входит Главное управление водного хозяйства, которое возглавляет 10 бассейновых
ирригационных систем, т.е. в основу управления положен бассейновый принцип.
Правовая основа для регулирования водных отношений основывается на Законе «О
воде и водопользовании».
В Узбекистане учреждена Государственная инспекция по контролю и надзору за
техническим состоянием и безопасностью работы крупных и особо важных
водохозяйственных объектов (Госводхознадзор), обязанностью которой стала
подготовка предложений и правительственных постановлений для восстановления и
усовершенствования оросительной и коллекторно-дренажной систем. В результате
оценок проводимых этим органом, составляется список оросительных и коллекторнодренажной систем, требующих восстановления и усовершенствования
(водохранилища и плотины, насосные станции, крупные каналы).
В странах дальнего зарубежья. Водное законодательство большинства зарубежных
стран предусматривает государственное регулирование в области использования и
охраны водных объектов. Практически во всех странах созданы государственные
водохозяйственные органы, на которые возложены функции регулирования
отношений, в сфере водопользования исходя из интересов общества.
При всем многообразии водного законодательства разных стран следует отметить
важную тенденцию правового развития, а именно комплексном подходе
природопользования.
В различных странах существуют разные начальные условия, цели, модели
управления водными ресурсами. В качестве примера рассматривается опыт
следующих стран.
Китайская Народная Республика (КНР). Орошаемые земли: 64141 тыс.га (на
2008г). Министерство водных ресурсов КНР является исполнительным органом
Центрального народного правительства и отвечает за управление водными
ресурсами в Китае.
Есть несколько органов, ответственных за управление водными ресурсами в Китае.
Контроль за загрязнением воды возложено на органы охраны окружающей среды,
хотя сама вода находится в ведении Министерства водных ресурсов КНР.
Канализационные стоки находятся в ведении Министерства жилищного
строительства и развития городских и сельских районов, но грунтовые воды
подпадают под юрисдикцию Министерства земельных и природных ресурсов.
Австралия. Орошаемые земли: 2550 тыс.га (на 2008 г). Департамент устойчивого
развития, охраны окружающей среды, водных ресурсов, населения и
сообществ Австралии, ранее Министерство по охране окружающей среды, водных
ресурсов, наследия и искусств, является подразделением австралийского
федерального правительства, которое было создано 14.09.2010г. В состав
Департамента входит Национальная водная комиссия.
При участии ученых, была разработана Национальная Водная инициатива,
согласованная между правительством страны и штатами. В последующем была
создана Национальная Водная комиссия, в состав которой вошли профильные
министерства и штаты. Сам совет возглавляет Премьер-министр страны.
Франция. Руководящим принципам Директивы по Воде в наибольшей степени
соответствует действующее водное законодательство Франции.
Принятый в 1964 году Закон о Воде внес коренные изменения в систему
государственного управления водными ресурсам Франции.
Вся территория страны была разбита на 6 гидрографических бассейнов, в каждом из
которых были созданы Бассейновые Комитеты (водные парламенты) и бассейновые
Агентства. Бассейновые Комитеты, включающие представителей всех
заинтересованных сторон, были наделены правами определения политики развития
бассейна и установления платежей за водопользование (что, в принципе,
противоречит Конституции Франции, предусматривающей решение вопросов общего
налогообложения только избранным законодательным собранием).
Бассейновые Агентства являются исполнительными государственными финансовотехническими органами, обеспечивающими реализацию бассейновой политики на
условиях самофинансирования с использованием рычагов экономического
стимулирования (платежи и субсидии).
Принятый в 1992 году Закон о Воде дополнительно:
1) ввел в число приоритетов управления водными ресурсами бассейна решение
экологических задач на основе целевых показателей;
2) определил необходимость совместного управления поверхностными и подземными
водами;
3) установил необходимость разработки Бассейновыми Комитетами Генеральных
планов развития и управления водохозяйственным комплексом бассейна, а также
планов развития под бассейнов (бассейнов притоков).
Предложения по реорганизации управления ирригационными системами в
Республике Казахстан
Обоснование необходимости формирования Департамента
мелиорации. Производственная деятельность эксплуатационных подразделений
ирригационных систем, имеет ряд специфических особенностей, отличающихся
задачами управления и эксплуатации, технологической и экономической связью с
сельскохозяйственным производством. Поэтому эффективность
сельскохозяйственного производства в значительной степени зависит от
современной нормативно-правовой базы, слаженной организационной работы
ирригационных систем и успешного построения институциональной основы
управления.
При этом индикатором[3] эффективной работы ирригационных систем, деятельности
водохозяйственных организаций, институциональной структуры, а также степени
водосбережения со стороны водопользователей будет являться продуктивность
поливной воды на 1 м3.
Следовательно, эффективная отдача поливного гектара - есть результат
комплексных мероприятий сельскохозяйственных производителей и
водохозяйственных организаций, где последние призваны обеспечить первых
оросительной водой в необходимом количестве и в нужные сроки, в соответствии с
планом водопользования.
В случае отделения эксплуатационных служб с их основными фондами
(водозаборные сооружения, магистральные каналы и т.д.) от государственного органа
заинтересованного в повышении продуктивности поливной воды (МСХ РК), будут
наблюдаться негативные последствия:
· ослабление заинтересованности эксплуатационных служб в оперативной доставке
необходимого количества воды;
· увеличение бюрократических преград по доступу к поливной воде.
· повышение тарифов на поливную воду;
· дальнейшее ухудшение технического состояния ирригационных систем, т.к.
практика показывает, что нахождение эксплуатирующей и контролирующей
организации в одном государственном органе порождает лояльное отношение одних
и снижение бдительности других. Следовательно, необходимо создание
государственного органа по контролю и надзору за техническим состоянием и
безопасностью работы водохозяйственных объектов с подкреплением их
деятельности законодательной базой (по опыту Республики Узбекистан).
Создание Департамента мелиорации даст возможность учитывать основные
принципы формирования организационно-функциональных структур эксплуатации
ирригационных систем:
- служба эксплуатации и ирригационных систем будет осуществлять свою
деятельность в тесной связи с заинтересованными органами сельскохозяйственного
производства;
- структура управления должна строиться с минимально возможным числом
иерархических ступеней;
- возможность осуществлять согласованную работу всех частей системы для
налаживания продуктивных отношений с сельскохозяйственными предприятиями,
позволит координировать совместные действия для получения высоких и стабильных
урожаев сельхозкультур.
Следующий немаловажный аргумент необходимости формирования Департамента
мелиорации заключается в задачах эксплуатации ирригационных систем:
- организации планового водопользования на системах в целях создания
благоприятных условий для получения высоких устойчивых урожаев
сельскохозяйственных культур;
- разработке мероприятий, обеспечивающих экономное использование водных
ресурсов и улучшение мелиоративного состояния земель;
- организации и осуществлении финансовых взаимоотношений между
водохозяйственными эксплуатационными организациями и субъектами
водопользователями различных форм собственности и хозяйствования на основе
платности водопользования;
- составлении планов водораспределения по оросительным системам,
распределении воды по массивам орошения, каналам, точкам выдела, оказании
помощи хозяйствам-водопотребителям в планировании и осуществлении
водопользования;
Распределение функции управления между исполнителями и построение
иерархических ступеней должны предусматривать рациональную степень
централизации.
Рекомендуемая организационная структура (рисунки 1 и 2) для условий орошаемой
зоны Казахстана должна соответствовать выше изложенным принципам. При этом
управление водохозяйственной системы - это единая организационная структура,
включающая все составные части ирригационной системы, т.е. водозаборные
сооружения, магистральные, межхозяйственные, внутрихозяйственные каналы,
коллекторно-дренажные сети. Перечисленные части системы включают
оросительную сеть (открытую или закрытую), гидротехнические сооружения,
насосные станции, средства автоматики и телемеханики и средства
диспетчеризации. Все составные части ирригационной системы участвуют в
едином технологическом процессе – заборе и подаче потребителям оросительной
воды.
Общая численность департамента 35-40 единиц.
Рисунок 1 - Предлагаемая структура Департамента мелиорации.
Рисунок 2 -Предлагаемая структура управления водохозяйственным производством.
Экономическая эффективность в результате совершенствования управления
ирригационными системами
В Казахстане из 2 093,3 тыс.га орошаемых земель только 1 396,2 тыс.га используется
по назначению, остальные земли (697,1 тыс. га) выведены из сельскохозяйственного
оборота.
Одной из причин повлиявшей на регрессивный процесс является быстрый переход в
условия рыночной экономики, где изменение форм собственности на землю с
дальнейшим раздроблением хозяйств и орошаемых земель привело к неспособности
большинства водопользователей, крестьян и фермеров адаптироваться к рыночным
отношениям, а также соблюдения основных правил использования водо-земельных
ресурсов.
Принимая во внимание предлагаемые принципы управления ирригационными
системами с внедрением современных средств автоматизации и водосберегающих
технологий, появится возможность повысить эффективность использования водоземельных ресурсов на 30%.
Например, ежегодный валовой доход АПК с 697,1 тыс. га орошаемых земель может
составить около 235 млрд. тенге, соответственно средний показатель на гектар
составит 335,7 тысяч тенге/га, а с 2 млн. га около 671,4 млрд. тенге.
Между тем реализация пшеницы, которая занимает 13,5 млн. га, приносит всего
около 474 млрд. тенге, то есть 697,1 тыс. га не поливной пашни приносят 24,5 млрд.
тенге или в 10 раз меньше, чем орошаемые земли с такой же площади.
При этом опыт прошлых лет (большие урожаи, засуха) доказывает высокие риски и
уязвимость данного сегмента растениеводства по сравнению с орошаемыми
культурами.
Перспективные вопросы управления ирригационными системами
Республика Казахстан в будущем будет продолжать вести свою водную политику в
соответствии с принципами интегрированного управления водными ресурсами
(ИУВР) как лучшего международного опыта в сфере водохозяйственного управления.
Перспективные вопросы управления ирригационными системами должны
увязываться с основами ИУВР:
1. Речной бассейн представляет собой единую административную систему
водохозяйственного управления.
2. Водные (поверхностные и подземные) и земельные ресурсы, составляющие
площадь речного бассейна должны быть интегрированы, их планирование и
управление осуществляться комплексно.
3. В процессе планирования и управления водными ресурсами должны быть учтены
социальные, экономические и экологические факторы.
4. Общественность должна активно участвовать в процессе управления водными
ресурсами. Здесь требуется широкая информированность общественности и
понимание водных проблем.
6. Прозрачность и подотчетность в процессе принятия решений по водным ресурсам
являются необходимыми элементами эффективного планирования и управления
водными ресурсами.
7. Постепенный переход к системе индивидуальной подачи оросительной воды
каждому сельхозтоваропроизводителю преимущественно закрытыми
трубопроводами, с полным обеспечением ирригационных систем
автоматизированными средствами водораспределения и водоучета, где
реконструкция внутрихозяйственных ирригационных систем и их техническая
эксплуатация будет осуществляться за счет государственных инвестиций.
8. Совершенствование тарифной политики должно способствовать эффективному и
бережливому использованию водных ресурсов в орошаемом земледелии.
Заключение
В настоящее время в Казахстане, как и в других странах значительно вырос уровень
сложности решения проблем с водными ресурсами. В ближней и дальней
перспективе будет неуклонно нарастать дефицит водных ресурсов. Особенно остро
это будет ощущать сельскохозяйственное производство, которое потребляет более
70% всех используемых водных ресурсов.
В этой связи необходимо создать Департамент мелиорации с передачей
водохозяйственных организаций и ирригационной инфраструктуры от водозабора до
точек выдела сельских потребительских кооперативов водопользователей.
Это повысит оперативность и эффективность управления водно-земельными и
материальными ресурсами, так как даст возможность учитывать основные принципы
формирования организационно-функциональных структур и задачи эксплуатации
ирригационных систем.
[1]
Положение Министерства мелиорации и водных ресурсов Республики Таджикистан.
Утверждено Постановлением Правительства РТ от 28 декабря 2006 года № 595.
[2]
стр 114., Ясинский В.А., Мироненко, Т.Т. Сарсембеков. ЕАБР. Водные ресурсы
трансграничных рек в региональном сотрудничестве стран Центральной Азии. –
Алматы, 2010. -264с.
[3]
На орошаемых массивах различных стран с высокой ирригационной технологией и
техникой полива, продуктивность поливной воды достигает от 1,5 до 2,5 кг
сельскохозяйственной продукции на 1 м3 поданной воды, а удельные затраты воды
составляют от 0,15 до 0,6 м3 на 1 кг выращенного урожая.