Понятие гарантий местного самоуправления

ГУ «ИНСТИТУТ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА»
ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:
ТЕРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
БЕЛГОРОД, 2008
ББК 67.400.75
Г 20
Печатается по решению редакционно-издательского совета
ГУ «Институт региональной политики и законодательства»
Рецензент:
доктор юридических наук, профессор Мархгейм М.В.
Составители:
Корнев В.Н. – заместитель директора ГУ «Институт региональной политики
и законодательства», доктор юридических наук, профессор;
Нифанов А.Н. – нач. отдела регионального законодательства ГУ «Институт
региональной политики и законодательства», кандидат юридических наук,
доцент.
Г 20 Гарантии местного самоуправления: теоретико-методические
аспекты / [сост.: В.Н. Корнев, А.Н. Нифанов] ; ГУ «Институт региональной политики и законодательства». – Белгород: ИРПиЗ,
2008. – 24с.
Методическое пособие представляет собой обобщение установленных Конституцией
РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131- ФЗ от 6 октября 2003 года гарантий деятельности органов местного самоуправления, специфического содержания возникающих при этом правовых отношений,
выделяет различные классификации гарантий, выявляет причины нарушений в этой области, а также формулирует соответствующие предложения, направленные на их решение.
Настоящее пособие предназначено для практических работников, занятых в системе
местного самоуправления.
ББК 67.400.75
© Корнев В.Н., Нифанов А.Н., 2008
© ГУ «Институт региональной политики и законодательства», 2008
2
ВВЕДЕНИЕ
Проводимая в стране реформа местного самоуправления затронула
многие аспекты местного самоуправления, в ряду которых важное место занимают гарантии его осуществления.
Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное
самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 12).
Таким образом подчеркивается та роль, которую призвано играть местное
самоуправление в качестве демократического института, обеспечивающего
становление гражданского общества России.
В главе VIII (ст. 133 Конституции РФ) закреплены основополагающие
гарантии местного самоуправления, среди которых: право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате
решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение
прав местного самоуправления. Конституционно закреплены и иные системные гарантии местного самоуправления.
Вместе с тем практика осуществления Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года (далее ФЗ № 131)1 показывает, что, несмотря на
вышеуказанные конституционные установления, существуют серьёзные проблемы их реализации. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. Имеют место случаи ущемления прав граждан и органов местного самоуправления при разработке и принятии правовых актов органами государственной власти, о чем свидетельствует целый ряд судебных споров.
Гарантированность прав местного самоуправления является важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления его
задач и функций. Муниципальная власть в случае отсутствия надлежащих
правовых гарантий её осуществления может оставаться весьма позитивной,
1
Собрание законодательства РФ. 06.10.2003 г., № 40, ст. 3822.
3
но так и не воплотившейся идеей. Очевидно, что на современном этапе реализации ФЗ № 131 требуется совершенствования системы гарантий, без которых реальное самоуправление построить невозможно.
4
ПОНЯТИЕ ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В настоящее время отсутствует легальное определение гарантий права
на осуществление местного самоуправления. Среди правоведов существуют
различные подходы к определению этого понятия. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев под гарантиями местного самоуправления понимают всю совокупность
условий и средств, обеспечивающих реализацию и правовую защиту местного
самоуправления. С их точки зрения, гарантии подразделяются на общие и специальные (юридические). В качестве общих гарантий они рассматривают экономические, политические отношения, духовные устои общества, в качестве
специальных – определенные правовые средства1. В этом смысле речь идет о
гарантиях, как о реально существующих и действующих явлениях реальной
жизни, которые, так или иначе, стимулируют развитие местного самоуправления, обеспечивают устойчивость и стабильность в деятельности его органов,
создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.
Профессор С.Д. Князев под гарантированностью понимает обязательство государства в лице региональных и федеральных органов не только не
препятствовать законной деятельности различных управленческих структур,
но и благоприятствовать ей (вовремя принимать нужные законы), способствовать защите интересов местного самоуправления. Фактически С.Д. Князев говорит о том, что государство настолько «обязано» местному самоуправлению, что говорить о самостоятельности местного самоуправления невозможно, так как у государства сплошные обязанности, а у местного самоуправления только права. С.Д. Князев также выделяет общие и юридические
гарантии. Под общими понимаются экономические, политические, социаль-
Кутафин О.Е., Фадеев В.II. Муниципальное право Российской Федерации. -М., Юрид. лит., 1999. - С. 518-519.
1
5
ные условия, оказывающие влияние (как позитивное, так и негативное) на
процесс самоуправления1.
Н.В. Постовой говорит лишь о классификации гарантий, выделяя экономические, организационные и правовые. Он указывает на источники закрепления гарантий: Конституцию РФ, федеральные законы («Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ», «О муниципальной
службе в РФ» и др.), законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и иные нормативно-правовые акты органов местного самоуправления2.
Р.Ф. Васильев классифицирует гарантии местного самоуправления на
экономические, политические, организационные, воспитательные и правовые3. Он рассматривает первые четыре группы гарантий в более широком
плане, чем правовые, но не так широко, как О.Е. Кутафин, и не признает их
как реально сложившиеся условия.
Таким образом, в муниципальном праве сложились различные понимания гарантий местного самоуправления:
1. Гарантии понимаются как реально существующие условия и средства, обеспечивающие реализацию местного самоуправления.
2. Как совокупность правовых норм, гарантирующих осуществление
местного самоуправления.
3. Гарантии местного самоуправления рассматриваются в первых двух
смыслах сообща, это точка зрения большинства.
Общепризнанной является классификация гарантий органов местного
самоуправления на общие и специально-юридические гарантии. В качестве
общих гарантий рассматриваются экономические, политические отношения,
духовные устои и ценности общества, которые стимулируют развитие местного самоуправления, обеспечивая устойчивость и стабильность в деятельности местного самоуправления, создавая реальную возможность для наиболее
Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права. // Журнал российского права.-2008. - N 6. – с.17.
2
Постовой Н.В. Муниципальное право. -М., Юстицинформ. - 1999.- С. 140.
3
. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. -2004. № 1.- С. 33.
1
6
полной реализации его полномочий. В группу общих гарантий входят политические, экономические, организационные и духовные гарантии.
Специально-юридические гарантии представляют собой правовые средства обеспечения осуществления местного самоуправления, защиты его прав и
создание благоприятных условий для наиболее полной реализации его функций. Они делятся на следующие виды: формально-юридические гарантии;
ограничительные гарантии; принудительные гарантии; судебные гарантии.
Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (Федеральный закон от 4 ноября 2007 г. № 253-ФЗ «О внесении изменения в статью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»)1.
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ГАРАНТИИ
Под политическими гарантиями местного самоуправления традиционно понимается политико-правовой режим государства, а именно система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти РФ и органами государственной власти её субъектов, принципе идеологического многообразия, осуществление народовластия непосредственно и
через органы местного самоуправления, самостоятельность органов местного
самоуправления в пределах их полномочий, полнота и гарантированность
прав и свобод человека и гражданина и некоторые другие гарантии.
Р.Ф. Васильев указывает на то, что политические гарантии предполагают
наличие государственной воли осуществлять и поддерживать развитие местного самоуправления, однако саму суть политических гарантий он не раскрывает2.
Собрание законодательства РФ. 05.11.2007., N 45 ст., 5430.
Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. -2004. № 1.-С. 34.
1
2
7
Ряд учёных под политическими гарантиями понимают политические
основы местного самоуправления, а их рассматривают как совокупность правовых норм и принципов, закрепляющих политическое и идеологическое
многообразие в рамках муниципального образования, а также правовое закрепление прав и свобод человека. Ю.А. Дмитриев отмечает: «Политические
права и свободы нацелены на активное вовлечение в политическую жизнь
местных сообществ и именно от них зависит устойчивость местного самоуправления, реальность демократизма в местных сообществах»1.
Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти. В отличие от советской
системы организации власти на местах, основанной на принципе демократического централизма, предполагающего единство системы государственных органов в центре и на местах, строгую подотчетность нижестоящих органов вышестоящим, руководство вышестоящих органов нижестоящими органами, органы местного самоуправления образуют самостоятельную автономную систему, организационно не связанную с системой органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Важной политической гарантией выступает принцип разграничения
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов и местного самоуправления. Компетенция федеральных органов государственной власти и компетенция органов местного самоуправления существенно различаются как по объему, так и по характеру. Законодательно определён перечень вопросов местного значения, который может устанавливаться и изменяться только законом
об организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Действующий Федеральный закон об организации местного самоуправления каждому виду муниципального образования устанавливает от-
Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право. Учебник. – М., «Юстицинформ», 2008. – С.
214.г
1
8
дельный перечень вопросов местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального
района и городского округа. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования должен закрепляться в его уставе.
Говоря о политических гарантиях местного самоуправления, необходимо отметить, что Конституция РФ закрепила принцип народовластия. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ, который осуществляет свою
власть непосредственно, а также через органы государственной власти и
местного самоуправления (ч.1, 2 ст. 3 Конституции РФ).
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ГАРАНТИИ
Экономические гарантии рассматриваются в виде самостоятельного
вида гарантий. Этот вид гарантий составляет экономическая система общества, в основе которой лежит свобода экономической деятельности, свобода
предпринимательства, разнообразие и равноправие форм собственности, их
равная правовая защита.
Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при
наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые
должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления. В настоящее
время вопрос финансовой обеспеченности стоит достаточно остро, поскольку
финансовые средства органов местного самоуправления не соразмерны их
обязанностям, установленным Конституцией и законодательством.
Во-первых, важной гарантией, обеспечивающей самостоятельность
местного самоуправления в решении вопросов местного значения, выступает
закрепляемая законодательством финансово-экономическая база местного
самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет в качестве
9
обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет (ст. 1 ФЗ № 131).
При этом ФЗ № 131 устанавливает, что муниципальным образованиям
должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в
соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными
образованиями (ст. 6 ФЗ № 131).
Во-вторых, одной из экономических гарантий местного самоуправления
является то, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют
муниципальной собственностью, которая признается и равным образом защищается государством наряду с другими формами собственности.
Органы местного самоуправления вправе совершать с муниципальным
имуществом любые сделки, разрешенные законом, определять в договорах и
соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в
пользование объектов муниципальной собственности. При этом порядок и
условия приватизации муниципальной собственности определяет муниципальное образование самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
Местный бюджет утверждается представительным органом местного самоуправления, а его исполнение организует соответствующая местная администрация. Представительный орган контролирует исполнение бюджета и
утверждает отчёт о его исполнении.
Важнейшей общей гарантией Конституция РФ закрепляет возможность
нахождения в муниципальной собственности земли и других природных ресурсов (ст. 9 Конституция РФ).
Материально-экономическую основу местного самоуправления составляет, прежде всего, муниципальная собственность. Владение, пользование и
распоряжение этой собственностью, согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ,
обеспечивает местное самоуправление. Специфика муниципальной собственности состоит в том, что её объекты носят целевой характер, т.е. предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жи10
лищно-коммунальных, социально-культурных, бытовых потребностей населения соответствующих территорий.
Финансовую базу местного самоуправления составляет местный бюджет, местные налоги и сборы, другие финансовые ресурсы и источники.
Принцип самостоятельности в формировании, утверждении и исполнении
местного бюджета является важной финансово-экономической гарантией
местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ). Вопрос о видах и порядке установления местных налогов и сборов регулируется Налоговым кодексом Российской Федерации от 5 августа 200 № 117-ФЗ1. Органы местного
самоуправления также вправе образовывать также целевые внебюджетные
фонды.
Органы местного самоуправления вправе, в соответствии с Законом, создавать предприятия, учреждения, и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они
определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, утверждают их уставы, назначают и увольняют
руководителей данных предприятий, учреждений и организаций.
Соответствующие органы государственной власти обязаны финансировать осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ). Кроме того, они обязаны компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, должны предусматриваться соответственно в
федеральном бюджете, в бюджете субъектов федерации.
В интересах населения органы местного самоуправления в установленном
законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность.
Собрание законодательства РФ. 07.08.2000 г., N 32 ст., 3340.
1
11
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ГАРАНТИИ
Под организационными гарантиями понимаются организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов
местного самоуправления, принципы обеспечения его организационной самостоятельности. Н.В. Постовой отмечает: «Организационные гарантии создают
условия для осуществления гражданами права на местное самоуправление в
виде непосредственной и представительной форм демократии»1. Доказывая
это, он говорит о том, что граждане в Конституции РФ, федеральном законодательстве, получили право на местный референдум, на институт муниципальных выборов и отзыва депутата, правотворческую инициативу и т.д.
Р.Ф. Васильев отмечает то, что организационные гарантии направлены
на создание и поддержку демократического порядка формирования и деятельности структур местного самоуправления, на использование форм прямого волеизъявления населения, подготовку кадров для органов местного
самоуправления и т.д2. А.И. Коваленко, прежде всего, обращает внимание на
право муниципального образования на объединения и считает это право
прочной организационной гарантией местного самоуправления3.
К этой группе можно отнести следующие виды гарантий местного самоуправления.
Во-первых, это организационное обособление местного самоуправления
от органов государственной власти. Конституция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти (ст. 12), подобное положение содержит и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 34). Данная функция вовсе не в том, что местное самоуправление
не входит в систему государственной власти и отделено от неё. Это означает
Постовой Н.В. Муниципальное право. -М. Юстицинформ, - 1999. - С. 176.
Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. -2004. № 1.
3
Коваленко, А. И. Муниципальное право: учеб. для юрид. вузов / А. И. Коваленко. - М.: Новый
Юрист, 2002. - С. - 130.
1
2
12
лишь, что для муниципальной власти определено своё поле деятельности, свои
полномочия и строго определённые функции в государстве.
Во-вторых, одной из правовых гарантий местного самоуправления является право самостоятельного определения населением структуры органов
местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Органы местного
самоуправления наделяются собственной компетенцией. В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления устанавливаются принципы определения компетенции местного самоуправления. В частности, речь идёт о том,
что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом,
обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключён из сферы их компетенции и не
находится в ведении какого-либо другого органа власти1. Конституция РФ
провозглашает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно.
В-третьих, гарантией является принцип учёта мнения населения при
изменении границ территории, на которой осуществляется местное самоуправление (ч.2 ст. 131 Конституции РФ и ст. 12 ФЗ № 131).
ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» дифференцировано подходит к решению вопроса об
изменении границ муниципального образования. Так, изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в
их состав поселений к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений, выраженного путём голосования, либо на сходах граждан с учётом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Изменение границ поселений,
влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав населённых
пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населённых пунктов, выраженного путём голосования, либо на
сходах граждан с учётом мнения представительных органов соответствующих
1
Собрание законодательства РФ. 07.09.1998, №36, ст. 4466.
13
поселений. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в состав поселений и (или)
населённых пунктов соответственно к территориям других поселений, осуществляется с учётом мнения населения, выраженного представительными органами муниципальных районов и поселений (ч.2, 3. 4, ст. 12 ФЗ № 131).
Ещё одной гарантией местного самоуправления следует считать наделение муниципальных образований правом иметь собственную символику
(гербы, эмблемы, флаги и т.д.) Эта гарантия предусмотрена в ст. 9 ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой муниципальные образования в соответствии с
федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные,
национальные и иные местные традиции и особенности.
Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством. Официальные символы муниципальных образований и порядок
официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами
представительных органов муниципальных образований.
Последней гарантией местного самоуправления рассматриваемой
группы выступает право органов местного самоуправления на создание объединений.
Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что в
каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию
органов местного самоуправления (ч. 1. 2 ст. 10)1.
Согласно ст. 8 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях организации взаимодействия ор1
Собрание законодательства РФ. 07.09.1998, №36, ст. 4466.
14
ганов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется
совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской
Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных
образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое
общероссийское объединение муниципальных образований.
В настоящее время на общероссийском уровне создан и действует Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, который объединяет ассоциации (союзы) муниципальных образований России. Конгресс является некоммерческой организацией в форме ассоциации. Деятельность
Конгресса регулируется распоряжением Правительства РФ от 31 января
2000г. N 162-р "Власти федеральные и муниципальные должны взаимодействовать"1. Согласно этому распоряжению Конгресс является общероссийской организацией, представляющей интересы муниципальных образований
Российской Федерации.
Целями Конгресса являются координация деятельности муниципальных образований Российской Федерации и обеспечение их взаимодействия с
федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления. В частности, Конгресс представляет в Совет по местному самоуправлению Российской Федерации информацию о деятельности муниципальных образований Российской Федерации, их
объединений (ассоциаций, союзов), принимает участие в подготовке проек-
1
Собрание законодательства РФ. 14.02.2000., № 7, ст. 828.
15
тов федерального бюджета, федеральных законов, федеральных программ,
иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления.
С учетом особенностей территориальной и организационной основы
муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований (ч.3 ст. 8 ФЗ № 131). Такими являются, например, межрегиональные объединения муниципальных
образований (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера), а также региональные ассоциации, объединяющие муниципальные образования,
расположенные в границах субъекта РФ (например, ассоциация «Совет муниципальных образований Белгородской области»).
Совет создается в соответствии с учредительным договором как некоммерческая организация, учрежденная муниципальными образованиями
Белгородской области. Организация и деятельность Совета осуществляется в
соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7ФЗ «О некоммерческих организациях»1, применяемыми к ассоциациям.
В своей деятельности Совет обеспечивает защиту прав муниципальных
образований, являющихся Членами Совета, и представляет общие интересы,
обеспечивает координацию деятельности Членов Совета по развитию правовой, организационной, финансово-экономической и территориальной основ
местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, организует взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований
по решению социальных, экономических и иных проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Белгородской области, между собой
и с органами государственной власти.
Высшим органом управления Совета является Съезд. Общее руководство
деятельностью Совета в период между заседаниями Съезда осуществляет постоянно действующий коллегиальный орган управления – Президиум Совета.
1
Собрание законодательства РФ. 15.01.1996., № 3, ст. 145.
16
На основании решения № 1 Президиума Ассоциации «Совет муниципальных образований Белгородской области» от 10 сентября 2008 г. Белгородскую область в Конгрессе представляют:
Потрясаев Василий Николаевич – глава администрации города Белгорода Белгородской области;
Кретов Анатолий Алексеевич – глава администрации муниципального
образования «Город Губкин и Губкинский район» Белгородской области;
Бойченко Иван Васильевич – глава администрации муниципального
района «Яковлевский район» Белгородской области;
Соляников Юрий Дмитриевич – глава администрации городского поселения «город Новый Оскол» муниципального района «Новооскольский район» Белгородской области;
Цыганенко Светлана Анатольевна – глава администрации Яснозоренского сельского поселения муниципального района «Белгородский район»
Белгородской области.
ДУХОВНЫЕ ГАРАНТИИ
Духовными гарантиями местного самоуправления выступают: система
духовных ценностей и ориентации деятельности человека в обществе и общества в целом; уровень культуры, правосознания в обществе и др. Игнорирование органами местного самоуправления, государством исторических,
культурных, национальных, а также местных традиций и обычаев затрудняет
реализацию задач и целей местного самоуправления.
При этом необходимо учитывать, что в России традиционно местное
самоуправление предписывалось сверху, при этом население проявляло недостаточную активность в процессе организации муниципальной власти. Сохраняются подобные тенденции и сегодня. Их преодолению может способствовать широкое информирование населения о работе органов и должностных лиц муниципальной власти, о состоянии муниципального хозяйства.
17
Наше общество и государство переживают сегодня сложный процесс
реформирования, перехода к новому качественному состоянию, и поэтому те
основы и принципы политической, экономической и духовной организации
общества, которые выступают одновременно предпосылками и основами
развития местного самоуправления, также нуждаются в поддержке и укреплении. Это возможно лишь на пути формирования демократического, правового государства, в котором в полной мере будут созданы и обеспечены необходимые условия для развития местного самоуправления. В этом направлении пока сделаны лишь первые, но очень важные, определяющие вектор
нашего общественного развития, шаги.
СПЕЦИАЛЬНО-ЮРИДИЧЕСКИЕ ГАРАНТИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Формально-юридические гарантии представляют собой закрепление
прав местного самоуправления в нормативно-правовых актах в том числе в
Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов РФ. Новый ФЗ №
131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. не содержит специальной главы в отличие от ФЗ № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года, отдельная глава которого посвящалась гарантиям. Поэтому с формально-юридической точки зрения закрепление норм, прямо гарантирующие функции, реализацию и защиту
местного самоуправления, следует искать в ряде нормативно-правовых актов.
Ограничительные гарантии представляют собой запрет на ограничение прав местного самоуправления, предоставленных Конституцией и федеральными законами (ст. 133 Конституции РФ), устанавливающие пределы
государственного контроля за деятельностью местного самоуправления.
Принудительные гарантии. Принудительные гарантии представляют
собой закрепление обязательности действия нормативно-правовых актов,
принятых населением и органами местного самоуправления в пределах их
компетенции для предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц
18
и граждан, находящихся на территории соответствующего муниципального
образования. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления
могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими,
либо признаны недействительными по решению суда.
При этом ФЗ № 131 предусматривает ответственность в соответствии с
действующим законодательством, которая наступает за неисполнение или
ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления.
Следует учитывать, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования,
обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ч.1 ст. 3 ФЗ № 131).
Судебные гарантии. Конституция Российской Федерации, федеральные законодательные акты, законодательные и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав
местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.
Особую роль в системе гарантий играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ).
Суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления:
а) органов государственной власти и государственных должностных
лиц;
б) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
в) предприятий, учреждений и организаций;
г) общественных объединений.
19
С такими исками в суд или арбитражный суд вправе обращаться не
только органы и должностные лица местного самоуправления, но и граждане,
проживающие на территории муниципального образования.
Порядок обжалования нормативных правовых актов в арбитражные
суды и суды общей юрисдикции регулируется гл. 23 «Рассмотрение дел об
оспаривании нормативных правовых актов» Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации № 95-ФЗ от 24 июля 2002 г. (ред. от 31
марта 2005 г.)1 и гл. 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части» Гражданского
процессуального кодекса Российской Федерации № 138-ФЗ от 14 ноября
2002 г. (ред. от 29 декабря 2004 г.) 2
Закон также предусматривает судебную форму защиты прав муниципального образования в случае отказа в государственной регистрации устава
муниципального образования.
В некоторых случаях, прямо предусмотренных законом, органы местного самоуправления могут обращаться в суд за защитой нарушенных прав
граждан – жителей муниципального образования. Так, в соответствии с Федеральным законом «О защите прав потребителей» органы местного самоуправления обращаются в суд в защиту прав потребителей (неопределенного
круга потребителей) с исками о признании действий продавца противоправными и прекращении этих действий.
Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является
порядок признания недействительными решений органов и должностных лиц
местного самоуправления, предполагающий, в частности, соответствующее
решение суда по этому вопросу. Кроме того, именно заключение соответствующего суда субъекта Российской Федерации может являться основанием
для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении
1
2
Собрание законодательства РФ.29.07.2002, № 30, ст. 3012.
Собрание законодательства РФ.18.11. 2002, № 46, ст. 4532.
20
полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного
должностного лица местного самоуправления.
Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам. Эти обращения, в которых органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления поднимают вопросы защиты прав местного самоуправления, необходимости учета интересов муниципальных образований при решении социальноэкономических и иных вопросов, подлежат обязательному рассмотрению.
Органы и должностные лица местного самоуправления должны получить мотивированный ответ на свои обращения.
Значительная часть правовых актов по вопросам местного самоуправления принимается органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, в которых могут содержаться положения, ущемляющие или
ограничивающие права местного самоуправления. Важную роль здесь играет
деятельность соответствующих государственных институтов: прокуратуры,
уполномоченного по правам человека, органы юстиции и т.д.
Правовой основой деятельности прокуратуры Российской Федерации
являются, прежде всего, Конституция Российской Федерации (ст. 129) и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17января 1992г.1,
который к видам прокурорского надзора относит, в частности, надзор за исполнением законов, а также надзор за исполнением прав и свобод человека.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения
закона указанными органами и должностными лицами наделяется рядом
прав, в частности, правом опротестовывать противоречащие закону правовые
акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, а также вносить представление об устранении
нарушении закона.
1
Собрание законодательства РФ. 20.02.1992, № 8, ст. 366.
21
Помимо органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, важную функцию в этой сфере выполняет Министерство юстиции Российской Федерации. На Министерство юстиции Российской федерации возложено проведение юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской федерации,
в том числе и по вопросам местного самоуправления.
В случае несоответствия правового акта Конституции Российской Федерации или федеральному закону Министерство юстиции Российской федерации представляет мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта Российской федерации, принявший акт, а также в установленном
порядке в соответствующие федеральные органы государственной власти.
Правовая защита интересов и прав местного самоуправления обеспечивается федеральными и региональными программами развития местного самоуправления, принятие которых предусматривает Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 4 и 5). Например, постановлением Правительства Российской
Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1394 (с изменениями от 24 августа 2002
г., 8 апреля 2003 г., 8 декабря 2005 г.) «О Федеральной целевой программе
государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»1 Главной целью Программы является формирование условий
для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, эффективной реализации конституционных полномочий местного
самоуправления.
Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В частности - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. Наряду с сочетанием
различных интересов на государственных уровнях РФ, субъектов РФ необхо1
Собрание законодательства РФ.20.12.1999 , N 51,ст. 6359.
22
димо сочетание интересов государственных и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной
населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть
местное самоуправление.
Составляющие развития местного самоуправления находятся в настоящее время в процессе формирования, но именно их неразрывное сочетание:
наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального
эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного
поступательного развития российского общества и российского государства.
23
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключении следует отметить, что правовая регламентация гарантий
и защиты прав местного самоуправления – важный шаг в построении местного самоуправления в нашей стране.
Однако, говоря о гарантиях и защите прав местного самоуправления,
необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации
права на местное самоуправление.
24