Конспект лекций по дисциплине для специальности 030503.51 «Правоведение» Мурманск
реклама
МУРМАНСКАЯ АКАДЕМИЯ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ Колледж экономики, права и информационных технологий МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Конспект лекций по дисциплине для специальности 030503.51 «Правоведение» Мурманск 2010 Муниципальное право: конспект лекций по дисциплине для обучающихся по специальности 030503.51 «Правоведение» / сост. к.ф.н., доцент-зав. кафедрой общественных и естественных наук А.Н.Яшин. – Мурманск: МАЭУ, 2010. –14с. Мурманская академия экономики и управления, 2010 Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами. Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление — одна из форм организации местного государственного управления. В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, а не гражданского общества, жителей данной территории. Теория местного самоуправления вместе с тем отрицается государственно-правовой характер Местное самоуправление — одна из форм реализации местного самоуправления. народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление — децентрализованная форма управления, предполагающая В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых известную самостоятельность, автономность местных органов, основана которые самоуправлением выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, на складывание и отношений центральными распространение получили следующие самоуправления: англосаксонская между местным властями. Так, модели местного (классическая) модель, континентальная, смешанная и советская модель.. Англосаксонская модель распространена немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом (1816— преимущественно в странах с одноименной правовой системой: 1895), Лоренцом Штейном (1815—1890), Паулем Лабандом и Великобритании, другими. Зеландии и др. Ее черты: США, Канаде, Индии, Австралии, Новой высокая степень автономии местного самоуправления, Континентальная распространена в странах выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в местах большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления; модель франкоязычной Африки. отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня). Ее черты: Основной принцип здесь “действовать самостоятельно в сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). вышестоящим государственным; Выборные органы местного самоуправления в пределах ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента местах специальных государственных самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не контролирующих органы местного самоуправления. уполномоченных, Государственное Ярким примером является Франция, где предусмотрено регулирование может осуществляться в косвенной форме, местное самоуправление на уровне коммун, более крупные например, за счет принятия модельных законов, которые органы кантоны и округа являются местными уровнями государственной местного самоуправления могут вводить на своей территории с власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне изменениями. Государственный контроль за деятельностью департамента, чтобы полностью смениться государственной органов местного самоуправления осуществляется властью на уровне региона. отнесенные к компетенции судебного контроля. дотации. государства. в форме Средство влияния – государственные Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр служащим. России положили начало земская (1864) и городская (1870) контролем реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 муниципального совета и под административным контролем года создавались выборные губернские и уездные земские комиссара собрания, Деятельность является мэра государственным Развитию местного самоуправления в дореволюционной осуществляется республики. Последний под также наблюдает за которые заведовали местными хозяйственными законностью принимаемых коммуной решений и в случае делами. Организация городского самоуправления определялась необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении Городовым муниципального совета принцип административного контроля самоуправления были городские думы и управы. Наряду с уже не действует). губернскими, уездными, городскими органами самоуправления В Германии, постсоциалистических смешанные модели, Австрии, и Японии, развивающихся вобравшие в в некоторых странах себя действуют разные черты англосаксонской и континентальной. самоуправления, следует 1870 года, органами городского действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. Муниципальная реформа 1917 года не была проведена в жизнь. «Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного положением иметь в виду, что После Октябрьской революции 1917 года в основу в организации власти был положен принцип единство системы демократически развитых странах различия между этими двумя советов как органов государственной власти снизу доверху, моделями не носят принципиального характера. Их современная местное самоуправление отвергалось. форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х местного самоуправления, позволяет говорить об определенном годов в связи с реформой государственной власти в стране, а сближении некогда весьма отличных муниципальных систем» также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих История началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли Новый Федеральный закон «Об общих принципах большую роль в становлении местного самоуправления. Были организации местного самоуправления в Российской Федерации», разграничены и принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии которая должна закончиться к 2009 году, когда Федеральный местного самоуправления. закон полностью вступит в силу. полномочия между местными советами В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Правовые основы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных распорядительные советов полномочия была Местное прекращена, переданы 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные самоуправлении в ответственности органов должностных лиц. городах поправки федерального местного о местном значения и об самоуправления и их из основ Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В одной гарантируется Конституцией Российской Федерации. администрациям, а выборы новых представительных органов Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила является конституционного строя Российской Федерации, признается и местным местного самоуправления были отложены на 1994 год. самоуправление федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные исполнительной власти), правовые акты федеральных органов конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые органов государственной власти по решению вопросов местного акты субъектов Российской Федерации, значения. уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, иные муниципальные правовые акты. Кроме того, федеральный закон допускает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и субъектов Российской Компетенционные основы Федерации с предоставлением им соответствующих субвенций и В соответствии с Конституцией Российской Федерации подконтрольностью органам государственной власти, а также местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов осуществление местного Формы осуществления Вопросы местного значения — вопросы непосредственного жизнедеятельности населения В соответствии с Конституцией Российской Федерации муниципального местное самоуправление осуществляется гражданами путем образования, решение которых в соответствии с Конституцией референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется и (или) органами местного через выборные и другие органы местного самоуправления. самоуправления Формы непосредственного осуществления населением местного самостоятельно. самоуправления: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает самоуправления самоуправления. собственностью. населением местного государственных полномочий, не переданных органам местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной обеспечения органами вопросы в Российской местного значения Федерации» поселения, муниципального района, городского округа, а также полномочия местный референдум муниципальные выборы голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования сход граждан другие формы Формы участия В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях: 1. Муниципальный район — муниципальное образование, населения в осуществлении местного самоуправления: объединяющее несколько городских, сельских поселений и, возможно, межселенных территорий, объединённых общей территорией. правотворческая инициатива граждан территориальное общественное самоуправление публичные слушания является населённый пункт, который определён с учётом местных собрание граждан традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором конференция граждан (собрание делегатов) находится опрос граждан муниципального образования. обращения граждан в органы местного самоуправления наказы избирателей принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ другие формы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Административным Местное самоуправление образования. самоуправления «муниципальный муниципального орган район» района соответствующего появилось после Российской Федерации». осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного представительный Понятие Территориальные основы центром составляют муниципальные Как правило, муниципальные районы были созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления. В ряде случаев бывшие райцентры не захотели войти в состав муниципального района, что привело к тому, что в районах осталось слишком малое количество населения и недостаточен соответствии с законодательством, муниципальный район также сбор налогов, бюджеты убыточны. осуществляет выравнивание уровня бюджетной обеспеченности Полномочия муниципального района поселений, входящих в состав муниципального района, за счёт В статье 15 Федерального закона «Об общих принципах средств бюджета муниципального района. организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2. Се́льское поселе́ние — один или несколько определяются вопросы местного значения, которые должны объединенных общей территорией сельских населенных пунктов решаться на уровне муниципального района. К ним, в первую (поселков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и очередь, относятся организация медицины и образования на других сельских населенных пунктов), в которых местное территории района, обеспечение поселений подключением к самоуправление осуществляется населением непосредственно и коммуникациям, организация архивов, библиотек, осуществление (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. функций опеки и попечительства. В компетенцию муниципальных районов входит развитие и содержание сети автомобильных Сельское поселение входит в состав муниципального района. дорог на территории района, транспортного обслуживания, В состав территории сельского поселения могут входить, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных как правило, один сельский населенный пункт или поселок с отходов. Муниципальный район ответственен за организацию численностью населения более 1000 человек (для территории с охраны общественного порядка на территории муниципального высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) района муниципальной милицией. объединенные В настоящее время муниципальные районы в большинстве общей территорией несколько населенных пунктов с численностью населения менее 1000 случаев, являются распорядителями бюджетов на всей территории человек района, включая территории поселений: сельские поселения, населения — менее 3000 человек каждый). входящие в район, не имеют бюджетов, а лишь сметы расходов. В сельских каждый (для территории с высокой плотностью Сельское поселение имеет административный центр — В состав территории городского поселения могут входить населённый пункт, который определён с учётом местных один город или один посёлок, а также в соответствии с традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором генеральным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации предназначенные для развития его социальной, транспортной и находится представительный орган данного сельского поселения. иной инфраструктуры (включая территории посёлков и сельских Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного населенных планом пунктов, городского не поселения являющихся территории, муниципальными образованиями). 4. Городско́й о́круг — город или муниципальное центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех образование, не входящее в состав типичных административных населенных пунктов, входящих в его состав. Исключение единиц местного значения (районов в России, округов в США и т. составляют территории с низкой плотностью населения, а также п.). Точное определение статуса городского округа различается в отдалённые и труднодоступные местности. зависимости от законодательства конкретной страны или региона. Численность сельских поселений может варьировать от нескольких десятков человек до 15—20 тысяч жителей. 3. Городско́е поселе́ние — город или посёлок, в которых местное самоуправление осуществляется населением В Российской Федерации, городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого обладают как полномочиями поселения, так и полномочиями муниципального непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного района. самоуправления. В состав территории городского округа могут входить один город или Городские поселения, не являющиеся округами, входят в состав муниципальных районов. городскими один поселок, а также в соответствии с генеральным планом . городского поселения территории, предназначенные для развития его непосредственно и через выборные и другие органы местного социальной, транспортной и иной инфраструктуры. самоуправления. По смыслу концепции муниципальной реформы предполагалось, что статусом городского округа будут наделяться крупные и экономически самодостаточные города — промышленные центры, в некоторых регионах при проведении муниципальной реформы и наделении муниципальных образований статусом в 2003—2005 так и произошло. Вместе с тем в во многих регионах статусом городских округов были наделены муниципальные образования, занимающие большую площадь и не всегда имеющие высокий уровень урбанизации. В то же время во многих других регионах крупные города не были наделены статусом городского округа и стали городскими поселениями в муниципальных районах. Внутригородская территория города федерального значения Внутригородские территории городов — тип муниципальных образований, существующий с 2006 года в городах федерального значения Москва, Санкт-Петербург. Внутригородское муниципальное образование является самостоятельным муниципальным образованием, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением Местное самоуправление на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом города федерального значения и Уставом внутригородского муниципального образования. Используемые в законодательстве понятия «внутригородская территория города федерального значения» и «внутригородское муниципальное образование в городе федерального значения» идентичны по своему содержанию. В Москве существует 125 внутригородских муниципальных образований, в Санкт-Петербурге — 111 внутригородских муниципальных образований. С 2006 года все внутригородские муниципальные образования в других городах прекратили существование. Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003—2005 годах в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования образований установлен Федеральным законом. Организационные основы муниципальных Органы местного самоуправления не входят в систему формируется главой местного самоуправления самостоятельно; органов государственной власти. В структуру органов местного формируется главой местного самоуправления с согласия самоуправления, устанавливаемую уставом представительного органа; муниципального образования, входят следующие органы и должностные лица в части назначения главных должностных лиц формируется с согласия представительного органа, в остальной части — главой местного самоуправления: местного самоуправления самостоятельно. 1. Представительный орган муниципального образования Варианты 2. Глава муниципального образования взаимоотношений с главой местного самоуправления 3. Местная администрация глава местного самоуправления лично руководит деятельностью местной администрации; Администрация местного самоуправления — исполнительно-распорядительный орган в системе местного руководство, а оперативное руководство осуществляет назначенный самоуправления. представительным органом или нанятый на контрактной основе руководитель местной администрации; Положение администрации местного самоуправления в системе органов наименование, местного порядок самоуправления, формирования, её структура, компетенция, подотчетность, другие вопросы организации и деятельности определяются муниципальным образованием и закрепляются в самоуправления; представительным местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем местной администрации. Функции и полномочия Функции организация Способы формирования формируется и полномочия структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления, а также уставе муниципального образования. глава местного самоуправления осуществляет лишь общее органом местного и порядок их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утверждаемыми в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования. орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных органов поселений, 4. Контрольный орган муниципального образования В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную 5. Иные органы местного самоуправления администрацию, и представительный орган. В соответствии с федеральным законом существуют В сельских поселениях с численностью менее 100 человек следующие основные варианты структуры органов местного глава муниципального образования является главой местной самоуправления: администрации представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан. Экономические основы Экономическую составляют основу находящееся в местного самоуправления муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. местную администрацию и орган избирается населением, глава Органы местного самоуправления муниципального своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В администрации назначается по контракту соответствии В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления: представительный Гражданским самостоятельно имени муниципального образования избирается представительным органом из с образования от кодексом органы владеют, местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения. Каждое муниципальное образование имеет собственный предоставления дотаций из образований и (или) районных фондов финансовой поддержки доходы от местных налогов и сборов доходы от региональных налогов и сборов доходы от федеральных налогов и сборов безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание поселений. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с бюджетной обеспеченности муниципальных образований доходы от имущества, находящегося в муниципальной часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные добровольные пожертвования субвенции на бумаг (муниципальный заем). Межмуниципальное сотрудничество В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, межмуниципального решением вопросов местного значения и осуществлением средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных собственности решение характера выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской вопросов (для местного некоторых значения муниципальных районов) путем бюджета могут относиться: округов регионального фонда финансовой поддержки муниципальных средства самообложения граждан городских бюджет (местный бюджет). К собственным доходам местного и иные законные поступления. Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Кроме того, закон допускает создание иных объединений муниципальных образований с учетом территориальной и организационной основы, а также межмуниципальных хозяйственных обществ и иных организаций.
