Международное наблюдение за выборами в органы
реклама
МЕЖДУНАРОДНОЕ НАБЛЮДЕНИЕ ЗА ВЫБОРАМИ В ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВАХ — УЧАСТНИКАХ СНГ* 11–12 февраля 2008 г. в Таврическом дворце состоялся третий семинар для международных наблюдателей и консультантов на выборах в органы государственной власти государств — участников СНГ, организованный Межпарламентской Ассамблеей СНГ и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. В семинаре приняли участие депутаты национальных парламентов, руководители МПА СНГ и созданного на ее базе Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств — участников Исполнительного комитета МПА СНГ, Содружества, представители Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ и других европейских организаций, а также представители научной общественности. В ходе пленарного заседания и заседаний «круглых столов» — «Честные и справедливые выборы в контексте общеевропейского политического диалога», «Обмен опытом организации и проведения выборов в государствах — участниках СНГ, Совета Европы, Северного Совета, ОБСЕ» и «Опыт организации и проведения мониторинга выборов наблюдателями государств — участников СНГ» — участники мероприятия продолжили диалог по проблемам международного наблюдения за выборами, вопросам реализации избирательных прав граждан и подтвердили наличие у всех заинтересованных сторон общего понимания фундаментальных основ демократии. Мы предлагаем вниманию читателей выступления на пленарном заседании и краткий обзор заседаний «круглых столов». Материалы подготовлены по стенографическому отчету. ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ С. М. МИРОНОВ Уважаемые участники семинара! Позвольте приветствовать вас в резиденции Межпарламентской Ассамблеи СНГ — Таврическом дворце, который является не только замечательным памятником культуры и архитектуры, но и символом российской демократии. Здесь более 100 лет назад работала Государственная Дума России, сыгравшая важную роль в развитии российского и международного парламентаризма. За короткий срок — с февраля 2007 г. — Межпарламентская Ассамблея СНГ и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации проводят уже третий семинар по вопросам международного наблюдения на выборах в органы государственной власти. И это не случайно, потому что содействие демократии, в частности защита избирательных прав и свобод граждан, — одно из главных направлений в деятельности МПА СНГ. На решение указанных задач нацелена и практика взаимного международного наблюдения, которая может и должна способствовать равноправному сотрудничеству государств, исповедующих демократические идеалы и ценности. Тот факт, что вопросы демократии приобретают все бульшую актуальность, подтверждается на редкость представительным составом участников нашего семинара. В их числе — организаторы выборов, парламентарии, ведущие эксперты, имеющие опыт международного наблюдения в миссиях СНГ, ОБСЕ и Совета Европы. Уважаемые коллеги! С. М. Миронов, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председатель Совета Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. © С. М. Миронов, 2008 Сегодня мы с вами продолжим обсуждение концептуальных вопросов организации международного мониторинга и обменяемся конкретной информацией о ходе кампаний по выборам президентов Российской Федерации и Республики Армения. Для стран Содружества характерно самое уважительное отношение к международному наблюдению. Однако его авторитет в глазах общественности подрывают существующая практика двойных стандартов в оценке выборов, политическая ангажированность некоторых наблюдателей, отсутствие четких, детально прописанных общеевропейских критериев демократичности избирательного процесса. На базе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и материалов Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ Межпарламентская Ассамблея СНГ разработала Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ, которая уже подписана президентами восьми стран Содружества. Эта Конвенция стала основой современной инфраструктуры избирательного процесса на пространстве СНГ и теперь во многом способствует обеспечению прозрачности выборов, независимости избирательных органов, честной политической конкуренции и в конечном счете дальнейшего стабильного демократического развития. Соблюдение положений Конвенции является важным объективным критерием в оценке международными наблюдателями Содружества избирательного законодательства той или иной страны и практики его применения. Другого, столь же детально проработанного документа, формулирующего четкие стандарты свободных и справедливых выборов, в мире пока нет. Высокую оценку Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ дали институты Совета Европы и ОБСЕ, что свидетельствует о необходимости принятия аналогичной общеевропейской конвенции об избирательных стандартах. Россия уже обращалась с этим предложением к членам Совета Европы во время своего председательства. Однако некоторые западные страны, в отличие от государств Содружества, оказались не готовы взять на себя конкретные обязательства в сфере демократии, и сегодня законодательство некоторых стран Европейского Союза вообще не признает институт международного наблюдения. Тем не менее легитимность выборов в этих странах никогда не оспаривается. Государства СНГ последовательно и настойчиво предлагают своим партнерам обеспечить процесс наблюдения за выборами коллективно согласованной нормативно-правовой базой. Сохраняет свою актуальность предложение Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации, Республики Таджикистан и Республики Узбекистан о рассмотрении государствами — участниками ОБСЕ проекта Базовых принципов организации наблюдения за общенациональными выборами по линии БДИПЧ ОБСЕ. Остается пока нереализованным и российское предложение о проведении конференции руководителей центризбиркомов стран ОБСЕ с целью обмена лучшей практикой и выработки возможных рекомендаций. Отсутствие коллективно согласованных на межправительственном уровне принципов приводит к тому, что бюрократические инструкции отдельных организаций возводятся в ранг не подлежащей обсуждению абсолютной истины. Именно такую ситуацию создало БДИПЧ ОБСЕ, которое самостоятельно определило параметры, сроки, количество и категории международных наблюдателей на предстоящих выборах Президента Российской Федерации. Прибыв в Россию (как у нас говорят — со своим уставом в чужой монастырь), чиновники Бюро вывели разговор на уровень ультиматума. Как известно, уважающие себя демократические страны ультиматумов не признают и не принимают. Мы готовы к переговорам, разумным компромиссам, обсуждению любых проблем, связанных с соблюдением избирательных прав граждан и укреплением демократии. В повестке сегодняшнего семинара — самые насущные вопросы. Ведь даже однозначного понимания, кто есть международный наблюдатель и каковы его функции, в Европе пока не существует. Как же тогда решать глобальные проблемы демократии, если мы не освоили азбуку международного мониторинга? Задачами нашего семинара являются поиск единых подходов, разработка единых стандартов наблюдения, которые снимут противоречия в оценках различных миссий международных наблюдателей, основанных на разном понимании мониторинга, а также позволят наладить бесконфликтное взаимодействие между наблюдателями и организаторами выборов. В первую очередь важно прийти к общему пониманию сути международного наблюдения. Ведь международный наблюдатель — это не судья, а консультант, советник. Он не может подменять национальные органы, призванные давать официальную оценку законности выборов. Иной подход нарушит суверенитет государства, в котором проводится мониторинг, что абсолютно недопустимо. В то же время учет обоснованных замечаний и рекомендаций международных наблюдателей крайне важен для развития демократии. Другой, не менее актуальный вопрос — каким должен быть качественный состав миссии наблюдателей? Она должна включать экспертов-чиновников или же политиков? На наш взгляд, политические оценки — прерогатива политиков. С другой стороны, базироваться эти оценки должны на результатах технического мониторинга. На пространстве Содружества Независимых Государств технический мониторинг, причем непрерывный, осуществляет Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств — участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ. В странах Содружества к информации об избирательных процессах обеспечен открытый доступ, и организаторы выборов активно сотрудничают с институтом, что позволяет ему готовить объективные доклады и заключения. Эти материалы обеспечивают международных наблюдателей — парламентариев СНГ достоверной информацией и дают им возможность осуществлять эффективное и объективное наблюдение за выборами в короткие сроки. Мы всегда предоставляли отчеты института коллегам — наблюдателям ОБСЕ и Совета Европы и готовы и дальше развивать наше сотрудничество в этом направлении. Отмечу, что сама процедура формирования миссий международных наблюдателей также должна соответствовать демократическим принципам. Тем не менее на прошедших выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в составе наблюдателей от Парламентской Ассамблеи ОБСЕ был всего лишь один депутат из СНГ, в составе миссии ПА СЕ — два. Таким образом, парламентарии большинства соседних с Россией стран, владеющие русским языком и прекрасно знающие политическую обстановку в Российской Федерации, не попали в число наблюдателей от ОБСЕ и ПА СЕ. Столь избирательный подход не соответствует демократическим принципам и не может не настораживать. Тем более что очевидна польза, которую могло бы принести миссиям ПА СЕ и ОБСЕ участие в них представителей Евразийского региона: западные парламентарии в силу незнания языка, за редким исключением, не способны к прямому общению с участниками выборов, что препятствует выработке объективной оценки. Очевидно, что в вопросе формирования мониторинговых групп и миссий наблюдателей не должно быть двойных стандартов. При этом важно, чтобы и сами парламентарии Содружества, являющиеся полноправными членами ПА СЕ и ПА ОБСЕ, проявляли инициативу и добивались своего участия в мониторинговых миссиях этих организаций. Уважаемые коллеги! Многие из присутствующих на заседании будут участвовать в качестве международных наблюдателей в мониторинге выборов Президента Российской Федерации 2 марта 2008 г., а еще раньше, 19 февраля, — в наблюдении за выборами Президента Республики Армения. Вам, безусловно, будет интересно ознакомиться с подготовленным нашим институтом анализом соответствия законодательства о выборах Президента Российской Федерации международным избирательным стандартам, а также с материалами о практике его применения в ходе нынешней предвыборной кампании. Участники семинара получат и аналогичные документы по выборам в Армении. По традиции мы организуем наш семинар совместно с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, и у вас есть уникальная возможность получить у ее представителей, прежде всего у ее Председателя, всю необходимую информацию, касающуюся президентской кампании. Завтра, в соответствии с программой семинара, вы сможете посетить Избирательную комиссию Ленинградской области и получить представление о ходе выборов на региональном уровне. Уважаемые участники семинара! Уверен, что совместными усилиями мы сможем решить многие из перечисленных проблем. Многолетнее партнерство Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ с другими структурами, организующими наблюдение за выборами, показывает, что нет такого вопроса, по которому мы не могли бы прийти к общему мнению. Предлагаю продолжить наше сотрудничество и путем открытой дискуссии внести свою лепту в дело повышения эффективности и объективности международного наблюдения за выборами в органы государственной власти. Желаю вам интересной и результативной работы! Спасибо за внимание. С. Н. ЛЕБЕДЕВ* С. Н. Лебедев, Председатель Исполнительного комитета — Исполнительный секретарь Содружества Независимых Государств. © С. Н. Лебедев, 2008 Уважаемый Сергей Михайлович! Уважаемые участники семинара! Позвольте выразить признательность за приглашение принять участие в семинаре международных наблюдателей и от имени Исполнительного комитета СНГ пожелать всем его участникам плодотворной работы. Справедливые и свободные выборы, бесспорно, являются одной из важных основ демократического общества. В Содружестве Независимых Государств для организации и проведения наблюдения за выборами создана необходимая правовая база. Это Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ, Положение о Миссии наблюдателей от СНГ на президентских и парламентских выборах, а также референдумах в государствах — участниках Содружества Независимых Государств. Исполнительный комитет, на который главы государств возложили координацию деятельности наблюдателей, накопил уже достаточный опыт по формированию миссий и организации их работы. За шесть с половиной лет Исполком СНГ во взаимодействии с государствами Содружества и Межпарламентской Ассамблеей СНГ организовал работу 39 миссий наблюдателей в 10 странах Содружества. За это время сложилась собственная методика наблюдения, не уступающая методикам ведущих международных организаций, что позволяет обеспечить объективное наблюдение за выборами. Миссии наблюдателей от СНГ стали неотъемлемым элементом системы международного мониторинга избирательных процессов, проходящих в государствах Содружества, и эффективной формой политического сотрудничества. Требования к качеству наблюдения постоянно растут. С одной стороны, наблюдатели должны быть контролерами соответствия происходящих избирательного избирательных права, а с процессов другой — требованиям национального политически нейтральными помощниками, консультантами в вопросах подготовки и проведения демократических и свободных выборов. Мы полагаем, что на вынесение политических оценок проведенным выборам у нас просто нет права, а забота о развитии и укреплении демократии должна составлять основу деятельности по наблюдению за избирательным процессом. Одним из условий проведения эффективного наблюдения является соответствующая подготовка международных наблюдателей. Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств позитивно воспринял создание на базе Межпарламентской Ассамблеи Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан, который взял на себя обучение наблюдателей. В 2007 г. в Таврическом дворце состоялся первый семинар по подготовке международных наблюдателей, организованный Межпарламентской Ассамблеей и Исполнительным комитетом СНГ. Сейчас проходит уже третье подобное мероприятие, что дает основание говорить о новой традиции. Участие и выступление с докладами высокопрофессиональных специалистов в области избирательного права, прежде всего руководителей центральных избирательных комиссий Беларуси, Кыргызстана, России, Туркменистана и Украины, безусловно, обогатит содержание семинара и придаст ему международную значимость. Предложения депутатов национальных парламентов, членов избирательных комиссий и ученых о совершенствовании сферы наблюдения применяются на практике Миссией наблюдателей от СНГ. С учетом накопленного опыта можно уже приступить к изданию рекомендаций или учебного пособия в помощь наблюдателям. Исполнительный комитет Содружества готов принять самое активное участие в подготовке подобных материалов. Цель очень достойная: на конкретных примерах показать сложившуюся методику наблюдения в государствах — участниках СНГ. Тема наблюдения за выборами ассоциируется с проблемой применения единых для всех подходов и оценок. В ходе наблюдения за выборами в странах Содружества мы в этом неоднократно убеждались. Как известно, некоторое время назад ведущие европейские организации согласовали общеевропейский документ о стандартах выборов. Впоследствии, к сожалению, продвижение проекта европейской Конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод застопорилось, поскольку Кабинет министров Совета Европы считает подобный документ преждевременным, что вызывает, мягко говоря, недоумение. В зале присутствуют наши коллеги из европейских стран, что придает семинару формат совместной международной трибуны для открытого диалога по проблемам международного наблюдения, в том числе и по активному продвижению идеи принятия европейской Конвенции о стандартах выборов. Ведущую роль в принятии этого важного документа может сыграть Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ, которая на протяжении последних лет успешно сотрудничает с парламентскими ассамблеями Совета Европы и ОБСЕ. В заключение хотелось бы выразить уверенность, что настоящий семинар, как и предыдущие, будет носить откровенный и конструктивный характер, и пожелать успехов участникам мероприятия. Благодарю за внимание. В. Е. ЧУРОВ1 Уважаемые коллеги! В 2007 г. состоялись выборы Президента Туркменистана. Свободный, независимый, открытый миру, придерживающийся политики неприсоединения Туркменистан открыл новую страницу своей древней истории. В. Е. Чуров, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. © В. Е. Чуров, 2008 1 Прошли выборы президентов Таджикистана и Узбекистана, Франция избрала нового главу государства. В ближайшее время состоятся президентские выборы в Армении. Только что прошли выборы Президента Сербской Республики. И, наконец, в 2008 г. в Российской Федерации и Соединенных Штатах Америки также появятся новые президенты. В связи с завершением восьмилетнего цикла обязательно будут новые президенты. Таким образом, на протяжении последних двух лет происходят существенные изменения в высшем руководстве многих государств мира. И организация выборов требует, безусловно, огромной работы национальных избирательных органов. Необходимым элементом демократических выборов является система международного сотрудничества в их организации. Я еще раз подчеркну, как уже делал это неоднократно, что мне гораздо более близок термин «международное сотрудничество», нежели «международное наблюдение», тем более что слово «наблюдение» во многих языках идентично по смыслу слову «надзор». Как производные исторического процесса избирательные права и свободы находятся в постоянном динамическом движении. При этом они должны отражать абсолютные истины и непреходящие нормы и одновременно соответствовать конкретно-исторической фазе развития общества или, как принято сейчас говорить, отвечать вызовам времени. Проще говоря, единственной оценкой легитимности демократических выборов может являться соответствие их результатов политическим предпочтениям граждан данного государства. С этой точки зрения тема нашего семинара — наблюдение за выборами — представляется, пожалуй, наиболее злободневной в электоральной сфере и вызывающей порой острую полемику на международном уровне. В течение последнего десятилетия наблюдение за выборами оформилось в самостоятельную сферу международной политики, где важнейшим элементом является соотношение суверенных прав демократического государства и его согласия осуществлять в сфере демократических выборов международное сотрудничество. В последние годы не только в Вене и Варшаве, но и на пространстве Содружества Независимых Государств — в Москве и Санкт-Петербурге, в Астане, Бишкеке, Киеве проходят важные мероприятия, связанные с выработкой стандартов международных демократических выборов. В декабре 1999 г. было образовано Консультативное собрание организаторов выборов стран Содружества, давшее первый и существенный импульс развитию взаимодействия в этом направлении. Впоследствии нам удалось создать международно-правовую основу обеспечения межгосударственного сотрудничества в области выборов — Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ, а на ее базе — Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами и референдумами. Разработано Положение о Межгосударственном избирательном совете СНГ как экспертном органе Содружества в сфере выборов, подготовлен и опубликован всеобъемлющий свод международных нормативных правовых актов. Третий раз в стенах Таврического дворца проходит семинар по подготовке международных наблюдателей, и сегодняшнее весьма высокое представительство показывает, что данное мероприятие приобретает все большее значение не только на пространстве Содружества Независимых Государств. Участники семинара обсуждают конкретные проблемы, связанные с организацией демократических выборов, и среди них нет учителей и учеников. Сегодня выступают мои российские коллеги, завтра они слушают выступления представителей других государств, таким образом происходит взаимное информирование о новых элементах избирательных технологий. Уже много лет на базе Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации в Москве в тесном содружестве с зарубежными организациями осуществляется подготовка международных наблюдателей. Участие в миссиях наблюдателей СНГ представителей государств Содружества обеспечивает им прямой доступ к изучению избирательного законодательства и выборной практики в соседних странах, способствует повышению политической и правовой культуры, установлению горизонтальных связей с партнерами, выработке единой политической позиции стран — участниц СНГ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, отстаивания национального и демократического суверенитета. Наблюдение предоставляет возможность открытого обмена материалами, поиска единых или близких подходов к оценке выборов, к другим международным миссиям. Создаются предпосылки для конкретизации и унификации международных требований, предъявляемых к демократическим выборам. Мы с вами никогда не позволяем себе учить друг друга и не говорим на языке ультиматумов. Но мне несколько дней назад довелось участвовать в непростых переговорах с миссией Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ. Вы знаете, с чего руководитель миссии Дж. Митчелл начал беседу со мной? «Мы приехали сюда не для того, чтобы вести переговоры». И только в ходе вечерней встречи наши гости выказали готовность к полноценному разговору. Это показывает разницу в отношении к делу между нами, друзьями, коллегами, союзниками в области построения развитой демократии, и некими самозваными учителями. Наблюдение в рамках Миссии СНГ способствует решению таких задач, как повышение ответственности государств за выполнение обязательств по проведению демократических выборов; организационное, финансовое, технологическое обеспечение избирательной системы, системы регистрации избирателей, информирования населения; развитие средств массовой информации, институтов гражданского общества, правовой культуры участников избирательного процесса; обеспечение законности и правопорядка в ходе избирательной кампании; поддержание диалога между политическими оппонентами, участвующими в избирательной кампании; повышение уровня общественного доверия к избирательной системе в целом и к достоверности итогов выборов; снижение уровня внутриполитической напряженности от возможных рисков перехода избирательной кампании в общественные беспорядки. Подводя итоги этой части моего выступления, хотел бы подтвердить, что Миссия СНГ стала международной реальностью как для государств Содружества, так и для всего международного сообщества, имеет реальные перспективы для дальнейшего развития и совершенствования методологии наблюдения. Теперь немного о тех, с кем мне довелось недавно вести очередной раунд переговоров. Вы знаете, что эти переговоры не завершились успехом, миссия ОБСЕ не посетит Российскую Федерацию, притом что Парламентская Ассамблея ОБСЕ не наблюдала и за выборами в 2004 г., а Бюро по демократическим институтам и правам человека вновь не согласилось с предложенными условиями. Но ничего страшного, мы уже почти достигли согласия и через четыре года, я думаю, сумеем сделать следующий шаг в направлении сотрудничества друг с другом. Нам некуда спешить — количество избирательных участков в Российской Федерации никак не зависит от того, приедет или не приедет та или иная миссия понаблюдать за тем, что происходит на этих участках. Однако нас не может не тревожить то, что уважаемый еще несколько лет назад международный институт стремительно теряет свой авторитет. Вы посмотрите: сначала в Соединенных Штатах Америки миссию БДИПЧ не допускают для наблюдения в ряде штатов. Затем Польша отказывается от принятия наблюдателей Бюро и лишь в результате очень трудных переговоров соглашается принять 12 человек на очень короткий срок. Польша — суверенное государство и имеет, вероятно, право проводить именно такую политику, именно так приглашать международных наблюдателей. Затем по совершенно непонятным причинам миссия отказывается от участия в наблюдении за выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. В Грузии имела место чехарда с заявлениями наблюдателей БДИПЧ, в итоге с трудом можно понять, каковы же истинные выводы миссии. В Сербии, не дожидаясь даже самого предварительного отчета, Европейский Союз в ночь подсчета голосов, невзирая на мнение Бюро по демократическим институтам и правам человека, признает выборы честными, справедливыми и т. д. И, наконец, вновь отказ БДИПЧ от наблюдения за выборами в Российской Федерации. Такая последовательность событий на протяжении очень короткого отрезка времени не может не наводить на определенные размышления. Какие принципы нам хотелось бы видеть со стороны наших уважаемых прежде партнеров по выработке международных стандартов демократических выборов? Прежде всего, это соблюдение принципа беспристрастности. И мы чрезвычайно довольны тем, что в ходе наблюдения за выборами Президента Республики Армения миссия Бюро впервые, насколько мне известно, решила показать проект предварительного заключения Центризбиркому Армении. Это, между прочим, очень важный элемент сотрудничества. Мы предполагаем критически подойти к сложившейся ранее практике подготовки и распространения предварительного заключения международной миссии о состоявшихся выборах. Иначе не вполне понятно, почему некоторые миссии пользуются своего рода правом неподсудности, а именно могут говорить все, что им заблагорассудится, приводить недостоверные, не подтвержденные факты и не нести за это никакой ответственности. Мы готовы представить все необходимые факты, цифры и доказательства. Кто лучше нас с вами — сотрудников центральных избирательных органов — знает собственные недостатки, знает ситуацию на каждом участке, знает ситуацию в каждой избирательной комиссии? Мы также считаем, что порядок формирования совместных международных миссий по наблюдению на выборах требует открытой, гласной и паритетной процедуры. Наблюдатели должны рекрутироваться в первую очередь из признанных специалистов в области избирательного права и избирательного процесса. Вероятно, для кандидатов в международные наблюдатели требуется прохождение определенного курса подготовки и сертификации, как, например, это происходит в рамках нашего международного семинара. Формирование миссии должно осуществляться гласно с учетом мнения государства, проводящего выборы, особенно относительно кандидатур на руководящие должности. Каждый раз, получая предложения по составу миссии наблюдения от определенных организаций, мы с удивлением находим в этих списках одного, двух, трех, а то и более специалистов по организации мирных переворотов, того, что мы теперь называем «цветными революциями». Мы находим не беспристрастного наблюдателя, а человека, ранее активно участвовавшего на стороне той или иной политической силы, в непосредственной подготовке «цветных революций». В том, что такое допустимо для беспристрастного наблюдения, я, например, сомневаюсь. Кроме того, состав наблюдателей миссии должен быть основан на принципе географической сбалансированности. Мне хотелось бы привести некоторые данные о международном наблюдении в России. На думские выборы в декабре 2007 г. и на выборы Президента в марте 2008 г. мы пригласили около трех с половиной сотен международных наблюдателей. Опыт последних миссий международного наблюдения показывает, что тысячи наблюдателей, которые нередко приезжают к нам, не играют никакой роли. Вы прекрасно представляете себе: для того чтобы сделать публичное заявление в 10 часов утра после дня голосования, невозможно узнать мнение 1700 или даже 700 конкретных наблюдателей. Значит, данное заключение делается небольшой группой людей. Мы убедились в этом на практике миссии наблюдения ПА СЕ и ПА ОБСЕ на выборах в Думу, когда утром 3 декабря мы получили вместо официального заявления некое письмо 23 наблюдателей, притом что вся миссия состояла из 156 человек. По нашему убеждению, подобная торопливость неприемлема при таком ответственном процессе, как наблюдение за голосованием в суверенном государстве. Мы полагаем, что важнейшим вопросом международного сотрудничества в области избирательных технологий, актуальной проблемой для всех государств, не только стран СНГ, но и для Соединенных Штатов Америки, Франции, Бельгии, является ведение реестра избирателей. Как известно, в США сокращается расхождение между числом лиц, имеющих право на внесение в списки избирателей, и числом реально внесенных. Разница все еще составляет миллионы, даже десятки миллионов человек, но данный показатель значительно меньше по сравнению с 2000–2004 гг. Это очень важный опыт, который мы должны будем изучить. Второй важнейший аспект международного сотрудничества — новые избирательные компьютерные технологии, электронное голосование. Мы выступаем за полную компьютеризацию процесса выборов. Но вы знаете, что в России сейчас компьютеризация начинается с уровня территориальных избирательных комиссий. Мы же рассчитываем на постепенное расширение и доведение компьютерного метода сбора и обработки информации до уровня всех 96 тыс. избирательных участков в Российской Федерации. Однако для этого необходима международная сертификация систем электронного голосования, с тем чтобы программное обеспечение и оборудование не вызывали никаких сомнений. Существенным элементом выработки международных стандартов наблюдения за выборами является обобщение практики сотрудничества с институтами гражданского общества. На прошедших выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации присутствовало свыше полумиллиона внутренних наблюдателей от различных политических партий. Мы будем стремиться к дальнейшему сотрудничеству с внутренними наблюдателями вплоть до обеспечения ротации между сотрудниками участковых избирательных комиссий и наблюдателями от политических партий. Мы также относим к числу институтов гражданского общества развитые средства массовой информации и стремимся к постоянному сотрудничеству с ними. В заключение я хотел бы пожелать всем участникам семинара плодотворной работы. От наших усилий во многом зависит стабильное развитие политических систем наших государств. Спасибо за внимание. Л. КОПАЙ Уважаемый Сергей Михайлович! Дамы и господа! Позвольте прежде всего поблагодарить Межпарламентскую Ассамблею Содружества Независимых Государств за то, что представители БДИПЧ ОБСЕ были приглашены на это совещание. В своем выступлении я хотел бы поделиться с вами некоторыми размышлениями о значении обязательств ОБСЕ, включая обязательства в отношении демократических выборов. Л. Копай, посол, эксперт Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. © Л. Копай, 2008 В рамках Хельсинкского процесса страны — участницы СБСЕ (с 1995 г. — ОБСЕ) пришли в 1990 г. к консенсусу об обязательствах, которые были сформулированы в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению, известном как Копенгагенский документ. В нем представлен широкий набор обязательств государств по продвижению демократических процессов, обеспечению прав человека и основных свобод и установлению верховенства закона. Копенгагенский документ тем самым признает, что выборы нельзя отделить от более широкого контекста демократических институтов и процессов в обществе и что они необходимы для достижения и поддержания демократического способа управления. Все государства — участники ОБСЕ согласились с тем, что «воля народа, свободно и справедливо выраженная в ходе периодических и честных выборов, является основой авторитета и законности правительства». Основные принципы, которые отражены в обязательствах ОБСЕ, связанных с выборами, сводятся к семи ключевым словам: тайные, свободные, справедливые, всеобщие, равные, прозрачные, подотчетные. В компетенцию национальных правительств входит обеспечение проведения выборов в соответствии с обязательствами, взятыми их странами в рамках ОБСЕ. Бюро по демократическим институтам и правам человека является основным органом ОБСЕ в отношении всех вопросов, связанных с выборами, включая наблюдение за выборами, техническую помощь и анализ выборного законодательства. Каждый год БДИПЧ направляет тысячи наблюдателей на выборы в регионе, для того чтобы оценить соблюдение государствами обязательств, связанных с выборами и поддержанных ОБСЕ. Первым политическим соглашением между суверенными государствами было решение учредить специальный институт наблюдения за выборами, направив странам ОБСЕ имеющие постоянный статус приглашения для наблюдения за процедурой выборов в каждом из государств. В этом контексте также рассматривается и мандат в отношении выборов БДИПЧ ОБСЕ. За время своего существования БДИПЧ дало оценку почти 200 избирательным кампаниям, и разработанная Бюро последовательная методология долгосрочного наблюдения оказалась эффективным механизмом обеспечения демократических выборов. Несколько слов о методике работы БДИПЧ ОБСЕ. По итогам саммита в Будапеште в 1994 г. Бюро было поручено разработать справочник по основным принципам долгосрочного наблюдения за выборами. В данном пособии, впервые изданном в 1996 г., предложена структура, где описаны обязательные принципы выборов, планирование, развертывание и осуществление миссий по наблюдению. Уже в течение более 10 лет эта методика успешно используется при согласии стран-участниц, она выдвинула ОБСЕ на лидирующие позиции в международном наблюдении за выборами и позволила сформировать всеобъемлющий, систематичный подход к главным элементам процесса выборов, включая управление выборами, регистрацию кандидатов и голосующих, ведение кампании, доступ к средствам массовой информации и т. д. С учетом ответственности ОБСЕ за обеспечение регулярно проводимых выборов в справочнике указано, что страны — участницы Организации должны информировать БДИПЧ о предстоящих выборах своевременно и высылать приглашение по меньшей мере за три месяца до дня выборов. Первоначальная ступень в методике наблюдения — это развертывание миссии по оценке, которое обычно проводится за несколько месяцев до выборов. Часто миссия по оценке прибывает в то или иное государство до получения формального приглашения, с тем чтобы определить перспективы проведения выборного процесса в соответствии с обязательствами ОБСЕ и оценить предвыборную обстановку. Отчет миссии рассылается всем странамучастницам, и на его основе они принимают решение о количестве наблюдателей на краткосрочный и долгосрочный период. Долгосрочная миссия обычно развертывается за шесть — восемь недель до дня выборов и остается в стране в течение одной-двух недель после. Иногда миссия по оценке делает заключение, что участие БДИПЧ ОБСЕ не требуется. Чтобы проводить наблюдение эффективно, минимальные условия. Бюро руководствуется нужно соблюдать сроками, позволяющими осуществить наблюдение всех этапов выборного процесса; оно должно само решать, какое количество наблюдателей необходимо для проведения полноценной миссии. БДИПЧ настаивает на возможности делать публичные заявления, получении аккредитации для всех наблюдателей и недопустимости их дискриминации. Представители Бюро должны иметь беспрепятственный доступ ко всей информации в отношении выборного процесса, ко всем заинтересованным в выборах лицам, ко всем участкам, избирательным комиссиям и центрам подсчета голосов по всей стране, а также свободу передвижения по всей территории страны в течение избирательной кампании и непосредственно в день выборов без какого-либо ограничения и без предварительного уведомления. В случае если указанные условия не соблюдаются, представители БДИПЧ ОБСЕ не в состоянии эффективно осуществить миссию наблюдения в соответствии с принятой методикой. Цель наблюдения за выборами, в понимании Бюро по демократическим институтам и правам человека, состоит в том, чтобы оценить степень соответствия выборного процесса обязательствам, взятым государством в рамках ОБСЕ, и иным всеобщим принципам демократических выборов. Выборы также оцениваются с точки зрения соответствия внутреннему законодательству страны. Наблюдение за выборами иногда рассматривается как деятельность, которую осуществляют западные демократии в странах, идущих по пути развития демократии. Однако это неверно. Все 56 государств — членов ОБСЕ имеют право включать своих представителей в миссии по наблюдению за выборами, и, кроме того, география деятельности БДИПЧ все время расширяется. Основная цель наблюдения состоит в том, чтобы оказать содействие государствам в выполнении обязательств по проведению демократических выборов. Бюро работает согласно единому графику избирательных кампаний по всему региону ОБСЕ. Каждый год в регионе проводится около 30 выборных кампаний. Естественно, мы не можем охватывать их все, принимая во внимание наши человеческие и финансовые ресурсы. В 2001 г. БДИПЧ основало добровольный фонд для способствования большему разнообразию миссий по наблюдению за выборами. Этот фонд оказывает содействие 19 государствам Средней Азии, Кавказа, Восточной и Юго-Восточной Европы, которые не могут постоянно поддерживать деятельность наблюдателей. На основе личного опыта могу сказать, что краткосрочные и долгосрочные наблюдатели, ведущие деятельность от лица фонда, оказались весьма профессиональными сотрудниками и внесли значительный вклад в организацию ряда миссий. Общая тенденция за последние годы внушает оптимизм, и я с удовлетворением могу сообщить, что в составе миссий, которые я возглавлял, работали граждане более 40 стран — участниц ОБСЕ. Мне приятно констатировать, что постоянно увеличивается число наблюдателей из России в краткосрочных и долгосрочных миссиях БДИПЧ. Бюро по демократическим институтам и правам человека внимательно следит за тем, как государства проводят в жизнь его рекомендации. Ключевым элементом этой деятельности является анализ выборного законодательства, часто в сотрудничестве с миссией Совета Европы. Несмотря на то что при вступлении в ОБСЕ государства берут на себя определенные обязательства в отношении выборной практики, миссии БДИПЧ отмечают некоторые негативные тенденции в ряде стран — членов Организации. Прежде всего они выражаются в ограничении соревновательности на выборах, т. е. в ограничении выбора для граждан, имеющих право голоса. Имеют место отказ в регистрации кандидатов на основании неясных мотивов, использование государственного и административного ресурса с целью оказания давления на электорат, неравномерное освещение средствами массовой информации, особенно государственными СМИ, деятельности кандидатов в пользу лиц, находящихся у власти, несовершенство порядка регистрации голосующих, а в целом — недостаток политической воли для предотвращения злоупотреблений. Для того чтобы выборы проходили в соответствии с принятыми в рамках ОБСЕ обстоятельствами, недостаточно изменения законодательной и административной базы, вероятно, государства-участники должны рассмотреть возможность принятия на себя дополнительных обязательств для поддержки уже имеющихся. С точки зрения Бюро по демократическим институтам и правам человека, существует три основных принципа демократических выборов: прозрачность, отчетность и достоверность, которые могут служить основой дополнительных обязательств. Эти три принципа взаимосвязаны, составляя единое целое. Прозрачность и отчетность напрямую связаны с ростом общественного доверия к правительству в отношении его намерения осуществить демократические выборы. Каждый из указанных принципов важен при реализации воли народа с помощью демократических выборов, при решении вопросов, которые возникают в связи с появлением новых технологий. Господин председатель! Дамы и господа! Развитие демократии — в интересах суверенных государств. Обеспечение гражданских свобод, повышение качества жизни не только связаны с демократизацией государственного строя, но и зависят от нее. Однако данный процесс трудно осуществить в одностороннем порядке; страны и народы, которые идут по общему пути, должны делиться друг с другом имеющимся опытом. Демократию нельзя навязать, ее необходимо выбрать. Обязательства государств в рамках ОБСЕ, отраженные в Копенгагенском документе, являются выражением этого выбора. И Бюро по демократическим институтам и правам человека будет оказывать всевозможную помощь государствам-участникам в выполнении их обязательств. Спасибо. М. С. ПОСТОЙКО Уважаемые участники семинара! Разрешите поприветствовать вас от имени Парламента Республики Молдова и выразить признательность за возможность принять участие в семинаре, затрагивающем очень интересную и актуальную тему для всех наших государств. Любой обмен мнениями на межпарламентском уровне реально способствует развитию политического диалога, дополняет наше многообразие, укрепляет сотрудничество на благо и в интересах наших народов. Для Республики Молдова последовательное и целенаправленное развитие демократических институтов общества, призванных обеспечить реальное функционирование правового государства и соблюдение основных прав и свобод граждан, является очень важным политическим моментом. Мы с вами прошли различные исторические этапы. За последние годы наша страна предприняла серьезные шаги по стабилизации и улучшению социально-экономической ситуации, что позволило добиться политической стабильности и провести активную работу по совершенствованию законодательной базы в очень важных областях. Реальным результатом в этом направлении стало принятие Парламентом Республики Молдова за М. С. Постойко, заместитель Председателя Парламента Республики Молдова. © М. С. Постойко, 2008 последние два года целого пакета законов по внесению изменений в законодательные акты, касающиеся судебной системы, средств массовой информации, общественно-финансового контроля деятельности органов безопасности, а также в Кодекс о выборах. Ключевым элементом в осуществлении демократии является проведение свободных и честных выборов, которые обеспечили бы выражение воли народа. И в связи с этим очень важно, чтобы государства, определившие для себя главным приоритетом построение демократического общества, соблюдали права каждого гражданина голосовать и быть избранным на выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании. Первые парламентские выборы, основанные на демократических принципах, состоялись в Молдове, как почти во всех государствах СНГ, еще в 1990-е гг. и явились первым выборным состязанием. С удовлетворением могу сообщить, что мы первыми перешли на пропорциональную систему выборов по партийным спискам. Как первые, так и последующие выборы проводились на основании отдельно принятых законов о выборах. Начиная с 1994 г. наш опыт переняли и другие страны постсоветского пространства. Вот почему так важны для наших государств обмен мнениями, конструктивная, целенаправленная работа в деле совершенствования выборных процессов. В течение последних дней я находилась в Москве и участвовала в мониторинге предстоящих выборов Президента Российской Федерации в составе специальной миссии Совета Европы. Мы встречались с тремя кандидатами на высший государственный пост страны: с Г. А. Зюгановым, В. В. Жириновским, А. В. Богдановым, а также с руководителями избирательного штаба Д. А. Медведева. Прошли встречи с руководством Центральной избирательной комиссии Российской представителями неправительственных организаций. Федерации, с Естественно, как и предполагалось, в условиях предвыборной борьбы мы слышали упреки кандидатов в адрес друг друга, отметили определенные недостатки в организации избирательной кампании. Однако наша миссия в целом пришла к выводу, что предвыборная борьба в России проходит в рамках действующего законодательства страны. Особенно была отмечена в положительном плане деятельность Центральной избирательной комиссии Российской Федерации во главе с В. Е. Чуровым, как на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания, так и сейчас, когда идет кампания по избранию Президента. Тем не менее необходимо сконцентрировать внимание на исправлении имеющихся недостатков и недоработок выборного законодательства в наших странах, для того чтобы обеспечить свободные выборы на всех уровнях, гарантируя справедливую конкурентную борьбу для всех участников этих демократических процессов. В завершение организаторов своего семинара выступления за хочу предоставленную еще раз поблагодарить возможность широкого публичного обсуждения перспективных организационных и правовых форм сотрудничества между нашими государствами в сфере развития выборного законодательства. И всем я желаю успехов. Спасибо за внимание. О. СПЕНСЕР Уважаемые участники семинара! То, что мы сегодня собрались для обсуждения выборной практики в знаменитом здании Таврического дворца, является своевременным и важным событием. О. Спенсер, Генеральный секретарь Парламентской Ассамблеи Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. © О. Спенсер, 2008 Как известно, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе приняла решение не заниматься наблюдением на предстоящих выборах Президента Российской Федерации. За президентскими выборами 2004 г. мы также не производили наблюдения, отчасти по причине недостатка ресурсов. В 56 странах — членах ОБСЕ проходит большое число избирательных кампаний, таким образом, требуется немалое количество наблюдателей. Согласно избирательному календарю нередко президентские выборы проводятся в то же время, что и парламентские. И мы решили сосредоточиться не столько на президентских, сколько на парламентских выборах. Наше присутствие на президентских выборах действительно необходимо, когда они проходят на конкурентной основе. Совершенно очевидно, что в России в этом году Д. А. Медведев получит подавляющее большинство голосов, так же как четыре года назад ныне действующий Президент В. В. Путин. Конечно, можно провести дискуссии о нехватке наблюдателей, об ограниченном периоде наблюдения, поскольку речь идет о членах парламентов, а их основная задача — это успешно функционировать после избрания. Для этого тоже нужно определенное время. Они должны иметь время на командировки, на разъезды, что связано с соответствующими ассигнованиями. По линии ПА ОБСЕ 45 ее представителей будут участвовать в наблюдении за президентскими выборами в Армении, которые проводятся на высококонкурентной основе. Мы считаем, что это чрезвычайно важно. Члены парламентов играют очень важную роль в наблюдении. Они являются реальными практиками в этой области, авторами выборного законодательства. Также они пользуются доверием избирателей. Вот почему парламентарии успешно выступают в роли международных наблюдателей в составе миссий ОБСЕ, Европейского Парламента, Парламентской Ассамблеи НАТО. В числе документов, содержащих международные стандарты наблюдения за выборами, — уже упоминавшийся Копенгагенский документ, Руководство по проведению выборов, носящие достаточно полный, но не всеобъемлющий характер, и другие, согласованные со всеми 56 государствами — членами ОБСЕ. Парламентская Ассамблея ОБСЕ стремится к сотрудничеству с БДИПЧ. Об этом шла речь на последней встрече министров в Бельгии касательно основ наблюдений за выборами. В целом нам удалось достичь согласия, хотя не все участники встречи пришли к одинаковым выводам в отношении выборной практики. Тем не менее, по нашему общему убеждению, мы не должны руководствоваться двойными стандартами и весьма заинтересованы в том, чтобы представители стран СНГ приняли участие в наблюдении за выборами в других государствах. Если за выборами не ведется наблюдение, это не означает, что они являются необъективными. Нам надо предварительно выяснить объективные критерии оценки выборов как честных, открытых и прозрачных. Как я уже говорил, мы не намерены осуществлять наблюдение за выборами Президента Российской Федерации. Мы не считаем это обязательным ввиду ограниченных ресурсов ПА ОБСЕ и необходимости развернуть свою деятельность на выборах в других странах в течение данного периода . Но я хотел бы подчеркнуть, что принимающая сторона не должна устанавливать каких-либо ограничений по количеству наблюдателей; она обязана обеспечить наблюдателям полный доступ ко всем этапам избирательного процесса. Количество членов миссии, временные рамки работы — все это определяется самими международными наблюдателями на основе предварительного согласования с принимающей стороной. Препятствование государством исполнению наблюдателями их функции означает нарушение положений Копенгагенского документа. Демократия — это не пустое слово, это процесс, базирующийся на свободном выражении воли людей. В демократических странах должна быть не символическая оппозиция, а реальная конкуренция по обмену идеями, программами. Гражданам следует дать возможность свободного выбора, избирательный процесс должен получить адекватное отображение в СМИ. Вероятно, нам необходимо провести специальную конференцию по выработке единых, базирующихся не только на Копенгагенском документе, согласованных с ОБСЕ стандартов. И я уверен, что нам удастся установить диалог между парламентариями СНГ, ОБСЕ, Северной Европы, подготовить рекомендации, активно внедряемые в парламенты. В течение определенного времени мы сумели достигнуть соглашения во избежание недопонимания и для налаживания сотрудничества в деле развития демократии. Спасибо. К. С. КАБИЛОВА Уважаемые коллеги, участники конференции! Как вам известно, недавно в Кыргызстане прошли выборы в парламент страны. В связи с этим хотелось бы выразить благодарность всем международным организациям, которые приняли участие в наблюдении за выборами. 23 октября 2007 г. в связи с досрочным роспуском Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, а также принимая во внимание итоги референдума от 21 октября 2007 г., Президент Кыргызской Республики назначил досрочные выборы депутатов Жогорку Кенеша. Досрочные выборы депутатов существенно отличались от предыдущих выборов в первую очередь тем, что политические партии стали основным субъектом избирательного процесса. К. С. Кабилова, Председатель Центральной избирательной комиссии по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики. © К. С. Кабилова, 2008 Проблема участия политических партий в избирательном процессе поднималась в течение последних 10 лет. Так, в 2005 г. парламентские выборы были проведены по мажоритарной системе, характерной чертой которой стала конфликтогенность избирательного процесса. Новый порядок формирования парламента послужил толчком к повышению активности политических партий. К моменту проведения парламентских выборов в декабре 2007 г. в республике существовало свыше 100 политических партий. Объявление досрочных выборов в Жогорку Кенеш заставило партии обратиться к населению в различных регионах, и голосование стало своего рода экзаменом, выявившим, насколько успешно партии сумели привлечь к себе избирателей; позволило объективно оценить, поддержкой какой части электората пользуется та или иная политическая организация. В ходе выборов депутатов Жогорку Кенеша 16 декабря было избрано 90 депутатов от трех политических партий. Депутатские мандаты получили Народная партия «Ак Жол» — один мандат, Социал-демократическая партия Кыргызстана — 11 мандатов, Партия коммунистов Кыргызстана — восемь мандатов. Процесс подготовки досрочных выборов, голосования, подсчета голосов, подведения итогов и результатов выборов на всех этапах осуществлялся максимально открыто и прозрачно, под контролем наблюдателей, как местных, так и международных. В досрочных выборах приняло участие свыше 20 тыс. местных наблюдателей, более 13 тыс. представителей от политических партий, 594 международных наблюдателя, представители 27 международных организаций и посольств иностранных государств; итого — около 35 тыс. наблюдателей на 2 тыс. участковых комиссий. Вопрос о легитимности проведения выборов и честности подсчета голосов является краеугольным камнем большинства избирательных кампаний как в нашей практике, так и за рубежом. Строгому наблюдению подвергаются ход подготовки к выборам, проведение и особенно результаты всенародного голосования. В этом случае очень важна объективная, непредвзятая оценка наблюдателей, как местных, так и международных. Анализ процесса прошедших выборов высветил ряд вопросов в отношении института наблюдателей, которые хотелось бы отметить на нашей встрече. Высоко оценивая значение наблюдения со стороны международных организаций и посольств международных государств, хотелось бы обратить ваше внимание на то, что грань между наблюдением за ходом избирательного процесса, контролем и даже ревизией очень тонка, эта грань иногда нарушается наблюдателями, и наблюдатель становится подозрительным надзорным органом. К примеру, в ходе прошедших выборов в Кыргызстане были факты, когда некоторые международные наблюдатели, аккредитованные в ЦИК Кыргызской Республики, проверяли паспорта избирателей и становились активными участниками избирательного процесса в суверенном государстве. Очень важно во время выборов международным наблюдателям и наблюдателям от иностранных государств соблюдать нейтральную позицию, ведь выборы, избирательный процесс — это дело каждого государства, его народа, основанное на собственном законе и на собственной конституции. Другой вопрос кыргызстанских реалий — это тенденция апелляции некоммерческих неправительственных организаций к международным организациям по наблюдению, которые в свою очередь оказывают моральную и финансовую поддержку в период избирательного процесса и нередко подменяют собой судебные органы, что вносит в избирательный процесс конфликтность. К примеру, при финансовой поддержке международной организации, призванной наблюдать, местная некоммерческая организация в листовках, выпущенных большим тиражом, отмечала в обращениях к избирателям, что «в участковых комиссиях сидят бессовестные люди, которые воруют у вас голоса». И это при финансовой поддержке международной организации! Нам пришлось изъять весь тираж, потому что текст данного обращения вносил конфликтность в отношения всех участников избирательного процесса. Таких проблем в период выборов было очень много, и, относясь с полным пониманием и поддерживая институт наблюдения, хотелось бы отметить, что международные организации должны выступать исключительно с позиций непредвзятых и принципиальных наблюдателей, но никак не участников избирательного процесса по формированию органов власти. Ведь избирательный процесс — это в первую очередь политический процесс суверенного государства, в котором основным носителем власти является народ. В связи с этим возникает необходимость выработки единого языка, на котором все участники избирательного процесса — избирательные комиссии всех уровней, некоммерческие неправительственные организации, властные структуры — разговаривали и понимали бы друг друга. Именно поэтому мы приветствуем создание Бишкекского филиала Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств — участников Межпарламентской Ассамблеи СНГ, деятельность которого будет направлена на изучение и решение указанных вопросов. Благодарю за внимание. КРАТКИЙ ОБЗОР ЗАСЕДАНИЙ «КРУГЛЫХ СТОЛОВ» ОБМЕН ОПЫТОМ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ В ГОСУДАРСТВАХ — УЧАСТНИКАХ СНГ, СОВЕТА ЕВРОПЫ, СЕВЕРНОГО СОВЕТА, ОБСЕ В е д у щ и е: М. И. Кротов — Генеральный секретарь Совета МПА СНГ; И. Б. Борисов — член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В. П. Дронов, глава департамента по межпарламентскому сотрудничеству и наблюдению за выборами Секретариата Парламентской Ассамблеи Совета Европы, выразил признательность Межпарламентской Ассамблее СНГ за приглашение участвовать в столь важном семинаре. Докладчик отметил, что организация подобных мероприятий, особенно в год проведения целого ряда выборов в странах Содружества, необходима, поскольку это дает повод для обмена мнениями, возможность посмотреть на проблему с разных сторон. Уже практически 20 лет Парламентская Ассамблея занимается таким видом деятельности, как наблюдение за выборами, на регулярной основе. За это время была наработана определенная практика, выработаны четкие правила, сведенные в руководящие указания, которые являются составной частью регламента Ассамблеи. Довольно часто возникает вопрос: почему принимается решение о наблюдении за выборами в одних странах, а в других наблюдение не производится? Согласно Регламенту Парламентской Ассамблеи Совета Европы наблюдению подлежат государства нескольких категорий. Во-первых, государства, подавшие заявления на членство в Совете Европы. Таких стран уже практически не осталось. Совет Европы охватывает все государства региона, единственным исключением является Беларусь. Во-вторых, после принятия той или иной страны в Совет Европы автоматически вводится в действие так называемый мониторинговый механизм: на протяжении определенного ряда лет Парламентская Ассамблея отслеживает, насколько то или иное государство выполняет обязательства, взятые на себя на момент приема в данную организацию. И так уж исторически сложилось, что к этой категории в основном относятся страны к востоку от Вены. Это в основном государства бывшего Советского Союза, но и здесь существуют исключения. Так, недавно проводилось наблюдение за выборами к западу от Вены — в княжестве Монако. Это государство также подлежит процедуре мониторинга со всеми вытекающими последствиями. Докладчик подчеркнул, что существуют четкие правила относительно того, за какого рода выборами ведется наблюдение. Изначально проводился мониторинг исключительно парламентских выборов. Позднее эта категория была расширена, и сейчас Парламентская Ассамблея Совета Европы проводит также мониторинг президентских выборов и референдумов. Кроме того, в Регламенте записано, что в исключительных случаях возможно наблюдение за выборами в странах, не имеющих отношения к Совету Европы, если Бюро по тем или иным соображениям приходит к выводу, что такое наблюдение диктуется конкретной ситуацией. В частности, в последнее время проводилось наблюдение за выборами на палестинских территориях и в Мексике. Бюро Ассамблеи также принимает решение о количественном составе делегации ПА СЕ. Минимальное количество членов такой делегации — пять человек. Пять — это количество политических групп Ассамблеи. Бюро всегда ставит цель соблюдения политического баланса делегаций, но, к сожалению, на практике это не всегда удается. Среднее количество наблюдателей — 30 человек, хотя нередки случаи, когда принимается решение о направлении гораздо большего числа наблюдателей. Естественно, о полном охвате, тем более в такой стране, как Россия, говорить не приходится, хотя были случаи, когда силами небольшой делегации обеспечивался стопроцентный охват. В. П. Дронов привел пример того же княжества Монако, где существует только один избирательный участок. В Монако для наблюдателей образцом транспарентности явилось то, что на процедуру подсчета голосов приглашаются все подданные княжества. При этом никакой аккредитации не требуется. Состав делегаций должен быть сбалансирован не только географически, но и по политическому принципу. И здесь наблюдатели прибегают к правилу Донте, заключающемуся в том, что более крупные политические группы имеют право на большее количество мест в той или иной наблюдательной делегации. Каждая из политических групп принимает решение о том, кого она делегирует для тех или иных выборов. В процессе мониторинга наблюдатели руководствуются общепризнанными международными документами. На рассмотрение ПА СЕ был в свое время передан и документ, подготовленный Межпарламентской Ассамблеей СНГ1, и ПА СЕ была готова его поддержать. Более того, была принята рекомендация к рассмотрению этого документа Комитетом министров. К сожалению, Комитет министров на тот момент счел такую работу преждевременной, учитывая, что избирательные системы во многих государствах слишком различны, чтобы работать в данном направлении. Хотя в принципе идея была воспринята позитивно. Возможно, через некоторое время удастся вернуться к этому вопросу. По словам докладчика, в последнее время делегации наблюдателей все больше и больше опираются на прецедентное право. Этот новый элемент вырабатывается Европейским судом по правам человека в Страсбурге. Дел о нарушении избирательных прав граждан немало, и объем соответствующих документов постоянно растет. 11 Речь идет о проекте европейской Конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод, основанном на положениях Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ (ред.). Говоря о выборах в Российской Федерации, В. П. Дронов отметил следующее. Предвыборная миссия Совета Европы находилась в Москве, где были проведены интересные встречи с кандидатами, с руководителем избирательного штаба Д. А. Медведева. Наблюдатели также встретились с М. М. Касьяновым, кандидатура которого не была зарегистрирована, но делегация сочла необходимым встретиться с ним для того, чтобы получить более широкий объем информации. Были также организованы встречи с представителями средств массовой информации, которые, в частности, прояснили ситуацию с доступом к СМИ различных избирательных штабов, с представителями гражданского общества. Посол Словакии как представитель государства, председательствующего в Комитете министров Совета Европы, организовал встречу с представителями дипломатического корпуса. Были приглашены представители Еврокомиссии в Москве, а также послы тех государств, граждане которых находились в списках предварительной миссии. На что делегация обратила внимание? Прежде всего, нет ни малейших сомнений в том, что выборы будут проведены с административной точки зрения очень эффективно. Однако хорошая организация выборов — условие необходимое, но не достаточное. В связи с этим делегация выразила сожаление по поводу отсутствия в России долгосрочной миссии наблюдения БДИПЧ ОБСЕ. Разумеется, аспекты мониторинга парламентских наблюдателей и наблюдателей БДИПЧ несколько различаются. Если БДИПЧ больше внимания уделяет деталям процесса, конкретным техническим вопросам, то парламентарии ПА СЕ фокусируют свое внимание в основном на более общих политических вопросах. Присутствие миссии наблюдения ОБСЕ для депутатов ПА СЕ всегда является позитивным моментом, поскольку можно положиться, в частности, на результаты проводимого медийного анализа. Докладчик выразил сожаление по поводу того, что в данном случае такого рода анализа проведено не будет. Несмотря на то что другие парламентские и непарламентские организации заявили о своей неготовности к наблюдению за предстоящими российскими выборами, глава делегации г-н Гросс рекомендует, чтобы Парламентская Ассамблея Совета Европы участвовала в наблюдении за выборами в России, как это и было решено заранее. Что же касается сотрудничества с российской стороной, то оно было очень эффективным. Бюро приняло решение о направлении 30 наблюдателей. Такое же число было упомянуто в официальном письме. Были получены дополнительные приглашения на направление предварительной миссии, и эта миссия состоялась. П. Хаваш, старший советник Генерального секретаря Ассоциации организации выборов стран Центральной и Восточной Европы, поблагодарил за возможность участвовать в семинаре, где ведется интересная, живая и открытая дискуссия. Основываясь на прозвучавших выступлениях, докладчик пришел к выводу, что существует всеобщее стремление улучшить имеющуюся ситуацию и навести порядок в системе международного наблюдения за выборами. Есть много возможностей для активизации диалога, но необходимо отметить, что изменению ситуации препятствуют объективные и субъективные причины. Самая главная проблема, по мнению П. Хаваша, — это излишняя политизация, мешающая четко определить цели и стратегию разрешения данных проблем. Необходимы деполитизация избирательного процесса, политический консенсус сторон и партий. В мире существует много проблем, которые решаются очень медленно. Докладчик полагает, что этот вопрос также будет решаться параллельно с политическими решениями, о которых в настоящее время идут большие споры. П. Хаваш не считает, что положение безнадежно; есть такие моменты, которые можно исправить. Например, это относится к соотношению членов избирательных комиссий; имеются в виду не только те, которые были избраны, но и представители партий и, с другой стороны, те наблюдатели, которые ходят по районам, посещают участки, разговаривают с людьми и т. д. Часто посещение избирательных участков наблюдателями ограничивается решением бюрократических вопросов. Наблюдатели получают только поверхностные впечатления, на основании которых очень трудно составить объективную картину. Проводится сбор поверхностных материалов, служащих базой для составления формального отчета. Подобную ситуацию необходимо исправить. Нужно дать наблюдателям возможность общаться с избирателями неформально, тогда отчеты станут объективнее и на их основании можно будет составить более точное представление о людях, которые голосуют и организуют выборы. М. М. Бахти, заместитель председателя Комитета Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан по обеспечению конституционных основ, прав и свобод человека, гражданина и законности, выразив признательность Межпарламентской Ассамблее СНГ за приглашение на семинар, отметил, что Таджикистан, как и большинство других государств — участников СНГ, подписал и ратифицировал Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств. Соответственно, на последних выборах в парламент Республики Таджикистан в 2000 г. и на выборах Президента Республики Таджикистан в 2006 г. участвовала миссия наблюдателей СНГ и других международных организаций. Докладчик подчеркнул, что в Таджикистане государственные органы и общественные организации придают большое значение подготовке и проведению выборов как важнейшему институту формирования органов государственной власти и непосредственного участия народа в управлении государственными делами. Следуя основополагающим руководствуясь собственными принципам международного избирательными законами, права, за годы независимости Таджикистан приобрел значительный опыт подготовки и проведения избирательных кампаний. В связи с этим М. М. Бахти отметил активную работу миссии наблюдателей СНГ, давшей реальную и объективную оценку выборов, что еще раз подтвердило ее бескорыстную и конструктивную позицию. На выборах Президента Республики Таджикистан среди международных наблюдателей одними из первых были зарегистрированы представители МПА СНГ. Они впервые стали свидетелями долгосрочных наблюдений за выборами. Наблюдатели имели больше возможностей ознакомиться с политической, социально-экономической ситуацией в республике, ее культурой, встречались с руководством ЦИК, политических партий, населением. Другим новым моментом на выборах Президента Республики Таджикистан явился диалог миссий наблюдателей СНГ и ОБСЕ по выяснению разногласий; в результате многие противоречия в итоговых документах были сняты. ЦИК и представители парламента активно участвовали в организации таких встреч. Говоря о культуре населения и ее связи с избирательными процессами, докладчик отметил, что в Таджикистане, в отличие от европейских стран, основная часть избирателей приходит голосовать рано утром. Это характерно для государств с преобладающим мусульманским населением. Многие наблюдатели, не зная культурных традиций, принимают такое поведение за использование административных ресурсов. Поэтому, полагает М. М. Бахти, международный наблюдатель должен делать свои заявления на основе изучения социально-экономической и политической ситуации страны, где проходят выборы. Кроме того, международному наблюдателю необходимо быть подготовленным с точки зрения знания законодательства страны, ее социально-экономической и политической ситуации, культуры населения. В мировой практике существуют сотни избирательных систем, но еще больше их модификаций. Для того чтобы определить, какая из них является оптимальной для современного Таджикистана, следует руководствоваться не партийными интересами, не политической целесообразностью, а интересами народа Таджикистана как единого источника власти. По этой причине президентские выборы, которые состоялись 6 ноября 2006 г., осуществлялись на основе научно обоснованных критериев эффективности избирательной системы с учетом конкретных исторических условий развития государства, стабильности, уровня политической и правовой культуры в обществе. В. А. Жданович, старший советник по выборам БДИПЧ ОБСЕ, кратко осветил те моменты, которые, безусловно, имеют для всех большое значение. Во время организации и проведения выборов представители Бюро тесно сотрудничают с представителями парламентов, коллегами из центральных избирательных комиссий, поэтому тема проходящей дискуссии для всех, безусловно, интересна. То, что существуют разные точки зрения, вполне естественно, ведь избирательный процесс, методология выборных институтов — это не законсервированные структуры, они динамично развиваются. Естественно, что точки зрения могут быть разные, но главное, что должно объединять всех, — отстаивание интересов избирателей. Методология БДИПЧ ОБСЕ основывается на базовых документах, таких как Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., Парижская хартия для новой Европы 1990 г., согласно которой было основано Бюро (первоначально как Бюро по свободным выборам). В данной хартии Бюро поручался мандат на содействие выполнению обязательств в области проведения выборов, принятых в Документе Копенгагенского совещания. В документе Римской встречи Совета МИД 1993 г. БДИПЧ прямо поручается проведение всеобъемлющего наблюдения за процессами выборов. На основании документа Будапештской встречи на высшем уровне 1994 г. БДИПЧ должно играть более значительную роль в наблюдении за процессом выборов до их начала, в их ходе и по их окончании, а также оценивать наличие условий для свободной и независимой деятельности средств массовой информации и проводить консультации со всеми соответствующими организациями с тем, чтобы заложить основу для координации действий в этой области. В. А. Жданович отметил, что в 1996 г., когда он работал в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, он впервые столкнулся с таким важным институтом, как международное наблюдение. С тех пор прошло много времени. В начале 90-х гг. основное внимание уделялось государствам, вставшим на путь демократии, в которых стали по-настоящему проявляться элементы свободных выборов. Наблюдатели прислушивались к различным точкам зрения и пришли к выводу, что, безусловно, сосредотачивать свое внимание только на данном важном направлении будет не совсем правильно; поэтому начиная с 2002 г. география наблюдения значительно расширилась. Было решено обратить внимание на страны с устойчивыми демократическими институтами, такие как Франция, США и др. При формировании миссий, которые предусматривают развертывание долгосрочного наблюдения, Бюро исходит из того, что долгосрочное наблюдение должно осуществляться в стране постоянно. Государства — участники ОБСЕ оказывают в этом содействие. Окончательное решение о количестве долгосрочных и краткосрочных наблюдателей принимается странами-участницами. Докладчик подчеркнул, что из 56 государств ОБСЕ около 20, в силу тех или иных финансовых условий, оказывают достаточное содействие деятельности наблюдателей. Необходимо отдать должное Российской Федерации: за последние три года Россия значительно активизировала направление краткосрочных, а в отдельных случаях и долгосрочных наблюдателей, но в основном в страны СНГ. При этом в процессе наблюдения за выборами необходимо проводить встречи с политическими партиями, избирательными комиссиями, средствами массовой информации, неправительственными организациями, после чего выработать рекомендации, которые представляются на рассмотрение директору Бюро и далее в качестве предложений доносятся до сведения стран-участниц. Во всех странах существуют определенные аспекты, которые заслуживают внимания. Основная задача наблюдателей — не политизировать процесс, а обратить внимание на те моменты, которые затем отражаются в отчетах. Базируясь на оценках, зафиксированных в рекомендациях, принимаются решения о долгосрочном наблюдении. Основная группа наблюдателей формируется БДИПЧ. Прозрачность формирования миссий — еще одна часто обсуждаемая проблема. Докладчик отметил, что по данному вопросу были сделаны серьезные выводы. Так, ранее миссии формировались за счет экспертов БДИПЧ, т. е. тех, кто имеет опыт деятельности в данной сфере. С учетом критических замечаний в 2007 г. было официально объявлено о рекрутировании в миссии. Существуют определенные стандарты и критерии, требования к кандидатам, но любой подготовленный человек, который считает, что он способен внести полезный вклад, может подать заявление об участии в миссии. В настоящее время в экспертной базе данных государств ОБСЕ находится 1200 кандидатов из разных стран. Там есть представители всех государств Содружества, однако учитывается не национальность, а в первую очередь профессиональные качества. Человек, хорошо зарекомендовавший себя как краткосрочный наблюдатель, затем продолжает свою деятельность как наблюдатель долгосрочный. В. А. Жданович подчеркнул, что необходимо уделять серьезное внимание подготовке кадров. Работа наблюдателя — это тяжелый труд, требующий системной подготовки. Во многих странах ведется серьезная подготовка наблюдателей, например в Германии, Норвегии, Швеции. С Российской Федерацией Бюро сотрудничает с 2004 г., когда на базе Дипломатической академии по инициативе Центральной избирательной комиссии были организованы и проведены четыре тренинга для российских наблюдателей. На базе Академии ОБСЕ в Бишкеке уже второй год проводятся тренинги для наблюдателей. Обучение прошли уже более 120 человек. Долгосрочное направлениям, наблюдение как осуществляется избирательное по таким законодательство, основным избирательная кампания, избирательные органы, их деятельность, средства массовой информации и т. д. На основании накопленных выводов формируются промежуточные отчеты. В зависимости от формата миссии выпускается дватри отчета. В процессе краткосрочного наблюдения БДИПЧ тесно сотрудничает с коллегами из Парламентской Ассамблеи ОБСЕ и Парламентской Ассамблеи Совета Европы. С Парламентской Ассамблеей ОБСЕ подписан договор о сотрудничестве. В рамках этого договора действующий председатель ОБСЕ назначает из числа руководства Парламентской Ассамблеи руководителя или специального координатора, который регулирует деятельность всей группы, куда входят краткосрочные наблюдатели Парламентской Ассамблеи ОБСЕ и БДИПЧ. Также существует группа специалистов, занимающихся статистическим анализом. На основании статистики делаются выводы, касающиеся только голосования. Все остальные выводы основываются на данных, которые накапливаются в процессе работы долгосрочной миссии. Наблюдение за выборами не является самоцелью. Не ставится задача критиковать страны или, наоборот, говорить только комплименты о проходящих выборах. Наблюдения за выборами, на взгляд докладчика, преследуют более практическую цель. Основная задача мониторинга — оказать содействие государствам — участникам ОБСЕ в совершенствовании избирательного процесса. БДИПЧ никогда не объявляет и не комментирует результаты выборов, не обсуждает их законность или незаконность. Выборы — волеизъявление граждан государств. Задача Бюро — в рамках мандата сделать заключение о том, насколько выборы соответствуют взятым на себя той или иной страной обязательствам. Отчет Бюро, как правило, основывается на долгосрочном наблюдении и содержит в себе все элементы избирательного процесса. БДИПЧ сотрудничает со своими коллегами из парламентских организаций. Бюро пользуется авторитетом, его точка зрения вызывает повышенное внимание средств массовой информации любой страны. Поэтому БДИПЧ всегда организует пресс-конференции, на которых до сведения журналистов и общественности доводится предварительное заключение Бюро; далее в течение двух-трех месяцев готовится подробный отчет. Возникшие разногласия, конфликты разрешаются не БДИПЧ, а в судебном порядке, в соответствии с законодательством. В заключение В. А. Жданович поблагодарил за предоставленную возможность обменяться мнениями с коллегами и поддержать инициативу Межпарламентской Ассамблеи и Центральной избирательной комиссии, а также выразил надежду, что диалог будет продолжен и в будущем. В. А. Малашенко, член Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, отметил, что руководство Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, понимая актуальность, важность и практическую значимость семинара для международных наблюдателей и консультантов на выборах в органы государственной власти государств — участников СНГ, делегировало его, члена Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, для участия в этом мероприятии. Докладчик, подчеркнув, что он, как и все присутствующие, с большим вниманием выслушал интересные, содержательные выступления и предложения, пришел к выводу, что мероприятие проходит в духе открытости, принципиальности, когда высказываются разные точки зрения. Со своей стороны В. А. Малашенко остановился на выборном процессе в России в разные периоды ее истории, как советский, так и постсоветский. Докладчик согласен с В. А. Ждановичем в том, что сущность работы наблюдателей — в отстаивании интересов избирателей. Демократические основы прямых всеобщих выборов, обеспечение тайны голосования были закреплены еще в Конституции СССР и конституциях союзных республик, принятых после 1936 г. В. А. Малашенко напомнил, что Конституция Советского Союза 1936 г. на тот период признавалась, в том числе и международными экспертами, самой демократической, обеспечивающей гарантии основных прав и свобод человека и гражданина. Однако политическая практика сложилась так, что в СССР сформировался один предвыборный блок, называвшийся нерушимым блоком коммунистов и беспартийных. Но широкое обсуждение в трудовых коллективах, общественных организациях, тщательное изучение деловых и нравственных качеств кандидатов в депутаты способствовало тому, что народными избранниками всех уровней власти в абсолютном большинстве становились достойные, авторитетные и уважаемые люди. К сожалению, не обходилось без формализма, а порой навязывания решения сверху, что давало основания говорить о «выборах без выбора». В связи с необходимостью демократизации и расширения гласности в 1988–1989 гг. были заложены законодательные основы альтернативных выборов. Демократизация данного процесса дала мощный толчок к повышению политической и гражданской активности избирателей. В 1990 г. на новой, более демократической основе прошли выборы на всех уровнях власти РСФСР. Вряд ли, по мнению В. А. Малашенко, российский опыт выборов может сравниться с политической избирательной культурой, формировавшейся в ряде западных стран столетиями. Но при этом докладчик напомнил, что в России также накоплен опыт выборов в земства конца XIX в. (ныне это органы местного самоуправления). Кроме того, и период 1906–1917 гг. не прошел для страны бесследно. Поэтому современная Россия, опираясь на свой богатый опыт, а также на положительный опыт других стран, создала необходимую законодательную базу для того, чтобы в органы местного самоуправления, в региональные и федеральные органы государственной власти избирались достойные, высокопрофессиональные граждане. Далее докладчик еще раз подтвердил, что российская сторона открыта для обмена мнениями с разного рода международными организациями, при условии что они не руководствуются двойными стандартами, а дают объективную оценку выборам любого уровня и в любой стране. Доверие к международным организациям может сформироваться лишь тогда, когда их независимая оценка совпадает с реальной, объективной действительностью. Необходимо выработать более четкие и ясные подходы к оценке выборов, в частности по электоральной статистике, по учету общего количества избирателей. Не секрет, что огромное количество граждан стран СНГ живет в России; в одних странах они включаются в списки для голосования, в других — нет. Россия сейчас нарабатывает опыт голосования своих граждан за рубежом. В. А. Малашенко предложил в будущем подумать о возможности голосования с использованием Интернета с учетом принципа тайного голосования и свободы волеизъявления тех граждан, которые находятся за пределами своих государств. Государственная Дума, законодательные органы власти субъектов Российской Федерации будут и далее совершенствовать избирательное законодательство, чтобы оно не только соответствовало принятым международным стандартам, но и обеспечивало свободное волеизъявление граждан, избрание во все органы власти достойных представителей, исключение кадровых ошибок. Государственная Дума придает большое значение сохранению и укреплению Содружества Независимых Государств, сформированного на территории бывшего СССР, поэтому в Государственной Думе не только сохранен, но и укреплен Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками. В. А. Малашенко отметил, что Государственная Дума будет внимательно изучать все поступающие предложения и замечания. Комитет по делам Содружества готов выступить и с законодательными инициативами, направленными на то, чтобы связи Российской Федерации с другими странами СНГ, странами дальнего зарубежья только укреплялись. Комитет готов к дальнейшему сотрудничеству, обмену положительным опытом и тем действиям, которые способствовали бы демократическому развитию, укреплению международной стабильности, взаимопонимания и мира. В заключение докладчик подчеркнул, что семинар будет иметь продолжение. В настоящее время делегация Государственной Думы готовится к участию в качестве наблюдателей на выборах в Республике Армения, а Комитет готов взаимодействовать со странами СНГ и поддерживать с ними связи. А. В. Игнатов, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, поблагодарил Межпарламентскую Ассамблею Содружества Независимых Государств за возможность услышать мнения, высказанные представителями различных организаций на семинаре, и проинформировать присутствующих о деятельности российской гражданской общественности в рамках только что прошедших выборов депутатов Государственной Думы и продолжающейся в настоящее время избирательной кампании по выборам Президента. Докладчик задался вопросом, почему эти выборы с точки зрения российской общественности являются особыми. Ни для кого не секрет, что в российском законодательстве произошли изменения. Главные изменения, затронувшие общественные организации, сводились к тому, что из законодательства было исключено право общественных объединений назначать наблюдателей на избирательные участки в ходе голосования. Данное изменение вызвало достаточно противоречивую реакцию в российском гражданском обществе. С одной стороны, образовалась группа организаций, реакция которых ограничилась критикой данного изменения и фактически сводилась к тому, что гражданское общество не имеет больше никакой возможности контролировать выборы. Такой подход, по мнению А. В. Игнатова, основан на не совсем правильном представлении о том, что общественный контроль за выборами ограничивается только присутствием наблюдателей на избирательных участках и никаких других форм общественного контроля не существует. Вместе с тем существует большое количество российских общественных объединений, занимающихся защитой избирательных прав, которые с введением этой поправки стали искать новые формы общественного наблюдения за выборами и шире использовать те возможности, которые были известны ранее, но, может быть, применялись менее масштабно. За последние несколько лет в российском гражданском обществе проявилась тенденция к своего рода объединительным процессам, стал создаваться целый ряд объединений, ассоциаций общественных организаций, занимающихся защитой избирательных прав, с целью координации усилий по оценке процессов, многочисленным связанных объединением с выборами. стал Наверное, самым Координационный совет неправительственных организаций по защите избирательных прав. В настоящее время в него входит более 35 общественных организаций, как федеральных, так и региональных, основной сферой деятельности которых является защита избирательных прав граждан. Кроме обмена мнениями, выработки достаточно большого количества предложений, направляемых в Центральную избирательную комиссию, в органы государственной власти, Координационный совет на базе Российского фонда свободных выборов и других организаций, входящих в него, проводит обучение наблюдателей, назначаемых в участковые избирательные комиссии политическими партиями, кандидатами, издает соответствующую методическую литературу для облегчения деятельности этих наблюдателей. Вместе с тем основным проектом Координационного совета можно считать так называемую горячую линию связи с избирателями. Впервые такая форма контроля была применена в 2003 г. на выборах депутатов Государственной Думы. А. В. Игнатов отметил, что на новый уровень своего развития данный проект вышел на выборах в Государственную Думу 2007 г., когда в каждом субъекте Российской Федерации были открыты пункты горячей линии, на каждом избирательном участке была размещена информация о ее функционировании с указанием телефонов, адресов электронной почты. В результате таких мероприятий общее число обращений на пункты горячей линии в период выборов в Государственную Думу составило более 31 тыс., в том числе 9,5 тыс. — в день голосования. На текущий момент в рамках кампании по выборам Президента поступило уже 2,5 тыс. обращений. Докладчик подчеркнул, что каждое обращение не просто фиксируется, по нему принимаются конкретные меры. Информация о правонарушениях направляется либо в соответствующую избирательную комиссию, либо в правоохранительные органы, проводится проверка и принимаются соответствующие меры. Если избирателю требуется просто юридическая консультация, то пункты горячей линии ее предоставляют. Другим объединением российских общественных организаций, осуществляющих свою деятельность в рамках защиты избирательных прав, является ассоциация некоммерческих организаций по защите избирательных прав «Гражданский контроль». В нее вошли как российские правозащитные организации, занимающиеся защитой прав человека, так и организации, специализирующиеся непосредственно в области выборов и защиты избирательных прав. В отличие от Координационного совета в данной ассоциации большее внимание уделяется анализу сообщений средств массовой информации и экспертной оценке избирательных процедур. Так, например, в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы ассоциация вела мониторинг более 500 федеральных и региональных периодических печатных изданий и, выявляя соответствующие нарушения, направляла материалы в избирательные комиссии, соответствующего уровня правоохранительные органы и осуществляла контроль действий по проверке и принятию мер в отношении нарушений. Кроме того, представителями ассоциация средств периодически массовой проводит информации, в семинары первую с очередь региональных и местных, на которых разъясняет положения избирательного законодательства и практики его применения, особенно в период избирательной кампании, которая для многих средств массовой информации является особым как с точки зрения правового статуса, так и с точки зрения текущей деятельности периодом. В начале декабря 2007 г. экспертами ассоциации после коллегиального обсуждения в Совете ассоциации, в который входят представители всех организаций, было обнародовано заявление по результатам мониторинга избирательных процедур, избирательной кампании по выборам в Государственную Думу. А. В. Игнатов предположил, что аналогичное заявление будет обнародовано и в марте 2008 г., по окончании выборов Президента Российской Федерации. Таким образом, деятельность упомянутых организаций направлена на защиту избирательных прав, на поиск возможности оперативного реагирования на нарушения в целях пресечения, а не только фиксации и последующего публичного обсуждения. В качестве примера эффективной деятельности гражданской общественности докладчик привел ситуацию, которая возникла на выборах в Псковской области, где на одном из избирательных участков более 1200 избирателей было внесено в реестр заявления о предоставлении возможности проголосовать вне помещения для голосования. Такой реестр в России ведется либо по обращениям самих избирателей, которые по тем или иным уважительным причинам не в состоянии самостоятельно прибыть на участок, либо по обращениям, переданным посредством других лиц. В данной ситуации обращения были переданы, видимо, посредством других лиц, и в этом списке оказалось более половины избирателей. В полном соответствии с законом избирательная комиссия утром отправила три группы с переносными ящиками для проведения голосования, после чего те избиратели, которые явились на избирательный участок в день голосования, с удивлением узнали, что, оказывается, к ним поехали на дом с целью проведения голосования на дому. Им, естественно, бюллетени на избирательном участке не выдавались. По результатам правовой экспертизы данной ситуации представителями, в частности, Российского общественного института общественного права было подготовлено заявление в суд, и в течение полутора часов ситуация была исправлена, т. е. суд принял соответствующее решение, на основании которого продолжился нормальный ход голосования избирателей. А. В. Игнатов обратил внимание на то, что в данной ситуации можно было только фиксировать количество наблюдателей, их комментарии, обращения избирателей, которым не дали возможности проголосовать, а на следующий день говорить о массовых существенных нарушениях избирательных прав. Однако представители гражданской общественности пошли по пути реальной защиты избирательных прав, а не последующего комментария их нарушений. Что же касается собственно процедуры наблюдения за выборами или мониторинга избирательных процедур, то практика деятельности общественных организаций показывает, что наблюдение, если, конечно, говорить о существенном, долгосрочном наблюдении, начинается не только и даже не столько в день голосования. Полноценные наблюдения в первую очередь начинаются с анализа законодательства, решений избирательных комиссий, принятых в развитие этого законодательства с точки зрения его соответствия как международным стандартам, так и конституции соответствующего государства. При этом такая оценка, как показывает практика, может проводиться и без присутствия наблюдателей в конкретном месте, где происходит наблюдение. Обращаясь к оценке соответствия выборов тем или иным принципам избирательного законодательства, установленным международными документами, докладчик отметил, что в зависимости от предмета оценки следует выделить принципы, соблюдение которых может быть оценено исключительно по результатам анализа законодательства, — это прямое избирательное право и периодические обязательные выборы, а также принципы, соблюдение которых может быть оценено в результате анализа как законодательства, так и практики применения. А. В. Игнатов подчеркнул, что анализ законодательства, средств массовой информации, политической ситуации в стране может осуществляться как при непосредственном присутствии наблюдателей в месте проведения мониторинга, так и дистанционно. Докладчик отметил, что опыт, который наработан общественными организациями России, может быть также учтен и в деятельности по выработке единых подходов к международному наблюдению, которое, как и общественное наблюдение, имеет своей целью защиту избирательных прав, выработку рекомендаций для государства с целью обеспечения полной и всесторонней реализации данных прав гражданами. Е. А. Слобода, начальник отдела Исполнительного комитета СНГ по организационно-техническому обеспечению миссии наблюдателей в государствах — участниках СНГ, выразил признательность организаторам за приглашение и предоставленную возможность участвовать в открытом диалоге, который, по мнению выступающего, будет способствовать совершенствованию практики наблюдения за выборами. Наблюдение за выборами представляет собой нечто большее, чем техническая процедура, так как оно напрямую связано с соблюдением норм демократии и с обеспечением прав человека. Проведение открытых и прозрачных выборов является неотъемлемой частью демократического общества, к более полному утверждению которого стремятся государства — участники Содружества Независимых Государств. Понимая это, главы государств Содружества признали необходимым направление наблюдателей от СНГ на выборы и возложили координацию их деятельности на Исполнительный комитет СНГ. Тем самым была заложена политическая основа для работы в данном направлении. А принятая Советом глав государств Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств послужила основой для создания правовой базы. Естественно, что и работа Исполкома СНГ в данном направлении выстраивается в соответствии с принятыми документами. Е. А. Слобода отметил, что в Содружестве выработаны принципы процедуры формирования и миссий наблюдателей и назначения их руководителей. Только после получения приглашения от государства — участника СНГ, проводящего выборы, Исполнительный комитет Содружества приступает к формированию миссии. Миссия формируется на основании предложений государств Содружества гласно и открыто. Количественный состав миссии согласовывается с официальными структурами государства, пригласившего наблюдателей от СНГ, что позволяет формировать оптимальную по своему составу наблюдательную миссию. В составе миссии на протяжении последних шести лет активно работают представители Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, Евразийского экономического сообщества, Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. Обращаясь к порядку работы миссии, докладчик выделил лишь основные моменты. Для мониторинга избирательного процесса применяется двухуровневая система наблюдения, которая включает в себя долгосрочное и краткосрочное наблюдение. Для наблюдателей от сотрудников СНГ из обеспечения деятельности Исполнительного миссии комитета Содружества формируется штаб миссии, который проводит комплекс мероприятий, связанных с аккредитацию наблюдателей, организацией наблюдения, обеспечивает осуществляет правовую экспертизу избирательного законодательства, организует наблюдение за этапами избирательной кампании, обеспечивает подготовку методических материалов для краткосрочных наблюдателей и определяет порядок их работы в регионах. Наблюдение за ходом голосования и подсчетом голосов избирателей в день выборов представители миссии осуществляют, как правило, во всех избирательных округах и присутствуют на различных этапах выборов от открытия участков до подведения участковыми избирательными комиссиями итогов голосования. Для подготовки итогового заявления о результатах мониторинга выборов создается совет координаторов миссии, который на основании материалов долгосрочного наблюдения, а также поступивших накануне и в день голосования от наблюдателей проверочных анкет готовит заявление. Е. А. Слобода обратил внимание на то, что оценки миссии базируются исключительно на основе собственного наблюдения, официальной информации, фактического материала, предоставленного избирательными комиссиями и органами государственного управления, обеспечивающими подготовку и проведение выборов, а также на основе данных, полученных в результате личных встреч с участниками избирательного процесса. При этом идет постоянный процесс совершенствования и внедрения новых подходов к организации наблюдения, повышающих его эффективность. Исполнительным комитетом Содружества позитивно воспринято создание Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан, который тесно сотрудничает со штабом миссии на выборах в государствах Содружества. Опыт работы наблюдателей от СНГ показал, что, во-первых, на пространстве Содружества создан и уже стабильно работает институт наблюдателей, который в состоянии проводить мониторинг избирательного процесса и оценивать результаты выборов. Во-вторых, институт наблюдателей создан не в противовес наблюдателям других международных организаций, а с целью обеспечения объективности выводов, основанных на многополярности мнений, которая определяет главную цель — демократичность, честность и легитимность выборов. Говоря о наблюдателях, Исполком исходит из того, что это должны быть подготовленные специалисты в области избирательного права и избирательного процесса. Наблюдателям следует пройти определенный курс подготовки. Кроме того, необходима их сертификация в данном качестве. В связи с этим практика проведения подобных семинаров заслуживает всяческой поддержки и одобрения. Речь идет как о совместной работе по методологическому обеспечению деятельности международных наблюдателей СНГ, так и о более глубоком взаимодействии при организации долгосрочного мониторинга избирательных кампаний. Исполнительный комитет со своей стороны готов представить свои предложения по данному вопросу. Говоря о контактах с БДИПЧ ОБСЕ на выборах, докладчик отметил, что рабочие контакты БДИПЧ ОБСЕ с Исполкомом СНГ рассматриваются последним как одна из форм сотрудничества ОБСЕ с Содружеством в целом. Вошли в практику регулярные встречи в ходе выборов глав обеих миссий для обмена мнениями об избирательной кампании. Анализ подходов к организации деятельности миссии наблюдателей от СНГ и БДИПЧ ОБСЕ показывает, что в их работе немало общего в оценках конкретных аспектов избирательного процесса, работа строится на одних и тех же принципах и по сходной методике, выявляются одни и те же нарушения избирательного законодательства. В то же время не секрет, что имеющиеся отличия в подходе к наблюдению за выборами и формированию оценок вызывают порой острую полемику на международном уровне. По мнению Е. А. Слободы, необходимы единые подходы к международным стандартам демократических выборов, которые соответствовали бы обязательствам в области прав и свобод человека. Вектором международного правового развития института выборов должно стать движение к общеевропейской кодификации путем разработки и принятия единого документа о стандартах демократических выборов и гарантиях избирательных прав. Докладчик выразил сожаление, что Комитет министров Совета Европы считает проект Европейской конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод, который, по сути дела, уже готов, преждевременным. Для выработки единых критериев в оценке избирательного права было бы полезным провести международно-правовую экспертизу законодательств государств — участников ОБСЕ на предмет соответствия существующим обязательствам ОБСЕ. Это будет способствовать объединению усилий государств в реализации принципов демократии. Е. А. Слобода подчеркнул, что при осуществлении наблюдения главной целью миссии наблюдателей от СНГ является обеспечение условий свободного, независимого выбора гражданами своего будущего. При этом выводы миссии должны основываться на национальном законодательстве и документах Содружества, которые касаются выборной сферы. Миссии наблюдателей следует воздерживаться от противопоставления себя официальным властям страны пребывания. Представители миссии не должны допускать действий, которые могут нарушать законы страны пребывания. Итоговое заявление миссии должно быть коллегиальным и вырабатываться советом координаторов. Государство, проводящее выборы, необходимо ознакомить с выявленными недостатками. Приглашение наблюдателей от Содружества следует расценивать как акт доброй воли государств — участников СНГ. Только с таких позиций и с позиций невмешательства во внутренние дела государств можно претендовать на роль беспристрастного, объективного, независимого эксперта-наблюдателя, что и будет способствовать распространению и укреплению демократических избирательных стандартов. ЧЕСТНЫЕ И СПРАВЕДЛИВЫЕ ВЫБОРЫ В КОНТЕКСТЕ ОБЩЕЕВРОПЕЙСКОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО ДИАЛОГА В е д у щ и е: М. И. Кротов — Генеральный секретарь Совета МПА СНГ; В. Е. Чуров — Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Председатель Центральной избирательной комиссии Украины В. Н. Шаповал, поблагодарив за приглашение на семинар, отметил, что подобные формы работы не только полезны, но и необходимы. Обращаясь к проблеме участия международных наблюдателей в выборах и их оценке, докладчик подчеркнул, что она не является для Украины политически острой. Руководство Украины оценивает роль международных наблюдателей как общественно полезную, повышающую имидж Украины в мировом сообществе, поэтому особых коллизий в стране не возникало. В развитие темы «круглого стола» «Честные и справедливые выборы в контексте общеевропейского политического диалога» В. Н. Шаповал предложил к рассмотрению следующие тезисы. Существуют определенные объективные критерии, которые позволяют характеризовать конкретные выборы как справедливые или несправедливые. По мнению докладчика, честность и справедливость выборов в значительной степени зависят от самой власти, которая их организовывает: начиная с принятия избирательного закона до его реализации. При этом В. Н. Шаповал оговорился, что имеются и определенные предпосылки, которые действуют при проведении выборов, в первую очередь это уровень развития политической системы. В Украине, как, наверное, и в большинстве стран, существующих парламентскими на постсоветском выборами активно пространстве, меняется перед каждыми политическая карта, появляются новые субъекты избирательного процесса. И хотя украинское законодательство о выборах предусматривает, что участие в них могут принимать только те политические партии, которые зарегистрировались за год до начала избирательной кампании, каждые новые выборы имеют новую политическую панораму. У стран Содружества есть свои особенности развития политической системы, связанные не только с партийной системой, но и со становлением гражданского общества. Одни страны в этом процессе продвинулись дальше, другие — глубже, но для всех он является долговременным. Существуют также определенные традиции даже в пределах одной страны — особенности ментальности в восприятии выборов. В некоторых регионах Украины участие в выборах воспринимается как личный, семейный праздник. Докладчик подчеркнул, что очень важным фактором справедливых выборов является уровень конкурентности на них. В Украине уровень конкурентности очень высок. Последние выборы показали, что субъектов избирательного процесса и контролировать не надо, они сами себя контролируют. Этот высокий уровень реальной конкурентности обеспечивается тем, что выборы являются действительно демократическими, транспарентными и справедливыми. По убеждению В. Н. Шаповала, в Украине существует осознание того, что справедливость выборов определяется не только тем, как соблюдается требование формальной законности в процессе голосования и в процессе подсчета голосов, определения результатов голосования, но и социальным качеством избирательного законодательства, тем, насколько законодательство адекватно реальным потребностям общества. это В Украине сейчас остро дискутируется вопрос несправедливости существующей избирательной системы, и, по мнению докладчика, эта дискуссия приведет к тому, что в закон о выборах будут внесены изменения. В стране пропорциональная избирательная система, пожалуй, уникальная по своим особенностям. Выборы проводятся по общегосударственному, общенациональному списку, в котором около 450 кандидатов, а публикуется только первая пятерка. По сути, это выборы лидера, избиратель голосует, не зная полного списка. Вот по этому вопросу идет очень острая и уже довольно длительная политических дискуссия. интересов, Очевидно, но сам что факт существуют данной противоречия дискуссии является положительным. Есть и проблема соответствия избирательного законодательства среде его реализации. Так, в законе зафиксировано положение, которое обеспечивает равные возможности для всех субъектов избирательного процесса. Это касается и парламентских, и президентских выборов. Конкуренция, существующая среди претендентов, может одним нравиться, другим — нет, но законодательно для всех обеспечиваются равные возможности. Например, во время избирательной кампании последних парламентских выборов Президент выступил на стороне одной из политических партий. Центральной избирательной комиссией было вынесено решение, что он своими действиями нарушил равенство субъектов избирательной кампании. Причем принять такое решение Центральной избирательной комиссии было не просто. В. Н. Шаповал не считает, что участие наблюдателей — это лишь атрибутика демократических выборов; участие наблюдателей все-таки обеспечивает в определенной степени справедливость выборов. Хотя, конечно, приглашение наблюдателей, создание правовых и других условий их работы на территории государства — это дело каждого государства, это вопрос государственного суверенитета. Заявления и действия международных наблюдателей не рассматриваются как ущемление наблюдатели не суверенности Украины. воспринимаются как В стране контролеры, международные хотя некоторые, возможно, себя ведут именно так. В любом случае поведение конкретных наблюдателей всегда может быть адекватно оценено и Центральной избирательной комиссией, и государством в целом. Очевидно, что существует определенная заданность оценок, и это касается выборов не только в Украине. Есть определенные организации, или международные органы, или международные миссии, где уже заранее можно предположить, какова будет их оценка. Об этом обычно не говорится, но это факт, такие тенденции наблюдаются. По мнению докладчика, наиболее эффективными, и это надо, вероятно, отразить в национальном законодательстве, являются долгосрочные миссии наблюдателей. Опыт показывает, что краткосрочные миссии, когда наблюдатели приезжают в день или за день-два до голосования, — это, как правило, парадные мероприятия, которые, кроме как к углублению дружеских отношений, уже существующих между людьми, организующими и проводящими выборы, ни к чему больше не приводят. Долгосрочные же миссии, в составе не политиков, а специалистов — организаторов избирательного процесса, являются наиболее эффективными. В. Н. Шаповал еще раз подчеркнул, что он постарался изложить свое видение вопроса; в Украине существуют и другие взгляды на эту тему. Задача наблюдателей — быть честными в отношениях друг с другом, и именно в такой дискуссии может возникнуть приближение к истине. Председатель Центральной избирательной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов Л. М. Ермошина в начале своего выступления поблагодарила Межпарламентскую Ассамблею стран СНГ за то, что она целенаправленно, постоянно повышая качество, проводит работу по организации подобных семинаров и, таким образом, во-первых, консолидирует усилия тех политиков, экспертов, которые занимаются выборами, а во-вторых, повышает квалификацию сотрудников избирательных комиссий и наблюдателей за выборами. Кроме этих семинаров и мероприятий, которые проводит Ассоциация организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы, ничего для организаторов выборов больше нет. Поэтому такую работу, по мнению Л. М. Ермошиной, необходимо развивать и дальше. Подобные семинары должны стать школой обмена опытом и проводиться постоянно, потому что мероприятия в рамках Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы — это больше европейские мероприятия. В Таврическом же дворце собираются в основном люди русскоязычные, что позволяет свободнее общаться не только в ходе семинара, но и в кулуарах и, таким образом, больше узнавать друг о друге. Для представителей Беларуси подобные семинары оказываются единственной возможностью общения с коллегами. Докладчик отметила, что она, например, с 2004 г. является «невъездной» на территорию стран Евросоюза и поэтому практически лишена возможности участвовать в семинарах, конференциях, которые проводит и ОБСЕ, и Ассоциация организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы, если только эти мероприятия не проходят в Москве, в Киеве или в других городах стран СНГ. Л. М. Ермошина обратила внимание на одну мысль, которая прозвучала в выступлениях некоторых участников. Если 2–3 года тому назад представители Беларуси говорили о предвзятости западных наблюдателей в оценке выборов, то их никто не понимал. Но в мире все так быстро меняется, и оценки международных наблюдателей тоже. Потому что оценка выборов — это прежде всего не оценка избирательного процесса как такового, а оценка выборов в том контексте, который устраивает европейских соседей. И когда г-н Копай говорил об объективных критериях, которыми должны руководствоваться наблюдатели при мониторинге выборов, то это опять-таки были общеполитические оценки. Использование административного ресурса, работа СМИ, возможность более частого выступления тех, кто уже находится во власти, — под эти стандарты можно подвести любую оценку и сделать выборы либо соответствующими международным стандартам, либо нет. И такое решение невозможно оспорить, потому что все это будет соответствовать данным критериям. В анкете наблюдателей может стоять вопрос: «Была ли напряженной политическая обстановка?» Но во время выборов в обществе всегда есть определенное напряжение. Как можно с этим связывать оценку выборов? И при чем тут избирательные комиссии? В связи с этим Л. М. Ермошина приходит к выводу, что должны быть некие унифицированные, может быть, чисто арифметические параметры, которые не зависят от субъективной оценки. Необходимо выработать и применять одни и те же стандарты. Возможно, стоило бы определять количество членов миссии наблюдателей исходя из количества избирателей в данной стране, из количества избирательных комиссий. И тогда в Соединенные Штаты Америки не будет посылаться 20 человек, а в Республику Беларусь — 700. В любой стране, даже самой демократической, такое количество наблюдателей непременно найдут нарушения и отступления от международных стандартов. Идеальных выборов не бывает, их везде проводят общественники. Поэтому должен появиться единый критерий, по которому количество участников миссии наблюдателей должно зависеть от территории данного государства, — это первое обязательное условие. Второе необходимое условие (если говорить о выборах на постсоветском пространстве) — это использование русского языка как второго рабочего. Третье обязательное условие — согласование заключительного отчета с учетом тех оценок, которые дали большинство участников миссии. Л. М. Ермошина обратила внимание на то, что общаться друг с другом российские наблюдатели, которые работают в миссии ОБСЕ, могут только по-английски. Поэтому, для того чтобы что-нибудь изменить, надо начинать с себя. Когда наблюдатели от Республики Беларусь начнут работать по общепринятым международным стандартам, когда каждый наблюдатель, работающий в миссии, будет иметь действительно реальный голос, а не ощущать себя пешкой, с мнением которой не считаются, тогда и в миссии ОБСЕ их оценки не будут подвергаться сомнению. Это же касается и миссий наблюдателей от Содружества. Восемьдесят стран одобрили Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ, но миссии СНГ не приглашаются или приглашаются в ограниченном количестве. В Республике Беларусь в 2008 г. состоятся парламентские выборы. Беларусь намерена пригласить наблюдателей от ОБСЕ и от СНГ, от тех международных организаций, которые традиционно наблюдают за выборами, создать для международных наблюдателей и иностранных журналистов республиканский информационный центр, который будет работать в дни выборов в соответствии с международными стандартами. Председатель Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов в Туркменистане М. О. Каррыев отметил, что Туркменистан в настоящее время стал активным членом Содружества Независимых Государств и принимает участие во всех мероприятиях, которые проводятся в странах СНГ. Далее докладчик обратил внимание на то, что некоторое время назад развитие Туркменистана пошло вспять: были ликвидированы Академия наук, высшие учебные заведения, упал уровень образования. Но 11 февраля 2007 г. Президентом Туркменистана был избран Г. М. Бердымухаммедов, и Туркменистан начал новый этап развития. Открылась Академия наук, восстановлены ученые советы по защите докторских и кандидатских диссертаций, введено 10-летнее обучение в школе. До 2007 г. Туркменистан был закрытой страной, и наблюдатели на выборы не приглашались, будь это выборы областные, городские, районные, парламентские или президентские. Но на выборы Президента Туркменистана 11 февраля 2007 г. приехали журналисты из многих стран мира, представители ОБСЕ и государств Содружества. Обращаясь к выборам Президента Республики Беларусь А. Г. Лукашенко, в которых М. О. Каррыев принимал активное участие как наблюдатель, он отметил, что действительно представители ОБСЕ предвзято отнеслись к выборам и склоняли наблюдателей к тому, чтобы они дали отрицательную оценку. Эта предвзятость и сыграла свою роль в том, что тогдашний Президент Туркменистана С. А. Ниязов принял решение не приглашать западных наблюдателей на выборы. Сегодня Туркменистан открыт для всех желающих приехать в страну. Туркменистан стал демократической страной: выборы проходят демократично, на альтернативной основе. М. О. Каррыев согласился с предыдущим докладчиком в том, что необходимы семинары, подобные сегодняшнему, необходимы обмен опытом, общение и обучение по организации выборов. Языком межнационального общения в государствах Содружества должен быть русский язык. Его все знают, и так будет проще понять друг друга. В Туркменистане все материалы по выборам, законодательство о выборах, бюллетени печатаются на двух языках — русском и туркменском. Выборы всех представительных органов государства снизу доверху, начиная с генгешей (органы местного самоуправления), этрапов (районов), городов, велаятов (областей), затем парламентские выборы, выборы президентские, проходят на подлинно демократической основе. Это важнейшая гарантия реализации гражданами своего конституционного права на участие в управлении государством. Возвращаясь к прошедшим 11 февраля 2007 г. выборам Президента Туркменистана, докладчик подчеркнул, что этот день стал точкой отсчета дальнейшей демократизации туркменского общества, развития национальной государственности, коренных социально-экономических преобразований. В политическом курсе гармонично сочетаются преемственность, новаторство, последовательность, долгосрочность, планирование и здоровый прагматизм. В новейшую историю страны вписана особая страница, которая знаменует собой несомненный успех в политике реформ Президента Туркменистана, его курс на углубление и расширение международного сотрудничества, тесных добрососедских связей. Подтверждением этому служит состоявшееся в столице Российской Федерации Москве подписание соглашения между Туркменистаном, Россией и Казахстаном о строительстве Прикаспийского газопровода. Маршрут новой газовой магистрали пройдет вдоль восточного побережья Каспийского моря, по территориям Туркменистана и Казахстана, а затем состыкуется с газотранспортной системой России. Такая трасса позволит нарастить мощность по экспорту туркменского газа на 20 млрд м 3. Этого газа хватит всей Европе. Туркменистан оказывает большую братскую помощь таджикскому народу по обеспечению Таджикистана электроэнергией. Стратегической задачей Туркменистана является не только сохранение достижений независимости, но и значительное увеличение эффективности и результативности государственной политики, проводимой в интересах благополучия народа. Продолжая курс дальнейшей демократизации государства и общества, лидер страны высказывается против поспешного подхода к решению данного вопроса и необдуманного копирования зарубежных образцов. Президент Туркменистана считает, что демократию невозможно насаждать, применяя готовые модели; ее можно создавать, пользуясь национальным опытом и традициями предыдущих поколений. Широкомасштабные преобразования проходят во всех сферах государственной и общественной жизни Туркменистана. Наблюдается экономический прогресс, население стало жить лучше. Особое внимание уделяется совершенствованию системы образования, развитию науки, соответствующей требованиям времени. Десятилетнее образование в школах позволило выпускникам продолжать учебу в вузах государств Содружества. Россия, другие страны СНГ помогают туркменистанским студентам обучаться в их высших учебных заведениях. В Ашхабаде открывается факультет МГУ. Подчеркнув, что город Ашхабад является центром Средней Азии и в нем имеются все условия для проведения мероприятий на самом высоком уровне, докладчик предложил следующий семинар провести в Ашхабаде. На встрече с Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций Пан Ги Муном в рамках проходившей в Нью-Йорке 62-й сессии ООН Президент Туркменистана подчеркнул, что отныне особая роль в работе ООН отводится Региональному центру превентивной дипломатии, создание которого — яркий пример активного и тесного сотрудничества с Организацией Объединенных Наций. В свою очередь Пан Ги Мун положительно отозвался о происходящих в Туркменистане демократических процессах и пожелал странам Средней Азии успехов в сотрудничестве на основе созданного центра, призванного служить на благо и процветание стран региона, по продвижению главных целей тысячелетия. Туркменистан открыт миру, открыт для широкого партнерства по всем направлениям. Во время встречи в Нью-Йорке в Рокфеллер-центре Президент Г. М. Бердымухаммедов особо отметил, что политическая стабильность Туркменистана, гармоничное развитие его экономики, мощная законодательная база, не идущая в разрез с нормами международного права, открывают широкие возможности для увеличения объема инвестиций и сотрудничества с иностранными компаниями. Независимый, нейтральный Туркменистан сделал беспрецедентный по значению шаг на пути укрепления демократических основ туркменского общества, укрепления Подтверждением этому в нем служат традиции подлинного состоявшиеся народовластия. всенародные выборы Президента Туркменистана, на которые впервые по приглашению Кабинета Министров страны прибыли президенты и премьер-министры многих государств, представительные делегации Секретариата ООН, посольств, аккредитованных в Туркменистане, а также сотни журналистов из многих стран мира. Отрадно отметить, что там же присутствовали Председатель Парламентской Ассамблеи Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе Г. Леннмаркер и заместитель директора отдела региона Азии и Тихого океана Департамента по политическим вопросам Секретариата ООН В. Горяев. Высокие гости, прибывшие в Туркменистан, ознакомились с ходом проведения выборов, посетили несколько избирательных округов и участков, а также встретились с рядовыми избирателями, членами Центризбиркома, депутатами Меджлиса, руководителями общественных организаций, связанных с выборами. Юноши и девушки, впервые пришедшие голосовать, получили памятные подарки от Центральной избирательной комиссии. Председатель Центральной избирательной комиссии Латвийской Республики А. А. Цимдарс отметил, что уже двенадцатый год он является членом Центральной избирательной комиссии Латвии, а председателем — одиннадцатый год. В перерывах между организацией выборов в Латвии он иногда участвует в выборах в других странах, правда, не в миссиях наблюдателей, а как эксперт по обмену опытом. Поэтому А. А. Цимдарс очень рад возможности участия в семинаре, на котором обсуждаются вопросы международного наблюдения. Организаторы прошедших выборов получили в свой адрес немало похвал, но им также пришлось выслушать и довольно критические упреки, которые были вызваны разницей в оценках и интерпретациях одних и тех же выборов. Оценки оказались разными, иногда диаметрально противоположными. В качестве наблюдателя А. А. Цимдарс присутствовал на встрече, где обсуждались причины этих различий. Если проанализировать сущность оценок выборов, то можно увидеть, что они далеко не во всем противоположны. Эти оценки можно разделить на две части — техническую и общую. Техническая часть касается организационной работы по подготовке и проведению выборов, качество которой сравнительно легко определить: запечатана урна или нет? есть возможность проголосовать дважды, трижды или нет? И так далее. Как раз по технической, организационной части разногласий в выводах разных миссий практически нет. Общие же оценки, которые в меньшей степени относятся к организации выборов, не могут полностью совпадать, потому что международные наблюдатели живут в разных странах, имеют различный опыт, разные политические взгляды. У каждого из государств, которые они представляют, своя культура и своя история. Но — и это, по мнению докладчика, самое главное — при чтении отзывов международных наблюдателей сходство технических оценок теряется на фоне различий в общих выводах, и поэтому отзывы у них разные. Наблюдатели словно смотрят из одной кареты, но видят разные пейзажи. Именно эти различия прежде всего бросаются в глаза большинству людей, от рядовых избирателей до ученых, политиков и журналистов. Причем такие разногласия повторяются от выборов к выборам, и создается впечатление, что наблюдатели, условно говоря, либо проводили мониторинг разных выборов, либо на этих выборах не были вовсе, а свои доклады готовили уже дома, слушая выступления политиков. И это, на взгляд докладчика, серьезно вредит авторитету института международных наблюдателей. В действительности есть достаточно серьезная общая база, общие представления: в первую очередь это стандарты, разработанные Ассоциацией организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы. Очевидно, что при всем различии культур возможность давать согласованную оценку выборов, оценку, которую на практике смогут использовать организаторы выборов, которая будет способствовать сотрудничеству, обеспечивать горизонтальный диалог между равноправными партнерами, институтами, государствами, все же существует. Но чтобы использовать в полной мере все ресурсы, заложенные в демократических выборах, не меньшее, а, может быть, большее значение имеет диалог вертикальный, диалог между властью данной страны и ее избирателями. А. А. Цимдарс даже позволил себе усомниться в том, возможен ли полноценный горизонтальный диалог до тех пор, пока в любом государстве не будет установлен диалог вертикальный. Докладчик пояснил, что он под этим подразумевает. В европейских странах, в тех, где он побывал, власть отдаляется от рядового избирателя, все хуже и хуже слышит, что он ей говорит, и наоборот — иногда избиратель не понимает, что хочет сказать ему власть. Если говорить о наблюдении за выборами в пользу избирателей, то кто же может осуществить такое наблюдение беспристрастно? Это прежде всего международные наблюдатели, негосударственные организации, средства массовой информации и сами избиратели. На самом же деле международные наблюдатели нередко противоречат друг другу. Негосударственные организации могли бы претендовать на независимость, но они неизбежно имеют спонсоров, в том числе и заинтересованных в результатах выборов. Средства массовой информации тоже в определенной мере зависят от своих владельцев и их политических предпочтений. Таким образом, единственный, кто может эффективно контролировать ход выборов, — это сам избиратель, т. е. местные группы наблюдателей. И в данном случае возможная политическая ангажированность наблюдателей сыграет даже положительную роль, если в их группе будут присутствовать сторонники разных политических сил. А. А. Цимдарс подчеркнул, что не имел возможности долгосрочного наблюдения за выборами в тех странах, где он бывал, но имеет довольно большой опыт. У докладчика есть один критерий, по которому он оценивает выборы: если на участке есть хорошее взаимопонимание между местными наблюдателями и членами участковой комиссии, если они свободно общаются между собой и с международными наблюдателями, то выборы там вполне соответствуют демократическим принципам. Если же местные наблюдатели не доверяют участковой комиссии, да еще и друг другу, тогда есть опасение, что на этом избирательном участке что-то не так. Поэтому очень важно укрепить авторитет наблюдательных миссий и местных наблюдателей. Р. Исмаилов, член Центральной избирательной комиссии Азербайджанской Республики, в начале своего выступления поблагодарил организаторов семинара за возможность участвовать в столь интересном и, несомненно, важном мероприятии, поскольку на заседании есть возможность не только высказать собственное мнение по тому или иному вопросу, но и выслушать своих коллег. Докладчик напомнил, что уже неоднократно высказывалось мнение о необходимости «унифицировать пейзаж». По мнению Р. Исмаилова, сделать это в принципе можно на основе документов, принятых в рамках Содружества Независимых Государств, а также на основе «Свода рекомендуемых норм при проведении выборов» Венецианской комиссии, принятого в 2002 г. Важное значение имеет также принятая в 2005 г. Декларация о принципах международного наблюдения за выборами. На базе указанного пакета документов возможно определить общие критерии по проведению выборов. Докладчик высказал предположение, что причина неурегулированности вопросов осуществления наблюдения за выборами, вопросов общих принципов, стандартов проведения выборов кроется в том, что в международных документах по правам человека политическим правам вообще и избирательным правам в частности не уделялось достаточного внимания. Так, если обратиться к Международному пакту о гражданских и политических правах, то можно увидеть, что только одна статья 25 посвящена политическим правам. В первоначальной редакции Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, принятой в 1950 г., такой статьи и таких норм не было вообще. Лишь в 1952 г. был принят первый протокол статьи 3, которая частично была посвящена вопросам проведения свободных выборов. И только в 1987 г., благодаря деятельности Европейского суда, произошел переход от институционального права на свободные выборы к субъективно-избирательному праву. Говоря об Азербайджанской Республике, Р. Исмаилов отметил, что там вопрос организации проведения выборов регулируется Конституцией и Избирательным кодексом. Три статьи Конституции, принятой в 1995 г., в той или иной форме регулируют вопросы выборов. Статья 56 посвящена избирательным правам и помещена в раздел «Права человека», в статьях 83 и 100 закреплены общие принципы организации и проведения парламентских и президентских выборов. Особое значение имеют принципы избирательного права, поскольку именно благодаря им существует возможность обеспечить честность и справедливость выборов. В Азербайджане есть шесть принципов избирательного права: всеобщее, равное, прямое избирательное право при свободном, личном и тайном голосовании. Избирательное законодательство Азербайджанской Республики постоянно развивается. После принятия Конституции в 1995 г. в ее развитие принят ряд законов: два закона по выборам в парламент (1995 г. и 2000 г.), в 1998 г. был принят Закон о выборах Президента, и в 1999 г. — Закон об основах проведения выборов в муниципалитеты. Однако в 2003 г. было принято решение кодифицировать данную сферу общественных отношений, поэтому был принят Избирательный кодекс. Последний состоит из двух частей — Общей и Особенной. Общая часть распространяется на все виды выборов и на референдумы. Помимо уже указанных принципов избирательного права, которые нашли свое отражение в Избирательном кодексе, в него добавлен ряд новых принципов. Наиболее важным из них является принцип открытости и транспарентности выборов, и в этом смысле законодательство отличается довольно высоким уровнем демократичности. Открытость обеспечивается в первую очередь посредством института наблюдателей за выборами. Согласно законодательству местным наблюдателем может быть любой гражданин Азербайджанской Республики, обладающий активным избирательным правом. Никаких ограничений в данном случае нет. Регистрация наблюдателей осуществляется как на уровне Центральной избирательной комиссии, так и на уровне окружных избирательных комиссий. Международные наблюдатели полностью уравнены в правах с местными наблюдателями. Процесс наблюдения за выборами основывается на принципах беспристрастности, объективности, транспарентности и всеобъемлемости имеющихся фактов и обстоятельств. Данные принципы, согласно требованиям законодательства, должны указываться на бейдже, который выдается каждому наблюдателю. Процедура приглашения международных наблюдателей не отличается особой сложностью. Согласно законодательству правом приглашения международных наблюдателей обладают парламент страны — Милли Меджлис, Центральная иностранных дел. избирательная Регистрация всех комиссия и Министерство международных наблюдателей осуществляется на уровне Центральной избирательной комиссии, и данная процедура, как правило, не вызывает никаких проблем. Наблюдатели должны быть зарегистрированы в течение трех дней с момента подачи соответствующих документов. В октябре 2008 г. должны состояться выборы Президента Азербайджанской Республики, и Р. Исмаилов как член Центральной избирательной комиссии выразил надежду, что эти выборы будут проведены в строгом соответствии международными с принципами, избирательным регулирующими законодательством процесс и проведения выборов. В начале своего выступления посол по особым поручениям Министерства иностранных дел Финляндской Республики Т. Гренберг передал участникам заседания пожелания успешной работы от г-жи Вилканен, министра иностранных дел Межпарламентскую Финляндии. Ассамблею Кроме государств того, — он поблагодарил участников СНГ за организацию семинара и за то, что существует возможность обменяться взглядами на деятельность, связанную с проведением выборов. Далее докладчик отметил, что в период своего председательства в Парламентской Ассамблее Совета Европы Финляндия намерена развивать целенаправленный диалог со всеми странами по вопросам, связанным с совершенствованием выборных процедур. Безусловно, ни одна система не бывает совершенной, и всегда есть возможность дальнейшего улучшения. Но, занимаясь совершенствованием системы мониторинга выборов, нельзя забывать о существующей практике, которая построена на основе общепринятых обязательств и решений. Конечно, нынешняя ситуация не является полностью удовлетворительной, но ОБСЕ за последние годы сумела построить достаточно хорошо работающую систему наблюдения за выборами. С другой стороны, не следует игнорировать опыт, который можно перенять от других международной государств арене. и Необходимо организаций, оказывать действующих помощь на всем заинтересованным странам в организации демократических выборов. Как отметил докладчик, посол Л. Копай в своем выступлении уже осветил целый ряд вопросов деятельности Организации по международному сотрудничеству и развитию, а Генеральный секретарь ПА ОБСЕ О. Спенсер подчеркнул роль Парламентской Ассамблеи. Можно гордиться той системой, которую выстроила Парламентская Ассамблея Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Эта работа послужила примером и для других организаций, но всегда есть возможность улучшить уже имеющиеся достижения и принять на себя новые обязательства. Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации г-н Чуров в своем вступительном слове говорил о новых технологиях, а именно об электронном голосовании. Внедрение электронного голосования ставит новые проблемы, и поэтому финская сторона планирует провести семинар на уровне экспертов по этому вопросу в контексте муниципальных выборов в Финляндии в октябре 2008 г. В заключение Т. Гренберг высказал свою точку зрения относительно неприсутствия наблюдателей на президентских выборах в Российской Федерации. Докладчик выразил сожаление, что Центральная избирательная комиссия России и Бюро по демократическим институтам и правам человека не пришли к взаимопониманию по поводу участия наблюдателей от ОБСЕ на выборах в марте 2008 г. Генеральный секретарь Парламентской Ассамблеи ОБСЕ разъяснил причины, по которым данная организация сочла возможным не посылать своих представителей для наблюдения за выборами Президента России. По мнению Т. Гренберга, в соответствии с принятой практикой и традициями ОБСЕ мониторинг выборов, наблюдение за выборами — это практика, которую соблюдают все члены Организации в целях дальнейшего развития демократических институтов в разных странах, и данная процедура — необходимое условие для проведения демократических выборов. Ю. Чокан, секретарь Центральной избирательной комиссии Республики Молдова, отметил, что с удовольствием принял приглашение участвовать в семинаре, поскольку не сомневается в полезности таких мероприятий и необходимости их регулярного проведения. Далее докладчик обратил внимание участников заседания на недопустимость ультимативных мер в вопросах наблюдения за выборами. Так, Республика Молдова, небольшое по территории государство, на парламентских выборах 2005 г. имела возможность ощутить давление со стороны международных наблюдателей, когда в жесткой форме были высказаны требования в отношении ряда действий, которые в Молдове должны были предпринять. Ю. Чокан проинформировал, что Центральная избирательная комиссия, будучи компетентным органом, принимала решения в соответствии со своим пониманием этой проблемы, и в итоге выборы были признаны состоявшимися, легитимными и справедливыми теми же международными наблюдателями. Для Центральной избирательной комиссии основным критерием оценки выборов является принятие их результатов народом Республики Молдова. В последние дни предвыборной кампании и ее участники, и наблюдатели, как местные, так и международные, предупреждали о том, что возможно развитие событий по сценарию, имевшему место в 2004 г. в Украине. Осуществлялся определенный прессинг. Но когда после выборов центральная площадь Кишинева не стала свидетелем протестных митингов граждан, члены ЦИК осознали, что результаты голосования приняты такими, какие они есть, и выборы в конечном счете состоялись. Не раз поднимался вопрос о доверии к наблюдателям, присутствующим на выборах. В условиях отсутствия такого доверия, некоторой напряженности и определенного давления не может быть конструктивного сотрудничества между организаторами выборов и наблюдателями, как международными, так и местными. Центральная избирательная комиссия Республики Молдова как постоянно действующий орган ежегодно, независимо от того, намечена ли на данный период выборная кампания или нет, обучает представителей местных органов власти, представителей политических партий, гражданского общества всем необходимым процедурам для организации наблюдения за проведением выборов. Что касается аспектов международного наблюдения, то в Республике Молдова сложилась практика, когда на выборах конкуренты, подавая жалобы в избирательные органы, отправляют их копии в посольства зарубежных государств, представительства международных миссий, аккредитованных в республике. ЦИК трактует эти факты как часть избирательной кампании, в то время как международные наблюдатели, сотрудники иностранных посольств на встречах с комиссией передавали ей указанные жалобы, требуя немедленных ответов. Вместе с тем существует четкая законодательная процедура рассмотрения этих жалоб, по каждой из них принимается соответствующее решение. В дальнейшем, безусловно, остаются судебные пути рассмотрения споров. Но, как правило, Центральная избирательная комиссия успешно выигрывала такие процессы в судах, т. е. отстаивала свою позицию. Что же касается наблюдения за выборами со стороны местных неправительственных организаций, то здесь также имеются определенные проблемы. Основные политические игроки создали вокруг себя цепочку неправительственных организаций, которые косвенно участвуют в избирательной кампании, косвенно влияют на мнение избирателей. Аккредитовываясь в качестве внутренних, местных наблюдателей, они тем не менее продвигают определенную политическую линию, что является недопустимым. Ю. Чокан заметил, что присоединяется к мнению, высказанному предыдущими ораторами, о необходимости перманентного образовательного процесса среди избирательных функционеров, в рамках избирательных комиссий, как на пространстве СНГ, так и в едином европейском пространстве. Докладчик также поблагодарил Ассоциацию организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы в связи с мероприятиями, которые регулярно, по несколько раз в год проводятся именно в образовательных целях для членов избирательных комиссий. В заключение Ю. Чокан отметил, что Республика Молдова остается открытой для сотрудничества. Молдова обладает четким, прозрачным законодательством. Не было ни одного случая отказа в регистрации международных наблюдателей, и в дальнейшем ЦИК планирует сотрудничать со всеми желающими прибыть с миссиями наблюдения. С. Н. Баймаганбетов, председатель Комитета Мажилиса Парламента Республики Казахстан по законодательству и судебно-правовой реформе, от имени Парламента Республики Казахстан выразил признательность за предоставленную возможность участвовать в семинаре. Докладчик обратил внимание присутствующих на то, что с момента обретения Казахстаном независимости свободные конкурентные выборы стали атрибутом политической жизни общества. Об этом наглядно свидетельствует решение о председательстве Республики Казахстан в 2010 г. в ОБСЕ. В Казахстане сформирована избирательная система, которая отвечает общепризнанным принципам демократических выборов, позволяя обеспечить их прозрачность и справедливость, а также полностью гарантирует соблюдение конституционных избирательных прав граждан. Основой этого являются стабильность и согласие в казахстанском обществе, устойчивое социально-экономическое развитие республики. Большим шагом вперед на пути дальнейшей демократизации политической системы, а также формирования электоральной культуры общества стала конституционная реформа, проведенная в мае 2000 г. В августе 2007 г. проходили выборы в Парламент Казахстана, в частности в Мажилис, по пропорциональной системе. С. Н. Баймаганбетов поблагодарил Межпарламентскую Ассамблею государств — участников СНГ за активное участие в мониторинге и наблюдении за этими выборами. Безусловно, важное значение в совершенствовании казахстанского избирательного законодательства имеют международный опыт, международное сотрудничество. Казахстан поддерживает связи со всеми заинтересованными Исполнительный Шанхайская международными комитет организация организациями, Содружества сотрудничества, такими Независимых Ассоциация как Государств, организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы; активно сотрудничает с ООН и рядом других международных организаций. В качестве страны — участницы ряда международных организаций Республика Казахстан ратифицировала соответствующие международные документы в области демократических прав и свобод граждан. Основные положения и механизм избирательного процесса отражены в конституционном законе «О выборах в Республике Казахстан». Практически Казахстан при проведении выборов выполняет все взятые на себя международные обязательства, тем самым демонстрируя мировому сообществу открытость и прозрачность выборных процессов. Важным направлением этого диалога является развитие института международного наблюдения за выборами. Среди его положительных сторон — эффективное обучение, регулярное проведение тренингов, что ведет к значительному повышению уровня профессиональной подготовки наблюдателей; доступность отчетов, рекомендаций, заявлений миссий по наблюдению за выборами, размещаемых в общедоступных коммуникационных сетях, включая Интернет; внедрение в практику работы наблюдателей обсуждения вопросов, связанных с выборами, и значимых проблем сотрудничества с включением представителей экспертов большого количества государств — Последняя избирательная участников кампания в международных Казахстане организаций. также наглядно продемонстрировала, и международные организации это подтвердили, демократичность, прозрачность и справедливость выборов в республике. В 2007 г. представитель Казахстана возглавлял группу наблюдателей от Межпарламентской Ассамблеи СНГ, которая была направлена на выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. В состав группы вошли 49 депутатов парламентов стран Содружества. От Казахстана присутствовала самая представительная группа наблюдателей — 13 человек. Группу наблюдателей составляли депутаты, которые сами прошли через выборы, прекрасно знают выборное законодательство и участвовали в международном мониторинге. Выборы в любой стране — свидетельство активизации внутриполитической жизни в условиях острой конкурентной борьбы между политическими силами. Это объективное и нормальное явление. Поэтому задача наблюдателей — следить за соблюдением норм выборного законодательства, не вмешиваясь в сам выборный процесс. Мониторингу выборов в Госдуму предшествовала большая подготовительная работа, в которой, как отметил С. Н. Баймаганбетов, значительную роль сыграла Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. По просьбе группы наблюдателей Международный институт мониторинга развития демократии, парламентаризма и избирательных прав граждан провел тщательный анализ российского законодательства на предмет его соответствия принципам Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ (Кишинев, 2002 г.). Кроме того, проводился мониторинг участия в избирательной кампании политических партий, деятельности избирательных комиссий и средств массовой информации. Эксперты института подготовили для группы наблюдателей обзорный доклад, включающий в себя анализ политической системы. Также докладчик отметил роль и важность семинаров, «круглых столов», проводившихся в подготовительный период. Все перечисленные мероприятия позволили наблюдателям квалифицированно подготовиться к проведению мониторинга. Были учтены следующие моменты: анализ российского выборного законодательства показал достаточную степень обеспечения гарантий избирательных прав граждан в соответствии с международными принципами, доступность их участия в выборном процессе; деятельность широкого спектра политических партий, иных общественных и политических объединений, а также гарантированная возможность присутствия в период выборов международных наблюдателей, обеспечивающих возможность объективного и беспристрастного наблюдения за выборами. Проведенный до голосования мониторинг выявил высокий уровень подготовленности избирательной системы Российской Федерации. В целях максимального обеспечения репрезентативности международного наблюдения за голосованием группа наблюдателей стремилась соблюсти наиболее эффективное соотношение территориального охвата проведенного мониторинга и количества проживающих на соответствующих территориях избирателей. В рамках мониторинга наблюдатели посетили 12 субъектов Российской Федерации, охватили практически всю территорию России, ее отдаленные районы и области. Почти все рекомендации группы наблюдателей по поводу выявленных незначительных нарушений технического характера были учтены и оперативно устранены. Если говорить в целом о тех нарушениях, которые встречаются в ходе избирательной кампании, то обычно их можно свести к двум видам: нарушения порядка проведения предвыборной агитации и нарушения, касающиеся составления списков избирателей. Это характерно для многих государств мира, в том числе стран СНГ. В завершение докладчик отметил актуальность обсуждаемой на семинаре темы. С. Н. Баймаганбетов подчеркнул, что такие встречи, обмен мнениями, живой диалог позволят совершенствовать избирательный процесс в государствах Содружества. ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ МОНИТОРИНГА ВЫБОРОВ НАБЛЮДАТЕЛЯМИ ГОСУДАРСТВ — УЧАСТНИКОВ СНГ В е д у щ и е: М. И. Кротов — Генеральный секретарь Совета МПА СНГ; И. Б. Борисов — член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. C. Л. Ткаченко, руководитель группы экспертов Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств — участников МПА СНГ по выборам в Российской Федерации, в своем выступлении охарактеризовал деятельность экспертной группы на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 2 декабря 2007 г., а также рассказал о том, как проходит работа экспертной группы, помогающей международным наблюдателям на выборах Президента Российской Федерации 2 марта 2008 г. Цель деятельности экспертной группы состоит в обеспечении справочной информацией и международных аналитическими наблюдателей материалами Межпарламентской членов группы Ассамблеи СНГ. Экспертная группа в первом случае — выборы в Госдуму — состоит из четырех человек, во втором случае — выборы Президента — из пяти человек, которые являются специалистами по праву, политологии, экономике, международным отношениям. Источниками информации для работы экспертной группы служат законодательство Российской Федерации, международно-правовые акты, к которым Российская Федерация присоединилась, официальные публикации органов государственной власти, материалы Центральной избирательной комиссии, статистические сборники, материалы мониторинга предыдущих парламентских и президентских выборов, документы политических партий России. Говоря о выборах в Государственную Думу, докладчик отметил, что большую роль в них играли постоянные контакты с членами группы международных наблюдателей и с руководителем этой группы Б. Т. Жумагуловым. Также контакты были наиболее активизированы в дни краткосрочного мониторинга, когда под руководством Б. Т. Жумагулова шла работа над заключением групп международных наблюдателей. Экспертная группа участвовала в подготовке семинара в октябре 2007 г. и в подготовке проходящего семинара, в том числе в составлении обзоров соответствия российского законодательства международным избирательным стандартам, справочной информации о политических партиях, участвующих в выборах. Цель мониторинга телевидения, радиовещания и печатной прессы, которая была достигнута экспертной группой в случае с выборами в Государственную Думу, и мониторинга, ведущегося по выборам Президента Российской Федерации, заключается в том, чтобы составить общую картину хода предвыборной кампании, подкрепить ее хронометражем времени в эфире, главными тезисами, которые представители политических партий и кандидаты на должность Президента используют в своих дискуссиях. В связи с этим С. Л. Ткаченко вступил в полемику с В. П. Дроновым, заявившим о том, что цель долгосрочного мониторинга и миссии международных наблюдателей — составить представление об освещении выборов в СМИ. По мнению докладчика, эту работу можно поручать экспертным группам либо пользоваться широкими возможностями, которые дают Интернет, спутниковое телевидение для мониторинга выборов в штабквартире, направляющей наблюдателей в международные организации. Имеется еще один более современный вариант — воспользоваться аутсорсингом, поручив выполнение данной работы независимым исследовательским центрам из числа неправительственных организаций в любой стране. Важен лишь объективный характер результатов исследования, соответствующим образом подкрепленный документальными материалами. Экспертная информация должна носить максимально объективный характер. Любые тезисы или утверждения экспертов необходимо подтверждать ссылками на законодательный акт, решение или какое-то конкретное событие. То есть задача экспертов — предоставление членам группы международных наблюдателей достаточно объемной информации для разработки собственного заключения об организации и проведении выборов. Экспертной группой были проанализированы замечания международных наблюдателей на предыдущих выборах и реакция России, прежде всего российских законодателей, на эти замечания. Эксперты провели изучение российского законодательства, регулирующего выборы в Государственную Думу и выборы Президента Российской Федерации, и предложили международным наблюдателям обзор изменений, которые осуществлены в России в период между выборами 2003–2007 гг. Если обратиться к работе экспертной группы в рамках прошедшей выборной кампании в Государственную Думу, то экспертами института со 2 сентября 2007 г. по 30 ноября 2007 г. была осуществлена следующая деятельность: анализ законодательных изменений на предмет соответствия принципам Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ, а также иным международным обязательствам Российской Федерации в свете избирательного права и электорального наблюдения; мониторинг участия в избирательной кампании политических партий; мониторинг деятельности избирательных комиссий всех уровней — участковых, территориальных, региональных и печатных электронных и Центральной репрезентативности избирательной СМИ. Была мониторинга, комиссии; подготовлена проводимого мониторинг справка о международными наблюдателями от МПА СНГ, составлена хроника нарушений выборного законодательства, действий полномочных органов по восстановлению правопорядка, а также информация о функционировании судебного механизма по разрешению споров в России. Экспертами Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств — участников МПА СНГ также подготовлен предназначенный для членов группы международных наблюдателей МПА СНГ обзорный доклад. Он включает в себя анализ политической системы Российской Федерации, историю законодательства парламентских международных выборов, и обзор местных избирательного наблюдателей на предшествующих выборах в Государственную Думу в 2003 г. В начале октября 2007 г. МПА СНГ совместно с ЦИК Российской Федерации организовала для международных наблюдателей от МПА СНГ трехдневный обучающий семинар, в работе которого приняли участие парламентарии стран СНГ, руководители избирательных комиссий Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, члены ЦИК во главе с В. Е. Чуровым, представители БДИПЧ ОБСЕ, Венецианской комиссии Совета Европы, Исполнительного комитета СНГ, ряда неправительственных организаций и научных центров Российской Федерации. Следующий этап — участие в подготовке международных наблюдателейконсультантов, представляющих государства СНГ на предстоящих выборах в органы государственной власти, в частности на выборах в Государственную Думу 2 декабря 2007 г.; обмен опытом наблюдения за выборами, накопленным в рамках таких структур СНГ, как МПА и Исполнительный комитет, а также в рамках ОБСЕ и Совета Европы. В ходе пленарных заседаний первого дня семинара были рассмотрены вопросы разработки международных избирательных стандартов, применения электронного голосования в международной практике на современном этапе и перспективы расширения его использования в будущем в Российской Федерации. Участники обменялись мнениями о результатах проведения первого семинара, который состоялся 19–22 февраля 2007 г. Второй день работы семинара был посвящен обсуждению накопленного опыта организации наблюдения за выборами тех международных организаций, которые были представлены на семинаре. В ходе заседания «круглого стола» произошел обмен мнениями по наблюдению за выборами, которые состоялись в предшествующий семинару период, — выборы в Национальное Собрание Республики Армения в мае 2007 г., внеочередные выборы в Мажилис Парламента Республики Казахстан в августе и внеочередные выборы депутатов Верховной Рады Украины в сентябре 2007 г. На этих выборах работали наблюдатели от МПА СНГ, а также были созданы группы экспертов, обеспечивающих миссии МПА СНГ справочноаналитической информацией. 5 сентября 2007 г. в ходе практических занятий участники семинара посетили избирательные комиссии в Петербурге и Ленобласти. Во время этих визитов участники, в том числе депутаты парламентов стран Содружества, позднее аккредитованные в качестве международных наблюдателей от МПА СНГ на выборы в Государственную Думу, встретились с членами избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, знакомились с ходом подготовки выборов в Государственную Думу. Участникам семинара были предоставлены подготовленные экспертами группы справочные материалы, содержащие законодательные акты, которые регулируют организацию проведения выборов в Российской Федерации, а также справочно-статистические материалы, касающиеся системы избирательных комиссий, организации федерального, регионального списка на выборах в Государственную Думу, механизмов организации избирательной кампании и проведения голосования, подведения итогов голосования, механизмов распределения депутатских мандатов. Репрезентативность международного наблюдения за голосованием, осуществленного МПА СНГ на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, подтверждается соотношением территориального охвата проведенного мониторинга и количества проживающих на соответствующих территориях избирателей. Докладчик также отметил, что в рамках мониторинга выборов в Государственную Думу международные наблюдатели посетили 12 субъектов Российской Федерации, находящихся в шести федеральных округах. Это Москва, Московская федеральном округе, область, Смоленская Санкт-Петербург, область в Ленинградская, Центральном Псковская, Новгородская области в Северо-Западном федеральном округе, Республика Дагестан в Южном федеральном округе, Астраханская, Оренбургская области в Приволжском федеральном округе, Омская область в Сибирском федеральном округе и Курганская область в Уральском федеральном округе. Помимо этих регионов наблюдение за выборами было организовано в Посольстве Российской Федерации в столице Украины Киеве. На территории указанных федеральных округов проживает 95% населения Российской Федерации. Численность избирателей, проживающих в 12 субъектах федерации, избранных наблюдателями МПА СНГ для проведения процедуры электорального наблюдения, составляет 25% от общего количества избирателей Российской Федерации. 2 декабря 2007 г., в день выборов, международные наблюдатели посетили 189 избирательных участков в регионах проведения мониторинга, а также девять территориальных избирательных комиссий. Все замечания в день голосования международные наблюдатели заносили в специально разработанные анкеты и опросные формы, которые были предоставлены МПА СНГ и поступили для анализа в МИМРД. В день выборов координатор группы международных наблюдателей МПА СНГ Б. Т. Жумагулов встретился с Х. Горрелем — посланником по особым поручениям председательствующей в ОБСЕ Испании по его просьбе с целью обмена мнениями по поводу осуществления международного наблюдения за выборами в Госдуму. Его личные наблюдения накануне и в день выборов, а также результаты обмена мнениями с представителями ОБСЕ нашли свое отражение в итоговом заключении группы, которое было обнародовано 3 декабря. В день голосования экспертная группа участвовала в общей работе МПА СНГ по созданию условий для наиболее репрезентативного мониторинга выборов в Санкт-Петербурге, Москве и других регионах Российской Федерации. Всего в миссии МПА СНГ участвовали 49 представителей от восьми государств СНГ. Это опытные парламентарии, прошедшие не одни выборы, имеющие международных опыт контактов законодательной по линии деятельности, межпарламентских а также связей и международного наблюдения за выборами. С. Л. Ткаченко обратил внимание на то, что экспертами МИМРДа уже подготовлены или в ближайшее время будут подготовлены следующие документы: — анализ соответствия международным избирательным стандартам законодательства о выборах Президента Российской Федерации; — схемы разделения властей в Российской Федерации; — биографические справки о кандидатах и анализ их предвыборных программ; — справки о регионах, где международные наблюдатели будут осуществлять мониторинг (это данные о территориях, населенных пунктах, проживающем населении, структуре хозяйства, руководителях исполнительной и законодательной власти; подробные данные об итогах выборов в Государственную Думу 2003 г. и 2007 г., выборов Президента Российской Федерации 2004 г. в этих регионах); — справка о полномочиях института власти Российской Федерации. Подготовлена также справка о регулировании предвыборной агитации в эфире государственных теле- и радиоканалов. Согласно статье 51 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» эфирное время на каналах организаций теле- и радиовещания предоставляется как бесплатно, так и за плату. Бесплатное эфирное время предоставляется общероссийскими государственными организациями теле- и радиовещания на период предвыборной кампании 2008 г. — это «Первый канал», телеканал «Россия» и открытое акционерное общество «ТВ Центр», а также три радиостанции — радиоканал «Радио России», радиоканал «Маяк» и радиовещательная компания «Голос России». В России предвыборная агитация на каналах организаций теле- и радиовещания проводится в форме публичных дебатов, дискуссий, «круглых столов», пресс-конференций, интервью, выступлений кандидатов, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированных кандидатах и в иных не запрещенных законом формах. Кандидаты и выдвинувшие их политические партии вправе самостоятельно определять содержание, формы и методы своей предвыборной агитации, самостоятельно проводить ее, а также привлекать к ее проведению иных лиц в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Эксперты просматривают дебаты кандидатов, их рекламный материал, отражают итоги своих исследований в виде тезисов, графиков или сравнительных таблиц. Экспертами МИМРДа подготовлены данные об итогах предыдущих выборов в марте 2004 г., а также краткие данные о выборах 1996 и 2000 гг., в том числе сведения о явке избирателей. Кроме того, был проведен анализ заключений миссий международных наблюдателей на предыдущих выборах в Российской Федерации, начиная с выборов 1996 г. К. Э. Аксенов, руководитель группы экспертов Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств — участников МПА СНГ по выборам в Республике Армения, начал свое выступление с того, что 9 ноября 2007 г. был дан старт избирательной кампании по выборам Президента Республики Армения и с 18 декабря 2007 г. начался их долгосрочный мониторинг. Организация долгосрочного мониторинга на выборах Президента проходила примерно по такой же схеме, по которой была организована работа по мониторингу выборов в Национальное Собрание Республики Армения. Тогда, весной 2007 г., результаты долгосрочного мониторинга, проведенного МИМРДом МПА СНГ, были позитивно оценены группой парламентских наблюдателей, которые прибыли для наблюдения за выборами в Национальное Собрание Республики Армения. После этого было принято решение распространить использованные практику и методику наблюдения и на предстоящие выборы Президента. Группа долгосрочного мониторинга начала функционировать в конце декабря, когда для этих целей была сформирована рабочая группа здесь, в Санкт-Петербурге, на базе МИМРДа МПА СНГ, а с 1 января 2008 г. группа долгосрочных наблюдателей приступила к работе на постоянной основе непосредственно на территории Республики Армения, в Ереване. Общее число экспертов постоянно действующей группы долгосрочного наблюдения, получившей аккредитацию в Центральной избирательной комиссии Республики Армения в качестве долгосрочных наблюдателей, составляла 10 человек. Основанием для деятельности группы являлась в первую очередь Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ. Данная конвенция вступила в силу для Республики Армения 17 марта 2005 г. Группа долгосрочного мониторинга МИМРДа имеет в основном технические задачи: сбор, обработка, анализ информации о ходе кампании. Вся информация поступает в головной офис института в Санкт-Петербурге. Основные направления сбора и анализа информации можно разделить на несколько достаточно крупных блоков. Первый блок — это общая информация, которая собирается группой и предоставляется в распоряжение парламентских наблюдателей. В нее входит информация об организации политической системы Республики Армения, краткий обзор истории президентских выборов в этой стране. Здесь же дается экспертная оценка политической обстановки, сложившейся накануне выборов в Республике Армения, включающая, в частности, анализ баланса сил в органах государственной власти, описание предвыборных платформ и характеристики кандидатов, претендующих на пост Президента; кроме того, приводятся данные социологических опросов, публикуемые в средствах массовой информации. Второй блок — может быть, самый важный — связан с анализом действующего законодательства. Делается анализ соответствия действующего избирательного законодательства практически всем основным пунктам Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ. На основании этого в дальнейшем формируется общее заключение о соответствии действующего законодательства принципам данной конвенции и прочих международных документов в области соблюдения избирательных прав. К. Э. Аксенов отметил, что отдельному анализу подверглись изменения, произошедшие после предыдущих президентских выборов и после выборов в Национальное Собрание Республики Армения в 2007 г., — насколько эти изменения способны повлиять на ход избирательной кампании по выборам Президента и их соответствие принципам указанной конвенции. Так же отдельно была проанализирована реакция на замечания международных наблюдателей, сделанные в ходе предыдущих выборов, и дана оценка эффективности действий и их соответствия как самим замечаниям, так и принципам соблюдения международных прав в области выборов. Третий блок материалов группы был связан с организацией и ходом избирательного процесса. Используемые для этого материалы делятся на две части. Первая часть образуется в результате постоянного мониторинга средств массовой информации. По специально заготовленным опросным формам и методикам проводится ежедневный мониторинг СМИ, в результате которого составляются еженедельные сводные отчеты, предоставляемые в распоряжение МИМРДа. Вторая часть материалов — это информация, собранная в ходе опросов участников избирательного процесса. Опрашиваются сами кандидаты и представители их предвыборных штабов; общественные организации, аккредитованные и не аккредитованные Центральной избирательной комиссией, наблюдающие или участвующие каким-то образом в предвыборной кампании; средства массовой информации, как электронные, так и печатные, по специально заготовленным формам о ходе избирательной кампании; избирательные комиссии всех уровней, от участковых до Центральной избирательной комиссии; кроме того, группа находится в постоянном контакте с органами охраны правопорядка и соблюдения законности. Четвертый, последний блок связан с мониторингом непосредственно самого хода выборов. Группа поддерживает контакт с миссиями международных и местных наблюдателей и следит за процессом их работы, проводит опрос их мнения в отношении хода выборов и в результате полученной информации нередко корректирует свою деятельность. Правильность получаемой в ходе опросов информации фиксируется двумя свидетельскими подписями, вся собранная первичная информация в конце концов поступает в распоряжение МИМРДа для дальнейшего анализа. Обобщая результаты мониторинга на 5 февраля, докладчик отметил, что наблюдается существенный прогресс в организации предвыборного процесса и самих выборов по сравнению с выборами в Национальное Собрание Республики Армения международных 2007 г. наблюдателей Значительное после тех количество выборов замечаний было учтено в законодательстве и избирательной практике. Среди основных достижений в соблюдении принципов международных нормативных документов — возможность голосовать по фактическому месту проживания в день выборов; проведение законодательного предложения, в котором указывается, что голосовать можно только после того, как в паспорте голосующего в специальном месте будет поставлен штамп об участии в конкретных выборах; положение, предоставляющее возможность кандидатам в течение трех дней исправить совершенные нарушения порядка проведения предвыборной агитации, а также положение, по которому партийные блоки не имеют права выдвигать кандидата в Президенты, а граждане могут выдвигаться в порядке самовыдвижения. Кроме того, в статьи Избирательного кодекса Республики Армения были внесены поправки, связанные с реформой судебной системы. В Республике Армения действует специально созданная Генеральной прокуратурой для мониторинга соблюдения законности предвыборной агитации, всего избирательного процесса группа, которой руководит заместитель Генерального прокурора. Ее деятельность существенно отличается от того, как она работала даже на прошлых выборах в Национальное Собрание Республики Армения. Так, эта группа не только реагирует на поступающие непосредственные заявления участников избирательного процесса, но и сама отслеживает информацию в СМИ и часто возбуждает проверки по фактам, изложенным в средствах массовой информации, что, безусловно, усиливает контроль за соблюдением законности в ходе выборов. В Республике Армения значительно улучшилась организация голосования, в частности работа окружных избирательных комиссий, созданы необходимые равные условия предвыборной агитации для всех участников выборов. Отсутствуют препятствия в наблюдении за ходом выборов как для международных организаций, так и для национальных общественных организаций. Среди проблем К. Э. Аксенов отметил норму закона, введенную в 2007 г. еще в преддверии выборов в Национальное Собрание, отменяющую голосование за рубежом, а также то, что поправки к Налоговому кодексу принимались уже после начала самой избирательной кампании. В целом же ход избирательного процесса в Республике Армения на 5 февраля 2008 г. соответствует основным принципам Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ. А. Е. Клычков, член Центральной избирательной комиссии России с правом совещательного голоса, в своем выступлении остановился на вопросах проведения внутренними участниками избирательных процессов, проходящих на территории Российской Федерации, своего собственного контроля этих процессов и изложил особенности и результаты данной деятельности. Прежде всего докладчик поддержал тезисы, которые были озвучены предыдущими выступавшими. А. Е. Клычков подчеркнул, что главным объектом работы наблюдателей является избиратель, а ее цель — создание нового взгляда на правовую, избирательную культуру. В связи с этим докладчик констатировал, что честность выборов определяется существующей властью и теми механизмами, которые задействованы в избирательном процессе. Будучи членом Центральной избирательной комиссии, направленным Коммунистической партией Российской Федерации, А. Е. Клычков высказал свое мнение о названном процессе. На сегодняшний день существуют определенные сложности в формировании правовой культуры российских избирателей, в частности относительно позиции БДИПЧ ОБСЕ на выборах Президента Российской Федерации. Излишняя политизация вопроса допуска международных наблюдателей в Российской Федерации вызывает дополнительное негативное восприятие гражданами выборов. И кроме того, избиратель не верит в те принципы, которые заложены в законе. Если рассматривать позицию России по отношению к БДИПЧ ОБСЕ, то здесь Россия не стала использовать рамки, установленные законом, и не реализовала волю государства на приглашение этой миссии. Затем докладчик остановился на тех механизмах дополнительного контроля и обеспечения правовых принципов проведения избирательной кампании, которые используют участники избирательного процесса. Начиная с периода распада Советского Союза в России происходит становление новой соответственно, правовой формирование базы избирательного правовой процесса культуры и, избирателей. Конкурентностью участников избирательного процесса подтверждается формирование демократии. В России существуют три-четыре конкурентоспособные партии, которые создают условия для выработки обществом новых предложений в избирательное законодательство. Одним из механизмов подобного рода деятельности является параллельный подсчет голосов. Пока на территории России его проводит только одна партия — КПРФ, хотя такой подсчет является необходимым дополнительным механизмом придания легитимности выборам, в том числе для оценки международными наблюдателями. Система параллельного подсчета голосов была впервые применена на выборах в Госдуму в 2003 г. Тогда ее применение не дало ожидаемых результатов в силу технической неготовности обработать все имеющиеся материалы и выдать результат. Но на протяжении последних трех-четырех лет партия постоянно совершенствует технологический процесс, и ее руководство приняло решение о проведении параллельного подсчета на выборах в Госдуму 2007 г. Были привлечены специалисты, участвовавшие в том числе и в разработке системы ГАС «Выборы», и, таким образом, партия, являясь участником избирательного процесса, создала систему, которая практически полностью повторяла ГАС «Выборы», и проводила параллельный подсчет даже с опережением Центральной избирательной комиссии. Это, по мнению А. Е. Клычкова, дало определенные положительные результаты. Во-первых, в силу опережения ввода данных в систему альтернативного подсчета было в некоторых случаях исключено желание отдельных недобропорядочных членов участковых избирательных комиссий ввести недостоверные данные. Во-вторых, и представители администрации, и международные наблюдатели, и журналисты получали информацию с сервера проведения альтернативного подсчета голосов. Для проведения параллельного подсчета необходимо наличие целого ряда факторов. Это организованная структура на всей территории страны; достаточное количество активных членов партии для представительства в избирательных комиссиях всех уровней; наличие специалистов высокого уровня по избирательному законодательству для обучения представителей партий; материальная база для организации процесса параллельного подсчета голосов; а также активная политическая позиция и возможность защиты собственных интересов как при проведении юридических процедур, так и в форме протестных действий. При наличии всех этих факторов единственная партия, проводившая параллельный подсчет голосов, пришла к следующему выводу: имея практически 100% протоколов, физически удалось ввести на конец первой недели после избирательных голосования комиссий. только 40% Полученные протоколов результаты участковых в принципе соответствовали результатам Центральной избирательной комиссии. Однако 40 тыс. протоколов не вошли в систему параллельного подсчета. И здесь возникает вопрос, с чем это связано: с тем, что наблюдателями от КПРФ были допущены технические ошибки, или с тем, что данные протоколы составлены с нарушением закона. Таким образом, система параллельного подсчета позволяет выявить существенные расхождения. К примеру, в результате обработки 75 протоколов участковых избирательных комиссий по Московской области была выявлена приписка одной из партий 50 227 голосов. Докладчик предположил, что по данному факту будут направлены документы в правоохранительные органы и это станет дополнительным механизмом обеспечения правового порядка проведения избирательной кампании, а в последующем позволит через совершенствование избирательного законодательства не допустить подобного рода нарушений. Задача по повышению уровня правовой культуры — это задача государства. Но в данном случае партия взяла на себя ответственность и было подготовлено более 300 тыс. наблюдателей и представителей в избирательных комиссиях. То есть уже 300 тыс. человек освоили те основы избирательного права, которые необходимы для понимания происходящих процессов. По мнению А. Е. Клычкова, такого рода деятельность политических партий будет развиваться. Примеры есть и в Азербайджане, и в Беларуси, и в Грузии. Это позволит формировать новый взгляд на избирательный процесс, иное отношение международных наблюдателей. Тогда уже ни представители БДИПЧ ОБСЕ, ни другие международные наблюдатели не смогут изначально заявлять о нелигитимности проведения выборов. А. В. Иванченко, руководитель Российского центра обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, обратил внимание участников заседания на тот конфликт, который существует между национальным и международным наблюдением. Корни этого конфликта, по мнению докладчика, кроются в том, что не ведется работа по совершенствованию правового статуса национальных избиркомов. На тот период времени, когда система избирательных комиссий в России и в других странах СНГ только создавалась, говорилось о том, что помимо трех властей — законодательной, судебной, исполнительной есть еще избирательная власть. А. В. Иванченко полагает, что это не совсем так. Власть одна, она принадлежит народу. Народ осуществляет эту власть посредством выборов, через органы государственной власти; на избирательных комиссиях лежит лишь функция оформления волеизъявления избирателей в ходе выборов. И эта функция настолько важна, что именно в соответствии с протоколами избирательных комиссий по итогам голосования формируется, к примеру, законодательная власть. Депутаты получают ровно столько мандатов, сколько следует из результатов подведения итогов выборов. И ни одна из партий не может поставить под сомнение данные, записанные в протоколе той или иной избирательной комиссии. Этим, отметил докладчик, он хотел бы подчеркнуть особый статус, особые полномочия, которыми избирательные комиссии в каждой стране наделены исходя из национального законодательства. Именно в соответствии с конституциями государств фиксируется принадлежность власти и порядок ее переформатирования. Поэтому полномочия избирательных комиссий никто не ставит под сомнение даже внутри страны, не говоря об оценках, которые могут высказываться международными организациями. Это очень важная позиция, она следует из системного толкования положений национальной конституции, статуса органов, которые проводят выборы, и статуса других участников той или иной национальной избирательной кампании. Это сами органы, которые проводят выборы; это основные участники выборов — политические партии, кандидаты, участвующие в избирательной кампании; это средства массовой информации, имеющие очень высокий статус в любой избирательной кампании; это национальные наблюдатели, делегирующиеся от партий, от общественных организаций; это международные наблюдатели, статус которых в национальном законодательстве четко очерчен. Но, по мнению докладчика, не все вопросы статуса международного наблюдателя решены с исчерпывающей полнотой. Например, как иностранец он не может обращаться в национальные суды за защитой своих прав. Такие вопросы, очевидно, в будущем придется решать. В последнее время отдельные решения избирательных органов стали ставиться под сомнение, что вызвано в том числе ослаблением статуса национальных органов, осуществляющих избирательные процедуры. В России с начала 1990-х гг. действует, как полагает А. В. Иванченко, универсальная конструкция формирования ЦИК, когда орган создается на основе разделения властей: пять членов назначаются нижней палатой, пять членов — верхней палатой парламента — это законодательная власть, и пять членов назначаются Президентом. Подобная конструкция используется при разделении властей исполнительная на власть, уровне субъектов половина — федерации: законодательная. половина По — мнению докладчика, в связи с переходом на назначение губернаторов правовой статус избиркомов ослабился, поэтому нужно делать соответствующие выводы и либо полностью переходить на порядок формирования избиркомов в субъектах федерации по представлениям законодательных и представительных органов власти субъектов федерации, либо думать о делегировании какой-то части членов избиркомов от судебной власти. Очевидно, можно ставить вопрос и о соответствующем формировании федерального избирательного органа, после того как Совет Федерации также претерпел определенные изменения. То есть для того, чтобы избирательные органы и дальше продолжали выполнять свои важнейшие конституционные функции, нужно постоянно думать о совершенствовании их правовой природы, об укреплении их независимого статуса и об освоении новых функций системы избирательных комиссий. В качестве примера А. В. Иванченко привел такую функцию, как сбор и проверка подписей. В последнее время эта функция практически делегирована от избирательных органов правоохранительным, и не только в России, но и в других странах. Докладчик убежден, что это неправильно. Такую функцию, если она закреплена в национальном законодательстве, должны осуществлять исключительно избирательные комиссии, нанимая, в случае необходимости, на период избирательной кампании экспертов, специалистов, которые в строго установленном порядке, по методикам, утвержденным самими избирательными комиссиями, будут проводить сбор подписей. Или другая важнейшая функция — учет избирателей. Во многих странах эта функция по-прежнему выполняется исполнительными органами власти. А. В. Иванченко считает, что избиркомы, с учетом их статуса и наработок, могли бы в полном объеме осуществлять функцию учета избирателей благодаря переводу на профессиональную основу работы территориальных избиркомов. И в России шаги в этом направлении предпринимаются. Так, в ходе последних переговоров с губернатором Московской области достигнута договоренность о том, что территориальные комиссии будут в большей степени работать на профессиональной основе. Еще одна функция — мониторинг деятельности СМИ по ходу избирательной кампании. Средства массовой информации имеют очень высокий статус в национальных выборах, они участвуют наравне с политическими партиями и могут наблюдать все избирательные действия комиссий. Но здесь возникает определенная коллизия законов. Есть закон о СМИ, который позволяет представителям средств массовой информации искать, получать, транслировать всю информацию о ходе выборов в строгом соответствии с законом. И есть определенные регламенты проведения избирательных кампаний, работы СМИ, графики предоставления платного и бесплатного эфирного времени. Происходит столкновение закона о СМИ и ведомственных инструкций Центризбиркома, регламентирующих статус средств массовой информации на период избирательной кампании. Практика мониторинга СМИ на выборах депутатов в Госдуму показала, что в России оформилась система пропорционального распределения эфира по ходу избирательной кампании и определенные преференции получили парламентские партии. Но эти преимущества появились не по усмотрению правоприменителей, а в связи с количеством тех информационных поводов, которые парламентские партии создавали по ходу избирательной кампании, в связи с тем, что их лидеры имеют солидный опыт участия в избирательных кампаниях. Докладчик обратил внимание коллег из международных организаций на то, что в этой части избирательная кампания 2007 г. качественно улучшилась по сравнению с выборами 2003 г. Тогда из 20 партий-участниц шесть партий не получили на федеральных каналах ни минуты времени. В эту избирательную кампанию практически все партии-участницы получили эфирное время, но четыре партии заметно лидировали. Однако никакого «ручного» управления этим процессом не было. По мнению А. В. Иванченко, Российская Федерация движется в соответствии с европейскими тенденциями, когда парламентские партии также имеют преимущества и в межвыборный период, и национальные законы предоставляют им такие возможности: в соответствии с количеством голосов получать эфирное время для освещения своей депутатской деятельности. Такая ситуация характерна и для избирательной кампании. Докладчик обратил внимание на то, что, только добившись достаточного укрепления правового статуса избирательных комиссий, можно заявлять об освоении новых функций, которыми в современных условиях должны владеть избирательные комиссии. Имеются в виду и опросы, которыми сейчас занимаются и независимые социологические службы, и партийные социологические службы. Нужно смелее идти на оформление статуса экзит- полов, статуса послевыборных опросов, когда спустя месяц, два или три граждан опрашивают, как они оценивают результаты состоявшихся выборов, как они оценивают, к примеру, деятельность парламентских фракций, сформировавшихся по итогам думской избирательной кампании. Освоение новых технологий, новых функций будет свидетельствовать о том, что именно народу принадлежит вся полнота власти, которая осуществляется через выборные процедуры и деятельность органов государственной власти. В. А. Жданович, старший советник по выборам Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ, отметил, что он с большим интересом выслушал сообщения коллег, г-на Ткаченко и г-на Аксенова, которые довольно подробно говорили о своей деятельности, и был удовлетворен тем, что в той деятельности, которую они сейчас закладывают как основу работы своих экспертных групп, имеются элементы и международной практики. Касаясь отчетов наблюдателей, В. А. Жданович охарактеризовал их следующим образом. Для того чтобы обеспечить транспарентность миссии, БДИПЧ выпускает промежуточные отчеты, которые доводятся до сведения всех участников избирательного процесса. Следующий этап — это предварительное заявление. Как правило, оно делается на следующий день после выборов. Подготовка основного отчета, отчета ОБСЕ, занимает определенное время, так как это довольно значительный документ. В ряде стран, в частности в Армении в мае 2007 г. во время парламентских выборов, в Украине во время парламентских выборов, в Грузии, БДИПЧ, получив дополнительную информацию после того, как прошел день голосования, сочло необходимым вновь поступившие факты довести до сведения всех участников процесса. Это ни в коей мере не ревизует основное заявление, а только разъясняет или уточняет те или иные позиции. Далее В. А. Жданович поддержал выступавшего г-на Иванченко. Средства массовой информации — это важный элемент выборов. То, что Российская Федерация уделяет внимание мониторингу средств массовой информации, безусловно, позитивный фактор. БДИПЧ выработало в этом плане свою методологию, и она уже давно апробирована. Недавно было выпущено методическое пособие по мониторингу средств массовой информации во время избирательных кампаний. Оно будет переведено и на русский язык и, по мнению докладчика, послужит предметной информационной базой для всех участников избирательного процесса. В. А. Жданович поддержал также тезис о национальных наблюдателях. Национальный наблюдатель — это основа транспарентности выборов в любой стране. Ущемление в той или иной степени деятельности наблюдателей не отвечает требованиям и вызовам времени, так как деятельность международных наблюдателей, при их уровне профессионализма, — это еще одна возможность для совершенствования избирательного процесса. И. М. Бегенев, преподаватель Воронежского государственного университета, высказал свое мнение, основанное на опыте работы в качестве члена комиссии с правом совещательного голоса. В принципе И. М. Бегенев согласился с тем, что на последних выборах в Российской Федерации в полной мере реализован принцип проведения выборов независимыми избирательными органами, что не зафиксированы факты влияния на деятельность избирательных комиссий со стороны какихлибо органов государственной власти или органов местного самоуправления. Но на нынешнем этапе принципиальное совершенствовать согласие совершенствования избирательной с этим избирательную уже систему не с удовлетворяет. целью системы Задача демократизации, достижения большей справедливости, гласности и т. д. требует не просто соблюдения законов в принципе, а неукоснительного соблюдения законов, и не только законов, но и подзаконных актов, инструкций и т. д., а здесь не все благополучно. Докладчик привел следующий пример. Минувшие выборы в Воронеже в Государственную Думу, в которых И. М. Бегенев участвовал в качестве наблюдателя, показали, что действительно в принципе законы соблюдаются по всем параметрам. На деле же ситуация несколько иная. Так, приезжает представитель правящей партии, ее функционер, на избирательную кампанию в Воронеж. Ему расстилают ковер чуть ли не от аэропорта до областной администрации. А через несколько дней с такой же миссией приезжает представитель другой партии — КПРФ, это выдающийся ученый современности Ж. И. Алферов. И здесь проявляется не просто невнимание, а неуважение местной власти. В Воронежском государственном университете, где Ж. И. Алферов должен был выступить перед физиками, ему отводят на четвертом этаже аудиторию, в которой не помещаются все, кто пришел посмотреть и послушать живого классика физики. Во дворце культуры, который, наверное, уже лет 30 не ремонтировался, где академику предоставили возможность выступить, обстановка тоже была просто унизительной для ученого. Здесь проявляется неуважение не только к кандидату в депутаты, но и неуважение к власти. Избиратели рассуждают следующим образом: если власть так организует выборы, значит, что это за власть? И. М. Бегенев привел и другой пример — когда администрация руководит избирательной кампанией не по закону. В Воронеже ректор коммерческого вуза назначил на 2 декабря зачеты и экзамены, заставил всех студентов получить открепительные талоны, явиться в университет и под контролем преподавателей или кураторов пройти через избирательный участок и проголосовать за одну определенную партию. Благодаря участию наблюдателей в дело вмешалась прокуратура, и выборы на данном участке не были признаны. Но все это подрывает уважение и к власти, и к нашей демократической избирательной системе. Факторы совершенствования избирательной системы разные. Здесь и законодательная база, и так называемый административный ресурс, который сейчас используется в очень больших масштабах, но главное — поднять статус избирательных комиссий. Власть все-таки меняется, она остается народной, но выборы ведут к смене власти, одни представители народа приходят, а другие уходят. Значит, в этой обстановке надо сделать избирательную комиссию полноправной, чтобы она руководила избирательным процессом, а не местные или региональные органы власти. И. Б. Борисов, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, подводя итоги семинара, отметил следующее. Первый вывод, который можно сделать, — то, что подобный диалог по проблемам международного наблюдения, по вопросам реализации избирательных прав граждан необходимо продолжить и вести его надо на различных площадках. Сегодня существуют как общие, универсальные подходы к организации мониторинга электоральных процедур, так и объективная региональная специфика, связанная с особенностями и организацией проведения выборов суверенного государства. В любом случае это необходимо учитывать. В идеале нужно попытаться достичь согласия в ходе заседаний «круглых столов». Но так как все присутствующие являются реалистами, профессионалами, которые занимаются в том числе вопросами политических прав граждан, то очевидно, что полное понимание — это утопия. Но, с другой стороны, по мнению И. Б. Борисова, такой диалог может помочь предотвратить обострение ситуации. В своем заключительном слове докладчик поблагодарил организаторов, прежде всего М. И. Кротова — Генерального секретаря Совета Межпарламентской Ассамблеи СНГ, С. Н. Лебедева — Председателя Исполнительного комитета — Исполнительного секретаря СНГ, С. И. Чернявского — директора Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств — участников МПА СНГ, за возможность пообщаться, послушать друг друга. Также от своего имени и от лица Центральной избирательной комиссии Российской Федерации И. Б. Борисов поблагодарил участников и гостей семинара. М. И. Кротов, Генеральный секретарь Совета МПА СНГ, отметил, что за неполных полтора дня был обсужден большой круг очень важных вопросов. Это и статус международного наблюдателя, и что такое международное наблюдение, и каким должен быть состав международных наблюдателей, а не просто их место в системе наблюдения. Причем речь шла не только о количестве, но и о качестве наблюдателей. Имеет место тенденция возрастания роли парламентариев-политиков в среде международных наблюдателей, и понижается роль, при всей их важности в окончательной оценке, экспертов-чиновников; стоит вопрос о более полном представительстве стран в миссиях наблюдения. И главный вопрос, по мнению М. И. Кротова, — критерии оценки. Общие, объединяющие всех критерии изложены в Документе Копенгагенского совещания Конференции СБСЕ по человеческому измерению, но развернуты и детализированы они в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ. Большое внимание было уделено опыту, который накопили организаторы выборов в странах СНГ и Балтии. Этот аспект тоже было очень интересно и важно рассмотреть. В последний день работы семинара обсуждались более конкретные вопросы, связанные даже не с практикой наблюдения (это вторичный вопрос), а с практикой организации самих выборов. Ведь задача наблюдателя состоит именно в том, чтобы быть консультантом, советчиком, авторитетным, уважаемым, но все-таки консультантом. Очевидно, что очень много вопросов до конца не решены. Это и формирование списков избирателей, и роль правоохранительных органов в избирательном процессе, и мониторинг СМИ, и защита прав оппозиционных кандидатов и т. д. М. И. Кротов привел следующий пример. В одной из уважаемых стран СНГ недавно прошли выборы Президента. По сведениям Мирового банка, население там резко сократилось; в то же время количество избирателей увеличилось на миллион человек. Для того чтобы зафиксировать это удивительное явление, не надо иметь статус международного наблюдателя. Докладчик обратил на это внимание не в связи с какой-либо оценкой выборов, а в связи с необходимостью использовать более современные технологии. Сейчас предстоят выборы Президента Армении. Уже на выборах парламента Армении наблюдатели обратили внимание на такой факт. Существует система заранее вывешиваемых в Интернете списков избирателей, с которым они сами знакомятся и сообщают о замеченных неточностях (кстати, за это отвечает МВД, правоохранительный орган Армении). Сообщают, например, что кто-то уже умер, кто-то по указанному адресу не живет и т. д. Таким образом, существует обратная связь, и сами граждане участвуют в формировании списков избирателей. Есть гласность, и поэтому есть достоверность. М. И. Кротов согласился с представителями ОБСЕ в том, что надо от общих вопросов переходить к более конкретным, что на семинаре должно быть больше живой дискуссии. Генеральный секретарь Совета МПА СНГ подчеркнул, что за год это уже третий семинар. Если это интересно и нужно, то Межпарламентская Ассамблея и в дальнейшем будет организовывать такие семинары. Может быть, их следует готовить лучше и проводить в течение недели. Принципы, которых придерживаются наблюдатели, — общие. Это те принципы, которые изложены и в протоколах Копенгагенского совещания Конференции СБСЕ по человеческому измерению, и в документах Совета Европы, и в документах СНГ. Есть общее понимание фундаментальных основ демократии. В заключение М. И. Кротов от имени и Председателя Совета Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ С. М. Миронова, и Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В. Е. Чурова поблагодарил всех за то, что они нашли время и приняли участие в семинаре. *Текст авторского экземпляра журнала «Вестник Межпарламентской Ассамблеи» № 1 за 2008 г. Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств публикуется без изменений.
