Экспертное заключение на проект закона

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
Научно-консультативный совет при
Законодательном Собрании Нижегородской
области
Кремль, корп. 2, Нижний Новгород, 603082
тел./факс:439-07-42, 439-11-72, e-mail: kominform@int.zsno.ru
Экспертное заключение
на проект закона Нижегородской области "Об опросе граждан",
разработанного комитетом по вопросам государственной власти области
и местного самоуправления
Проект закона Нижегородской области «Об опросе граждан» (далее –
проект Закона) разработан комитетом по вопросам государственной власти
области и местного самоуправления в целях реализации нормы,
установленной ч. 4 ст. 31 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Она была дополнена
пунктом 3 ст. 2 Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О
внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации"» и теперь
предусматривает, что «порядок назначения и проведения опроса граждан
определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными
правовыми актами представительного органа муниципального образования в
соответствии с законом субъекта Российской Федерации». Поэтому факт
разработки проекта Закона следует безусловно поддержать.
В то же время концепция и содержание проекта Закона, на наш взгляд,
должны быть кардинально пересмотрены:
1. Наименование проекта Закона, с одной стороны, буквально
воспроизводит наименование ст. 31 Федерального закона № 131-ФЗ, но, с
другой стороны, опросы граждан могут проводиться не только в связи с
осуществлением местного самоуправления, но и при осуществлении
государственной власти, в том числе области, а также вне публичноправовой сферы. Целесообразно в наименовании проекта Закона отразить его
содержание максимально точно – «О порядке назначения и проведения
опроса граждан в муниципальных образованиях Нижегородской области».
Заметим, что к настоящему времени в нескольких субъектах Российской
Федерации действуют законы об опросах граждан1, в том числе на уровне
муниципальных образований2, но эти акты, очевидно, потребуют приведения
в соответствие с требованиями ст. 31 Федерального закона № 131-ФЗ.
2. Поскольку муниципальные нормативные правовые акты,
регламентирующие данные отношения, на момент изменения Федерального
закона № 131-ФЗ в большинстве муниципальных образований
Нижегородской области приняты3, то важно не допустить такой дефект права
как излишнее нормативное дублирование и включить в проект Закона только
наиболее значимые требования к порядку назначения и основным этапам
проведения опроса граждан. Особенности методики опроса граждан, порядка
подготовки к его проведению и установления результатов предусмотреть
путем отсылки к уже принятым муниципальным правовым актам. Полагаем,
что объем проекта Закона должен быть существенно сокращен.
3. Текст проекта Закона основан на нормах Федерального закона №
131-ФЗ, однако содержит несогласованности и отступает от сложившихся
правил юридической техники и, в частности:
в проекте Закона некоторые термины используются несистемно,
например: в названии проекта Закона, названиях статей использовано слово
«граждане», а в тексте также использованы слова «население» (преамбула, ч.
1 ст. 1, п. 3 и 4 ч. 1 ст. 4, п. 1 и 3 ч. 1 ст. 6 и др.) и «жители» (ч. 3 ст. 1, ч. 4 ст.
5, ч. 2 ст. 6, п. 5 ч. 3 и ч. 4 ст. 7 и др.) – при этом, судя по всему, содержание
данных слов не различается;
в проект Закона включена преамбула, но предмет регулирования не
указан, как не отражены правовая основа его разработки – полагаем данные
вопросы можно разрешить в ст. 1;
по недоразумению в проекте Закона после ст. 1 включена сразу ст. 3;
в преамбуле, ст. 1 проекта Закона опрос граждан ошибочно назван
одновременно и одной из форм непосредственного осуществления
населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении
См.: Закон г. Москвы от 25.06.1997 N 21 "О консультативном опросе граждан в
районе города Москвы"; Закон ХМАО от 08.05.1998 N 30-оз "О консультативном опросе
населения в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре"; Закон Краснодарского края
от 13.08.1999 N 203-КЗ «Об опросе населения Краснодарского края»; Закон Иркутской
области от 18.06.2010 N 44-ОЗ "Об областном опросе".
2
Закон Калужской области от 24.05.1999 N 18-ОЗ «О консультативном опросе
граждан в муниципальных образованиях Калужской области».
3
См., например: Постановление Городской Думы г. Н. Новгорода от 19.03.2008 N
50 "О Положении об опросе граждан в городе Нижнем Новгороде"; Решение Земского
собрания Богородского района Нижегородской области от 16.11.2006 N 153 "Об
утверждении Положения об опросе граждан на территории Богородского района";
Постановление городской Думы г. Дзержинска Нижегородской области от 26.04.2006 N
70 "Об утверждении Положения об опросе граждан"; Решение Совета депутатов
городского округа г. Выкса Нижегородской области от 31.07.2012 N 86 "О положении об
опросе граждан в городском округе город Выкса Нижегородской области"; Решение
Земского собрания Городецкого района Нижегородской области от 21.09.2006 N 133/144
"О Положении об опросе граждан в Городецком районе"; Решение Арзамасской
городской Думы Нижегородской области от 27.02.2009 N 20 "О Положении об опросе
граждан на территории г. Арзамаса Нижегородской области"; Решение Земского собрания
Павловского района Нижегородской области от 27.12.2006 N 81 "Об утверждении
Положения об опросе граждан Павловского муниципального района".
1
местного самоуправления на территории Нижегородской области.
Императивные (обязательные) по своим правовым последствиям «формы
непосредственного осуществления местного самоуправления» (местный
референдум, муниципальные выборы, сходы граждан) следует отличать от
консультативных (необязательных) по своей правовой природе «форм
участия населения в осуществлении местного самоуправления». Опрос
граждан относится ко второй группе форм непосредственной демократии,
поэтому
слова
«непосредственного
осуществления
местного
самоуправления» необходимо исключить;
дефиниция «опрос граждан», приведенная в ст. 1 проекта Закона,
сформулирована, на наш взгляд, неудачно, поскольку не отражает
сущностные признаки данной формы участия населения в осуществлении
местного самоуправления. Заложенная в ст. 31 Федерального закона № 131ФЗ «формула» опроса граждан слабо согласуется с разработанной
социологами методикой анкетирования, но помимо цели опроса граждан,
можно обнаружить предмет голосования, инициаторов и субъектов
голосования, форму голосования и т.п. Вероятно, с помощью специалистов в
области социологии следует сформулировать дефиницию «опрос граждан»;
в проекте Закона ряд норм сформулирован по аналогии с нормами,
регламентирующими порядок организации и проведения местного
референдума, но это предмет иного закона – Закона Нижегородской области
от 30.12.2005 N 226-З «О местном референдуме в Нижегородской области»;
п. 5 статьи 5 проекта закона предусматривает, что «Методика
проведения опроса граждан определяется представительным органом
муниципального образования». Но далеко не в каждом представительном
органе есть специалисты, способные профессионально сформулировать
вопрос, для получения объективной информации. В законопроекте должна
быть предусмотрена научная экспертиза опросного листа, выборки
респондентов и формы проведения опроса. Опыт показывает, что
формулировка вопроса может «подталкивать» к определенному ответу, а
смещение выборки в пользу какой-либо социальной группы не обеспечит
объективного отражения общественного мнения;
п. 4 ч. 1 ст. 6 проекта Закона относит к числу инициаторов проведения
опроса граждан «органы местного самоуправления». Во-первых, разве к
таковым не отнесены представительный орган муниципального образования
и глава местного самоуправления (соответственно п. 1 и 2 ч. 1 ст. 6 проекта
Закона)? Во-вторых, как решать в этом случае взаимосвязанный вопрос
финансирования опроса граждан? Представляется, что п. 4 ч. 1 ст. 6 проекта
Закона следует исключить;
в ч. 2 ст. 6 проекта Закона к числу инициаторов опроса граждан
иносказательно отнесены «жители муниципального образования в
количестве не менее 10 человек…». Однако это положение ограничивает
права граждан на обращение, установленные ч. 1 ст. 2 Федерального закона
от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации". Поэтому: либо соответствующая норма должна
быть исключена, либо в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции
Российской Федерации следует отнести группу граждан к инициаторам
опроса граждан;
статья 7 предусматривает, что «Жители муниципального образования
должны быть проинформированы о проведении опроса граждан, о списках
пунктов опроса граждан, о списках участников опроса граждан не позднее,
чем за 10 дней до его проведения». Необходимо указать, что оповещение
населения должно быть организовано через местные средства массовой
информации, а срок увеличен хотя бы до 15 дней.
Изложенное позволяет заключить, что концепция и содержание
проекта закона Нижегородской области «Об опросе граждан»,
разработанного комитетом по вопросам государственной власти области и
местного самоуправления, требуют существенного изменения.
Председатель совета
Б.Е. Шахов
Члены научно-консультативного совета при
Законодательном Собрании Нижегородской области
к.ю.н., доцент
д.с.н., профессор
7 мая 2015 г.
А.Р. Лаврентьев
Г.С. Широкалова