Социальные расходы государства как инструмент развития

Социальные расходы государства как инструмент развития человеческого
потенциала в России: возможности и ограничения
Горина Е.А.
к.э.н., старший научный сотрудник
Независимый институт социальной политики
E-mail: elenagorina@inbox.ru
Развитие человеческого потенциала – одна из стратегических задач социальноэкономического развития России и одновременно одно из важнейших условий
успешности в достижении долгосрочных целей развития страны. Оно обозначено как
первое направление реализации комплекса преобразований, предусмотренных
Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации
на период до 2020 года [1]. В развитие человеческого потенциала вносят вклад
демографическая политика, системы здравоохранения, образования, культуры,
социальной поддержки, а также политика занятости и формирования эффективного рынка
жилья. Эти институты, составляющие каркас социальной политики, сочетают в себе в той
или иной степени функцию развития, связанную с инвестициями в человеческий капитал
через предоставление населению социально значимых благ, и функцию защиты,
призванную обеспечивать различным слоям населения базовую социальноэкономическую безопасность [2].
Преобразования в этих сферах предполагают в том числе изменения в системе
государственных расходов. Для того чтобы установить масштабы и направления
требуемых изменений, а также имеющийся «коридор возможностей», необходимо
понимание государственной бюджетной политики в отношении социально значимых
расходов, сложившейся в России за последнее десятилетие. Такой анализ представляет
собой хороший инструмент для исследования приоритетов политики государства в
социальной сфере и их соответствия стратегической задаче развития человеческого
потенциала. Возможности и ограничения государственных социальных расходов как
инструмента развития человеческого потенциала зависят не только от их объема, но и от
того, какое место они занимают в общей системе, каковы их внутренняя структура и
динамика показателей, а также от того, какую роль в финансировании социальных
расходов выполняют различные уровни бюджетной системы страны. Широта темы
предполагает проведение двухуровневого анализа – в целом по стране и в разрезе
субъектов Российской Федерации, однако данный доклад сфокусирован только на
рассмотрении государственных социальных расходов на общестрановом уровне.
Цель этой работы заключается в том, чтобы на основе изучения характеристик
государственных расходов на социальные цели в России выявить основные особенности и
тенденции социальной политики государства в контексте развития человеческого
потенциала. В представляемом исследовании решены две задачи:
1) проанализированы объем и структура совокупных государственных социальных
расходов в динамике за 2003-2011 гг., в том числе в разрезе мер социальной защиты,
адресованных различным экономическим и социальным группам населения;
2) проведена оценка объема и структуры прямых государственных расходов в целях
поддержки семьи, материнства и детства.
Информационной базой для анализа послужили отчеты Федерального казначейства
об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации за 2003-2012 годы,
федерального бюджета (ФБ) и консолидированных бюджетов субъектов РФ (КБС РФ) за
2005-2011 годы. Кроме того, были использованы данные законов об исполнении
бюджетов Пенсионного фонда России (ПФР) и Фонда социального страхования (ФСС),
законов об исполнении бюджетов субъектов РФ, а также статистические данные о
государственных расходах на выплату пособий и социальную помощь [3].
В разряд социальных расходов (или расходов на социальные цели) включаются
затраты по таким разделам функциональной бюджетной классификации, как
«Образование», «Социальная политика», «Здравоохранение, физическая культура и
спорт» (с 2011 г. – сумма по разделам «Здравоохранение» и «Физическая культура и
спорт») и «Культура, кинематография и СМИ» (с 2011 г.– сумма по разделам «Культура»
и «Средства массовой информации»).
Совокупные социальные расходы Российской Федерации
В
совокупных
государственных
расходах
(федеральный
бюджет,
консолидированные бюджеты субъектов РФ и бюджеты государственных внебюджетных
фондов) более половины приходится на отрасли социальной сферы. Благодаря
улучшению состояния бюджетных ресурсов в условиях экономического роста, в 20052008 гг. увеличивались абсолютные объемы финансирования всех социальных отраслей,
хотя их доля в общей структуре расходов в этот период в целом не имела тенденции к
росту (рис. 1). Совокупные затраты консолидированного бюджета и государственных
внебюджетных фондов на социальные цели составляли около 17% ВВП страны, половина
из них приходилась на социальную защиту.
100%
6,8
6,4
7,6
8,8
7,6
7,7
13,4
14,0
12,4
6,2
6,0
11,1
9,9
10,3
9,1
8,1
8,3
8,2
7,3
7,4
7,5
7,4
8,5
80%
8,6
11,2
60%
7,6
8,5
11,3
6,9
7,5
11,8
12,4
13,7
9,7
11,8
7,7
16
8,1
11,8
7,9
17,6
6,3
11,5
12,1
10,9
10,9
11,2
9,9
10,5
28,2
25,1
26,6
Национальная безопасность и
правоохранительная
деятельность
Национальная экономика
Охрана окруж ающей среды
11,8
Жилищно-коммунальное
хозяйство
10,6
Образование
10,4
Культура, кинематография и
средства массовой информации
20%
27,7
Национальная оборона
3,7
11,2
40%
11,7
7,7
Общегосударственные вопросы
28,7
33,9
32,6
34,5
Здравоохранение и спорт
Социальная политика
Обслуж ивание гос. и муницип.
долга
0%
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
8 мес.
2012 г.
Рис. 1 – Структура расходов консолидированного бюджета Российской Федерации по
разделам в 2005-2012 гг., %
Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства
В период экономического кризиса на фоне дефицита федерального бюджета
наиболее заметными тенденциями в структуре государственных расходов стали
сокращение доли ЖКХ, образования, культуры и здравоохранения и заметное увеличение
доли расходов на социальную защиту – с 26,6% в 2008 г. до беспрецедентных 34% в
2010 г. Этот рост (и в абсолютных объемах, и структурно) целиком обусловлен
увеличением бюджета Пенсионного фонда более чем в 1,7 раза. Его обеспечили
возросшие объемы федеральных трансфертов, необходимых для покрытия дефицита и
масштабного увеличения пенсионных выплат. В 2011 г. рост удельного веса социальной
защиты прекратился, расходы частично перераспределись в пользу образования и
здравоохранения и спорта, вклад которых увеличился на 0,3-0,6 проц. пункта. Хотя
структура за январь-август 2012 г. не показательна для всего года из-за неравномерности
исполнения бюджета в течение года, отметим, что за 8 месяцев расходы на социальные
цели достигли 59%. Таким образом, с одной стороны, с позиций финансирования в
настоящее время явным приоритетом в социальной политике государства является
повышение уровня жизни пенсионеров через опережающее наращивание пенсионного
обеспечения. С другой стороны, расходы на социальную защиту уже столь велики, что их
сохранение на достигнутом уровне ложится тяжелым бременем на бюджет государства,
блокируя распределение средств в пользу других социальных отраслей, нацеленных на
воспроизводство человеческого капитала.
Первостепенное значение сферы социальной защиты в государственной социальной
политике конца 2000-х – начала 2010-х гг. подтверждают и опережающие темпы роста
объема расходов на эти цели по сравнению с другими направлениями (рис. 2). За 20082011 гг. финансирование социальной защиты в номинальном выражении выросло в 2,3
раза от уровня 2007 г., существенно обогнав по темпам роста остальные социально
значимые расходы. В сопоставимых ценах (с корректировкой на индекс потребительских
цен) прирост расходов на социальную защиту к уровню 2007 г. составил 60%, тогда как в
целом по государственным расходам – только 24%, по расходам на образование – 17%, на
культуру и СМИ – 16%, а на здравоохранение и спорт – менее 7%.
Рис. 2 – Темпы роста совокупных государственных социальных расходов Российской
Федерации за период 2008-2011 гг. (в текущих ценах), % (2007 г. = 100%)
Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства
Рассмотрим более подробно объем и структуру совокупных государственных
расходов на социальные цели. Подобные оценки впервые произведены в работе [4]. С
опорой на эти материалы была разработана авторская методика, в которой данные для
расчетов комбинированы из разных источников (исполнение бюджетов, ведомственные
данные, статистическая информация), благодаря чему получены новые оценки. Основное
внимание в них уделено внутренней структуре государственных расходов на социальную
защиту, поскольку различные компоненты этой системы – самой масштабной по объему
финансирования в стране – в разной степени соответствуют решению задачи развития
человеческого потенциала. При этом потребовалось решить ряд проблем, связанных с
выбором источников данных, исходных показателей, компонентов структуры, а также с
алгоритмом расчета.
Анализ существующих источников информации показал, что способ организации и
подачи данных не позволяет напрямую оценивать место отдельных мер социальной
поддержки в общих расходах, так же как и сопоставлять расходы на поддержку различных
социальных, экономических и демографических групп населения. Отдельные виды
расходов на социальную защиту, выделенные в предложенной группировке (Табл. 1),
адресованы различным группам населения, таким как пожилые, безработные или бедные
домохозяйства.
Полученные данные об объеме расходов были соотнесены с размером ВВП России
за соответствующий год. Показатель доли социальных расходов в ВВП широко
применяется при сравнительном анализе социальной политики в разных странах, однако
проведение таких сопоставлений требует решения комплекса проблем методологического
характера, и в рамках данного исследования такая задача не ставилась.
Таблица 1
Государственные социальные расходы Российской Федерации
из средств федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов РФ и
государственных внебюджетных фондов, % от ВВП
Виды социальных расходов
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Социальные расходы – всего
17,3 16,4 17,3 17,0 17,7 17,8 22,2 23,0
в том числе:
Образование
3,6
3,5
3,7
3,9
4,0
4,0
4,6
4,2
Здравоохранение, физкультура и
3,4
3,3
3,7
3,6
4,2
3,7
4,3
3,8
спорт
Культура и СМИ
0,6
0,6
0,7
0,7
0,7
0,8
0,8
0,8
Социальная защита
9,6
9,0
9,2
8,9
8,8
9,3 12,5 14,2
в том числе:
Пенсии
6,8
6,3
6,0
5,5
5,2
5,6
7,5
9,0
Меры поддержки страхового типа 0,9
0,7
0,7
0,7
0,9
0,9
1,1
1,1
Меры в области содействия
0,2
0,1
0,1
0,1
0,2
0,1
0,4
0,4
занятости населения
Меры социальной помощи
1,2
1,1
1,8
2,0
1,9
1,8
2,6
2,8
из них:
льготы
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,6
0,8
0,8
ежемесячные денежные выплаты
0,8
0,9
0,8
0,8
0,9
0,9
адресные меры для бедных
0,5
0,5
0,4
0,3
0,3
0,3
0,5
0,5
отдельные не страховые меры
социальной поддержки семей с
0,03 0,1
0,2
детьми*
другие виды пособий и
0,03 0,03 0,04
0,1
0,1
0,1
0,3
0,4
социальной помощи
Социальное обслуживание и
другие расходы на социальную
0,5
0,7
0,6
0,5
0,7
0,9
0,9
0,9
защиту
Примечание: *Расходы на выплату единовременных и ежемесячных пособий на детей
военнослужащих по призыву, пособий, связанных с семейным устройством детей, лишенных
родительского попечения, а также на предоставление материнского (семейного) капитала.
Источник: рассчитано по данным Росстата, Роструда, Федерального казначейства,
федеральных законов об исполнении бюджета ПФР и исполнении бюджета ФСС, законов об
исполнении бюджетов субъектов РФ.
Результаты расчетов показывают, что на этапе экономического подъема 2000-х гг.
опережающим относительно темпов роста экономики образом наращивалось
финансирование образования и здравоохранения, тогда как расходы на социальную
защиту росли медленнее, чем ВВП, из-за отставания пенсионных затрат и стагнации
почти всех других ее компонентов.
Экономический кризис резко изменил эту тенденцию. За 2008-2009 гг. удельный вес
расходов на социальную защиту в объеме ВВП вырос почти в 1,5 раза (в 2009 г. свою роль
в повышении удельного веса социальных расходов сыграло и кризисное сокращение
ВВП – на 7% в текущих ценах от уровня 2008 г.). Проводимая в конце 2000-х гг. политика
масштабного увеличения пенсий, благодаря которой удалось избежать резкого кризисного
падения денежных доходов населения, валоризация пенсионных прав в 2010 г. сделали
пенсионные выплаты самой крупной статьей совокупных государственных социальных
расходов, соизмеримой с 9% ВВП страны.
Вторая после пенсий статья по объему расходов в системе социальной защиты
охватывает меры социальной помощи, имеющие не страховой характер. На протяжении
последних трех лет, доступных для оценки, объем расходов по ней интенсивно
увеличивался по отношению к объемам экономики и другим статьям расходов. В 2010 г.
расходы на меры социальной помощи уже в 2,5 раза превышали расходы на страховые
социальные пособия и другие меры поддержки страхового типа, обеспечиваемые из
средств Фонда социального страхования. Такая динамика обусловлена, главным образом,
увеличением финансирования льгот и выплат для поддержки отдельных социальнодемографических групп без учета нуждаемости.
Масштабная система поддержки массовых категорий населения без учета их
доходов блокирует развитие адресных программ для бедных, являющихся неотъемлемой
частью рыночной экономики, ориентированной на воспроизводство качественного
человеческого потенциала и сохранение его в период сложных жизненных ситуаций,
связанных с потерей доходов (рождение детей, периоды нетрудоспособности, высокий
уровень иждивенческой нагрузки, длительная безработица) [5]. Затраты на меры
социальной помощи, адресованные малообеспеченным слоям населения и
предусматривающие учет уровня доходов, в течение нескольких лет оставались
наименьшими (15-17% расходов на социальную помощь). Это означает, что адресная
поддержка бедного населения не была приоритетом государственной социальной
политики ни на этапе экономического роста, ни в период кризиса. К тому же и эта ниша
социальных программ оказалась отведена для решения проблем пенсионного обеспечения
– введенные в 2010 г. социальные доплаты к пенсиям неработающих пенсионеров во всех
регионах вкупе с уже действовавшими ранее доплатами неработающим пенсионерам в
Москве обеспечили 55% всех средств, выделенных на адресные программы для бедных.
По предварительной оценке за 2011 г. соотношение расходов на образование,
культуру с объемом ВВП было даже ниже уровня 2010 г. Это свидетельствует о некоторой
рассогласованности тенденций финансирования в этих сферах, ориентированных на
развитие человеческого потенциала: увеличение объема средств в абсолютном выражении
и в структуре совокупных расходов пока не сопровождается повышением их вклада в
ВВП страны. Тем временем удельный вес расходов бюджетной системы на социальную
защиту (даже за вычетом расходов на меры в области содействия занятости населения)
уже в настоящее время значительно превзошел тот уровень, достижение которого
прогнозировалось в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ к
2020 г. (до 9–9,8% ВВП).
Роль социальной защиты в развитии человеческого потенциала определяется одной
из функций этой системы, которая заключается в осуществлении социальных инвестиций
в малоресурсные группы населения, имеющие низкую способность к самостоятельной
социально-экономической адаптации. В этом контексте особую значимость имеют
государственные расходы, целевой группой которых являются дети.
Государственные расходы на поддержку семьи, материнства и детства
Среди работ, посвященных теме государственной социальной политики в интересах
детей, наиболее подробно вопросы финансирования этой области изучены в исследовании
«Анализ эффективности бюджетных расходов на детей (федеральный бюджет и бюджеты
субъектов Российской Федерации») [6]. Исходя из широкого определения
государственных расходов на детей (в области образования, охраны здоровья, физической
культуры, социального обслуживания, социальной поддержки и пр.), авторы оценили
расходы федерального бюджета на поддержку семьи, женщин и детей, включая
трансферты бюджетам субъектов РФ и государственным внебюджетным фондам, они
составили 0,79% к ВВП [6, с. 34]. Из-за недостатка информации о соответствующих
расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ оценить совокупные
государственные расходы на детей за 2007-2009 гг. удалось лишь частично, их объем в
2009 г. составил 4,3% ВВП.
Ракурс нашего исследования ýже, он охватывает только государственные расходы в
сфере социальной поддержки детей и семей с детьми, в число которых были включены
расходы на социальные пособия и другие меры социальной поддержки, непосредственно
адресованные этой группе населения, а также социальное обслуживание семьи и детей.
Оценка объема и структуры этих расходов стала возможной благодаря
совершенствованию системы статистического учета в 2009-2010 гг. Это позволило
впервые получить подробные данные о численности многих категорий получателей мер
социальной поддержки за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ и
размере регулярных и единовременных выплат. На этой основе расчетным путем были
оценены расходы в разрезе отдельных социально-демографических групп населения, в
том числе детей и семей с детьми.
Результаты проведенных расчетов показывают, что расходы на меры социальной
поддержки детей и семей с детьми за счет федерального бюджета, консолидированных
бюджетов субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов в 2010 г. составляли
486 млрд руб., или 1,08% ВВП. Включая социальное обслуживание семьи и детей,
дошкольное образование, молодежную политику и оздоровление детей 1, оценка прямых
государственных расходов в целях социальной поддержки семьи, материнства и детства
достигает 1,9% ВВП (877 млрд руб.). Подчеркнем, что речь идет о минимальной оценке,
т.к. за неимением информации в затратах на меры социальной поддержки не учтены
некоторые виды пенсий, стоимость предоставления набора социальных услуг детяминвалидам, расходы на обеспечение жильем детей-сирот. По предварительной оценке,
учет этих расходов добавил бы к общей сумме финансирования мер социальной
поддержки еще 12-15%.
Сложившаяся система социальных пособий в большой степени ориентирована на
поддержку семей на этапе жизненного цикла рождения детей: на пособия, связанные с
беременностью, рождением и уходом за ребенком до 1,5 лет, расходуется почти половина
общей суммы средств. Выраженный пронаталистский характер имеет и такая мера, как
материнский (семейный) капитал, на который приходится пятая часть обозначенных
прямых государственных расходов на поддержку семьи и детства. Эта особенность
государственной семейной социальной политики не раз отмечалась в работах
исследователей (см., например, [7, 8]). Не оспаривая важность стимулирования
рождаемости и поддержки семей на этапе рождения детей, отметим, что влияние
пронаталистских мер на улучшение демографической ситуации в стране неоднозначно,
поэтому они не могут выступать как основной ресурс развития человеческого потенциала.
В то же время расходы на социальную защиту детей и семей с детьми из других уязвимых
категорий занимают более скромное место и в структуре социальных пособий (менее
одной трети) и в масштабах государственного финансирования социальной политики. Это
Их рассмотрение обусловлено производимыми социально-экономическими эффектами для домохозяйств.
Так, развитие услуг по уходу за детьми дошкольного возраста расширяет возможности оплачиваемой
занятости родителей, а, значит, способствует росту материального благосостояния и снижает риск бедности
семей с детьми.
1
снижает роль мер социальной поддержки семьи и детей в развитии человеческого
потенциала в стране.
Предпринятый анализ государственных социальных расходов позволил увидеть ряд
особенностей и тенденций социальной политики в контексте развития человеческого
потенциала в России в последнее десятилетие.
- Одним из достижений периода экономического роста стал постепенный поворот
политики государства к решению социальных задач, повышение значимости расходов на
здравоохранение, культуру и образование в экономике страны.
- В кризис основным направлением социальной политики федерального центра стало
повышение уровня жизни пенсионеров через наращивание пенсионного обеспечения и
масштабная помощь региональным бюджетам для реализации проектов в сфере
социальной защиты. Чрезмерный груз расходов на пенсионную систему ухудшает
современные возможности развития отраслей, нацеленных на воспроизводство
человеческого капитала.
- Кроме пенсионного обеспечения, приоритеты политики социальной защиты
оказались смещены также в сторону нестраховых видов помощи, предоставляемых без
учета нуждаемости. Адресные формы помощи бедным домохозяйствам не были в числе
приоритетов ни в период экономического подъема, ни на этапе кризиса конца 2000-х.
- Неравномерность государственной социальной поддержки детей и семей с детьми
снижает их социальную защищенность на отдельных этапах жизненного цикла и создает
риски для развития человеческого потенциала.
Замедление экономического роста в стране в начале 2010-х гг. дает основания
полагать, что в отсутствие благоприятных макроэкономических условий для
опережающего наращивания объема государственных социальных обязательств
необходима смена фактических приоритетов социальных расходов в пользу тех сфер,
которые нацелены на воспроизводство и развитие человеческого потенциала –
образование, здравоохранение, поддержка семьи и детей. Переориентация расходов будет
в большей мере способствовать решению задач инновационного социально
ориентированного развития страны.
Список источников
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства
Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р).
2. Соболева И.В. Социальная политика как фактор устойчивого развития //
Проблемы теории и практики управления. – 2003. – № 3. – С. 68-73.
3. Социальное положение и уровень жизни населения: стат. сб. (за 2008-2012 гг.). –
М.: Росстат.
4. Обзор системы социальной защиты в России : отчет о НИР / Независимый
институт социальной политики. – М., 2009.
5. Малева Т.М., Овчарова Л.Н. Социальная модернизация: что модернизировать и
кто модернизаторы? // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры.
– 2010.– № 13. – С. 21-34.
6. Бюджет в интересах детей – стратегия будущего / под ред. Т.В. Ярыгиной, И.В.
Шалгановой. – М.: НИИ СП, 2011.
7. Бурдяк А.Я., Корчагина И.И. и др. Новые меры семейной политики и их влияние
на материально-имущественное положение семей с детьми // Семья в центре социальнодемографической политики? : сб. аналит. ст. / Отв. ред. О.В. Синявская. – М.: НИСП,
2009. – С. 127-160.
8. Чернова Ж.В. Семейная политика современной России: гендерный анализ и
оценка эффективности // Женщина в российском обществе. – 2011. – № 3.