Концепция проекта федерального закона &quot

Концепция проекта федерального закона "Об образовании в Российской
Федерации"
Утверждена
Комиссией Правительства
Российской Федерации
по законопроектной деятельности
(протокол от 1 июня 2009 г. N 20)
Концепция
проекта федерального закона "Об образовании в Российской Федерации"
1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых
распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с
учетом ранее имевшихся
Основной идеей законопроекта является установление системного и функционально более
полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования,
обеспечение стабильности и преемственности в развитии законодательства об образовании,
совершенствование законодательных основ отечественной системы образования, обеспечивающих
ее эффективное функционирование и развитие в современных условиях.
Актуальность и своевременность задачи обновления законодательства в области образования
обусловлена, с одной стороны, динамичным развитием и процессами модернизации системы
образования, с другой - ярко обозначившимся в последние годы разрывом между потребностями
образовательной практики и ее законодательным обеспечением, снижением эффективности
правового регулирования в сфере образования.
Целью разработки законопроекта является обеспечение комплексной модернизации
законодательства Российской Федерации в области образования, направленной на приведение его
в соответствие с новыми общественными отношениями, возникающими в сфере образования,
повышение эффективности механизма правового регулирования, создание правовых условий для
обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными
запросами человека, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики,
международными обязательствами Российской Федерации в сфере образования.
Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения,
связанные с реализацией права на образование и обеспечением государственных гарантий прав
граждан Российской Федерации в сфере образования, в том числе возникающие в процессе
реализации прав и обязанностей лиц при получении образования различного уровня как за счет
средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, так и с оплатой стоимости
обучения физическими и (или) юридическими лицами в связи с деятельностью образовательных
организаций, основанных на различных формах собственности, а также в процессе
государственного регулирования и контроля исполнения законодательства в области образования.
Действие норм законопроекта будет распространяться на граждан Российской Федерации,
иностранных граждан и лиц без гражданства, органы государственной власти Российской
Федерации и их должностных лиц, органы государственной власти субъектов Российской
Федерации и их должностных лиц, органы местного самоуправления и их должностных лиц,
образовательные организации, а также иные организации, осуществляющие образовательную
деятельность.
Установленные в настоящее время Законом Российской Федерации "Об образовании",
Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", иными
законодательными актами и подзаконными нормативными правовыми актами,
регламентирующими общественные отношения в сфере образования, права и обязанности лиц, на
которых будет распространяться действие норм законопроекта, будут уточнены и
систематизированы.
Законопроектом также будут установлены новые права и обязанности субъектов системы
образования, вытекающие из необходимости:
отражения современных требований к образованию, направленных на удовлетворение
объективных запросов общества и реальных секторов экономики, потребностей социальноэкономического развития страны;
создания условий для ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере
образования, связанной с внедрением в образовательную практику новых технологий, форм и
методов обучения и направленной на более полную реализацию права на образование;
повышения доступности образования и его качества;
устранения пробелов и снятия противоречий, содержащихся в действующем
законодательстве.
В частности, законопроектом будут уточнены задачи законодательства в сфере образования и
четко сформулированы его цели, устранены имеющиеся пробелы, преодолен декларативный
характер ряда норм, разработаны эффективные правовые механизмы их реализации, уточнен и
расширен понятийный аппарат законодательства об образовании. Законодательное оформление
получат такие важные аспекты, как правовой статус участников образовательных отношений,
правовые гарантии обеспечения доступности и качества современного образования, получения
образования в соответствии со склонностями и потребностями. В результате принятия
законопроекта будут созданы законодательные механизмы, обеспечивающие динамичное развитие
системы образования, в том числе способствующие увеличению разнообразия видов
образовательных организаций и спектра образовательных услуг, развитию различных форм
получения образования, интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности,
обеспечению мобильности обучающихся за счет снятия излишних ведомственных барьеров и
ограничений, апробации и использованию новых образовательных технологий, педагогических
методик, внедрению новых моделей и субъектов экономической деятельности в сфере
образования и другие.
Ряд положений законопроекта будет направлен на законодательное обеспечение открытости
системы образования, в том числе путем закрепления реальных механизмов участия
заинтересованных представителей общества, работодателей и обучающихся в управлении и
оценке эффективности образовательной деятельности, информационной открытости и
обязательной публичной отчетности образовательных организаций вне зависимости от
организационно-правовых форм и других.
Законопроектом предполагается регламентировать отношения на всех уровнях образования, в
том числе посредством сохранения оправдавших себя на практике норм Закона Российской
Федерации "Об образовании", Федерального закона "О высшем и послевузовском
профессиональном образовании" и типовых положений об образовательных учреждениях, а также
включения новых норм, вытекающих из современных потребностей модернизации и развития
образования, направлений социально-экономического развития страны и государственной
образовательной политики.
2. Место будущего закона в системе действующего законодательства
Законопроект представляет собой нормативный правовой акт, регламентирующий отношения
в сфере образования и выполняющий роль системообразующего (базового) акта в системе
законодательства в области образования. Он направлен на реализацию положений статьи 43
Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на образование.
Данный законопроект в соответствии с Классификатором правовых актов, одобренным
Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511, относится к разделу
"130.000.000 Образование. Наука. Культура" и подразделу "130.010.000 Образование".
В связи с принятием законопроекта подлежит признанию утратившим силу ряд федеральных
законов:
1. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-I "Об образовании";
2. Закон Российской Федерации от 30 марта 1993 г. N 4693-1 "О минимальном размере оплаты
труда" (содержит единственную не утратившую силу статью, регламентирующую размер и
условия выплаты стипендий обучающихся государственных образовательных учреждений
начального и среднего профессионального образования);
3. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском
профессиональном образовании".
Помимо этого, в целях обеспечения связи и соподчиненности норм, сбалансированности
системы законодательства в области образования в связи с будущим федеральным законом
подлежат изменению отдельные законодательные акты Российской Федерации, содержащие
нормы, регулирующие общественные отношения в сфере образования, а также законодательные
акты субъектов Российской Федерации в области образования. Кроме того, принятие
законопроекта потребует признания утратившим силу ряда постановлений Правительства
Российской Федерации, главным образом, об утверждении типовых положений об
образовательных учреждениях, и приведения в соответствие с новыми законодательными
положениями ведомственных нормативных правовых актов.
3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
соответствующих общественных отношений
В настоящее время общественные отношения в сфере образования на федеральном уровне
регулируются нормами Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации "Об
образовании" и Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном
образовании", а также нормами других законодательных актов, затрагивающими отдельные
вопросы образовательной деятельности.
Кроме того, отношения в сфере образования регламентируются Указами Президента
Российской Федерации, большим количеством нормативных правовых актов Правительства
Российской Федерации, принятие которых прямо или косвенно предусмотрено Законом
Российской Федерации "Об образовании" и Федеральным законом "О высшем и послевузовском
профессиональном образовании", и ведомственными нормативными правовыми актами
Минобразования России, Госкомвуза России, Минобрнауки России, а также Минтруда России,
Минздравсоцразвития России и другими.
В части, не противоречащей российскому законодательству, в сфере образования до сих пор
применяются отдельные нормативные правовые акты СССР.
Принятие Закона Российской Федерации "Об образовании" (1992 год), а также Конституции
Российской Федерации имело огромное позитивное значение для развития отечественной системы
образования в переходный период. Они заложили правовые основы обновления отношений в этой
сфере, а также выполнили важную социальную функцию сохранения и защиты системы
образования в период кризисного развития страны. Однако на их основе не в полной мере удалось
сформировать упорядоченную и сбалансированную систему законодательства в области
образования, обеспечивающую последовательное и системное регулирование отношений в
рассматриваемой сфере.
Рамочный характер Закона Российской Федерации "Об образовании" как системообразующего
акта в сфере законодательства об образовании подразумевал принятие на его основе
специализированных законодательных актов, призванных урегулировать правоотношения в
отдельных подсистемах образования, а также установить дополнительные гарантии прав граждан
на получение образования соответствующего уровня. Однако изначальный замысел законодателя
по подготовке и принятию в развитие Закона Российской Федерации "Об образовании" ряда
законов, имеющих более узкий предмет регулирования, был реализован только в отношении
Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". В результате
многие важные аспекты правоотношений, возникающих в отдельных подсистемах российского
образования, остались неурегулированными на законодательном уровне.
В настоящее время содержание указанных законодательных актов вследствие социальноэкономических изменений, произошедших в последнее десятилетие в российском обществе,
формирования нового российского гражданского, налогового, бюджетного законодательства и
соответствующего изменения социально-экономических основ системы образования, а также
процессов модернизации системы образования и формирования новых образовательных
институтов и технологий, в том числе с учетом присоединения России к Болонскому процессу,
развития международных интеграционных процессов перестает соответствовать реальным
потребностям сферы образования и современным стандартам правового регулирования.
Уже в этом десятилетии неоднократно предпринимались попытки обновления
законодательства в области образования путем внесения отдельных изменений в Закон
Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском
профессиональном образовании". Так, только в период с 2002 по 2008 годы было внесено около
200 соответствующих законодательных инициатив, принято более тридцати пяти федеральных
законов.
Положительным результатом этих усилий стало более точное разграничение полномочий
органов государственной власти и местного самоуправления в этой сфере, обновление ряда
образовательных институтов, совершенствование правовых механизмов регламентации и
контроля качества образования и так далее. Вместе с тем постоянный процесс внесения изменений
привел к неустойчивости норм федерального законодательства, значительному по объему
дублированию положений Закона Российской Федерации "Об образовании" и Федерального
закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Кроме того, несмотря на
большое количество внесенных в указанные законодательные акты изменений, они по-прежнему
характеризуются коллизионностью, содержат значительные пробелы, ряд норм сохраняет
декларативный характер и не обеспечен эффективными правовыми механизмами реализации, а
также в ряде случаев дублирует нормы других законодательных актов. Это создает значительные
трудности в процессе правоприменения и свидетельствует о том, что практика внесения
дальнейших изменений в действующие законодательные акты об образовании во многом
исчерпала свой ресурс.
Общей проблемой законодательства в области образования являются неразвитость и
противоречивость используемого понятийного аппарата, действующее законодательство в области
образования практически не содержит определения используемых терминов. Это относится к
определению самого понятия "образование", которое фактически ограничивает сферу образования
рамками стандартизированного или цензового (уровневого) образования, оставляя в стороне
дошкольное, начальное общее и дополнительное образование, которые не являются уровнями
образования в соответствии с нормой пункта 5 статьи 27 Закона Российской Федерации "Об
образовании".
Специалистами неоднократно указывалось также на некорректное использование в Законе
Российской Федерации "Об образовании" термина "образовательное учреждение", который в
зависимости от контекста обозначает либо организационно-правовую форму образовательной
организации "учреждение", либо родовое понятие для любой некоммерческой организации,
осуществляющей образовательный процесс, что порождает неоправданную путаницу в процессе
правоприменения. С целью устранения данного противоречия и приведения терминологии,
используемой в законодательстве в области образования, в соответствие с Гражданским кодексом
Российской Федерации в законопроекте будет использоваться в качестве родового понятия термин
"образовательная организация".
Кроме того, в законодательстве отсутствуют легальные определения специальных понятий,
широко употребляемых в сфере образования, в том числе таких, как образовательные услуги,
образовательный уровень (ценз), образовательная программа, учебный план, образовательный
процесс, академические права и свободы и так далее.
Назревшей является необходимость унификации типологии образовательных организаций.
Правовое закрепление типологии образовательных организаций является одним из способов
упорядочения общественных отношений, возникающих в сфере образования, в первую очередь,
непосредственно связанных с процессом воспитания и обучения. Перечень типов образовательных
организаций закреплен в пункте 4 статьи 12 Закона Российской Федерации "Об образовании".
Однако при его формировании были использованы различные основания для выделения
соответствующих типов: по уровню реализуемых образовательных программ, по категории
обучающихся в нем лиц и других. Такой подход не позволяет однозначно определить тип той или
иной образовательной организации, поскольку одна и та же образовательная организация может
одновременно относиться к нескольким типам. Так, например, специальные (коррекционные)
образовательные организации для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями
здоровья, выделенные в самостоятельный тип, одновременно могут рассматриваться и как
общеобразовательные организации в соответствии с уровнем реализуемых образовательных
программ.
Кроме того, закрепленная Законом Российской Федерации "Об образовании" типология
образовательных организаций с жестким закреплением видов реализуемых образовательных
программ за каждым типом образовательной организации в настоящее время стала препятствием
для развития современных форм организации образовательной деятельности, в том числе с
использованием дистанционных технологий, выстраивания индивидуальных образовательных
траекторий, расширения спектра образовательных услуг и так далее. Законодательно не
предусмотрены возможности реализации образовательной программы совместно несколькими
образовательными организациями различных типов, образовательными и научными
организациями с участием промышленных предприятий, что является тормозом создания и
функционирования многофункциональных образовательных и научно-образовательных центров
(комплексов), социокультурных комплексов, комплексных учебных центров профессиональных
квалификаций, развития социального партнерства в сфере образования.
В законопроекте предполагается закрепить деление образовательных организаций по
следующим критериям: на типы - по реализуемым образовательным программам, исходя из того,
что образовательная организация может реализовывать основные образовательные программы
различных уровней; а также на виды и категории, используя в качестве показателей отнесения к
виду один или несколько показателей, таких как направленность, повышенный объем содержания
или специальные условия реализации образовательной программы, дополнительно
осуществляемые функции - содержание, лечение, реабилитация, коррекция, научноисследовательская и технологическая деятельность, преобладающая форма обучения и другие.
При этом с учетом модернизации структуры системы образования в сфере высшего
профессионального образования представляется необходимым сохранить начавшееся обособление
университетского сектора, предоставив более широкую автономию данному виду
образовательных учреждений (организаций). Это согласуется с направлениями государственной
образовательной политики по созданию системообразующих высших учебных заведений университетов, ориентированных на решение стратегических задач обеспечения инновационного
развития экономики (федеральных, национальных исследовательских университетов и так далее).
В связи с формированием и развитием системы непрерывного образования, диверсификацией
подсистем начального профессионального образования и среднего профессионального
образования актуальным становится также пересмотр типологии образовательных учреждений
профессионального образования в целом, в том числе упорядочивание типологии
образовательных организаций, реализующих дополнительные профессиональные
образовательные программы.
Закрепление в законопроекте правовых критериев и признаков классификации типов и видов
образовательных организаций, требований к ним позволит более точно определить особенности
правового регулирования деятельности образовательных организаций в различных сферах
(управление, механизмы финансирования, источники формирования и особенности правового
режима имущества, предназначенного для образовательной деятельности, требования к
материально-техническому оснащению, кадровому обеспечению с учетом специфики реализации
образовательных программ различного уровня), а также установить взаимосвязь с
конституционными правами и свободами различных категорий обучающихся и воспитанников,
педагогических работников, уточнить предмет государственной аккредитации.
Помимо юридических и физических лиц, непосредственно принимающих участие в
образовательном процессе, в системе образования могут функционировать иные организации, в
том числе объединения юридических лиц, общественные и государственно-общественные
объединения, научные организации, фонды, организации по содействию образовательным
учреждениям в развитии их материально-технической базы и иные организации. В действующем
законодательстве, по существу, имеются только отдельные положения о деятельности
общественных и государственно-общественных объединений в системе высшего и
послевузовского профессионального образования (ст. 15 Федерального закона "О высшем и
послевузовском профессиональном образовании"). Представляется, что их правовое положение в
сфере образования и в целом механизмы обеспечения государственно-общественного характера
управления образованием, построения частно-государственного партнерства в этой сфере следует
более полно урегулировать в законопроекте.
Одной из серьезных проблем законодательства в области образования является отсутствие
полноценного правового регулирования отношений, возникающих в подсистемах российского
образования. В определенной степени исключение составляет лишь подсистема высшего и
послевузовского профессионального образования, регламентация отношений в которой
осуществляется на основе норм Федерального закона "О высшем и послевузовском
профессиональном образовании". Правовое регулирование отношений в подсистемах
дошкольного, общего, начального и среднего профессионального, а также дополнительного и
специального образования фактически осуществляется посредством типовых положений об
образовательных учреждениях соответствующих типов. Однако нормы типовых положений в силу
их статуса и направленности не могут служить основой правового регулирования целой
подсистемы образования, тем более что для негосударственных образовательных организаций
типовые положения являются не обязательными, а примерными. Разработка законопроекта
предусматривает ревизию этих актов, перенесение на законодательный уровень регулирования
всех отношений, связанных с правами и обязанностями участников образовательного процесса,
которые в настоящее время в ряде случаев безосновательно устанавливаются подзаконными
актами. С этой целью в структуре проекта федерального закона будет выделена самостоятельная
глава, посвященная регламентации образовательной деятельности в каждой подсистеме
российского образования, исходя из задач и специфики соответствующих образовательных
уровней.
При этом следует учитывать, что в обновлении нуждаются и нормы законодательства в
области образования, определяющие образовательные уровни (цензы) в Российской Федерации.
Согласно пункту 5 статьи 27 Закона Российской Федерации "Об образовании" послевузовское
профессиональное образование является уровнем образования. Однако отнесение
законодательством послевузовского профессионального образования к одному из
образовательных уровней весьма спорно. Представляется, что действующие нормы требуют
пересмотра и определения роли, места и структуры послевузовского профессионального
образования в системе образования с учетом целей и содержания осуществляемой в этой
подсистеме деятельности.
Одним из возможных решений является рассмотрение аспирантуры, адъюнктуры и
докторантуры не в качестве послевузовского профессионального образования, а в качестве
послевузовской подготовки, представляющей собой интегрированную форму обучения и научноисследовательской деятельности в рамках системы подготовки научных кадров.
При этом представляется целесообразным регламентировать в законопроекте существующие
формы интеграции высшего и послевузовского профессионального образования и науки,
учитывая, что интеграция науки и образования является одним из направлений государственной
научно-технической политики и повышения качества образования, обеспечивающим включение в
образовательный процесс ученых и использование материально-технической и информационной
базы ведущих научных институтов, а также инновационно-ориентированного производства.
Отдельного внимания заслуживает вопрос о регулировании отношений в дополнительном
образовании. Дополнительное образование представляет собой подсистему, в которой выделяются
самостоятельные секторы, различающиеся по своим целям, направленности, формам организации,
правовому положению участников. В частности, дополнительное образование детей направлено
на развитие личности человека, повышение его культурного и интеллектуального уровня,
дополнительное профессиональное образование - на целенаправленное непрерывное повышение
профессиональных знаний граждан, уже имеющих профессиональное образование, актуализацию
их профессиональной квалификации, подготовку к выполнению новых видов профессиональной
деятельности. Существует и активно развивается также практически не урегулированный
законодательно сектор, в котором осуществляется обучение одновременно и детей и взрослых.
Особенно тщательной проработки требуют положения, закрепляющие возможности развития
системы непрерывного образования, в том числе финансово-экономические основы ее
функционирования, а также механизмы обеспечения доступности различных форм получения
дополнительного профессионального образования всем желающим. Проблема развития
дополнительного профессионального образования значительно актуализируется в условиях
формирования инновационных направлений развития экономики, когда быстро меняющиеся
знания и технологии требуют постоянного обновления профессиональных навыков, динамичной
переподготовки и повышения квалификации кадров, организации их непрерывного образования.
Законодательно (статьи 11.1 и 12 Закона Российской Федерации "Об образовании")
определено, что государственные и муниципальные образовательные организации, а также
негосударственные образовательные организации могут создаваться только в организационноправовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих
организаций. Это практически исключает возможность участия в процессе реализации
дополнительных профессиональных образовательных программ большинства организаций
реального сектора экономики. В то же время, как показывает опыт, в дополнительном
профессиональном образовании могут и должны быть задействованы крупные коммерческие
организации, имеющие ресурсы для реализации соответствующих образовательных программ в
рамках "внутрифирменного" обучения.
В связи с изложенным представляется целесообразным предоставить право реализации
дополнительных профессиональных образовательных программ не только образовательным и
научным организациям, но и иным организациям, независимо от их основного вида деятельности
и организационно-правовой формы. При этом данные организации, осуществляя образовательную
деятельность в дополнение к основным уставным видам деятельности, не будут приобретать
статуса образовательных. Предполагается, что ими будут создаваться специализированные
структурные подразделения, ведущие образовательную деятельность в соответствии с
законодательством в области образования. В связи с этим законопроектом должны будут
определены условия ведения образовательной деятельности таким организациями, а также более
полно урегулирована деятельность негосударственных образовательных организаций в целом.
Законодательное закрепление общих правил приема в образовательные учреждения является
важнейшим условием реализации государственных гарантий права на образование. Однако
регламентация условий доступа к образованию, особенно профессиональному, в настоящее время
вызывает многочисленные нарекания и требует обновления и детализации.
Действующая редакция Закона Российской Федерации "Об образовании" гарантирует
гражданам на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего
профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и
муниципальных образовательных учреждениях независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального,
имущественного и должностного положения, наличия судимости (пункты 1 и 3 статьи 5).
Одновременно законодателем установлен ряд исключений из данного правила. Так, статьей 16
Закона Российской Федерации "Об образовании" и статьей 11 Федерального закона "О высшем и
послевузовском профессиональном образовании" определены виды преимуществ (льгот) при
приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего
профессионального и высшего профессионального образования, которые можно разделить на три
группы:
право на поступление без вступительных испытаний;
право на поступление вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных
испытаний;
преимущественное право на поступление.
Одновременно Законом Российской Федерации "Об образовании" и Федеральным законом "О
высшем и послевузовском профессиональном образовании" установлены категории граждан,
которым предоставляются эти преимущества (льготы) при приеме для обучения по
образовательным программам среднего профессионального и высшего профессионального
образования. Вместе с тем категории граждан, которые могут воспользоваться преимуществами
(льготами) при приеме, предусматриваются также в довольно большом количестве иных
законодательных актов Российской Федерации, не входящих в систему законодательства
Российской Федерации в области образования. В настоящее время насчитывается более двухсот
установленных различными законодательными актами категорий лиц, имеющих те или иные
преимущества при поступлении. При этом в некоторых случаях предоставление таких
преимуществ (льгот) утратило свою актуальность. В условиях введения новой системы приема на
основе результатов единого государственного экзамена действующая система преимуществ
(льгот) требует пересмотра и унификации. В законопроекте будут закреплены критерии и
исчерпывающий перечень предоставляемых преимуществ (льгот) и категорий граждан, имеющих
право ими воспользоваться.
Кроме того, в настоящее время законодательно не урегулированы общие правила приема в
российские образовательные учреждения иностранных граждан, лиц без гражданства. Большая
часть подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих эти вопросы, существенно
устарела и не в полной мере отвечает современным реалиям российской системы образования,
тенденциям формирования международного образовательного пространства и развития
механизмов экспорта образовательных услуг.
В связи с введением единого государственного экзамена, результаты которого засчитываются
в качестве результатов вступительных испытаний, целесообразно законодательно закрепить
категории лиц, которым по объективным основаниям может быть предоставлено право
поступления по результатам вступительных испытаний, проводимых образовательными
учреждениями в иной форме (лица с ограниченными возможностями здоровья, поступающие для
получения второго высшего профессионального образования, иностранные граждане и другие).
Пунктом 11 статьи 41 Закона Российской Федерации "Об образовании" предусмотрено, что
государственные и муниципальные высшие учебные заведения вправе осуществлять в пределах
финансируемых за счет средств учредителя государственных заданий (контрольных цифр) по
приему обучающихся их целевой прием в соответствии с договорами с органами государственной
власти и органами местного самоуправления с целью содействия им в подготовке специалистов
соответствующего уровня образования. Однако на законодательном уровне остались
неурегулированными порядок проведения конкурса при целевом приеме, вопросы, связанные с
выполнением взаимных обязательств выпускников высших учебных заведений, обучавшихся в
рамках целевого приема, и направивших их на обучение органов как потенциальных
работодателей и другие.
Таким образом, регламентация приема в образовательные учреждения как важнейшего
механизма реализации права на образование и соответствующих государственных гарантий
является одной из первоочередных задач законопроекта.
Действующее законодательство в области образования практически не содержит норм,
регулирующих порядок оказания платных образовательных услуг, получения образования на
возмездной основе. Правовое регулирование этих отношений нормами Гражданского кодекса
Российской Федерации (статьи 779 - 783) недостаточно, не учитывает в необходимой мере
специфики образовательных отношений, что создает неблагоприятные правовые условия для
обеспечения реализации конституционных принципов доступности и бесплатности, прежде всего,
обязательного общего образования, способствует распространению таких негативных явлений, как
взимание платы за обучение по образовательным программам, финансируемым из бюджетов
различных уровней, нарушение прав обучающихся на платной основе, в частности, одностороннее
расторжение договора об образовании по инициативе образовательной организации и так далее.
В целом следует признать, что правовой статус участников образовательного процесса
законодательно урегулирован фрагментарно. Значительная часть их прав и обязанностей
устанавливается подзаконными и даже локальными актами. В то время как многие из них, в
частности, право на обучение на родном языке, на выбор формы получения образования, на
обучение по индивидуальному учебному плану и иные права и условия их реализации в рамках
образовательного процесса, а также гарантии прав обучающихся в случае ликвидации
образовательной организации, аннулирования лицензии или свидетельства о государственной
аккредитации требуют законодательной регламентации. Особого внимания заслуживают также
правовые условия охраны здоровья и обеспечения безопасности обучающихся. О наличии
существенного пробела в законодательстве свидетельствует в том числе значительная
неопределенность в отношении основных обязанностей обучающихся и ответственности, в
частности, дисциплинарной, за неисполнение этих обязанностей, отсутствуют нормы,
регламентирующие меры педагогического воздействия в отношении обучающихся.
Требуют также пересмотра нормы, регулирующие стипендиальное обеспечение обучающихся
образовательных организаций профессионального образования. В настоящее время вопросы
стипендиального обеспечения регламентируются различными законодательными актами. Так,
размер стипендий студентов федеральных государственных высших учебных заведений определен
Федеральным законом "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", а размер
стипендий обучающихся федеральных государственных образовательных учреждений начального
и среднего профессионального образования - Законом Российской Федерации "О минимальном
размере оплаты труда". Указанные законодательные акты определяют размер стипендии в твердом
денежном выражении, в результате чего в них регулярно приходится вносить изменения с целью
индексации размера стипендиального обеспечения обучающихся государственных
образовательных организаций профессионального образования. Целесообразно регламентировать
порядок установления размеров и предоставления стипендий в законопроекте.
Роль педагогических работников в образовательном процессе трудно переоценить. Вместе с
тем правовое регулирование их статуса сегодня признается неполным и недостаточно
эффективным, в соответствующих законодательных актах имеется ряд противоречий и
неточностей. В первую очередь, это относится к педагогическим работникам образовательных
учреждений начального и среднего профессионального образования, специфика деятельности
которых в настоящее время фактически не имеет законодательного оформления к формированию
систем оплаты труда, к индивидуальной педагогической деятельности и так далее. Актуальным
является введение законодательных положений, направленных на учет особенностей и повышение
социальной значимости педагогического труда. При этом целесообразно учитывать положения
таких документов, как Рекомендации МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей (Париж, 5 октября
1966 г.), Рекомендации о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений (Париж,
11 ноября 1997 г.), Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века (Париж, 9 октября
1998 г.).
В пересмотре и более полной регламентации нуждаются также различные административные
процедуры в сфере образования. В первую очередь, это относится к регулированию
лицензирования, государственной аккредитации и контроля качества образования. Так, в
законодательных актах об образовании отсутствуют правовые нормы, закрепляющие понятие
лицензионных требований и условий осуществления образовательной деятельности, являющихся
стрежневым элементом лицензионной деятельности, основания выдачи или отказа в выдаче
лицензии, свидетельства о государственной аккредитации, права и обязанности участников
соответствующих отношений. Это снижает эффективность реализации указанных процедур,
делает их непрозрачными для образовательных организаций и общества, допускает возможность
необоснованного принятия решений, а также затрудняет предотвращение и устранение различных
нарушений, выявленных в деятельности образовательных организаций, их филиалов и
представительств. Назревшим является также вопрос о формировании новых форм оценки
качества образования, в частности, о введении наряду с государственной аккредитацией
процедуры общественно-профессиональной аккредитации.
Перечисленное не является исчерпывающим перечнем пробелов и противоречий, устаревших
норм права, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, в
законодательстве в области образования, но в целом характеризует общее состояние и проблемы
правового регулирования соответствующих общественных отношений.
Активно проходящие в последние годы процессы модернизации значительно актуализировали
проблему совершенствования законодательства в области образования. Формирование новых
подсистем образования, образовательных институтов и процедур, введение современных форм и
технологий обучения, а также управленческих и экономических механизмов требует их
надлежащего законодательного оформления, своевременного обновления правовых механизмов
реализации конституционных гарантий права граждан на образование, обеспечения равных
условий доступа к качественному образованию, сохранения и развития единого образовательного
пространства России. Характер, объем и содержание изменений в системе образования
предполагают необходимость кардинального пересмотра основного массива законодательных
норм и формирования правовых моделей, адекватных решению поставленных задач.
Аналогичные процессы в последнее десятилетие протекают и в большинстве стран мира. При
этом следует отметить, что в зарубежных государствах развитие образовательного
законодательства осуществляется в направлении все более детальной законодательной
регламентации образовательных отношений, то есть отношений, непосредственно связанных с
процессом получения образования того или иного уровня. Законодатели исходят из того, что
предметом законов об образовании наряду с общими правилами регулирования отношений в
сфере образования должны быть в том числе такие вопросы, как права обучающихся в
образовательном процессе, порядок сдачи экзаменов и правовая защита обучающегося на
экзамене, порядок наложения на них дисциплинарных взысканий, участие родителей в школьной
жизни и тому подобное. Так, в Кодексе образования Франции в законодательной части содержится
более 240 статей, непосредственно посвященных школьному образованию, в то время как в Законе
Российской Федерации "Об образовании" соответствующие нормы содержатся в одной небольшой
статье "Общее образование", а также включены в ряд иных статей, регламентирующих, в
частности, реализацию общеобразовательных программ или статус обучающихся.
Таким образом, на современном этапе разработка нового Федерального закона "Об
образовании в Российской Федерации", интегрирующего нормы действующих законодательных
актов, а также включающего дополнительный массив законодательных положений по всем
уровням и подсистемам образования, является своевременной и востребованной. Обеспечение
регламентации правоотношений в отдельных подсистемах образования в рамках одного
законодательного акта снимает задачу разработки и принятия отраслевых федеральных законов по
каждому уровню образования, при этом наличие такого акта не исключает принятие в
предусмотренных законодательством случаях актов Правительства Российской Федерации и
органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия по нормативному правовому
регулированию в сфере образования, более детально регламентирующих отдельные вопросы и
процедуры.
4. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия
реализации будущего федерального закона
В условиях глобализации, информационного и технологического бума образование во многом
определяет личное благополучие граждан и общества в целом, возможность инновационного
развития страны, становления "экономики знаний", повышения конкурентоспособности
государства в мире. При этом наличие стабильного законодательства, обеспечивающего
полноценное правовое регулирование общественных отношений в области образования, является
необходимым условием эффективного функционирования и развития отечественной системы
образования.
Обеспечение системного и функционально более полного регулирования общественных
отношений в сфере образования, направленное на реализацию конституционного права на
образование и соответствующих государственных гарантий, повышение доступности образования
и его качества, внедрение новых форм, моделей, технологий образовательной деятельности,
ведение экспериментальной и инновационной деятельности в сфере образования в рамках единого
образовательного пространства страны являются насущной потребностью современного этапа
развития.
Одновременно совершенствование законодательных основ образования призвано сыграть
важную роль в устранении ряда негативных социальных явлений, отмечаемых в настоящее время
в сфере образования, в том числе таких, как установление дискриминационных условий или
незаконный отказ в приеме граждан в образовательные учреждения или их незаконное отчисление
(исключение), взимание под видом добровольных взносов и спонсорской помощи на нужды
образовательного учреждения платы за прием и обучение на бюджетной основе в
государственных и муниципальных образовательных учреждениях, сдача экзаменов за плату,
предоставление образования низкого качества или "фиктивное" ведение образовательного
процесса, незаконная выдача документов об образовании и (или) квалификации, злоупотребления
при оказании платных образовательных услуг и так далее.
Принятие законопроекта обеспечит комплексную реализацию норм Конституции Российской
Федерации (статья 7), провозглашающих Российскую Федерацию социальным государством,
политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека. Будущий федеральный закон позволит сформировать эффективный
механизм правового регулирования образовательных и иных отношений в сфере образования,
направленных на реализацию права на образование, государственных гарантий на получение
качественного образования, значительно укрепит защиту интересов личности в области
образования. Приведение в соответствие с новым законодательным актом об образовании норм
законов об образовании субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных правовых
актов различного уровня, а также локальных правовых актов образовательных учреждений будет
способствовать упорядочиванию системы законодательства об образовании, совершенствованию
ее структурно-функциональных связей и оформлению ее как единой, внутренне согласованной
системы.
Таким образом, законопроект позволит:
обеспечить преемственность и стабильность законодательства, сохранив концептуальные
положения действующих законодательных актов, имеющие прогрессивный характер и
положительно зарекомендовавшие себя на практике за последние 15 лет;
обеспечить развитие актуальных законодательных новелл, принятых в последние годы, в том
числе в связи с включением России в Болонский процесс (уровневая система высшего
профессионального образования, новые структура и содержание федерального государственного
образовательного стандарта, оценка качества образования и так далее);
органично включить в законодательство новые положения, отражающие современные
требования к образованию, вытекающие из объективных запросов общества и реальных секторов
экономики, потребностей социально-экономического развития страны, интеграции в
международное образовательное пространство;
создать правовые условия ведения экспериментальной и инновационной деятельности в сфере
образования, связанной с внедрением в образовательную практику новых технологий, методов,
организационных механизмов и направленных на более полную реализацию права на образование,
повышение доступности образования и его качества;
повысить уровень и функциональную полноту правового регулирования отношений в сфере
образования, обеспечив законодательное регулирование отношений на всех уровнях и в
подсистемах образования, унификацию терминов и понятий, восполнение пробелов, снятие
противоречий и тому подобное;
обеспечить условия для эффективного правоприменения нового законодательства
посредством законодательного закрепления эффективно работающих правовых механизмов и
специальных норм, непосредственно связанных с действием общих норм и обеспечивающих их
реализацию на соответствующем уровне образования.
Будущий федеральный закон позволит повысить качество образования, расширить гарантии
реализации прав в области образования, обновить отечественную систему образования в
соответствии с запросами личности, общества, государства и реальной экономики, обеспечить ее
поступательное развитие, что является, помимо прочего, одной из наиболее существенных
гарантий национальной, региональной и международной безопасности.
В целом будущий закон станет важным фактором гармонизации социальных отношений в
обществе и ускорения социально-экономического развития России.
Таким образом, принятие законопроекта создаст правовые условия, обеспечивающие
превращение образования в движущую силу и ресурс социально-экономического развития, в
важный механизм формирования инновационного потенциала общества и экономики, повышения
конкурентоспособности страны при одновременном сохранении юридических гарантий свободы и
равного доступа к образованию, наиболее полного удовлетворения образовательных потребностей
личности, повышения социального статуса педагога.