Pereverzev - Академия труда и социальных отношений
реклама
На правах рукописи Переверзев Тимур Владимирович ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук Москва – 2011 1 Диссертация выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов образовательного учреждения профсоюзов высшего профессионального образования «Академия труда и социальных отношений» Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Пилипенко Ольга Ивановна Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Ваславская Ирина Юрьевна кандидат экономических наук, доцент Сокольникова Ольга Борисовна Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Всероссийский заочный финансово-экономический институт» Защита состоится «15» декабря 2011 г. в 12.00 часов в аудитории 222 на заседании диссертационного совета Д 602.001.03 при ОУП ВПО «Академия труда и социальных отношений» по адресу: 119454, г. Москва, ул. Лобачевского, д. 90. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОУП ВПО «Академия труда и социальных отношений» Автореферат разослан «14» ноября 2011 г. Ученый секретарь Диссертационного совета Д 602.001.03, кандидат экономических наук, доцент В.Т. Стрейко 2 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Глобальный финансовый кризис 2008-2009 гг. нарушил устойчивость бюджетной системы Российской Федерации, которая была обусловлена планированием и исполнением федерального бюджета с профицитом в течение всего периода с 2000 г. по 2008 г. включительно. Такая стабильность финансовых ресурсов на федеральном уровне позволила обеспечить превышение доходов над расходами в консолидированном бюджете субъектов РФ в течение 20042007 гг., что являлось демонстрацией результативности функционирующей модели асимметричного бюджетного федерализма в стране. Именно глобальный финансовый кризис поставил под вопрос эффективность механизма устойчивости системы государственных финансов, который обеспечивался благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой для экспорта российского углеводородного сырья и возможностью успешного формирования страховых бюджетных фондов. В результате за счет доходов от внешнеэкономической деятельности ниже цены отсечения на баррель нефти формировался профицит федерального бюджета и не менее трети его расходов в форме межбюджетных трансфертов стабильно направлялась органам власти субфедеральных уровней, бюджеты которых устойчиво планировались с дефицитом в подавляющем числе регионов. Такая централизация финансовых ресурсов в руках федерального центра могла обеспечивать стабильность бюджетной системы только в текущем периоде при условии низкого уровня ВВП и отсутствия «нефтяного проклятья». Однако, учитывая факт его наличия, стабильность как способность бюджетной системы функционировать в равновесии, поддерживая неизменное структурное соотношение доходов и расходов бюджетов всех уровней, превращается в фикцию и мгновенно разрушается под влиянием негативной внешнеэкономической конъюнктуры. Доказательством правоты этого положения является тот факт, что в качестве реакции на кризис федеральный центр решал проблему устойчивости бюджетной системы путем адаптациии ее структуры к новым условиям внешнеэкономической конъюнктуры, планируя программы увеличения бюджетных доходов и сокращения расходных обязательств, в частности, за счет уменьшения доли межбюджетных трансфертов. Об этом свидетельствуют официальные заявления фискальных органов власти в начале 2011 г. о продолжении осуществления программы постепенного сокращения бюджетных расходов с целью снижения дефицита федерального бюджета с 4,1% ВВП в 2010 г. до менее 2% в 2011 г. Такая его реструктуризация была нацелена на достижение сбалансированности в зависимость от краткосрочных колебаний цен на нефть на мировых рынках и сокращения ненефтяного дефицита федерального бюджета до 4,3% ВВП1. Именно этот уровень рассматривался в качестве основы долгосрочной устойчивости всей бюджетной системы. Такая стратегия достижения бюджетной сбалансированности в среднесрочной перспективе на уровне федерального центра усугубляет структурные противоречия многоуровневой бюджетной системы России, которые имеют в своей основе неадекватное распределение полномочий по расходам и доходных источников финансирования функций между органами власти различных уровней. В условиях См.: The World Bank in Russia. Russian Economic Report 3/30/2011 3:07:09 PM Embargoed until March 31, 2011 // http://www.worldbank.org/eca/rer; http://www.worldbank.org.russia 1 3 значительной волатильности мировых цен на углеводородное сырье проблема финансовой устойчивости объективно разделяется на две, приоритетом в решении которых является сбалансированность федерального бюджета за счет несбалансированности финансовых потоков на субнациональном уровне. Не случайно, ex post глобального кризиса 2008-2009 гг. по мере формированию дефицита бюджета федерального стала сокращаться доля межбюджетных трансфертов в его расходах и быстро увеличиваться дефицит на субфедеральных уровнях бюджетной системы. Все это делает неопределенной перспективу как стабилизации бюджетной системы, так и, тем более, ее устойчивости в смысле ее способности сохранять стабильность под влиянием разрушительных шоков со стороны мирового хозяйства. Значимость научной проблемы обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы и методических разработок, нацеленных на ее разрешение в асимметричной модели бюджетного федерализма, многократно возрастает в условиях посткризисного развития стран мира, когда институт государства превращается в единственного субъекта, способного восстановить финансовую стабильность и обеспечить устойчивость бюджетной системы в качестве условия долгосрочного роста макроэкономики. Однако до сего момента в теории государственных (общественных) финансов отсутствует одобренная всем экспертным сообществом модель адекватного бюджетного устройства, приемлемая для любого федеративного государства на всех стадиях макроэкономической динамики. Практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что ее нерешенность явились причиной неэффективности фискальной политики государства как системы контрциклических инструментов борьбы с кризисными явлениями в России. Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного иccледования, его цель и задачи. Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили первые системные исследования причин возникновения и распространения неплатежей в российской экономике, которые связаны с именами Алексеева М.А., Волконского В.А., Гуриева С.М., Дребенцова К., Делягина М. Г., Ивантера В.В., Канторовича Г. Г., Морозова А.А., Медокова А.А., Панфилова В.С., Поспелова И.Г., Усизима С., Шапошника Д.В., Шмелева Н.П., Яковлева А.П. и др. Эти авторы рассматривали такие причины нарушения обязательств по хозяйственным трансакциям, как дефицит кредитования, ужесточение кредитноденежной политики и сжатие ликвидности, недостаток оборотных средств и низкая монетизация ВВП, неэффективность предприятий, неисполнение государственного бюджета, уход от налогов, прямое воровство и коррупция. Обзор опубликованных по данной проблематике работ позволил сформировать единое теоретически верное представление об особенностях функционирования несбалансированной бюджетной системы, в которой далеко не исключением являются текущая и просроченная кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам. Известные исследователи-финансисты Е.М. Бухвальд, С.Д. Валентей, А.Г. Игудин, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, С.П. Солянникова и др., ранее занимавшиеся проблематикой государственных финансов, первыми начали разрабатывать теоретические подходы к трактовке механизмов оптимизации принципов централизации и децентрализации в организации межбюджетных отношений многоуровневой бюджетной системы. Их последователями стала новая плеяда ученых 4 И.А. Умнов, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др., - которые углубились в специальные вопросы функционирования национальных финансов и субфедеральных бюджетов, включая анализ кредиторской задолженности бюджетов разных уровней и бюджетных обязательств органов власти. Принципы бюджетного федерализма в зарубежных странах – Германии, США, Канаде, Австралии, а также мировой опыт урегулирования и профилактики бюджетной задолженности рассматривались в работах А.Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В.Г. Введенского, А.В. Истомина и др. Среди работ западных ученых, занимавшихся проблематикой неплатежей экономических агентов и государства в лице соответствующих органов власти, заслуживают внимания публикации Алфандари Дж., Говтеань О.Дж., Ледермана Л., Рамоса А.М., Ростовски Дж., Шаффера М.Е. В них анализировался опыт зарубежных стран, по-разному регулирующих проблемы государственной задолженности по бюджетным обязательствам. В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати. Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математикостатистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок. При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовался историкологический подход. Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является выявление особенностей механизма обеспечения сбалансированности бюджетов разных уровней бюджетной системы в РФ на разных стадиях макроэкономической динамики, а также обоснование системы мер, позволяющих фискальным органам власти переориентироваться со стратегии поддержания финансовой стабильности на политику обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы, наиболее адекватную условиям растущей волатильности глобальных факторов экономического развития. В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи: - структурировать межбюджетные отношения в национальных хозяйствах таким образом, чтобы выделить и охарактеризовать специфический для сформировавшегося в их рамках порядка распределения доходных и расходных полномочий между органами власти всех уровней и альтернативных способов обеспечения бюджетной сбалансированности; - выделить критерии оценки степени бюджетной централизации и децентрализации в показателях бюджетных доходов, расходов, межбюджетных трансфертов, а также оценить их влияние на показатели макроэкономической и финансовой стабильности и устойчивости; - осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных полномочий за федеральными и субфедеральными органами власти в национальной многоуровневой бюджетной системе, выделить особенности организации системы управления территориальными финансами в условиях 5 вертикальной и горизонтальной финансовой асимметрии; - охарактеризовать особенности системы обеспечения финансовой стабильности бюджетной системы в контексте финансового обеспечения расходных обязательств субнациональных органов власти, выделить типичные проблемы формирования доходной базы бюджетов их территориальных образований с целью структурирования критериев оптимизации разграничения расходных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами в Российской Федерации в условиях экономической нестабильности; - обосновать концептуальные подходы к формированию механизма обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы России, ориентированного на укрепление самодостаточности субнациональных органов власти и отказа от ориентации на межбюджетные трансферты в качестве основного источника сбалансированности их бюджетов. Предметом исследования является механизм финансовой устойчивости бюджетной системы РФ в условиях нестабильности глобальной экономики. В качестве объекта исследования выступает система межбюджетных отношений в РФ, структурные особенности которых в условиях финансового кризиса обусловлены их вертикальной и горизонтальной несбалансированностью и специфическими механизмами ее устранения. Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности механизма вертикального бюджетного выравнивания, позволяющего предотвращать реальные «банкротства» субъектов Федерации и резкое падение социально-экономических показателей регионов в условиях финансового кризиса, а также обеспечивать субфедеральным органам власти возможности адекватно исполнять функции в системе централизованных финансов на разных стадиях макроэкономической динамики. Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной: - обоснованы принципы оптимизации разграничения расходных полномочий органов власти различных уровней бюджетной системы в альтернативных моделях бюджетного федерализма развитых стран. Выделены критерии, на которых они базируются, а именно: экономическая эффективность (экономия от масштаба, конкуренция и ценообразование в общественном секторе), бюджетная справедливость (экономические экстерналии и бюджетное выравнивание), административная эффективность (юридическая достаточность, гибкость в межбюджетных отношениях, управленческий потенциал); - доказано, что проблема обеспечения финансовой стабильности в многоуровневых бюджетных системах разрешается на основе субсидиарного подхода, при котором деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей более низких уровней. Отмечается, что этот процесс двуединый и включает в себя, с одной стороны, распределение расходных полномочий, прав и ответственности между различными уровнями власти, а с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. На этом основании сделан вывод о том, что принцип субсидиарности в сочетании с принципом децентрализации формируют - как базовые организационные начала - механизм финансовой устойчивости в условиях нестабильной внешней среды в рамках 6 глобальной экономики; - определена целесообразность выделения альтернативных подходов к решению проблемы разделения собираемых налогов: либо на закреплении налогов за определенным уровнем власти и разграничении полномочий по взиманию налогов, либо на совместном использовании базы налогообложения, либо на долевом распределении налогов. В результате решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: возможен выбор на основе различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий в бюджетной системе; - выявлено, что практически всегда возникают вертикальный и/или горизонтальный дисбаланс в межбюджетных отношениях: вертикальный дисбаланс – в случае различия собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы; а горизонтальный – при дифференциации собственного фискального потенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные виды дисбалансов могут быть устранены с помощью различных механизмов межбюджетных трансфертов или заимствований; - определены особенности реформирования системы управления доходными полномочиями и расходными обязательствами в соответствии с принципом сопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и исполнения бюджетов по доходам и расходам. Это позволяет принимать финансовые решения в рамках программно-целевого бюджетирования, ориентироваться на результат и оценивать его в параметрах социальной и экономической эффективности и результативности; - предложены формы и методы достижения финансовой устойчивости бюджетной системы путем мотивации субнациональных органов власти на обеспечение роста экономической активности на местах, на увеличение собственной доходной базы и замещение ею трансфертов из федерального центра, а также за счет ответственного управления региональным и муниципальным долгом и повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора. Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости муниципалитетов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу необходимости финансирования растущих бюджетных расходов территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности. Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе. Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть иcпользованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях. Апробация результатов исследования. Основные положения диссерта7 ционного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП ВПО «Академия труда и социальных отношений». Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых зависит от особенностей функционирования региональных и муниципальных органов власти в условиях макроэкономической нестабильности. Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 6 статьях общим объемом 5 печатных листов, три из которых – в изданиях, рекомендованных ВАК РФ. Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, cписка использованных источников литературы, в котором более 130 наименований. ГЛАВА 1. Теоретические основы функционирования межбюджетных отношений в многоуровневых бюджетных системах 1.1. Развитие концептуальных основ межбюджетных отношений 1.2. Сочетание принципов централизма и децентрализма в механизмах выравнивания бюджетной обеспеченности в бюджетной системе 1.3. Критерии финансовой стабильности и устойчивости бюджетной системы в контексте сочетания принципов бюджетной централизации / децентрализации ГЛАВА 2. Структурные элементы механизма финансовой стабильности бюджетной системы РФ в условиях экономической нестабильности 2.1. Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в РФ 2.2. Закрепление расходных обязательств в асимметричной модели межбюджетных отношений 2.3. Межбюджетные трансферты в механизме сокращения дефицита субнациональных бюджетов в условиях экономической нестабильности 2.4. Проблемы замещения механизма финансовой стабильности инструментами финансовой устойчивости бюджетной системы ГЛАВА 3. Повышение результативности механизма финансовой устойчивости бюджетной системы РФ в условиях нестабильности глобальной экономики 3.1. Обеспечение институциональных условий развития регионального бизнеса 3.2. Ориентация субфедеральных органов власти на принцип «самодостаточности» в обеспечении бюджетной сбалансированности на местах 3.3. Усиление ответственности в управлении долгом региональными и муниципальными органами власти 3.4 Повышение качества менеджмента в системе бюджетных организаций на субфедеральном уровне 2. Основное содержание работы Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования. В диссертации исследуются три основные группы проблем. Первая группа проблем связана с формированием теоретических основ 8 функционирования межбюджетных отношений в многоуровневых бюджетных системах, оценкой альтернативных сочетаний принципов централизма и децентрализма в механизмах их функционирования, особенностями взаимодействия федерального, региональных и местных уровней власти, а также критериями оценки степени бюджетной централизации и децентрализации в показателях финансовой стабильности и устойчивости. Глобальный кризис 2008-2009 гг. подтвердил актуальность проблемы оптимального распределения ресурсов между государственным и частным секторами, поскольку в условиях сокращения масштабов валового внутреннего продукта (ВВП) повышается значимость эффективных решений в отношении его перераспределения по каналам государственных финансов. Это связано с тем, что результативность или ее отсутствие применительно к той доле, которая перераспределяется с их помощью, может обернуться более быстрым или замедленным восстановлением национальной экономики в посткризисный период, что не может не сказаться непосредственно на благосостоянии всего общества. Фундаментальность этой проблемы доказывают современные теории «провалов» (неэффективности) государства, как, собственно, и рынка в качестве механизмов распределения валовой добавленной стоимости между государственным и негосударственным секторами. Отсутствие до настоящего времени адекватного финансового механизма, оптимально сочетающего рыночные и нерыночные инструменты эффективного распределения и перераспределения ВВП, во многом объясняет трудности с реализацией антициклической политики в борьбе с современным глобальным кризисом. Проблема осложняется тем, что собственно структура государственных (публичных, общественных) финансов многослойна, следовательно, проблема эффективности должна решаться в отношении каждого ее элемента. До настоящего времени важнейшим ее элементом является бюджетная система, основной характеристикой которой выступает бюджетное устройство и характер налоговобюджетных взаимоотношений между разными уровнями власти. Это связано с тем, что государственные финансы по своей сути являются многоуровневыми, так как организационная структура публичной власти (государства в широком смысле) всегда имеет два или более уровня власти. Управление значительной долей национального дохода общества в руках государства осуществляется раздельно на каждом уровне власти и в каждой юрисдикции (территориально-публичном образовании). Объяснить взаимоотношения между уровнями бюджетной системы и определить пути их наиболее рационального построения призвана теория бюджетного (фискального) федерализма. Она сформировалась в качестве самостоятельного направления теории экономики общественного сектора к началу 1970-х гг., благодаря фундаментальным работам Ч. Тибу2, Р. Масгрейва3 и У. Оутса4. Базовым элементом системы межбюджетных отношений является четкое разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по оказанию бюджетных услуг населению (расходных полномочий). При этом под понятием «расходные полномочия» подразумеваются права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции. Разграничение 2 Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. October 1956. №. 64. P. 416-424. 3 Musgrave R. The Theory of Public Finance. N. Y.: McGraw-Hill, 1959. 4 Oates W. Fiscal Federalism. N. Y.: Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972. 9 расходных полномочий между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным) осуществлялось с учетом следующих принципов: 1) субсидиарность — максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг; 2) территориальное соответствие — максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг; 3) внешние эффекты: чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем (при прочих равных условиях) за более высоким уровнем власти они должны закрепляться; 4) эффект территориальной дифференциации: чем выше региональные/местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем (при прочих равных условиях) на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться; 5) эффект масштаба: концентрация бюджетных расходов (при прочих равных условиях) способствует экономии бюджетных средств. При этом целесообразность закрепления полномочий по расходам за уровнями бюджетной системы должно быть обусловлено четырьмя критериями: экономической эффективностью, бюджетной справедливостью, политической подотчетностью и административной действенностью (рис. 1). Критерии от Ч е т ы р е ф а к т о р а з а к р е п л е н и я Ч е Экономическая эффективность т - Экономия от масштаба - Конкуренция в государственном секторе - Ценообразование в госсекторе ф Бюджетная справедливость -ф фЭкономические экстерналии - Бюджетное выравнивание Итог - Наиболее рентабельный уровень услуг - Истинные предпочтения «потребителейизбирателей» - Оптимальное использование государственных услуг - Нет безбилетников Сокращение юрисдикциями различий между Политическая подотчетность - Доступ и контроль з -Участие общественности -«Диффузия» политической власти -Поддержка государственной системы общественностью Административная эффективность - Юридическая достаточность - «Многоцелевое» государство - Гибкость в межбюджетных отношениях - Географическая достаточность - Управленческий потенциал - Подотчетность перед юрисдикцией - Органическое судебн. вмешательство - Сотрудничество административных единиц по вертикали и горизонтали - Действенная государственная служба Более высокий уровень профессионализма З а Характеристики системы межбюджетных отношений - Эффективная услуга Эгалитарность в предоставлении услуги Действенные в предоставлении услуги Техническая компетентность Рис. 1. Процесс закрепления расходных полномочий за органами власти в системе межбюджетных отношений Источник: адаптировано из ACIR. (2001). Governmental Functions and Process: Local and Areawide. Advisory Commission on Intergovernmental Relations, A45. Washington, D.C. Реализация этих принципов позволила бы обеспечить приоритет механизма децентрализации в практике различных государственных образований с многоуровневыми бюджетными устройствами, однако обернулась серьезной политической, экономической и финансовой проблемами, которые до сего момента не 10 имеют однозначного решения. Они еще более актуализируются в связи с современным системным кризисом, который вызвал серьезные изменения в структурных взаимосвязях всех национальных экономических систем. Помимо распределения функций органов власти между уровнями бюджетной системы важнейшей проблемой остается механизм и процедура разделения источников финансирования расходных обязательств между бюджетами. Целесообразно выделить три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в разных по централизации моделях межбюджетных отношений (таблица 1): • закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов; • совместное использование базы налогообложения; • долевое распределение налогов. Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти, (федеральным, региональным и местным). И наконец, третий подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. Таблица 1. Виды фискальной автономии субнациональных органов власти Вид доходов бюджета нижестоящего уровня Собственные налоги "Пересекающиеся" налоги Регулирующие (разделяемые) налоги Нецелевые трансферты (гранты) Целевые трансферты (гранты) Уровень полномочий по контролю за видом доходов Полномочия по определению ставки и базы налога принадлежит органам власти соответствующего уровня База налога определяется федеральным законодательством, полномочия по определению ставок принадлежат органам власти соответствующего уровня Ставки и база налога определяется федеральным законодательством, однако фиксированная доля налоговых поступлений зачисляется в бюджет органа власти соответствующего уровня (пропорции могут рассчитываться как на основе доли налоговых поступлений с территории, находящейся под юрисдикцией органов власти соответствующего уровня, так и на основе других критериев – численность населения, расходные потребности, доходный потенциал Доля или сумма трансферта определяется центральным правительством, однако органы власти – получатели трансферта вправе самостоятельно определять направления расходования средств. В некоторых случаях сумма трансферта может зависеть от налоговых усилий его получателя Сумма трансферта определяется центральным правительством, органы власти – получатели средств обязаны расходовать их на определенные программы Источник: составлено автором на основании данных ИЭПП Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но 11 и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Предоставление собственных услуг должно быть профинансировано собственным населением из собственных налогов. Принцип бюджетной автономии предполагает отказ от расщепления налоговых доходов и выведение из бюджетной практики регулирующих доходных источников (налогов). Необходимо, чтобы налоговые доходы бюджетов каждого уровня формировались в основном за счет собственных налогов. При разграничении налоговых полномочий между органами власти и управления разных уровней автор обосновывает следующие принципы: а) налоговые полномочия каждого уровня власти должны быть необходимыми и достаточными для эффективной реализации закрепленных за соответствующим уровнем бюджетной системы расходных полномочий; б) налоговые полномочия федеральных властей, кроме того, должны быть достаточными для обеспечения возможности регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического, социального и налогового пространства, в том числе за счет выравнивания бюджетной обеспеченности регионов; в) налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты) и осуществлять недобросовестную налоговую конкуренцию; г) каждому уровню власти должно быть предоставлено право делегировать (передавать) в установленных законодательством страны случаях и порядке свои налоговые полномочия другому уровню власти (без права их дифференциации между властями отдельных территориальных единиц). При разделении конкретных видов налогов и налоговых полномочий между уровнями власти целесообразно учитывать следующие критерии, утвердившиеся в различных моделях бюджетного федерализма: • стабильность — чем больше налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляются этот налоговый источник и полномочия по его регулированию; • экономическая эффективность — за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти; • мобильность налоговой базы — чем выше мобильность налоговой базы, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом, и наоборот; • равномерность размещения налоговой базы — чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом, и наоборот; • социальная справедливость — налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти; • бюджетная ответственность — сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги. Однако несмотря на различные альтернативные схемы распределения налоговых и неналоговых доходов и расходных обязательств, практически всегда возникают вертикальный и/или горизонтальный дисбаланс в модели бюджетного устройства. 12 Вертикальный дисбаланс возникает в случае различия собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Горизонтальный дисбаланс возникает при различии собственного фискального потенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные виды дисбалансов могут быть устранены с помощью различных механизмов трансфертов или заимствований. Практически в любой децентрализованной модели бюджетного федерализма необходим комплекс выравнивающих трансфертов: от целевых и условных трансфертов для решения конкретных задач экономической политики национального правительства, до иных условных или безусловных трансфертов для выравнивания вертикального или горизонтального дисбаланса бюджетной системы. При этом необходимо избегать трансфертов, направленных на простое покрытие разрыва между доходами субнациональных бюджетов и их расходами, в целях укрепления ответственности субнациональных властей за налоговую и расходную политику. Не следует вводить систему целевых трансфертов и в отсутствие работающей системы мониторинга и эффективного контроля за их использованием. Это может привести к неэффективному использованию ресурсов и росту коррумпированности субнациональных фискальных властей. Неадекватное воплощение изложенных выше принципов формирования взаимосвязей между органами власти различных уровней бюджетной системы ставит проблему финансовой стабильности и устойчивости национальных государственных финансов. Превалирование принципов централизма в межбюджетных отношениях способно обеспечивать финансовую стабильность в смысле способности бюджетной системы функционировать в равновесии без изменения ее структурных связей. Однако следует оговориться, что в этом случае именно профицит федерального бюджета и высокая доля в его расходах межбюджетных трансфертов являются обязательными условиями обеспечения сбалансированности нижестоящих бюджетов и всей системы государственных финансов в целом. Что же касается финансовой устойчивости, то она реализуема в условиях превалирования децентрализации во взаимоотношениях между уровнями власти бюджетной системы по поводу распределения расходных обязательств и закрепления доходных источников. Это объясняется тем, что только в этом случае бюджетная система как совокупность ее подсистем способна сохранять текущее (стабильное) состояние при наличии внешних воздействий, поскольку каждый уровень органов власти располагает необходимыми и достаточными условиями своего эффективного функционирования. Это позволяет фискальным властям быть лабильными в решении проблемы сбалансированности при возникновении внешних угроз с опорой не столько на безвозмездную помощь из федерального центра, сколько на собственные экономические и финансовые возможности. Вторая группа проблем связана со структурированием элементов механизма обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы в РФ в условиях экономической нестабильности. Российские теоретики и практики межбюджетных отношений связывают содержание этой категории, в первую очередь, с такими понятиями, как «взаимодействие», «установление», «регулирование» и т.п., что свидетельствует о процессуальности межбюджетных отношений. В этом случае взаимоотношения между 13 бюджетами различных уровней перестают быть статичными, а модель бюджетного процесса предстает в качестве пошаговой адаптации или балансирования интересов разных уровней власти и управления. В этом контексте ежегодное составление и рассмотрение, принятие и исполнение федерального, региональных и местных бюджетов превращается в процесс достижения компромиссного договора между ветвями власти, а также между Федерацией и территориальными сообществами. Бюджетная система в России имеет в основе своего функционирования: - законодательно закрепленные расходные полномочия разных уровней власти; - правовое разграничение доходных источников, прежде всего, в форме налоговых поступлений; механизм вертикального и горизонтального выравнивания бюджетов субнациональных уровней бюджетной системы. Специфика сочетания принципов централизма и децентрализма в российской системе межбюджетных отношений предопределяет основное противоречие, заложенное в них: оно связано, с одной стороны, с сильной централизацией в вопросах налоговых полномочий органов власти различных уровней, а с другой, с высокой степенью децентрализации фактических расходов субфедеральных бюджетов. Это противоречие обусловлено тем, что нарушается принципа субсидиарности, в соответствие с которым изначальное перераспределение ответственности в межбюджетных отношениях от муниципалитетов к федеральным органам власти осуществляется снизу вверх. В российской бюджетной системе процесса делегирования полномочий органам власти был реализован в обратном порядке сверху вниз, что явилось причиной предрасположенности региональных бюджетов до перечисления межбюджетных трансфертов из центра к дефициту в пределах 50-30% , а муниципальных – на уровне 70-90%. В этих цифрах проявляется феномен асимметрии в межбюджетных отношениях в российской бюджетной системе, который и предопределил специфику механизма ее финансовой стабильности. Основными его элементами выступают: - стабильное формирование профицита федерального бюджета, который превращается в ключевое звено финансовой стабильности бюджетной системы РФ; - ежегодное планирование и исполнение страховых бюджетных фондов за счет высоких доходов от внешнеэкономической деятельности, обусловленных растущей конъюнктурой на товары российского сырьевого экспорта; - включение системы межбюджетных трансфертов в постоянно действующий механизм «финансового выравнивания» в смысле обеспечения субфедеральных уровней власти бюджетными ресурсами, достаточными для осуществления присущих ему функций. Однако данный механизм финансовой стабильности мог поддерживать равновесие бюджетной системы только при условии благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры для российского экспорта и стабильности в целом национальной и глобальной финансовых систем. В условиях глобального финансового кризиса данный механизм дал «сбой» во всех его структурных элементах: мировые цены на нефть стали падать, ВВП России сократился на 7,7%, федеральный бюджет стал дефицитным, накопленные страховые бюджетные фонды быстро себя исчерпали, механизм межбюджетных трансфертов перестал выполнять функцию вертикального бюджетного выравнивания. В таблице 2 приводятся данные, свидетельствующие об изменении 14 сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы в РФ за два кризисных года 2009-2010 гг. Доходы федерального бюджета за 1-е полугодие 2010 г. составили 19,0% ВВП, что на 1,1 п.п. ВВП выше, чем за аналогичный период 2009 г. Расходы федерального бюджета в январе – июне 2010 г. относительно соответствующего периода предыдущего года снизились на 1,2 п.п. ВВП и достигли 20,8% ВВП. Несмотря на их некоторое снижение по итогам 1-го полугодия 2010 г., данный объем расходов является одним из самых высоких по сравнению с докризисным периодом, когда объем расходов федерального бюджета не превышал 16% ВВП. В результате разнонаправленного изменения параметров федерального бюджета за 6 месяцев текущего года он исполнен с дефицитом в 1,8% ВВП против 4,1% ВВП в 2009 г. Таблица 2 Исполнение доходов и расходов бюджетов всех уровней власти в январе – июне 2009–2010 гг. Доходы Расходы Дефицит (-)/ Профицит (+) Доходы Расходы Дефицит (-)/ Профицит (+) Доходы Расходы Дефицит (-)/ Профицит (+) Январь-июнь 2010 г. Январь-июнь 2009 г. в млрд.руб. в % ВВП в млрд.руб. в % ВВП Федеральный бюджет 3997,9 19,0 3172,2 17,9 4386,2 20,8 3893,9 22,0 Отклонение в п.п. ВВП - 388,3 + 1,1 - 1,2 -1,8 - 721,7 - 4,1 Консолидированные бюджеты субъектов РФ 3155,7 15,0 2711,3 15,3 2747,6 13,0 2611,7 14,8 + 2,3 + 408,1 0,5 +1,5 34,2 37,4 + 1,9 - 2,6 - 3,2 + 4,5 7603,5 7331,2 2,0 + 99,6 Бюджет расширенного правительства 6042,7 6619,7 +272,3 - 577,9 - 0,3 - 1,8 Источник: составлено по данным Министерства финансов РФ, расчетам ИЭП. Консолидированный бюджет субъектов РФ за январь – июнь 2010 года также исполнен с профицитом в размере 2,0% ВВП против 0,5% ВВП за аналогичный период 2009 г. При том что величина расходов за 6 месяцев 2010 г. снизилась на 1,8 п.п. ВВП, федеральные власти рекомендуют субъектам РФ продолжать придерживаться политики ограничения роста собственных бюджетных расходов. При анализе объема поступлений доходов в бюджетную систему страны следует учитывать эффект низкой базы в 1-м полугодии 2009 г. Тогда бюджетные поступления находились на низком уровне из-за падения цен на нефть и общего замедления темпов экономического развития. При сравнении поступлений за 1-е полугодие текущего года с их объемом за аналогичный период 2008 г. видно, что текущий объем доходов заметно ниже докризисного. Кроме того, в начале 2009 и 2010 гг. в бюджет был зачислен инвестиционный доход от управления средствами нефтегазовых фондов в размере 275,2 млрд. и 134 млрд. руб. соответственно. Ожидаемый дефицит федерального бюджета составит в 2011 г. 719,1 млрд. руб. или 1,3% ВВП. Ненефтегазовый дефицит бюджета по итогам года оценивается правительством на уровне 11,2% ВВП (около 12,5% ВВП в 2010 г.). Улучшение ситуации в бюджетной сфере нашло свое отражение в предлагаемом в законопроекте снижении верхних пределов внутреннего и внешнего долга: 15 соответственно с 5148,4 млрд. руб. до 4732,3 млрд. руб. (3219,6 –по состоянию на 1 апреля 2011 г.) и с 55,6 млрд. долл. до 43,8 млрд. руб. (38,8 млрд. руб. – на 1 апреля 2011 г.). По итогам 2010 г. консолидированный региональный бюджет и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов были сведены с дефицитом в размере 329,3 млрд. руб. (0,84% ВВП). По сравнению с 2008 г. размер дефицита консолидированного регионального бюджета увеличился по отношению к ВВП в семь раз. В Российской Федерации согласно Закону о федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период до 2012 г. насчитывалось свыше 80 различных трансфертов (4 – в подразделе дотаций, 43 – в подразделе субсидий, в том числе федеральные целевые программы и подпрограммы, 21 – в подразделе субвенций и 19 – в подразделе «иные межбюджетные трансферты») (см. таблицу 3). По 35 направлениям финансирование составляет менее 1 млрд. руб. Это значит, что для отдельного субъекта Российской Федерации финансирование по ряду направлений может составлять десятки или сотни тысяч рублей. Очевидно, что при целевом характере большинства направлений (субсидии и субвенции) издержки по администрированию данных средств, не говоря уже об оценке эффективности осуществляемых расходов, могут превысить выгоды от получаемых средств. Соответственно необходима систематизация предоставляемых межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа, согласно которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Таблица 3 Трансферты российским регионам из Федерального бюджета РФ в 2008–2010 гг. в номинальном выражении млн.руб Трансферты регионам, всего 1094680 Дотации, в том числе 390398 дотации на выравнивание 328648 бюджетной обеспеченности Дотации на меры по 46035 обеспечению сбалансированности бюджетов Субсидии, в том числе: 435867 субсидии на дорожное 101799 хозяйство субсидии на сельское 73593 хозяйство Субвенции, в том числе 153170 субвенции на полномочия в 37413 области содействия занятости населения субвенции на обеспечение 0 жильем ветеранов ВОВ Иные межбюджетные 115245 трансферты 2008 % к итогу 100 35,7 30 млн.руб 1480385 578277 375485 2009 % к итогу 100 39,1 25,4 2010 млн.руб. % к итогу 1378337 100 522685 37,9 396996 28,8 4,2 191886 13,0 105955 7,7 39,8 9,3 530073 104304 35,8 7,0 411439 61437 29,9 4,5 6,7 90641 6,1 87930 6,4 14,0 3,4 288440 77414 19,2 5,2 378650 87090 27,5 6,3 0,0 45825 3,1 116851 8,5 10,5 87595 5,9 65562 4,8 Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора на базе данных ИЭПП В целом объем финансовых средств (включая сальдо бюджетных кредитов), переданных из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, сократился в 2010 г. 16 на 4,1% в номинальном выражении. При этом общий объем федеральных трансфертов снизился на 6,9% – с 1480,4 млрд. до 1378,3 млрд. руб., а сальдо полученных и погашенных бюджетных кредитов, напротив, выросло на 28,9% – с 127,5 млрд. до 164,4 млрд. руб. Следует отметить, что объем выделенных в 2010 г. из федерального бюджета кредитов регионам остался практически на уровне 2009 г. (169,8 и 170,0 млрд. руб. соответственно). Заметный рост сальдо произошел за счет существенного снижения объемов погашения бюджетных кредитов со стороны регионов – с 43,2 млрд. руб. в 2009 г. до 5,4 млрд. руб. в 2010 г., что может быть связано с тем, что все большие объемы бюджетных кредитов выдаются федеральным центром на срок более одного года. Рассмотрим более подробно динамику отдельных типов федеральных трансфертов (табл. 3, рис. 2). Рис. 2. Трансферты регионам из федерального бюджета в 2008–2010 гг. Источник: Федеральное казначейство, база данных ИЭПП В номинальном выражении в 2010 г. относительно 2009 г. снизились объемы всех типов трансфертов, за исключением субвенций, объем которых вырос на 33,1%. В наибольшей степени сократились иные межбюджетные трансферты (МБТ) – на 25,2% и субсидии – на 22,4% к уровню 2009 г. Также снизился объем дотаций на 9,6%. Однако если сравнивать суммы трансфертов, переданных на региональный уровень, с объемами 2008 г., то картина несколько изменится. В целом общий объем трансфертов в 2010 г. в ценах 2008 г. на 6,4% больше соответствующей суммы 2008 г. При этом в реальном выражении наблюдается существенное падение иных МБТ – на 51,9% и субсидий – на 20,3% к уровню 2008 г. В то же время объем субвенций в 2010 г. (в ценах 2008 г.) более чем в 2 раза превышает объемы 2008 г. (рост в реальном выражении на 108,8%). Выросли также в 2010 г. дотации – рост в реальном выражении на 13,1% по сравнению с уровнем 2008 г. Вышеописанная динамика привела к определенным изменениям в структуре трансфертов в 2009–2010 гг. (см. табл. 3). Так, объем дотаций снизился в 2010 г. в номинальном выражении по сравнению с уровнем 2009 г. главным образом за счет снижения суммы дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов со 191,9 млрд. до 105,9 млрд. руб. В результате доля дотаций на сбалансированность в общей сумме трансфертов уменьшилась с 13,0 до 7,7%. При 17 этом доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, напротив, выросла с 25,4 до 28,8%. В целом данные изменения следует оценить положительно, так как дотации на выравнивание распределяются по наиболее прозрачной методике на основе объективных факторов. Важно отметить, что снижение объемов дотаций на сбалансированность сопровождалось существенным ростом сальдо бюджетных кредитов. Однако в целом сумма дотаций на сбалансированность и сальдо бюджетных кредитов все же уменьшилась на 15,4% в номинальном выражении – с 319,4 млрд. руб. в 2009 г. до 270,3 млрд. руб. в 2010 г. Данное сокращение отражает уже отмеченное выше снижение напряженности в субнациональных финансах в 2010 г. по сравнению с ситуацией 2009 г. Доля субвенций в общей сумме трансфертов значительно выросла за 2009–2010 гг. с 14,0% в 2008 г. до 27,5% в 2010 г. Рост объемов субвенций во многом был обусловлен последовательным увеличением субвенции на осуществление полномочий в области содействия занятости населения из-за роста напряженности на рынке труда и появлением с 2009 г. субвенции на обеспечение жильем ветеранов ВОВ в связи с празднованием 65-летия Победы в Великой Отечественной войне. Именно за счет последнего вида субвенций и произошла большая часть прироста объема субвенций в 2010 г.: субвенция на обеспечение жильем ветеранов ВОВ выросла с 45,8 до 116,9 млрд руб., составив более 30% всей суммы субвенций в 2010 г. Также можно отметить увеличение в 2010 г. субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан на 17,8% – с 84,8 до 99,9 млрд. руб. Доля субсидий в общей сумме трансфертов последовательно снижалась в 2009– 2010 гг. – с 39,8% в 2008 г. до 35,8% в 2009 г., а в 2010 г. этот показатель составил лишь 29,9%. Существенное сокращение сумм субсидий в 2010 г. во многом связано с заметным сокращением объемов софинансирования со стороны федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ (ФЦП) и бюджетных инвестиций, не включенных в ФЦП. Рис. 3. Доля межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета, % Источник: Федеральное казначейство, база данных ИЭПП В целом, говоря об основных параметрах трансфертов из федерального бюджета в 2010 г., можно отметить следующее. В 2010 г. продолжились тенденции, наметившиеся в 2009 г.: увеличение доли субвенций и уменьшение доли субсидий и иных межбюджетных трансфертов в общей сумме трансфертов из федерального бюджета. Суммарный объем дотаций на сбалансированность и бюджетных кредитов, хотя и сократился в 2010 г., все же значительно превысил уровень 2008 г. Во многом 18 это связано с сохранением определенной напряженности с исполнением консолидированных бюджетов субъектов РФ. Положительной тенденцией 2010 г. стало увеличение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общей сумме трансфертов из федерального бюджета. В целом же удельный вес межбюджетных трансфертов снизится в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации (рис. 3). Эта вполне ожидаемая реакция Министерства финансов РФ на дефицит федерального бюджета обусловлена ориентацией руководства этого министерства на экономию финансов, неувеличение расходов и предоставление субъектам Федерации самим решать не только стоящие перед ними проблемы, но и часть задач федерального центра. В условиях финансового и экономического кризиса и уменьшения поступлений собственных доходов региональных бюджетов субъекты Российской Федерации существенно сократили свои первоначальные проекты региональных бюджетов в течение 2009-2011 гг. Объемы бюджетных обязательств, которые несут бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований, зачастую существенно превосходят объемы поступивших в бюджеты доходов. В результате возросла напряженность в исполнении бюджетов, заметно повысился риск того, что региональные бюджеты не справятся с выполнением своих бюджетных обязательств. В условиях снижения доходов и сохранения практически на прежнем уровне расходных обязательств проблема несбалансированности бюджетов усугубляется. Трудное положение усугубляется тем, что «стимулы для увеличения собственной доходной базы на региональном и местном уровнях невелики. Практически ни один элемент налоговой базы, кроме относительно небольших источников (налоги на имущество), не относится напрямую к источникам доходов этих бюджетов. Даже передача на региональный уровень дополнительного норматива отчислений по налогу на прибыль проблему пополнения доходной части бюджетов не решила, поскольку уже с ноября 2008 г. поступления от взимания этого налога существенно сократились, а возможность воздействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на поступление этого налога фактически отсутствует». Условия, когда финансово-экономическое прогнозирование становится весьма затруднительным, заставляют пересмотреть формат бюджетного прогнозирования и вернуться к однолетнему бюджету, сохраняя при этом среднесрочное планирование. Субъекты Российской Федерации также стоят перед выбором: сохранить неизменным трудно реализуемый трехлетний бюджет; вернуться к годовому бюджету и не утверждать законом о бюджете бюджетные параметры на три года; сохранить трехлетний бюджет и утверждать законом проектировки по субъектам бюджетного планирования и по разделам функциональной классификации. В результате по сравнению с плановыми показателями одна треть региональных бюджетов не смогла профинансировать даже содержание социальной сети, вторая треть – инвестиционные расходы, а оставшаяся треть смогла профинансировать их в половинном объеме от уровня 2008 г. Особенно пострадали регионы-доноры, которые превратились в дотационные, усугубив проблему вертикального бюджетного неравновесия в российской бюджетной системе. Что касается среднесрочных прогнозов, то в их основе также заложена ориентация на механизм финансовой стабильности: ожидание высоких цен на нефть, стремление к сбалансированности федерального бюджета и стабилизацию темпов 19 роста ВВП в стране. Именно в этой связи, несмотря на ожидаемый в краткосрочной перспективе профицит федерального бюджета и низкий уровень государственного долга, параметры нового среднесрочного бюджета на 2012-2014 гг., вызывает опасения относительно долгосрочной устойчивости государственных финансов России. Вскоре после принятия 13 мая 2011 г. поправок в Закон о федеральном бюджете на 2011 г. правительство объявило основные направления бюджетной политики на 2012-2014 гг., которые были скорректированы уже вначале сентября 2011. Новые бюджетные параметры свидетельствуют о том, что правительство de facto откладывает намеченную ранее консолидацию, по крайней мере, в ближайшие два года. В проекте нового среднесрочного бюджета дефицит консолидированного бюджета и, особенно важно, ненефтянной дефицит будут заметно снижаться только в 2014 г. Это означает, что широко обсуждаемое принятие формального «жесткого» бюджетного правила (как, например, правило постоянного дохода), также откладывается. При этом есть вероятность, что в условиях дополнительного давления на увеличение расходов, правительство может принять промежуточное «гибкое» бюджетное правило, устанавливающее цену отсечения для нефти, выше которой все нефтяные доходы будут поступать в нефтяные фонды, а дефицит при этом будет финансироваться за счет внутренних или внешних заимствований. В этих условиях невозможно говорить о целостном механизме финансовой устойчивости в силу того, что она целиком нацелена на реализацию, главным образом, фискальных функций государства. Примером тому является недооценка фискальными органами власти опасности наращивания финансовой асимметрии регионов. Вместе с тем целостная система формирования и поддержания сбалансированности на субфедеральных уровнях бюджетной системы РФ только начала формироваться накануне кризиса, и ее структура не была дополнена широким набором схем вертикального бюджетного выравнивания с ориентацией преимущественно на региональный и местный уровни бюджетной системы. Министерство финансов РФ только приступило к созданию кодекса лучшей практики в организации межбюджетных отношений и повышении качества управления региональными и муниципальными финансами, который должен был содержать подробное описание методик распределения межбюджетных трансфертов с соответствующим набором общих схем распределения межбюджетных трансфертов. Однако финансовый кризис поставил на повестку дня необходимость переориентации элементов механизма финансовой стабильности на инструменты финансовой устойчивости. Последнее является наиболее значимым сценарием укрепления сбалансированности бюджетной системы в условиях нестабильной внешней среды, связанной с кризисными явлениями на глобальном экономическом пространстве. Третья группа проблем связана с повышением финансовой устойчивости бюджетной системы в системе мер профилактики кризисных явлений в российской экономике. Кризисная ситуация и дефицит бюджетов не позволяет энергично сокращать разрыв в уровнях социально-экономического развития и бюджетной обеспеченности разных субъектов Российской Федерации. Однако и в период экономического и финансового кризиса можно проводить отдельные мероприятия, способствующие сглаживанию таких различий. Выделим три из них. 1. Преодоление сложившегося у представителей исполнительной власти российских регионов убеждения в том, что бюджетные средства следует вкладывать 20 исключительно в приносящие большую и быструю отдачу сферы и виды деятельности, территории и ареалы. Это убеждение появилось в период становления «олигархического капитализма» в России. Исходя из данного мировоззрения, функционеры (не только в субъектах РФ) финансируют, например, медицину в центральном городе региона и не выделяют средств отдаленным поселениям. Свою позицию они аргументируют тем, что в столице региона на выделенную сумму можно вылечить 100 человек, в отделенном поселении – только 10, и называют это бюджетированием по конечному результату. Конечным результатом такого подхода будет сначала вымирание населения отдаленных поселений в регионах, затем субъектов Федерации, последовательно оказывающихся замыкающими «по конечному результату» (то есть тех, где на выделенные из бюджетов средства можно вылечить наименьшее число жителей). Итогом такого процесса будет то, что выживет сначала население одного субъекта РФ, а потом (в предельном случае) – одного города в этом субъекте. Поскольку основной функцией (миссией) органов государственной власти является служение народу своей страны, а не получение прибыли, от названного убеждения, последствия следования которому выше доведены до логического конца, надо отказаться. Государства развитых стран давно уже взяли на себя бремя неприбыльных для частного предпринимателя или инвестора, но безусловно необходимых не просто для выживания, не только для нормального, а для устойчивого развития общества, видов и сфер деятельности. В условиях изолированного развития всех форм бизнеса в регионах малые и средние предприятия, могут рассматриваться под углом зрения их масштаба и роли как источника создания рабочих мест, а не через призму экономической специфичности, и значения в инновационном процессе в регионе. Именно изолированное функционирование регионального бизнеса предопределяет его незначительный вклад в производство ВВП – около 17%, которые созданы МСБ. Одна из причин связана с наследием советской экономической системы, которая поощряла создание крупных, иногда просто гигантских промышленных предприятий, сводя на нет малое и среднее предпринимательство (по крайней мере, на официальном уровне). Вторая причина состоит в наличии огромных запасов полезных ископаемых, что привело к формированию экономики рентного типа, где ключевая роль принадлежит добывающим секторам, в которых, по определению, доминируют большие компании. При сохранении такой модели развития территорий субъекты РФ могут постепенно превратиться в одно из ключевых препятствий для развития как региональной, так и общенациональной экономики. Это обусловлено тем, что за эффективную экономику региональные власти в настоящее время не отвечают, прямо управлять ею фактически не могут, собственных проектов в этой сфере не имеют. Уровень диспропорций между территориями продолжает расти. Ставка федеральной власти на наиболее успешно адаптировавшиеся к глобальному рынку субъекты — крупные корпорации — как на региональных девелоперов, в неявном виде сложившаяся к концу 1990-х годов, не оправдывается. Единственный выход для федеральной власти — стимулировать появление новых субъектов, которые возьмут на себя выполнение функций региональных девелоперов и обеспечат экономический рост территорий. Одним из важнейших инструментов, способных реализовать этот сценарий, связан с ускорением процессов контрактации отношений различных форм 21 бизнеса, сконцентрированных в регионах. Именно эти сетевые структуры должны выполнить функции девелоперов для своих регионов, будучи заинтересованными в эффективном использовании их ресурсов для получения стратегической роли в развитии территорий, а следовательно, и ожидаемого значительного экономического эффекта. Основной целью формирования сетевых структур с участием всех форм бизнеса в регионе становится извлечение синергетического эффекта, который выражается, в частности, в том, что компании-партнеры сетевых (контрактных) отношений могут опираться на интегрированные возможности друг друга в решении собственных проблем. Синергия может быть также вызвана возможностями снижением издержек, оптимизацией эффективной налоговой ставки, ростом инвестиционных возможностей и снижением стоимости привлечения капитала и др. Не случайно, в современных условиях главными факторами успеха становятся эффективно функционирующие региональные сети, число которых в списке РЭ – 400 увеличилось только за 2009 год с 247 до 254. Отражением этих тенденций можно считать лидерство по показателям роста в промышленности в 2010 г. Сибирского ФО (5,7%), прежде всего за счет Кемеровской области (24,5%), Алтайского (13%) и Забайкальского (24,3%) краев (рис. 4). В этих регионах основу промышленности составляют экспортоориентированные сектора и распространены соответствующие формы сетевых структур крупных корпораций и МСБ. Регионы, в экономике которых преобладают предприятия обрабатывающей промышленности, также демонстрируют рост производства. Это, прежде всего, Центральный ФО (4,2%) - за счет Белгородской (19,8%), Липецкой (25,8%) и Курской (27,7%) областей. Традиционно сильная и диверсифицированная промышленность в Белгородской области успешно противостояла кризису – ей практически в течение всего 2009 года удавалось избежать спада промышленного производства. Этому способствовали благоприятный экономический и социальный климат, позволяющий расширяться различным формам контрактации регионального бизнеса, высокий ресурсно-сырьевой, технологический и интеллектуальный потенциал и инвестиционная привлекательность региона (что неоднократно подтверждалось независимыми рейтинговыми агентствами), а также интенсивное развитие внешнеэкономических связей благодаря выгодному приграничному положению. Рис. 4. Динамика роста региональной промышленности и валовых инвестиций в январе-ноябре 2010 г. Источник: данные Центра макроэкономический исследований Сбербанка РФ 22 На протяжении 2010 года динамика промышленности неоднократно меняла траекторию – то небольшой рост, то падение. Поскольку экономическую динамику в целом и промышленного производства, в частности, определяют внешние факторы, то устойчивость положительного тренда будет определяться тем, насколько удастся восстановить внутренний спрос. Так, ситуация с инвестициями в ноябре 2010 г. продолжала практически повсеместно ухудшаться (рис. 4). Исключение составил Дальневосточный ФО, где этот показатель неоднократно в течение года демонстрировал рост в связи с выполнение федеральных целевых программ, включая комплексную программу развития Дальнего Востока и Забайкалья, а также федеральную подпрограмму «Развитие Владивостока как центра международного сотрудничества в АТР». В Сибирском ФО, зафиксировано замедление падения инвестиций до минус 15,9%. Такая негативная динамика инвестиций может серьезно осложнить восстановление внутреннего спроса. Такая неоднозначность тенденций социально-экономического развития российских регионов ставит вопрос о существовании или отсутствии объективных закономерностей сходимости динамики различных макрорегионов в РФ. При положительном ответе на этот вопрос встает проблема выделения ключевой формы регионального бизнеса, которая должна получить преференции в финансовом обеспечении своей деятельности, дабы ускорить процессы сближения инвестиционных возможностей субъектов РФ. В нашем случае эта проблема может быть успешно решена только в контексте ее нацеленности на социальное предпринимательство и при условии приоритетности финансовых инструментов его реализации со стороны субфедеральных органов власти. Именно таким образом можно подойти к решению проблем финансовой устойчивости субъектов РФ в условиях падения доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в условиях растущей волатильности финансовых потоков на глобальном экономическом пространстве и неустойчивости доходов на уровне федерального центра. Финансовый кризис изменил основные нормы структурных взаимосвязей в рамках механизма вертикального финансового выравнивания. Эти новые обстоятельства связаны с необходимостью введения чрезвычайного режима функционирования субфедеральных бюджетов в условиях дефицита федерального бюджета и отсутствия необходимых ресурсов для выделения в нижестоящие бюджеты в форме межбюджетных трансфертов. В этих условиях процесс вертикального бюджетного выравнивания может строиться только на основе программ развития региональных и муниципальных финансов. В этой связи следует перенести упор в сохранении вертикальных бюджетных потоков в условиях дефицита федерального бюджета с Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) на Фонд реформирования региональных и местных финансов (ФРРМФ с 2004 г.). В пользу выбранного механизма субсидирования комплексной программы стабилизации региональных (муниципальных) финансов свидетельствует ряд обстоятельств. Субсидии предоставляются на условиях софинансирования, что требует от региона заинтересованности в реализации именно предусмотренных программой мероприятий. Элементы соревновательности позволяют максимизировать эффект от предоставления субсидий, поскольку при проведении конкурса отсеиваются субъекты РФ и муниципалитеты, не имеющие необходимых возможностей и реального желания 23 для проведения антикризисных мероприятий. При получении субсидий не происходит роста долговой нагрузки и просроченной задолженности региона и муниципалитета, что позволяет стабилизировать субфедеральные финансы, не снижая оценки уровня их кредитоспособности. Отражение сумм субсидий и софинансирования в законе (решении) о региональном и местном бюджете на очередной финансовый год требует объективной оценки возможностей региона или муниципалитета предоставить средства на указанные мероприятия при разработке программы стабилизации региональных (местных) финансов и расчете доли софинансирования. В условиях резко выросшего дефицита федерального и субфедеральных бюджетов региональные и муниципальные органы власти вынуждены рассматривать альтернативные источники финансирования их бюджетных дефицитов. Одним из эффективных механизмов сбалансированности бюджетов является привлечение, обслуживание и погашение долговых обязательств субфедеральных органов власти, оптимизация форм, структуры и размеров заимствований. Активная и гибкая долговая политика доступна не всем субъектам РФ (муниципалитетам), поскольку требует значительной «финансовой подушки» для поддержания достаточного уровня ликвидности своих обязательств. Возникающие при этом риски могут мотивировать власти региона к централизации доходных и расходных полномочий, к более активному вмешательству в дела частного сектора и наращиванию собственной экономической деятельности для приобретения активов, которыми можно воспользоваться в случае неудачной для регионального бюджета конъюнктуры. В долгосрочной перспективе это сковывает экономическую активность на территории региона. Квалифицированное управление долгом, профессиональный учет рисков, выстроенная система управления обязательствами бюджетного сектора, в свою очередь, способствуют не только оптимизации управления бюджетами, но и позволяют строить и реализовывать стратегии развития территорий, а также стабилизируют финансовые рынки. Эти цели вполне достижимы в рамках модели ответственного управления долгом на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. В ее основе лежит процедура жесткого планирования обслуживания и погашения действующих долговых обязательств, которая включает в себя несколько этапов. 1. Выбирается горизонт планирования, который разбивается на одинаковые интервалы времени (периоды расчета). Для каждого обязательства в каждом периоде расчета определяется объем платежей по обслуживанию и погашению обязательства (в случае условных обязательств — ожидаемых платежей). В зависимости от целей планирования (оперативного, краткосрочного или долгосрочного) периодом расчета графика может быть день, неделя, месяц, квартал или год. 2. Для каждого временного интервала внутри горизонта планирования составляется сводный график обслуживания и погашения обязательств. При этом следует учесть два случая: • если доступная долговая емкость отрицательна по итогам какого-либо года внутри интервала планирования, то необходимо провести рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств для соответствия их пределам долговой емкости бюджета. В этом случае, если не предусмотрено рефинансирование или досрочное погашение долга, нельзя привлекать новые заимствования, поскольку они увеличивают расходы на погашение и обслуживание обязательств в выбранном году; 24 • если доступная долговая емкость положительна для каждого планируемого года в целом, но отрицательна для какого-либо более короткого периода внутри какого-то года, то это означает кассовый разрыв бюджета. В этом случае целесообразно рефинансировать обязательства или привлечь в соответствующем году краткосрочные заимствования на его финансирование. Таким образом, категория доступной долговой емкости бюджета для новых заимствований оценивается для каждого периода внутри интервала планирования и представляет собой средства бюджета, остающиеся после осуществления расходов на исполнение уже принятых прямых долговых обязательств и резервирования средств на ожидаемые платежи по принятым условным обязательствам в соответствующем периоде. Первый год внутри горизонта планирования играет особую роль. Доступная долговая емкость бюджета для новых заимствований в этом году представляет собой превышение доходов над текущими расходами бюджета и необходимым объемом средств на обслуживание и погашение уже имеющихся прямых и условных обязательств, т. е. является «свободными средствами бюджета». Эти средства целесообразно использовать, прежде всего, на досрочное погашение обязательств, выходящих за пределы долговой емкости в будущие периоды, а затем на финансирование первоочередных инвестиционных проектов в финансовом году. Положительные значения доступной долговой емкости в последующие годы внутри горизонта планирования являются ограничениями по объему при планировании новых долговых обязательств. Таким образом, в новых условиях финансового кризиса субфедеральные органы власти вынуждены использовать собственные возможности привлечения дополнительных источников финансирования социальных расходов в регионах и на местах, привлекая дополнительные ресурсы путем размещения ценных бумаг под гарантии государства и укрепляя доверие инвесторов путем ответственного управления долгом. В этом случае территориальные органы власти смогут сформировать систему укрепления доверия на местах, что является существенным обстоятельством для профилактики кризисных явлений в стране. Кроме того в чрезвычайных условиях нехватки ресурсов одним из важнейших инструментов стабилизации субфедеральных финансов является системный подход в организации управления бюджетными организациями. Он предполагает необходимость тесной увязки всех ключевых элементов управления: бюджетным процессом, доходами, расходами, инвестициями, ликвидностью, бюджетными закупками, долгом и заимствованиями, межбюджетными трансфертами и активами, которые должны функционировать как единая система. Основным принципом функционирования такой системы управления (в том числе управления каждым из этих элементов) является цикличность процесса управления, который состоит из следующих основных стадий: планирования, исполнения и отчета, оценки и контроля эффективности, повышения качества управления по результатам, оценки. Основные стадии этого цикла можно представить в виде «бюджетирование — учет — аудит». При этом все три стадии цикла должны находиться в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Так, выбор модели бюджетирования — бюджетирование по затратам или бюджетирование по результатам — во многом определяет организацию и методы исполнения бюджета и последующего аудита и контроля эффективности. Только все механизмы в совокупности способны сохранить достигнутый уровень вертикальной сбалансированности в российской бюджетной системе даже в условиях финансовой нестабильности. В любом случае в условиях кризисного развития бюджетной системы необходимо проводить жесткий мониторинг циклических изменений в состоянии экономики, оценивать соответствие налогово25 бюджетной политики среднесрочным целям и разрабатывать рекомендации по различным мерам антикризисного и антиинфляционного порядка на региональном и муниципальном уровнях. Это позволит свести к минимуму политическую пристрастность оценок экономической информации и избежать принятия решений исключительно на основании статистических показателей состояния экономики, которые могут быть неточными. Такой подход позволит повысить своевременность бюджетных стимулов и строже ограничивать их воздействие во времени. Очевидно, что, прежде чем применять такие подходы, требуется тщательное изучение их потенциальных издержек и рисков. Помимо выбора налогово-бюджетных инструментов и административной сложности изменения ставок налогов или планов расходов, система должна координироваться с целями денежно-кредитной политики. Даже в новых условиях финансовой нестабильности в стране приоритетной целью бюджетного выравнивания остается выравнивание способности регионов и муниципалитетов к самообеспечению и саморазвитию на базе использования антикризисного потенциала всех форм экономической активности на субфедеральном уровне. В заключении диссертационной работы систематизированы основные выводы о результатах исследования и определены возможные направления дальнейшего развития предложенных подходов. 3. Публикации по теме диссертации Основные положения и результаты диссертации изложены в следующих публикациях автора. Опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК: 1. Переверзев Т.В. Глобальный финансовый кризис и ограничения механизма межбюджетных трансфертов в качестве главного инструмента вертикального бюджетного выравнивания // Экономические науки, № 8, 2011. - С. 6772 (0,5 п.л.) 2. Переверзев Т.В. Вертикальное неравновесие в бюджетной системе – причина неэффективной фискальной политики в условиях финансового кризиса // Вопросы экономики и права, № 7, 2011. - С. 78-86 (0,5 п.л.) 3. Переверзев Т.В. Формирование эффективной модели ответственного управления долгом субъекта Российской Федерации и муниципального образования // Экономические науки, № 9, 2011. - С. 93-102 (0,5 п.л.) Публикации в других изданиях: 4. Переверзев Т.В. Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности // Актуальные проблемы совершенствования финансово-кредитных отношений в регионах (вопросы теории и практики): коллективная монография. – Курган: КФ АТиСО, 2009. – С. (0,4 п.л.) 5. Переверзев Т.В. Оценка эффективности существующего механизма межбюджетного выравнивания в России // Актуальные проблемы экономической науки и образования / Сборник научных статей. Под ред. проф. Стерликова Ф.Ф. – М.: МИЭМ, 2009, вып. 1. - С. 68-76 (0,5 п.л.) 6. Переверзев Т.В. Повышение устойчивости субфедеральных бюджетов в системе мер профилактики кризисных явлений в централизованных финансах России / Переверзев Т.В. Брошюра. – М.: ООО Издательство «Компания Спутник+», 2010, – 2,6 п.л. 26