20. Вопросы и ответы по ПЗЗ - Автопробег в поддержку родовых

Василий Петров. Вопросы и ответы по оформлению земли
Правила землепользования и застройки
(вопросы и ответы на статью «Что такое ПЗЗ и зачем они нужны?»,
написанную как комментарий к ПЗЗ поселения РП «Дуброво» Нижегородской области)
Доброго дня, Василий! Благодарю за информацию про ПЗЗ!
У меня вот какой вопрос: находится ли эта идея в нынешнем правовом поле или требует принятия
Федерального закона «О Родовых поместьях»?
То есть, если мы задумали СЕЙЧАС ввести эти ПЗЗ и провести их через решение районной администрации
(я правильно понимаю?), то на какие положения законодательства мы при этом опираемся?
Я видел упоминание о ПЗЗ в законе о садоводческих и дачных объединениях граждан 66-ФЗ, но, как
известно, большая часть поселений юридически не относится к этому закону. Например, в Милёнках земля в
собственности НП.
Где ещё упоминается в законах ПЗЗ?
С уважением, Виктор Клевицкий
("Милёнки", Калужская область)
Василий, у меня в связи с Правилами застройки от В.Матвеева есть несколько вопросов.
1. Что такое: "зоны СХ/Ж1-Ж2"?
2. Куда включить эти Правила ПЗЗ, в Устав поселения или отдельно?
3. Если в поселении в уставе будут прописаны подобные правила застройки, то поселение в этом случае
будет претендовать на статус самостоятельного муниципального образования?
С уважением, Сергей Серов
***
Добрый день!
1) Правила землепользования и застройки – это отдельный документ, принимаемый для ВСЕГО сельского
поселения (муниципального образования) или для ЧАСТИ его территории – например, для территории
поселения Родовых поместий. По юридической силе этот документ на порядок выше Устава поселения и других
документов локального характера (локальных правовых актов). Это документ нормативного характера –
муниципальный правовой акт. Он определяет правовой режим всех земель, всей территории, на которую
распространяется его действие, причём безотносительно того, кто эту землю использует, кто ей владеет,
распоряжается и т.п. В том и состоит его сила и значение. Можно сказать, что ПЗЗ – это как бы Закон о
Родовых поместьях на уровне муниципального образования. Однако работает эта идея целиком на базе
действующего законодательства. Это ГРК РФ, отчасти ЗК РФ и отчасти ФЗ № 131 о местном самоуправлении.
По всему Градостроительному кодексу РФ упоминаются ПЗЗ и их элементы – территориальные зоны,
градостроительные регламенты, виды разрешенного использования. Статья 1 ГРК РФ даёт определения всем
этим понятиям. Статья 8 ГРК РФ определяет полномочия органов местного самоуправления по утверждению
ПЗЗ. Смысл этой статьи в том, что ПЗЗ сельского поселения утверждаются органами местного самоуправления
сельского поселения, а ПЗЗ межселенных территорий утверждаются ОМС муниципального района. Статья 2
ГРК РФ устанавливает как основной принцип, что любое строительство будет осуществляться только на
основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по
планировке территории. А статья 51 ГРК РФ (ч.3) конкретизирует этот принцип, запрещая выдавать
разрешения на строительство при отсутствии ПЗЗ. Эта норма вступает в действие:
 на межселенных территориях муниципальных районов – с 31 июня 2013 года;
 на территориях городских поселений и городских округов – с 31 декабря 2013 года;
 на территориях сельских поселений – с 1 июня 2014 года (ФЗ № 191 от 29.12.2004 г.).
Однако самые важные нормы о ПЗЗ сосредоточены в статьях 30 – 39 Градостроительного кодекса.
Именно здесь определяются такие вопросы, как:

в каком порядке готовятся ПЗЗ (ст. 31 ГРК);

как утверждаются ПЗЗ (ст. 32 ГРК);

как в ПЗЗ можно вносить поправки (ст. 33 ГРК);

какие можно предусмотреть территориальные зоны и как устанавливаются их границы (ст. 34 – 35 ГРК);

для каких земель устанавливаются ПЗЗ и не устанавливаются градостроительные регламенты (ст. 36 ГРК);

за счёт каких инструментов и правовых средств всё это работает (ст. 37 – 40 ГРК).
Остальные детали разработки и применения ПЗЗ утверждаются и конкретизируются практикой.
2) У всякого земельного участка есть своё предназначение. На самом высшем уровне Вселенского развития
это предназначение определил Бог, и многие из нас сегодня стремятся определить это предназначение своими
чувствами и мыслями. Если мы не определяем это предназначение самостоятельно, его за нас определяет
государство, относя все земли и земельные участки к тем или иным категориям, территориальным зонам и
видам разрешенного использования. То есть государство посредством своих документов говорит: эта земля
будет использоваться для ведения сельского хозяйства (СХ), эта – для проживания людей (Ж1-Ж2), эта – для
размещения объектов промышленности, а эта – для прокладки коммуникаций и размещения линейных
объектов. Это и есть – целевое назначение земли. Примерный состав этих целей использования земли даётся в
статье 35 Градостроительного кодекса РФ, где определяются виды территориальных зон, а также в статье 7 ЗК
РФ, где перечисляются сами категории земель. Но мы можем изменять это целевое назначение и давать своей
земле новое предназначение исходя из Божественной программы совершенствования среды своего обитания.
Для этого мы можем инициировать процедуры, позволяющие нам уточнять и конкретизировать разрешенное
использование земельных участков (через те же ПЗЗ), менять разрешенное использование земельных участков
или переводить земельные участки из одной территориальной зоны в другую, менять саму категорию земли, а
главное – вводить новые территориальные зоны (п.15 ст. 35 ГРК РФ) и утверждать новые цели использования
земли, т.к. в настоящее время ни одного закона или статьи, устанавливающей исчерпывающий перечень видов
разрешенного использования земельных участков, не существует.
3) Мы можем давать своей земле новое предназначение у себя в поместье – своими чувствами, образами и
мыслями. Но мы можем делать это и на уровне поселения, определяя его планировку, размеры земельных
участков и состав территорий общего пользования, утверждая всё это в конечном счёте проектом планировки
территории СНТ (ДНП) или генеральным планом нового населённого пункта. Точно также мы можем
определять предназначение земли и на уровне муниципального образования, предлагая включить
территорию поселения РП в генеральный план всего сельского поселения и утвердить для поселения РП
собственные Правила землепользования и застройки. Пользуясь своими правами по осуществлению местного
самоуправления, мы можем выходить с правотворческими инициативами по внесению изменений в
действующие документы территориального планирования и градостроительного зонирования, принимать
участие в публичных слушаниях по вопросам градостроительства, землепользования и застройки и предлагать
программы развития сельских территорий через создание поселений Родовых поместий. То же самое можно
делать на уровне области, выходя к депутатам областных законодательных собраний с предложениями о
разработке областных законов о Родовых поместьях и принятии программ развития регионов на основе
поселений Родовых поместий. Сейчас для этого как раз самый благоприятный момент, т.к. каждая областная
Дума получила от Государственной Думы РФ проект ФЗ «О Родовых поместьях» для ознакомления и
представления отзывов. То же самое можно делать и на уровне всей страны, утверждая обустройство Родовых
поместий как новый вид разрешенного использования земли согласно Федеральному закону «О Родовых
поместьях», а также подготавливая поправки в другие законы и подзаконные акты, перенаправляя земельное,
градостроительное и природоресурсное законодательство на совершенствование среды обитания.
4) Разрабатывая и принимая подобные ПЗЗ для поселений Родовых поместий, можно одновременно решать
несколько задач текущего характера – закрепить планировку поселения, обеспечить целевое использование
земли, включить поселение РП в документы территориального планирования и программы развития сельских
территорий, а главное – утвердить обустройство Родового поместья как новый вид использования земли,
который объединяет в себе сельскохозяйственное предназначение земли (СХ-1) с постоянным проживанием
человека и его семьи (Ж-1). Хорошим примером реализации этих возможностей и служат ПЗЗ поселения РП
«Дуброво», в которых авторы ПЗЗ смогли прописать Родовые поместья в рамках действующего
законодательства, объединив возможности двух территориальных зоны – зоны сельскохозяйственных угодий
(СХ-1) и зоны индивидуальной жилой застройки (Ж-1). Однако с помощью таких ПЗЗ можно решать и
стратегические вопросы, создавая условия для приобретения поселением РП статуса самостоятельного
муниципального образования. По действующему законодательству этот вопрос может быть решён на
основании ФЗ № 131, предусматривающего эту процедуру в достаточно детальной форме, но под условием
получения согласия руководителей нынешних муниципальных образований. Если наиболее крупные поселения
Родовых поместий этой процедурой воспользуются и попробуют получить статус муниципального образования,
у нас наработается определённый опыт и мы сможем выработать свои предложения по упрощению данной
процедуры и внесению в ФЗ № 131 соответствующих поправок. Пока же нам нужно действовать согласно
текущему уровню наших возможностей, начиная, например, с организации территориального общественного
самоуправления (ТОС), которое также даёт поселению РП ряд возможностей по самостоятельному решению
вопросов местного значения, в т.ч. непосредственным волеизъявлением граждан.
Основные условия, которые для требуются для того, чтобы жители поселения Родовых поместий смогли
организовать ТОС и начать осуществлять местное самоуправление, следующие:
1) земельные участки (поместья) оформлены на праве собственности или праве аренды;
2) возведенные на поместьях строения оформлены как жилые дома и принадлежат поселенцам на праве
собственности;
3) поселенцы имеют статус местных жителей (зарегистрированы в жилых домах на ПМЖ);
4) поселенцы пользуются уважением и поддержкой со стороны местных жителей;
5) жители поселения имеют устойчивые рабочие отношения с местной администрацией;
6) жители поселения готовы к самостоятельному принятию решений по вопросам местного значения;
7) в поселении сложилась команда активистов, добровольно взявших на себя инициативу по различным
вопросам общественной жизни поселения (самоуправление фактически уже осуществляется).
Значительному расширению возможностей жителей поселения РП по осуществлению местного
самоуправления будет способствовать:
1) статус ТОС как общественного объединения без обязанностей юридического лица;
2) собственность ТОС как разновидность муниципальной собственности, дающей право на безвозмездное
владение, пользование и распоряжение имуществом;
3) право принятия общим собранием (вече) любых решений, имеющих обязательную силу на территории
ТОС;
4) согласование с участниками ТОС любых решений органов государственной власти и органов местного
самоуправления, затрагивающих наши интересы (через механизм публичных слушаний);
5) право осуществления участниками ТОС общественного экологического контроля на прилегающих
землях и лесах.
Полагаю, что те поселения Родовых поместий, в которых будут накоплен успешный опыт осуществления
территориального общественного самоуправления, интересы поселения РП будут отражены в правилах
землепользования и застройки и других муниципальных правовых актах, а само поселение РП будет
осуществлять программы развития сельских территорий на основе идеи Родовых поместий, обязательно
станут самостоятельными муниципальными образованиями..
Василий Петров
vassilijus@mail.ru
15 июля 2013 г.
***
Приветствую ещё раз, Василий!
Вот, проглядел ПЗЗ Дуброво немного подробнее. Появились ещё важные вопросы.
Если я правильно понимаю, раз утверждал сельский совет, да к тому же там везде пишется про "деревню
Дуброво", то речь идёт о категории земель населённых пунктов.
ПЗЗ утверждаются для территории ВСЕГО СЕЛЬСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ либо для его ЧАСТИ. В случае с
ПРП «Дуброво» применен 2-ой вариант – территория деревни выступает как часть территории сельского
поселения, поэтому она и является самостоятельным объектом ПЗЗ.
А, насколько я понимаю, земли сельхозназначения (коих большинство среди ПРП и экопоселений)
относятся к компетенции не сельсовета, а администрации района. Это во-первых.
См. статью 8 ГРК РФ.
А во-вторых, опять же насколько я понимаю, зонирование территорий проводится для земель населённых
пунктов, об этом и градостроительный кодекс говорит. А для земель сельхозназначения зонирования вообще нет.
Или я ошибаюсь?
В результате градостроительного зонирования могут определяться зоны сельскохозяйственного
использования (п.1 ст. 35 ГРК РФ). Выделяются два типа зон сельхозиспользования – СХ-1 (сельхозугодья) и
СХ-2 – остальные земли сельхозназначения (п.9 ст. 35 ГРК РФ). На землях СХ-1 (сельхозугодьях) капитальное
строительство не предполагается, поэтому градостроительные регламенты для этих зон не устанавливаются (п.6
ст. 36 ГРК РФ).
Тогда ещё один вопрос. Как зонирование территорий сочетается с имеющимися на настоящее время
видами разрешенного использования земельных участков?
Ведь в той же деревне участки на кадастровой карте – часть под ИЖС, часть под ЛПХ.
Или они как раз и распределяют ИЖС и часть ЛПХ в сектор Ж (жилой), а остальное ЛПХ - в сектор С-Х?
Переформулирую вопрос: ПЗЗ изменяет имеющиеся и стоящие на кадастре виды разрешенного
использования или ПЗЗ обязаны соответствовать имеющимся видам разрешенного использования?
С уважением, Виктор Клевицкий,
При разработке ПЗЗ архитектура обычно отражает всё существующее разнообразие РВИ и закрепляет его
«как есть». Отклонения от существующей картины землепользования происходят:
1) в силу требований закона;
2) в случае, если этого активно требуют граждане;
3) при наличии соответствующих проектов развития данных территорий.
И ещё в силу экономических соображений местная администрация может пытаться менять картину РВИ,
например, обозначая территорию ЛПХ/ИЖС как только ИЖС. Но это уже злоупотребление.
Таким образом – ПЗЗ не изменяет существующие РВИ без согласия правообладателей земельных участков.
При наличии их согласия или просьбы, в ПЗЗ могут отражаться новые РВИ или их комбинации. А вообще здесь
многое остаётся на усмотрение правоприменителя. Поэтому я считаю, что мы можем использовать этот
инструмент – ПЗЗ – очень широко. И Родовые поместья можно в ПЗЗ вписывать, и правовой режим земель
общего пользования поселения РП прописывать, и новые территориальные зоны создавать. Конечно, на всякий
прецедент много энергии требуется. Но если есть у людей стремление, если есть сильная вера, что всё
получится, то всё и получится.
С уважением,
Василий Петров
***
Я считал, что ПЗЗ работают только на землях населённых пунктов, а на сельхозке не работают. Вы же
пишете:
В результате градостроительного зонирования могут определяться зоны сельскохозяйственного
использования (п.1 ст. 35 ГРК РФ). Выделяются два типа зон сельхозиспользования – СХ-1 (сельхозугодья) и
СХ-2 – остальные земли сельхозназначения (п.9 ст. 35 ГРК РФ). На землях СХ-1 (сельхозугодьях) капитальное
строительство не предполагается, поэтому градостроительные регламенты для этих зон не устанавливаются (п.6
ст. 36 ГРК РФ).
Идея, таким образом, состоит в том, что ЕСЛИ земельный участок поселения перевести в СХ-2, то там
можно создать ПЗЗ, зарегистрировать его в администрации (если конечно она согласится), и эти ПЗЗ будут
регулировать жизнь поселения.
Но главный вопрос, КТО полномочен перевести наш участок в зону СХ-2, если изначально на сельхозземле
никакого зонирования нет (а по умолчанию считается, что вся сельхозземля – это сельхозугодья, то есть СХ-1).
С уважением, Виктор Клевицкий
Так сейчас Управления градостроительства и архитектуры готовят ПЗЗ для каждого сельского поселения.
Это их обязанность. Надо идти в местную администрацию и общаться с архитектором. Чтобы включили вашу
территорию в ПЗЗ в зону СХ-2, или чтобы перевели её в зону СХ-2, или чтобы на основании ч.15 ст. 35 ГРК РФ
новую зону «РП-1» для вас создали . Или чтобы сделали для вас смешанную зону СХ-1/СХ-2, или СХ-1/Ж-1,
т.е. чтобы учли, что у вас под застройку только 5-10 % земли отводится, а остальная площадь поместья именно
для сельхозпродукции предназначается. В общем, варианты есть, надо только увереннее их озвучивать, а
решения найдутся. Если им ваш проект интересен, придумают как помочь. А если не захотят вам помогать, то
не стоит тогда спешить и с ПЗЗ. Пусть сами думают, что с вами делать. Скоро закон о Родовых поместьях
примут, так всё равно узаконят, никуда не денутся.
С уважением,
Василий Петров
***
Здравствуйте!
Поскольку развернувшаяся дискуссия не дала полного ответа на вопросы, поставленные Сергеем Серовым
Василию Петрову, дам свои ответы и выскажу своё мнение.
1. Зоны СХ/Ж1-Ж2 и другие зоны с таким обозначением. Это отложенный регламент означающий, что на
проектный срок развития, предусмотренный генпланом (если не ошибаюсь 20 лет) до начала работ по
использованию этих зон под усадебную застройку или другие виды в соответствии с ПЗЗ, эти зоны имеют вид
сельскохозяйственного использования и соответствующую ему кадастровую стоимость. Отсюда и налоговая
ставка как для зон с/х. Однако здесь есть свои тонкости.
2. ПЗЗ, как справедливо заметил Василий, не могут быть включены в устав поселения, поскольку имеют
разную юридическую природу. ПЗЗ – нормативный правовой акт местного самоуправления, фактически
местный закон, обязательный для исполнения всеми, в том числе и органами власти МО. Устав обязателен
только для членов поселения.
3. ПЗЗ никак не связаны с желанием и возможностью поселения претендовать на статус муниципального
образования. Это регулируется разными законами.
Честно говоря, я не совсем понимаю, зачем сейчас говорить о смене категории земель? Это необходимо
только для создания нового населённого пункта.
Сейчас существует множество нежилых населённых пунктов, являющихся только записями в реестре.
Значительно проще использовать их для возрождения деревень, включая участки в их границы и, таким
образом, меняя их категорию.
Что касается захотят или не захотят местные органы власти пойти вам навстречу в организации возрождения
деревень и утверждении градостроительной документации – зависит от того как вы с ними общаетесь. У нас это
получилось без всяких переплат.
Считаю, что изменение категории земель, утверждение обустройства Родового поместья как нового вида
использования земли, введение понятия "земли поселения Родовых поместий", приобретения поселением РП
статуса муниципального образования или расширение функций ТОС в поселении РП, являются задачами
федерального закона "О Родовых поместьях" и законов субъектов РФ. В них это и надо продвигать.
С уважением,
Владимир Матвеев
ПРП «Дуброво» (Нижегородская область).
wladimirm@yandex.ru