модернизация российской системы государственного

Норкин К.Б.
д.т.н., Институт проблем управления РАН
МОДЕРНИЗАЦИЯ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ УСТОЙЧИВЫМ ИННОВАЦИОННЫМ РАЗВИТИЕМ:
ПРОБЛЕМЫ КОНКУРЕНТНОГО ВЫТЕСНЕНИЯ КОМАНДНОАДМИНИСТРАТИВНЫХ АТАВИЗМОВ
Предыдущие выступления участников нашего заседания1 однозначно убедили
меня в том, что с образом цели проводимых реформ всё относительно ясно, и наше
общество явно движется к некоторому консенсусу, который, в рамках разделяемой
автором
аксиоматики
может
расцениваться
как
справедливое
общественное
устройство [7]. Однако теперь выявилась другая главная проблема: о способе перехода
от старой системы к новой. Ещё Макиавелли в самом начале XVI века говорил в своём
«Государе»: “А надо знать, что нет дела, коего устройство было бы труднее, ведение
опаснее, а успех сомнительнее, нежели замена старых порядков новыми. Кто бы ни
выступал с подобным начинанием, его ожидает враждебность тех, кому выгодны
старые порядки, и холодность тех, кому выгодны новые”. Разумеется, Макиавелли
поясняет и мотивы, и суть этой “холодности”. Этот тезис Макиавелли и до
сегодняшнего дня не утратил своей актуальности. Единственное направление, по
которому сейчас можно попытаться преодолеть отмеченное Макиавелли препятствие:
на базе новых знаний по теории управления активными системами уточнить
действующие механизмы такого торможения и искать способы их преодоления.
Представляется
своевременным
высказать
некоторые
конструктивные
соображения по этому поводу.
Предмет рассмотрения
Несмотря на то, что реформы в нашей стране длятся уже более 20 лет, многие
простые россияне и довольно значительная часть граждан некоторых постсоветских
стран испытывают определённую ностальгию по “советским порядкам”. Более того,
даже некоторые весьма влиятельные российские политические деятели считают, что
крушение СССР было глобальной катастрофой. Это тем более парадоксально, что
непосредственно перед этой “катастрофой” СССР начал весьма заметно проигрывать
1
Автор имеет в виду заседание секции «Качество государственного управления и
конкурентоспособность российского государства», которое состоялось 21 декабря 2012 г. в рамках XIII
Международной научной конференции «Модернизация России: ключевые проблемы и решения». Автор
был одним из руководителей данной секции (прим. ред.).
1
глобальную конкуренцию и по качеству жизни бывших “советских людей”, и по
возможностям влияния СССР на геополитические процессы.
Все
дальновидные
люди
понимали,
что
сложность
социально-
производственного комплекса страны “не по зубам” командно-административной
системе управления, и что без опоры на инициативу и предприимчивость активных
граждан систему ждёт печальный финал. Необходимость радикальных реформ стала
императивом. Образ будущей системы был более или менее ясен (об этом будет
сказано чуть позже). Но никто не задумался о переходном процессе. То есть о способе
перехода от старой к новой системе. Речь о том, чтобы действительно перейти, да ещё
так, чтобы так называемые транзакционные издержки - не “зашкаливали”.
Почему на пути реформ мы не можем похвастаться радикальными успехами?
Почему качество жизни большинства российских граждан до сих пор не соответствует
их творческому потенциалу и природным запасам нашей страны? Профессиональному
специалисту по теории управления всё предельно понятно. Суть дела в том, что
реформы состоят во встраивании в действующую систему дополнительного, так
называемого, рыночного, регулятора. Это далеко не простой процесс. Если система
инерционная (как известно, экономика России является весьма инерционной), а
пренебрегать качеством жизни людей в переходном процессе считается недопустимым,
то без специального внимания к организации переходного процесса обойтись не
удастся. Такой неграмотный с управленческой точки зрения подход почти наверняка
приведёт к фатальным результатам
Кстати говоря, одной из многих технических задач, которую пришлось решать в ИПУ в самом
начале 60-х годов, была разработка алгоритма включения сервопривода (регулятора) положения
танковой башни. Необходимость исследования диктовалась тем, что из-за массивности башни при
включении регулятора в ситуации большого несовпадения фактического и требуемого положения
башни, система аварийно выходила из строя. Алгоритм включения сервопривода, при котором система
работала бы безотказно, оказался далеко не тривиальным. Очевидно, что ситуация включения рыночного
регулятора в Российскую социально-экономическую систему в значительной степени подобна указанной
задаче. Инициатива и предприимчивость не могут, сразу правильно “нацелить” производство и
потребление, и этот “сервопривод” рыночной экономики перестаёт функционировать.
Для решения проблемы, в соответствии с общей теорией управления, прежде
всего, необходимо ясно сформулировать образ цели наших преобразований. Только
после этого можно говорить о способах организации перехода.
1.
Образ цели
По существу речь идёт о рациональном выборе функций государственного
управления и меры “оплаты” (в широком смысле слова) этой услуги. Это очень
непростой вопрос, частично разобранный в [1]. Если обобщить и предельно упростить
2
нашу систему взглядов на функции государственного управления, или, говоря кратко,
наше кредо, то его можно свести к следующим базисным положениям [6]:
- генетическое стремление доминирующей части людей к общественному благу,
совершенству, познанию и устойчивому развитию является их имманентным свойством
и реально может стать главной движущей силой развития страны, при условии, что
будут созданы условия, препятствующие людям, генетически не обладающим
перечисленными свойствами, или достаточными знаниями, вредить общественному
благу или порождать нарушения устойчивости развития;
- несмотря на безусловный приоритет идеалов свободы и прав личности,
устойчивое существование человеческих сообществ невозможно без ограничений
пользования этими благами посредством демократически установленных норм морали
и права, и организации
государственного, экономического и общественного
принуждения к их исполнению;
- для обеспечения такого управления развитием государство получает право,
используя демократические институты, устанавливать эти ограничения и собирать
деньги с граждан, либо изымать у них для общественного пользования материальные и
трудовые ресурсы для осуществления этой работы, а также для создания общественной
инфраструктуры и другого общественного имущества;
- государство не может получить указанных выше полномочий, если не
определена точно научно обоснованная цель использования общественных средств и
имущества, отсутствует объективная оценка добросовестности и успешности работы
государства и бескомпромиссная ответственность руководителей государства за
последствия использования ими предоставленных полномочий;
-
предпочтительно,
чтобы
указанные
выше,
социально
необходимые,
ограничения прав и свобод принимали форму законов и нормативов, устанавливаемых
демократическим путём, на основе научных прогнозов их влияния на качество жизни
граждан и устойчивость развития и равно обязательных для всех граждан;
- в случае, когда действия свободных и полноправных граждан в рамках
установленных законов и нормативов создают научно предсказуемую угрозу
устойчивому развитию, допустимо прямое стимулирование необходимого поведения
людей через их интересы, прежде всего материальные, при обязательной последующей
адекватной коррекции законов и нормативов;
- в чрезвычайных ситуациях возможно стимулирование общественно полезного
поведения людей через прямые решения исполнителей государственных функций, при
обязательном наличии механизмов обеспечения бескомпромиссной ответственности
3
лиц, уполномоченных принимать такие решения, за конечный результат, и с
последующей обязательной коррекцией действующих стимулов и законов.
Приведенная система взглядов разделяется очень многими. Очевидно, однако,
что для реализации этих целей необходима весьма существенная перестройка
государственной системы управления. Если кратко, необходимая перестройка состоит в
том, чтобы радикально скорректировать главную функцию власти. Власть в
традиционном российском смысле слова, понимаемая как право принимать решения и
принуждать людей к их исполнению, должна играть всё меньшую роль. Основным
местом, где разумно сохранить эту силовую функцию власти остаётся гуманное
принуждение к исполнению законов и обеспечение, в случае необходимости, защиты
национальных интересов, если механизмы глобального взаимовыгодного партнёрства
не могут стать альтернативой. Наряду с этим, всё большую роль должны играть
государственное служение и инициатива граждан.
Государственное служение состоит в создании эффективных правил
социально-экономической игры, научном (на основе знаний) обосновании расходных
обязательств,
создании
и
обеспечении
функционирования
общественной
инфраструктуры и общественного имущества. При этом, в стратегической
перспективе, должно обеспечиваться устойчивое (даже как можно более быстрое)
повышение качества жизни граждан, с учётом ограничений. Должны также работать
механизмы выявления и коррекции опасных тенденций развития, вызванных
различными конфликтами частных и национальных интересов. Возможно, сказанное
звучит слишком обобщённо, но в [1] и в [2] даны более детальные обоснования
сделанных утверждений.
2.
Проблемы перехода
Если вдуматься, то по существу предлагается радикальная децентрализация
процесса принятия расходных обязательств при повышении ответственности тех, кто
осуществляет государственное служение, за конечный результат определённый как
устойчивое повышение качества жизни граждан. Подробнее об этом можно прочитать в
[3] или в [4]. Как уже было сказано, особой оппозиции по отношению к заявленным
выше целям нет. Более того, есть много специалистов и политиков, горячо
пропагандирующих эти цели. К сожалению, учитывая приведенные в [1, 2]
соображения, можно твёрдо утверждать, что реализовать переход к такой системе,
путём единовременного реформирования авральным порядком всей сразу, нашей
централизованной патерналистской и коррумпированной
4
системы, освящённой
вековыми традициями и привычками не только невозможно, но даже опасно. Впрочем,
не мы одни вынуждены лечить недостатки иерархических централизованных систем.
В США, например, в начале 90-х годов стартовала программа Reinventing
government, ориентированная на обновление федерализма. Любопытно, что идеологи
этой программы объявили, что слова reinventing и перестройка являются синонимами.
При этом существенно, что ни руководители США, ни руководители других крупных
государств, в ходе реформ не посягали на иерархичность системы. Несмотря на все
усилия нам не удалось найти в истории ни одного случая, когда успех в крупном
государстве был бы достигнут за счёт отказа от иерархической структуры. Передача
финансов и функций на нижние уровни обязательно сопровождается передачей
контроля и санкций на вышестоящие уровни.
Говоря образно, при реформировании государственного управления такой
огромной страной как Россия сразу “рубить сплеча” - очень большой риск.
Радикальные, крупномасштабные решения нужно принимать только после накопления
и глубокого анализа опыта, приобретаемого в безопасных условиях.
Кстати говоря, народ это давно знает. Не случайно в самом начале перестройки
рассказывали следующий анекдот. К М.С. Горбачёву обратилась любопытная старушка
и спросила о том, кто придумал перестройку: коммунисты или учёные. “Конечно
коммунисты”, - с гордостью ответил Горбачев. Тогда любопытная старушка сказала
своей подружке: “Ну, теперь видишь, что я была права? Если бы придумали учёные,
они сначала испытали бы всё на собаках”.
При реализации комплекса рассматриваемых рекомендаций очень важно
отказаться от идеи массовой тотальной компании, типа “всеобщей коллективизации”.
Это, кстати вытекает и из математических доказательств теории дуального управления
[2]. С учётом всех изложенных соображений нами рекомендуется постепенный переход
от старой системы к новой. Реформа системы управления, в нашем понимании, это не
одноразовый акт, а относительно длительный процесс. В [1], для описания процесса
такого обновления даже используется метафора “насаждение в систему вируса”. Этот
процесс назван “управляемой эволюционной трансформацией”.
В [3] и [5], даны примерные рекомендации по процедуре насаждения в нашу
централизованную систему “вируса эффективного самоуправления”. Если система
многоуровневая, они пригодны для всех уровней иерархии управления, В качестве
первого шага объявляется, что “в целях отработки принципов модернизации системы
государственного управления социально-экономическим развитием России”, любой
нижестоящий орган региональной власти на конкурсной основе может в порядке
5
эксперимента получить от вышестоящих органов власти право внедрить у себя
радикальную децентрализацию.
Предоставленное таким распоряжением право предусматривает передачу в
данный регион основных финансов и ответственности за обеспечение достойного
качества жизни своих граждан. Региональная власть также берёт на себя и содействие
реализации установленных Центром общегосударственных системных интересов. При
этом Центру передаются права оценки конечных результатов работы местного
самоуправления, право наложения некоторых санкций за плохие результаты и
обязанности оказывать экономико-правовое содействие реализации самоуправлением
мер в интересах Центра, то есть системы в целом.
3.
Дорожная карта переходного процесса
Для участия в конкурсе, претенденту необходимо разработать и представить
стратегический план развития региона и предложения по нормативно-правовому
обеспечению эксперимента (в соответствии с рекомендациями в [4, 5]). Для научного
сопровождения эксперимента нужно на вышестоящем уровне создать рабочую группу
и Научно-методический совет. Именно этот Совет создаёт Конкурсную комиссию и
утверждает её решение. Рабочая группа организует независимый мониторинг
результатов. Научно-методический совет также организует консультации претендентов
по составлению конкурсных предложений.
Как специально подчеркнуто в [4, 5], самое важное - добиться общественного
консенсуса по цели управления и, говоря образно, “доказать теорему существования”,
то есть достижимость этой цели. Эти вопросы хорошо изучены, в частности и в ИПУ
РАН [см. 2, 8, 9]. Есть достаточно публикаций на эту тему. Важно оценивать не
уровень жизни, а именно качество жизни c учётом и материального, и духовного
комфорта.
В структуре органов региональной власти должно быть предусмотрено
функционирование институтов, систематически и ответственно исполняющих
следующие шесть видов работ (функций):
- формирование общественного консенсуса по цели управления (вид критерия,
стратегия дисконтирования, баланс интересов различных социальных групп);
- формирование множества допустимых управляющих воздействий;
- разработку и эксплуатацию адаптивной прогностической модели;
- оптимизацию расходных и нормативно-регулятивных решений;
- аналитический мониторинг последствий исполнения принятых решений;
- коррекцию прогностической модели.
6
Необходимость и методы реализации перечисленных функций в сокращённом
варианте изложены в записи www.politobraz.ru/nde/67909, а в [1] они расписаны
детально. Основное представлено на с. 119-163, но, на самом деле, вся эта книга, в той
или иной степени, посвящена именно данной проблеме.
Нормативно-методическое обеспечение эксперимента в регионе-претенденте,
предъявляемое на конкурс, должно предусматривать:
- разработку местных регламентов, определяющих местный закон о
территориальном зонировании в качестве основного документа для регулирования
использования
земель
для
всех
видов
земельной
собственности
и
любых
пользователей, включая оплату за использование земли, в увязке с нормативным и
фактическим использованием;
- разработку обоснованного плана разрешённого использования земельных
участков, который обеспечит на территории достаточный объём производимой
добавленной стоимости, гарантирующей в регионе конкурентоспособное качество
жизни с учётом стратегических последствий принимаемых решений
-
нормативы,
гарантирующие
тотальную
прозрачность
бюджетных
расходов и аргументов для их обоснования с учетом воздействия на качество жизни
разных социальных групп, в пределах горизонта планирования и с учётом избранной
стратегии дисконтирования ([1], с. 119-139).
Разумеется, для практической реализации данных предложений условия
конкурса и правила проведения эксперимента придётся прописать более детально. В [5]
приведены расчёты, показывающие, что при такой схеме внедрения можно
рассчитывать на завершение преобразований в срок порядка 10-12 лет. Это конечно, не
похоже на известное заявление: “Нынешнее поколение советских людей будет жить
при коммунизме!”. Зато есть надежда, что “получится не так, как всегда”. В
следующем разделе мы попытаемся показать, что это, с прагматической точки зрения,
полезно и для граждан и для управленцев.
4.
Оценка перспектив
Главная задача данного выступления - убедить слушателей в том, что переход от
командно-административной системы власти к контрактной системе служения
гражданам является единственной альтернативой обеспечения устойчивого развития
нашей страны. Эта мысль была высказана, многими и, особенно профессионально и
убедительно, Г.Х Поповым более 20 лет назад, но радикального продвижения в этом
вопросе не удалось добиться. Представляется, что это произошло потому, что основное
внимание уделялось описанию преимуществ экономико-правового управления, а
7
вопросы организации перехода от архаичной системы к модернизированной были
обделены вниманием. Не исключено, что в этом проявился стереотип мышления,
предполагавший,
что
реформа
должна
проводиться
“сверху-вниз”.
Более
реалистичным для данного случая представляется путь “снизу-вверх”. Разумеется, при
политической воле и поддержке Центра.
Если ещё раз задуматься над представленным материалом, то легко убедиться,
что предлагаемые инструменты и способы управления могут применяться и давать
положительные результаты в повседневной практике практически немедленно. Для
этого не требуется радикальных преобразований действующей системы. Однако,
увеличение транспарентности и ответственности, а также необходимость при каждом
управленческом решении задумываться (и объявлять обществу!) о том, как эти
решения будут влиять на качество жизни различных социальных групп, да ещё в
стратегической перспективе, обязательно породят улучшение качества жизни граждан
и обеспечат лучшие возможности для развития высокоэффективной общественной
инфраструктуры. Даже если это будет делаться вначале в малых масштабах, и
обосновано лишь в первом приближении, Это, несомненно, будет стимулировать
самопроизвольный процесс трансформации системы, который будет приводиться в
движение интересами людей, их инициативой и предприимчивостью. Именно поэтому
мы назвали данную методику управляемой эволюционной трансформацией и
уподобили этот процесс развитию вируса.
Мы применили слово вирус совсем не потому, что вирусы часто порождают
болезни. В некоторых случаях они выполняют весьма полезные функции. Мы
применяем это
слово,
так
как
известна
удивительная
способность
вирусов
целенаправленно действовать на среду обитания, разрушая белки других клеток и
перерабатывать их в соответствии со своим генетическим кодом.
Определённое противодействие может возникнуть лишь со стороны тех
социальных групп, которые злоупотребляют патологическими дефектами действующей
системы. Представляется, что это не сможет приостановить благоприятных тенденций.
Поясним этот тезис.
Несмотря на серьёзные отклонения изложенных здесь предложений от
российских
управленческих
традиций,
предлагаемые
инновации,
в
основном,
воспринимаются позитивно как научной общественностью, так и многими опытными
практиками государственного управления. Даже те, кто в той или иной степени
традиционно злоупотребляют патологиями действующей системы, не приводят
серьёзных возражений. Не исключено, что их, в конце концов, убедили наши
8
аргументы о наличии больших глобальных и национальных рисков, порождаемых
сохранением действующей системы управления. Может быть, некоторых беспокоят
вопросы стабильности, может быть, кому-то мерещатся будущие катаклизмы, и
возникают опасения за судьбу своих детей и внуков.
Не исключено, что кому-то показались убедительными приведенные на с. 269 в
[1] наши оценки потерь, которые имеют даже упомянутые своекорыстные люди,
сохраняя экономику проедания национального имущества и национального дивиденда
и блокируя экономику созидания, экономику, производящую высокую добавленную
стоимость. По нашим оценкам, сумма этих потерь составляет почти 5 трлн. руб. Или,
может быть их убедили наши рассуждения на с. 58-59 в [1] о гипотезе “трёх К”.
Согласно этой гипотезе, после серьёзного катаклизма общество проходит, говоря
предельно
упрощённо,
три
стадии:
конфискацию
национальных
богатств,
культивацию воспроизводства национального дивиденда и контрактацию то есть
партнёрское сотрудничество государства и граждан. При этом все три стадии
соответствуют интересам правящей элиты.
Трудно сказать, что повлияло больше, что меньше. В любом случае, раз нет
серьёзных возражений, надо содействовать внедрению рассмотренных подходов.
Однако есть всё-таки одно препятствие, которое нужно обязательно устранить. Речь о
недостаточном распространении среди управленцев необходимых знаний.
Как особо подчёркивалось в [5], одна из важнейших трудностей перехода
возникает из-за того, что очень мало профессиональных управленцев владеет
экономико-правовыми методами управления. Им известны, в основном, только
командно-административные инструменты. Поэтому, как показывает история, даже
самые добросовестные из них, независимо от начального замысла всегда возвращались
к централизованному патернализму. На с. 53-54 в [1] по этому поводу даже
упоминается известная склонность россиян если что-то и делать, то исключительно
автомат Калашникова. Это, конечно, горькая шутка, но защититься от данной
склонности нужно заранее. В ситуации, когда управленцы в успешных странах
применяют [см. 1, с. 151-162] порядка сорока экономико-правовых (там они, чаще
называются каталитическими) управляющих воздействий, просто стыдно управлять с
помощью персональных решений и проверки исполнения. Особенно, если, в
дополнение к этой управленческой патологии, ещё и нет необходимости измерять
конечный результат, и серьёзно отвечать за то, что реально получилось.
9
Нет другого рецепта преодоления незнания, кроме обучения. В [5] даны
рекомендации по его организации. Представляется разумным иметь три уровня
обучения:
- первоначальный вводный курс по экономико-правовому стратегическому
оптимизационному управлению для государственных руководителей старшего звена;
- специальные курсы дистанционного или лекционного обучения для
руководителей среднего звена;
- активное привлечение научных консультантов и советников с обязательным
использованием инструментов для пресечения недобросовестного лоббирования с их
стороны, и наличием системы бескомпромиссной ответственности за качество научных
рекомендаций [1, с. 87-93].
Человечество, начиная с каменного века, живёт в ситуации недостаточных
знаний. Управление социально-экономическим развитием не является в этом смысле
исключением. Но нужно специально подчеркнуть, что незнание не является
основанием для того, чтобы постоянно плохо управлять, а лишь стимулом для
применения
таких
методов
управления,
которые
грамотно
учитывают
это
обстоятельство. Простейший метод характеризуется известной пословицей: “на
ошибках учатся”. К сожалению, он не вполне пригоден для наших целей.
Дело в том, что при архаических методах управления необходимый опыт и
знания об объекте управления накапливаются лишь у ЛПР, которые рано или поздно
замещаются новыми, может быть даже более талантливыми, но менее опытными и
менее знающими управленцами. Каждый из них будет принимать решения и учиться,
начиная фактически с нуля. Это обстоятельство будет, в стратегической перспективе,
сказываться всё более сильно, так как деятельность людей становится всё более и более
сложной. К тому же, всё шире распространяется точка зрения, что нельзя разрешать
важным чиновникам подолгу засиживаться на руководящих постах. Несмотря на это
недавно объявлено о вынужденной мере, разрешающей особо эффективным
управленцам работать до 70 лет. Это паллиативная мера. Накапливать знания нужно не
столько в головах ЛПР, сколько в методиках и алгоритмах принятия управленческих
решений и расходных обязательств. Нужно при каждом управленческом решении
учитывать недостаточность знаний, но делать всё возможное для углубления
понимания последствий управленческих решений и включать накопленные знания в
методики обоснования расходных обязательств государства и формировать на их
основе налогово-правовую среду.
10
В заключение, хочется ещё раз выразить убеждённость, что ЛПР любого уровня,
говоря образно, буквально с завтрашнего дня смогут использовать рекомендуемую
технологию преобразований и многие положения изложенной концепции в своей
повседневной работе. Они вполне реалистичны и работоспособны.
Список литературы
Норкин К.Б. Системные проблемы борьбы с коррупцией в России. –
1.
Калуга: Облиздат, 2011. – 320 с.
Норкин К.Б. Концептуальные основы государственного стратегического
2.
оптимизационного управления в условиях формирования либеральной экономики.
Конспект
лекции
(мастер-класса)
программы
подготовки
магистров
МГУУ
Правительства Москвы. - http://www.politobraz.ru/node/199351.
Норкин
3.
К.Б.
Децентрализация
и
местное
самоуправление
//
Самоуправление. 2011. - № 11.
Норкин К.Б.
4.
Децентрализация и местное самоуправление: где дьявол
прячется. - http://www.politobraz.ru/node/73974.
Норкин К.Б. Как обеспечить устойчивое инновационное развитие
5.
регионов России? - www.politobraz.ru/node/111314.
Норкин
6.
государственного
К.Б.
В
каком
оптимизационного
государстве
хотелось
бы
управления
либеральным
жить?
Кредо
обществом.
-
www.politobraz.ru/node/82486.
Норкин К.Б. Аксиоматика социальной справедливости. Современная
7.
Россия: расслоение общества и социальная безопасность / Материалы «круглого
стола».
24
мая
2012
года.
–
М.:
ИСПИ
РАН.
–
164
с.
(см.
также
http://politobraz.ru/node/78435).
8.
Моисеев Ю.М., Норкин К.Б., Сагалов Ю.Э., Соколов М.М. Задачи
индексации городского развития и управления (Несомкнутый круг рассматриваемых
вопросов) // Вопросы экономики переходного периода. 2007. - № 3.
9.
Норкин К.Б., Полянский С.В., Сагалов Ю.Э. Методика смысловой
свёртки при многокритериальном выборе // Экономика мегаполисов и регионов. 2009. № 3 (27). – С. 12-21.
11