Выпускная квалификационная работа «Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления» по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» «Юрист в сфере государственного и муниципального управления» Москва 2023 г. 2 Оглавление Введение ................................................................................................................... 2 Глава 1 Понятие контроля и надзора в сфере местного самоуправления ........ 8 1. 1 Задачи и функции органов местного самоуправления ................................ 8 1. 2 Должностные лица местного самоуправления .......................................... 13 1.3 Понятие контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления ..................................................................................................... 18 Глава 2 Основные направления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.................................................. 25 2.1 Виды контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления ..................................................................................................... 25 2.2 Практика осуществления контроля и надзора за органами местного самоуправления ..................................................................................................... 29 2.3 Перспективы оптимизации контроля и надзора за законностью в деятельности органов местного самоуправления .............................................. 60 Заключение ............................................................................................................ 71 Список используемой литературы ...................................................................... 76 3 Введение Актуальность темы исследования. Вопросы обеспечения и защиты прав человека в Российской Федерации требуют обеспечить установление режима законности как федеральном и региональном, так и на местном уровне власти. Цель обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения благосостояния общества и обеспечения безопасности государства не может быть достигнута в условиях, когда происходит отклонение от требований закона в деятельности органов власти и их должностных лиц. Особую остроту подобный отход от требований законности принимает в ситуации, когда он осуществляется на уровне органов местного самоуправления. В связи с тем, что муниципальная власть является уровнем власти в максимальной степени приближенным к непосредственной жизнедеятельности конкретного человека, разнообразные нарушения, которые могут осуществляться в процессе деятельности по решению вопросов местного значения, самым непосредственным образом затрагивают права и законные интересы человека, ведут к росту социальной напряженности в обществе. Как показывает существующая практика деятельности муниципальных органов и их должностных лиц, подобные нарушения прав и интересов граждан в их деятельности нередки. Необходимо функционирование в государстве специальных механизмов, обеспечивающих режим законности в этой сфере. Одним из наиболее действенных механизмов подобного рода выступает прокурорский надзор в сфере местного самоуправления. Потребности в развитии механизмов соблюдения законности в сфере местного самоуправления обусловили выбор темы диссертационного исследования. Прокурорский надзор будет рассматриваться нами как особый вид правоохранительной деятельности, осуществляемый органами прокуратуры в интересах обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан и организаций, обеспечения национальной безопасности государства. 4 Именно контроль и надзор за деятельностью должностных лиц местного самоуправления в настоящее время может рассматриваться в качестве основной формы государственного надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Усиление конституционного значения прокуратуры Российской Федерации, реформа государственного контрольнонадзорного законодательства, изменение статуса муниципальной власти в Российской Федерации, значение, которое надлежащее решение муниципальных вопросов имеет для жизни обычного человека – эти и многие другие факторы определяют актуальность выбранной темы диссертационного исследования. Степень разработанности заявленной темы сложно оценить однозначно. С одной стороны, существует целый спектр научных исследований, посвященных рассмотрению проблемам функционирования и развития института контроля и надзора. В тоже время существует объективная потребность в анализе проблем, связанных со спецификой прокурорского надзора за законностью в деятельностью местного самоуправления, соблюдению гражданами ограничений конституционных прав, связанных с поступлением на муниципальную службу и ее прохождением, с принятием муниципальных нормативно-правовых актов и др. Проведенный нами анализ существующих исследований в данной области заставляет прийти к выводу, что вопросы прокурорского надзора над деятельностью муниципальных органов власти не так часто поднимаются в научной литературе. К числу подобных работ можно отнести статьи А.А. Боева, Е.О. Глуховой, Г.В. Ермохиной, С.К. Илия, Р.А. Калашникова, Т.Л. Козлова, Д.В. Кулагиной, Н.Л. Пешина, А.П. Сабинова, А.К. Шавлохова, З.Х. Шагиевой, Д.А. Шушняева и некоторых других ученых. Цель исследования заключается в комплексном анализе и обобщении данных, связанных с местом и ролью правового механизма осуществления контроля и надзора за деятельностью самоуправления. 5 должностных лиц местного Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи: - определить основные задачи и предмет контроля и надзора контроля и надзора за деятельностью должностных лиц местного самоуправления; - рассмотреть конституционно-правовую природу контроля и надзора за деятельностью должностных лиц местного самоуправления; - рассмотреть специфику контроля и надзора за деятельностью должностных лиц местного самоуправления; - рассмотреть основные направления контроля и надзора за деятельностью должностных лиц местного самоуправления; - рассмотреть основные перспективы контроля и надзора за деятельностью должностных лиц местного самоуправления. Научная новизна исследования определяется поставленными целями и задачами, теоретическим осмыслением и комплексной оценкой места, которое занимает контроль и надзор за деятельностью должностных лиц местного самоуправления. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в результате осуществления контроля и надзора за деятельностью должностных лиц местного самоуправления. Предметом выступили правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с осуществлением контроля и надзора за деятельностью должностных лиц местного самоуправления. Методологическая основа. В процессе подготовки диссертационного исследования использовались диалектический, формально-логический, сравнительно-правовой методы исследования, общенаучные и частнонаучные методы, включая системный поход; методы дедукции и индукции, анализа и синтеза. С помощью данных методов получилось осуществить всесторонний, комплексный анализ предмета исследования, сделать теоретические выводы. Удалось выработать необходимые предложения по совершенствованию 6 конституционного законодательства Российской Федерации в части правового регулирования контроля и надзора за деятельностью должностных лиц местного самоуправления. Теоретическую базу исследования составили труды отечественных ученых – специалистов в сфере контроля и надзора за деятельностью должностных лиц местного самоуправления. В качестве нормативной базы работы использовались Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные федеральные законы, подзаконные акты федеральных органов власти, акты органов субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления. Эмпирическую базу исследования образовали решения высших судов Российской Федерации, а также опубликованная судебная практика судов нижестоящих инстанций. Научная новизна заключается в том, что в исследование содержит ряд авторских предложений, направленных на решение существующих научных и практических проблем. 7 Глава 1. Понятие контроля и надзора в сфере местного самоуправления 1.1. Задачи и функции органов местного самоуправления Одной из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации является местное самоуправление. Его гарантии закреплены в Конституции РФ. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», — говорится в статье 12 Основного закона. Кроме того, вопросам местного самоуправления посвящена отдельная, 8 глава Конституции РФ. В ней, в частности, приписывается, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Поправками общероссийского в Конституцию, поддержанными россиянами голосования, также уточняется, что в ходе местное самоуправление наряду с органами государственной власти входит в единую систему публичной власти в РФ, они «осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Основополагающими элементами местного самоуправления являются его самобытность и самостоятельность в решении вопросов местного значения, под и организационная которыми понимается обособленность финансово-экономическая муниципальных образований, закрепление в законодательстве предметов ведения и полномочий местного самоуправления. Полномочия органов МСУ, в свою очередь, прописаны в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем используется понятие 8 «вопросы местного значения», под которыми указанным Федеральным законом понимаются жизнедеятельности которых вопросы населения осуществляется непосредственного муниципального населением и (или) обеспечения образования, решение органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, вопросы ведения органов местного самоуправления прописаны и в других федеральных законах. К таким полномочиям, в частности, относятся: — создание муниципальных предприятий и учреждений и осуществление их финансового обеспечения; — установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями; — организация тепло- и водоснабжения, водоотведения; — организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений; — утверждение генеральных планов городского округа, городского поселения, правил землепользования и застройки; — дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; — присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети; — создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением; — создание условий для обеспечения жителей поселения, городского округа, внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; — подготовка, материально-техническое обеспечение и проведение местных выборов и референдумов; 9 — разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры; — утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд; — утверждение правил благоустройства территории, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов; — участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципальных образований; — организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской муниципального обороне, образования защите населения от чрезвычайных и территории ситуаций природного и техногенного характера; — организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района, городского округа; — выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района; — обеспечение проживающих в городском округе, городском поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями; — сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, городского округа, охрана объектов культурного наследия 10 (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения, городского округа; — создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного муниципального района, муниципального контроля значения городского на территории округа, в области а также использования поселения, осуществление и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения. Под функциями местного самоуправления понимается то, что характеризует основные направления муниципальной деятельности. Эти функции обусловлены природой местного самоуправления, его принципами, теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление. Перечень полномочий местного самоуправления позволяет выделить следующие его основные функции: 1.Обеспечение участия населения в решении местных дел. Это предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для поддержки инициатив, для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, различных форм самоуправления. Важное значение, для осуществления данной функции, имеет проблема гарантий прав граждан на участие в самоуправлении, а также преодоление апатии и равнодушия части населения к вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления. 2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления решают вопросы ведения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Эффективное осуществление данной функции органами местного самоуправления предпосылкой местного самоуправления. 11 является необходимой 3. Обеспечение развития соответствующей территории. Органы местного самоуправления принимают программы развития соответствующей территории, управляют муниципальным хозяйством и тем самым обеспечивают комплексное решение экономического, социально-культурного развития территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление. 4. Функции обслуживания населения. Население соответствующей территории и образуемые им органы местного самоуправления гораздо легче могут решать задачи улучшения качества жизни жителей, эффективности оказываемых населению услуг, чем государственные органы при централизованной системе управления местными делами. 5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории. Основные задачи по обеспечению данной функции возлагаются на органы милиции общественной безопасности (местной милиции). При самоуправления осуществлении этой взаимодействуют с функции органы соответствующими местного органами государственной власти, развивают и поддерживают различные формы участи населения в деле упрочения общественного порядка, организуют исполнение законов и иных правовых актов. 6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и законами. Органам государственной власти РФ и ее субъектов запрещается ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством. Все вышеуказанные функции местного самоуправления между собой взаимосвязаны и дополняют друг друга. В процессе управления между элементами системы складываются разные отношения: экономические, правовые, управленческие, и т. д. Совместная деятельность людей создаёт систему отношений, вызвав необходимость сформировывать механизм для организации совместной деятельности. 12 1. 2 Должностные лица местного самоуправления Определение понятия должностного лица местного самоуправления приведено в статье 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этой статье должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделённое исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления (см. схему 1). Должностное лицо местного самоуправления Лицо выборное Лицо, заключившее трудовой договор Если Федеральный закон даёт хотя бы примерный перечень органов местного самоуправления, то в отношении должностных лиц местного самоуправления такой перечень в законе отсутствует. Используя критерии, представленные на схеме 1, можно составить такой перечень на основе анализа шестой главы 131-го закона. При этом понятно, что составленный перечень будет иметь самый общий характер: закон оставляет за муниципальным образованием, его населением и представительным органом право определять номенклатуру необходимых ему должностных лиц местного самоуправления. 13 К должностным отнесли лиц, осуществляющих функции представителя власти либо выполняющих административно-хозяйственные организационно-распорядительные, функции в органах местного самоуправления. Из понятия "должностное лицо" исключили лиц, осуществляющих функции представителя распорядительные, власти либо выполняющих административно-хозяйственные организационно- функции в АО, контрольный пакет акций которых принадлежит РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям. Пункт 1 примечаний к статье 201 изложен в следующей редакции: В статьях настоящей главы и статье 304 настоящего Кодекса выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, за исключением организаций, указанных в пункте 1 примечаний к статье 285 настоящего Кодекса, либо в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления либо государственным или муниципальным учреждением, признается лицо, выполняющее функции единоличного исполнительного органа либо члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, или лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в этих организациях."1; Пункт 1 примечаний к статье 285 изложен в следующей редакции: Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя распорядительные, государственных власти либо выполняющие административно-хозяйственные органах, органах местного организационнофункции самоуправления, Сахибгареев И.Р. Проведение предварительной проверки и принятие решения по сообщениям о злоупотреблении должностными полномочиями // Современные научные исследования и инновации. 2021. № 3. // URL: http://web.snauka.ru/issues/2021/03/64529 (дата обращения: 08.03.2022). 1 14 в государственных и муниципальных учреждениях, государственных внебюджетных фондах, государственных корпорациях, государственных компаниях, публично-правовых компаниях, на государственных и муниципальных унитарных предприятиях, в хозяйственных обществах, в высшем органе управления которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование имеет право прямо или косвенно (через подконтрольных им лиц) распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами голосов либо в которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование имеет право назначать (избирать) единоличный исполнительный орган и (или) более пятидесяти процентов состава коллегиального органа управления, в акционерных обществах, в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении такими акционерными обществами ("золотая акция"), а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации". Статья 286. Превышение должностных полномочий : 1. Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, — наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо принудительными работами на срок до четырех лет, 15 либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет2. 2. То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, — наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. 3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, если они совершены: а) с применением насилия или с угрозой его применения; б) с применением оружия или специальных средств; в) с причинением тяжких последствий, — наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Понятия «превышение должностных полномочий», и «злоупотребление должностными полномочиями» применяются к гражданскому, трудовому, корпоративному и налоговому законодательству. Термин «превышение должностных полномочий» знаком нам, прежде всего из СМИ, всесторонне освещающих громкие уголовные дела, связанные с незаконными действиями сотрудников правоохранительных органов. Но понятия «превышение Тыняная М.А. Отграничение халатности от других должностных преступлений // Вестник Томского государственного университета. Право. 2021. № 1 (19). С. 47-53. Уголовное право в 2 т. Т.2. Особенная часть: учебник /под. Ред. И.А. Подройкина. –М.: Юрайт. 2021. С.761. 2 16 должностных полномочий», и «злоупотребление должностными полномочиями» не чужды и гражданскому, трудовому, корпоративному и налоговому законодательству. Например, работодатели довольно часто сталкиваются с злоупотреблением должностными полномочиями со стороны своих сотрудников. Таким как разглашение информации, носящей статус коммерческой тайны фирмы, растрата имущества работодателя, занижение стоимости товара менеджерами по продажам и прочие правонарушения. Если работник не прошел проверку знаний требований охраны труда, он обязан пройти повторную проверку знаний не позднее одного месяца. Сотрудников, которые не прошли в установленном порядке обучение и проверку знаний, работодатель отстраняет от работы до момента, пока они не пройдут проверку знаний (ст. 76 и 212 ТК). Из Федерального закона следует, что в перечень должностных лиц местного самоуправления в безусловном порядке должны быть включены: - глава муниципального образования – как избранный населением путем прямых выборов, так и избранный на должность решением представительного органа муниципального образования; - глава местной администрации муниципального образования, заключивший контракт (трудовой договор) на данную должность с представительным органом муниципального образования. Если на муниципальных выборах избирается, помимо представительного органа и главы муниципального образования, ещё какойлибо орган местного самоуправления и предполагается, что члены этого органа занимают определённое должностное положение, наделяются уставом муниципального образования определёнными исполнительно- распорядительными полномочиями, тогда члены соответствующего органа тоже должны считаться должностными лицами. На практике получается, что круг таких лиц обычно невелик и это разумно, поскольку такой подход соответствует принципу экономичности 17 местного самоуправления, не перегружает бюджет муниципального образования затратами на содержание большого штата должностных лиц. Федеральный закон выделяет лишь тех лиц, которые в той или иной форме участвуют в решении вопросов местного значения. Помимо этого, по мнению некоторых авторов, должностными лицами являются заместители главы муниципального образования, заместители председателя представительного органа муниципального образования, заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений аппарата представительного органа и местной администрации, другие ответственные сотрудники данных подразделений. Не считаются должностными лицами местного самоуправления депутаты представительного органа муниципального образования (хотя это и выборные лица), а также сотрудники аппарата муниципальных органов, выполняющие вспомогательные и технические функции. 1.3 Понятие контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления Отношения в области организации и проведения органами государственного контроля (надзора) деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления урегулированы Федеральными законами от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) соответственно. В силу ст. 29.2 Федерального закона № 184-ФЗ проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц органами государственного контроля (надзора) проводятся в плановом и внеплановом порядке. 18 Плановые проверки проводятся органами государственного контроля (надзора) совместно в соответствии с ежегодным сводным планом проверок, сформированным органами прокуратуры. При этом плановая проверка деятельности одного и того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации или должностного лица органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется не чаще одного раза в два года. Внеплановые проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц проводятся по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора), принимаемого на основании обращений граждан, организаций и полученной от государственных органов, органов местного самоуправления информации о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих или могущих повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан. Внеплановые проверки могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации, а также в целях контроля за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушений. Указанные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры. К отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной ст. 29.2 Федерального закона № 184-ФЗ применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ). 19 Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляется в соответствии со ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ, которой установлено следующее. Проверки деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц органами государственного контроля (надзора) проводятся в плановом и внеплановом порядке. Плановые проверки деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц проводятся совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации. При этом плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года. Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц проводятся на основании решения руководителя соответствующего органа согласованию прокуратурой с государственного субъекта контроля (надзора) Российской по Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от законодательства государственных Российской органов Федерации, о фактах влекущих нарушений возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан. Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации. Одновременно необходимо отметить, что названные положения законов не применяются в случаях, если федеральными законами установлен иной порядок организации и проведения контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их 20 должностных лиц, за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также к мероприятиям по контролю (надзору), проводимым должностными лицами органов федеральной службы безопасности. При организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Федерального закона № 294-ФЗ. Вопросы осуществления контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления урегулированы в статье 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Установлено, что надзор за исполнением органами местного самоуправления Конституции и должностными Российской лицами Федерации, местного федеральных самоуправления конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых уставов актов муниципальных осуществляют органы уполномоченные на образований, прокуратуры Российской Федерации. Государственные органы, осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (далее – органы государственного контроля (надзора), также осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением ими вышеуказанных нормативных правовых актов при решении вопросов местного значения, осуществлении полномочий по решению данных вопросов, иных полномочий и реализации прав, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям федерального и регионального законодательства, уставов муниципальных образований. При этом органы государственного контроля 21 (надзора) не вправе требовать от органов местного самоуправления и указанных должностных лиц осуществления полномочий, не отнесенных в соответствии с федеральными законами к их полномочиям, а также финансового обеспечения из местного бюджета соответствующих расходов. Также выделяют основной и дополнительный объект преступления, превышения должностных полномочий: основной – отношения в сфере государственной власти, интересов государственной службы и муниципальной службы; дополнительный – отношения в сфере охраны прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства3. Анализ положений постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 позволяет сделать вывод, что превышение полномочий может быть совершено одним из следующих способов: совершение действий, относящихся к полномочиям другого должностного лица; совершение действий при отсутствии особых обстоятельств, установленных законом как правомерные основания для их совершения; совершение действий, регламентированных законом, как коллегиально, так и единолично должностным лицом; совершение действий, неправомерность которых не допускает их совершения ни при каких обстоятельствах4. Объективные признаки превышения должностных полномочий характеризуются как совершение действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных Тыняная М.А. Отграничение халатности от других должностных преступлений // Вестник Томского государственного университета. Право. 2021. № 1 (19). С. 47-53. Уголовное право в 2 т. Т.2. Особенная часть: учебник /под. Ред. И.А. Подройкина. –М.: Юрайт. 2021. С.761. 4 Лебедев В.М. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации/под ред.В.М. Лебедева. М.: Юрайт, 2020. 1069 с. 3 22 интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Объективная сторона превышения должностных полномочий включает общественно опасные последствия, состоящие в существенном нарушении прав и законных интересов физических и юридических лиц, охраняемых интересов общества и государства. Превышение должностных полномочий оценивается во взаимосвязи с существенным нарушением прав и законных интересов граждан или организаций, охраняемых законом интересов общества или государства. При этом имеет значение действительность нарушения и признание его существенным. Преступление считается оконченным во время наступления последствия в качестве серьезного нарушения права и законных интересов граждан либо организаций или охраняемых законом интересов общества или государства. Тогда, когда действие должностного лица не связано с выполнением возложенной на него служебной обязанности, ответственность за совершенное деяние наступит по общим основаниям. Необходимо разграничивать злоупотребление должностными полномочиями от превышения должностных полномочий. Объект и субъект данных преступлений аналогичный, а различны они по объективной и субъективной стороне. По объективной стороне данные составы различны по признаку общественно опасного деяния. Так, преступление, закрепленное в ст. 285 УК РФ может быть совершенно в форме действия, так и бездействия, когда в ст. 286 УК РФ совершаются только активные действия, явно выходящие за пределы предоставленных полномочий. Также, необходимо отметить, что при злоупотреблении полномочиями виновный использует один из трех видов должностных полномочий, когда в превышении полномочий используется только соответствующее положение5. 5 Лебедев В.М. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации/под ред.В.М. Лебедева. М.: Юрайт, 2020. 1069 с. 23 Злоупотребление должностными полномочиями — это правонарушение, которое чаще всего фиксируют в управленческой и финансовой сфере. Речь идёт о случаях, когда работник (как правило, высокопоставленный) извлекает из своего служебного положения личную выгоду, которая идёт вразрез с целями и интересами работодателя. При этом могут нарушаться не только корпоративные нормы, но и права или законные интересы других граждан, организаций или государственных органов. Даже однократное злоупотребление такого рода влечёт за собой уголовную ответственность по ст. 285 УК РФ. 24 Глава 2 Основные направления контроля и надзора за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления 2.1 Виды контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления С 1 июля 2021 года в ведении органов местного самоуправления осталось семь видов муниципального контроля. Три вида исключены из ведения местных отраслевых федеральных властей. Законодатель законов о видах привел контроля положения в соответствие с Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Для каждого вида установлено его наименование и предмет контроля. Кроме того, изменились правила, по которым инспекторы осуществляют выборочный контроль, выездные обследования и наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности). По новым правилам к ведению органов МСУ относятся семь видов муниципального контроля. Все они — не новые для муниципалитетов. Таблица 1 - Виды контроля, которые с 1 июля 2021 г. находятся в ведении органов МСУ Вид контроля Какой нормой установлен Предмет контроля Соблюдение на особо охраняемых природных территориях местного значения: режима таких территорий; Муниципальный Статья 33 Федерального закона особого правового режима контроль в сфере охраны от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо использования земельных и использования особо охраняемых природных территориях» участков, водных объектов, охраняемых природных (п. 27 ч.1 ст. 14, п. 22 ч. 1 ст. 15, п. 30 ч. 1 природных ресурсов, территорий ст. 16 Закона № 131-ФЗ) расположенных в границах особо охраняемых природных территорий; режима охранных зон особо охраняемых природных территорий Муниципальный Пункт 16 ст. 15.1 Федерального закона Соблюдение правил контроль в сфере от 24.11.1995 № 181ФЗ «О социальной благоустройства территории благоустройства защите инвалидов…» (п. 19 ч. 1 ст. 14, п. муниципального образования, 25 Вид контроля Какой нормой установлен 25 ч. 1 ст. 16, п. 10 ч. 1 ст. 16.2 Закона № 131-ФЗ) Предмет контроля требований к обеспечению доступности для инвалидов инфраструктурных объектов и предоставляемых услуг Соблюдение обязательных требований, установленных в отношении регулярных перевозок по муниципальным маршрутам. А также Муниципальный Статья 3.1 Федерального закона в отношении автодорог контроль от 08.11.2007 № 259-ФЗ, Федеральный местного значения: на автотранспорте, закон от 08.11.2007 № 257к эксплуатации объектов городском наземном ФЗ «Об автомобильных дорогах дорожного сервиса в полосах электрическом и о дорожной деятельности…» (п. 1 ч. 1 отвода, в придорожных транспорте ст. 14, п. 5 ч. 1 ст. 15, п. 5 ч. 1 ст. полосах; и в дорожном хозяйстве 16 Закона № 131-ФЗ) осуществлению работ по капремонту, ремонту и содержанию автодорог общего пользования и искусственных сооружений на них Соблюдение обязательных требований земельного законодательства, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. По итогам Муниципальный Статья 72 ЗК (п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 35 ч. 1 проверки инспектор вправе земельный контроль ст. 15, п. 26 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ) составить акт и направить его копию в орган государственного земельного надзора. Последний примет решение и сообщит о нем в орган муниципального контроля Соблюдение требований в отношении муниципального жилищного фонда: к использованию и сохранности жилфонда; Муниципальный Статья 20 ЖК (п. 6 ч. 1 ст. 14, п. 6 ч. 1 формированию фондов жилищный контроль ст. 16 Закона № 131-ФЗ) капитального ремонта; созданию и деятельности юрлиц, ИП, которые занимаются управлением МКД, содержанием и ремонтом общего имущества в нем; 26 Вид контроля Какой нормой установлен Предмет контроля предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений. Инспекторы контролируют соблюдение правил изменения платы за содержание жилого помещения и общего имущества в МКД, правил предоставления коммунальных услуг и т. д. Соблюдение требований в области использования, Муниципальный лесной Статья 84 ЛК (п. 32 ч. 1 ст. 14, п. 29 ч. 1 охраны, защиты, контроль ст. 15, п. 38 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ) воспроизводства лесов и лесоразведения Муниципальный контроль за исполнением единой Соблюдение организацией теплоснабжающей в процессе строительства, организацией Федеральный закон от 27.07.2010 № 190- реконструкции и модернизации обязательств ФЗ «О теплоснабжении» (п. 4.1 ч. 1 ст. объектов теплоснабжения по строительству, 14, п. 4.1 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ) требований Закона № 190реконструкции ФЗ и принятых в соответствии и модернизации с ним иных НПА объектов теплоснабжения Одной из проблем муниципального контроля было непонимание его видов, осуществляемых в разных регионах и муниципалитетах. Оно снижало эффективность контроля, размывало ответственность органов власти. Органы прокуратуры оказывали необоснованное давление на органы местной власти, заставляя их контролировать сферы, которые не относятся к их компетенции. Пример. Статья 5 Федерального закона от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» предусматривает контроль органов МСУ в сфере недр. Данные полномочия не относятся к вопросам местного значения, закрепленным в Законе № 131-ФЗ. Но прокуратура часто настаивала на принятии правовых актов и осуществлении муниципального контроля в этой сфере. Это требовало дополнительных расходов местного бюджета. Теперь эта проблема решена. По новым правилам органы МСУ не должны осуществлять контроль за использованием и охраной недр: 27 при добыче общераспространенных полезных ископаемых; строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Из ведения органов местного самоуправления исключены еще два вида контроля: - за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции; - в области торговой деятельности. Начали действовать новый порядок и сроки проведения контрольных мероприятий, оформления выборочного контроля, актов проверок. наблюдения Изменения за соблюдением коснулись обязательных требований, выездного обследования. Выборочный контроль теперь представляет собой инструментальное обследование. Его результаты оформляются не позднее 15 рабочих дней после получения данных обследования. Затем направляется акт контролируемому лицу с приложением результатов обследования. Ранее акт нужно было оформить в течение 24 часов. Срок проведения рейдового осмотра не должен превышать 10 рабочих дней. Ранее срок взаимодействия с одним контролируемым лицом в период проведения рейдового осмотра не мог превышать один рабочий день. При наблюдении за соблюдением обязательных требований теперь можно использовать информацию из интернета, а также данные с фотои видеокамер наблюдения. Если в ходе наблюдения выявлены факты или угроза причинения вреда, инспектор вправе принять одно из решений, установленных законом: о проведении внепланового контрольного мероприятия; об объявлении предостережения; о выдаче предписания об устранении выявленных нарушений; закрепленное в федеральном законе о виде контроля, законе субъекта РФ о виде контроля. 28 В ходе выездного обследования на общедоступных производственных объектах можно проводить осмотр, отбор проб или образцов, инструментальное обследование с применением видеозаписи, испытание, экспертизу. Ранее это не было установлено. 2.2 Практика осуществления контроля и надзора за органами местного самоуправления Отношения в области организации и проведения органами государственного контроля (надзора) деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления урегулированы Федеральными законами от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) и от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) соответственно. В рамках масштабной реформы сферы контрольно-надзорной деятельности принят Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ, устанавливающий новый порядок организации и осуществления государственного и муниципального контроля. Под государственным и муниципальным контролем (надзором) в настоящее время понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, целью которой является предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований. Достигается это за счет профилактики нарушений, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления нарушений, их пресечения и устранения последствий допущенных нарушений. По новому закону в качестве контролируемых лиц признаются не только юридические лица и индивидуальные предприниматели, но и граждане и организации практически во всех сферах правоотношений, а не только в сфере 29 предпринимательской деятельности. Положения данного федерального закона применяются к организации и осуществлению контроля за деятельностью органов государственной власти, не связанной с осуществлением ими властных полномочий, деятельностью органов организации местного и осуществлению самоуправления, за контроля за исключением деятельности, осуществляемой ими при решении вопросов местного значения, осуществления полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с законодательством, если осуществление указанного контроля предусмотрено федеральными законами. Также в законе указан исчерпывающий перечень видов деятельности (например, такие как оперативно-розыскная деятельность, дознание, предварительное следствие, деятельность органов прокуратуры), которые к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю не относятся. Закон предусматривает следующие способы контроля: • выездное обследование (визуальное обследование по месту нахождения (ведения деятельности) организации, гражданина, объекта контроля путем осмотра общедоступных производственных объектов без уведомления контролируемого лица); • мониторинговую закупку (закупка товара или заказ работ/услуг для направления на испытание, экспертизу, исследование для проверки соответствия требованиям к безопасности и (или) качеству); • выборочный контроль (отбор образцов продукции (товаров) по месту их хранения и (или) реализации с целью подтверждения их соответствия обязательным требованиям к безопасности и (или) качеству); • инспекционный визит (визит должностного лица контролирующего органа по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица, в ходе которого осуществляется осмотр, опрос, получение объяснений, инструментальное обследование и истребование документов). 30 Инспекционный визит и выездную проверку можно будет проводить с использованием средств дистанционного взаимодействия, в том числе посредством аудио- или видеосвязи. Продолжительность проверок будет составлять максимум 10 рабочих дней, что в два раза меньше, чем сейчас. Положения о видах регионального и муниципального контролей на основе этого закона должны быть приняты до 01.01.2022. До их утверждения будут применяться положения, принятые по правилам, утвержденным Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее Закон № 294-ФЗ). Плановые проверки, проведение которых было запланировано на 2021 год, проводятся по плану, утвержденному в соответствии с Законом № 294ФЗ. Организация, проведение и оформление результатов проверок, не завершенных на 01.07.2021, осуществляются по правилам, действовавшим на дату их начала. Все действия контролирующих органов по проведению контрольнонадзорных мероприятий будут отражаться в информационной системе. Для этого с 01.07.2021 созданы такие ресурсы, включая Единый реестр видов государственного и муниципального контроля (надзора); Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий; Информационная система досудебного обжалования; Реестр заключений о подтверждении соблюдения обязательных требований; Информационные системы контрольных (надзорных) органов. Благодаря этому лица, в отношении которых проводятся проверки, смогут отследить правомерность их проведения, а также получить оперативный доступ ко всем необходимым документам и сведениям. Закон определяет права и обязанности контролеров и лиц, в отношении которых проводятся проверки. Цель закона – устранение недостатков 31 действующих норм, регулирующих сферу проверок, а также снижение количества проверок бизнеса в качестве наиболее затратного способа контроля. Контрольно-надзорные органы будут составлять документы в электронной форме и заверять их усиленной квалифицированной электронной подписью. Сообщать компаниям и ИП о своих действиях и решениях органы смогут, например, через Единый портал госуслуг. При этом до 31 декабря 2023 года направлять компаниям и ИП документы и сведения органы будут вправе на бумаге, если, например, электронная связь невозможна. Направлять в адрес органов документы нужно в электронном виде. До 31 декабря 2023 года документооборот возможен на бумаге, если это будет предусмотрено положением о виде муниципального контроля. При этом важным нововведением является невозможность проведения контрольного (надзорного) мероприятия, которое не включено в Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий. Нарушение этого правила будет считаться грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, которое послужит основанием для отмены соответствующего решения, принятого по результатам такого контрольного (надзорного) мероприятия. Формирование плана проверок на 2025 год начинается с 01.10.2024. Согласно закону формирование плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий может осуществляться со дня утверждения положения о виде контроля. Соответственно до 01.02.2024 целесообразно принять в муниципальных образованиях соответствующие решения советов депутатов. В противном случае формирование плана проверок на 2025 год будет невозможным. В части формирования нормативной правовой базы следует понимать, что закон разграничивает полномочия органов государственной власти РФ, 32 органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере государственного и муниципального контроля (надзора). Кроме того, полномочия органов местного самоуправления в области муниципального контроля определены в статье 6 вышеуказанного Закона. К ним отнесены: 1) участие в реализации единой государственной политики в области государственного контроля (надзора), муниципального контроля при осуществлении муниципального контроля; 2) организация и осуществление муниципального контроля на территории муниципального образования; 3) иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами. Отнесение осуществления соответствующих видов муниципального контроля к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов осуществляется в пределах установленного перечня вопросов местного значения. Определение органов местного самоуправления, наделенных полномочиями по осуществлению муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций, порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля устанавливается положением о виде муниципального контроля, утверждаемым представительным органом муниципального образования. Положения о видах муниципального контроля утверждаются с учетом общих требований к организации и осуществлению отдельных видов регионального государственного контроля (надзора), видов муниципального 33 контроля. Такие требования могут быть установлены Правительством Российской Федерации (следует отметить, что такие документы в настоящее время отсутствуют). Федеральные законы о видах контроля могут устанавливать положения, которые в соответствии с анализируемым федеральным законом должны содержаться в положении о виде контроля. Положением о виде контроля определяются: 1) контрольные (надзорные) органы, уполномоченные на осуществление вида контроля; 2) критерии отнесения объектов контроля к категориям риска причинения вреда (ущерба) в рамках осуществления вида контроля; 3) перечень профилактических мероприятий в рамках осуществления вида контроля; 4) виды контрольных (надзорных) мероприятий, проведение которых возможно в рамках осуществления вида контроля, и перечень допустимых контрольных (надзорных) действий в составе каждого контрольного (надзорного) мероприятия; 5) виды и периодичность проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий для каждой категории риска, за исключением категории низкого риска; 6) особенности оценки соблюдения лицензионных требований контролируемыми лицами, имеющими лицензию; 7) иные вопросы, регулирование которых в соответствии с настоящим Федеральным законом, а в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, в соответствии с федеральными законами о видах контроля осуществляется положением о виде контроля. Федеральным законом от 21.12.2013 года N 370-ФЗ «О внесении изменений в статью 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения в статью 77 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ, 34 которая регламентирует вопросы осуществления контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Так, согласно абзацу 1 пункта 2.6 статьи 77 Федерального закона, «Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа согласованию с государственного прокуратурой контроля (надзора) субъекта по Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан»6. В связи с участившимися случаями проведения внеплановых проверок в отношении органов местного самоуправления, расположенных на территории муниципального образования «Звениговский муниципальный район» и утверждением должностными лицами государственных органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления, что проводимая ими проверка не является проверкой (рейд, осмотр и т.д.), Администрация МО «Звениговский муниципальный район» просит разъяснить: - вопрос о возможности проведения в отношении органов местного самоуправления иных видов проверок (рейды, осмотры и т.д.), не предусмотренных статьей 77 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в 6 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "Консультант плюс" [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/a411f9840c3f7ceb19f8003a502b7862ed651570/ 35 Российской Федерации», и о необходимости согласования таких проверок (рейды, осмотры и т.д.) с прокуратурой Республики Марий Эл. Примеры: 1) В июне месяце 2023 года государственным инспектором дорожного надзора ОГИБДД ОМВД России по Звениговскому району, администрации МО «Городское поселение Звенигово» назначено административное наказание по 2 делам в виде штрафа (на юридическое лицо) (общая сумма штрафа: 600 тысяч рублей). Проверки проводились после фактов ДТП, без их согласования с Прокуратурой Республики Марий Эл. 2) Постановлением № 12-П-08-36 от 01.09.2014 года Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Нижегородской области и Республике Марий Эл (Россельхознадзор) глава администрации МО «Исменецкое сельское поселение» привлечена к административной ответственности за административное правонарушение, которое предусмотрено ч.2 ст. 8.7 КоАП РФ (наказание: штраф главе администрации 2 тыс. рублей). При этом, проверка не являлась плановой, внеплановая проверка не согласована с прокуратурой Республики Марий Эл (ст. 77 ФЗ № 131-ФЗ). Правонарушение выявлено при обследовании земельных участков сельскохозяйственного назначения используемых ООО «Зеберс». 3) В ноябре месяце 2022 года в отношении 6 администраций поселений, расположенных на территории муниципального образования «Звениговский муниципальный район», Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл возбуждены дела по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Со слов должностных лиц Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл следует, что проверки не 36 являются проверками, а дела возбуждены антимонопольным органом по признакам нарушения антимонопольного законодательства.7 С 1 января 2014 года в связи с вступлением в силу Федерального закона от 21.12.2013 № 370-ФЗ «О внесении изменений в статью 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменился порядок осуществления контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц, органы прокуратуры наделены рядом полномочий в указанной сфере. Органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (далее – ОМС) Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов. Органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении ОМС. При осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней. Внеплановые проверки деятельности ОМС могут также проводиться в соответствии Правительства с поручениями Российской Президента Федерации и Российской на основании Федерации, требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. 7 [Электронный ресурс]. URL:https://mari-el.gov.ru/ministries/minjust/pages/1310202216/ 37 Информация о результатах проведенной проверки деятельности ОМС, в том числе о выявленных нарушениях и предписаниях об их устранении с указанием сроков устранения, в течение одного месяца после завершения проверки подлежит размещению на официальном сайте соответствующего органа государственного контроля (надзора) в информационно- телекоммуникационной сети «Интернет». Законом Московской области от 24.07.2014 №106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований государственной власти Московской Московской области области»8 и органами предусмотрено, что Правительство Московской области или уполномоченные им исполнительные органы государственной власти Московской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских округов по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, выдаче разрешения на строительство, прекращению действия разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городских округов и т.д. Для контроля органов местного самоуправления Московской области за соблюдением земельного законодательства при распоряжении земельными участками, с января 2016 года введена в действие электронная система «Модуль Межведомственной комиссии», которая позволяет с помощью удаленного доступа получать информацию о принятых решениях межведомственной комиссии (далее – МВК) в режиме реального времени, а также осуществлять заполнение отчетной информации об исполнении решений МВК. Закон Московской области от 24.07.2014 №106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» // СПС Гарант [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/36855424/ 8 38 Распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 19.10.2018 №13ВР-14369 утвержден Административный регламент по исполнению государственного самоуправления Российской государственной контроля за Московской Федерации функции соблюдением области при по органами земельного распоряжении осуществлению местного законодательства земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории соответствующего муниципального образования Московской области, за исключении случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, который предусматривает сроки исполнения предоставления государственной услуги, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), а также требования к порядку их исполнения. Решения, принимаемые на заседаниях Комиссии в пределах ее компетенции, являются обязательными к исполнению для центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, органов местного самоуправления и организаций, которым предписывается выполнение принятых решений10. Органы местного самоуправления должны исполнить сводное заключение (решение МВК) в полном объеме, заключив указанный в решении МВК (сводном заключении) договор либо вынести постановление о предоставлении земельного участка, а также исполнить все сопутствующие условия его предоставления11. [Электронный ресурс]. URL: https://mio.mosreg.ru/dokumenty/normotvorchestvo/administrativnyereglamenty/09-11-2022-12-12-01-rasporyazhenie-ministerstva-imushchestvennyy-otnosh 10 П. 28 Положения о межведомственной комиссии по вопросам земельно-имущественных отношений, утвержденного решением Градостроительного совета Московской области от 04.04.2017, п. 13[Электронный ресурс] URL: https://msk.mosreg.ru/dokumenty/napravleniya-deyatelnosti/gradostroitelnyysovet-moskovskoy-oblasti/polozhenie-o-mezhvedomstvennoy-komissii-po-voprosam-zemelno-imushchestvennykhotnosheniy-v-moskovskoy-oblasti 11 [Электронный ресурс] URL:https://mio.mosreg.ru/deyatelnost/knd/profilaktika-narusheniy/23-12-202115-43-55-konsultatsiya-predstaviteley-organov-mestnogo-samo 9 39 Однако в судебной практике существует множество споров по вопросу обязательности исполнения органом местного самоуправления решения межведомственной комиссии. Так, Администрация городского округа Мытищи Московской области (далее - истец, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Московской области с иском к Обществу с ограниченной ответственностью «Фреш бургер» (далее - ответчик) о взыскании задолженности по оплате арендной платы подлежащей оплате на основании договора аренды земельного участка. Решением Арбитражного суда Московской области от 02.09.2022 исковые требования частично удовлетворены.Не согласившись с данным судебным актом, истец обратился в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела. Суд установил, что арендная плата по данному договору за период с 2019 г. по 2020 г. рассчитывается с коэффициентом деятельности Кд=3, в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка «для организации предприятия придорожного быстрого питания». Обосновывая свою позицию, Администрация ссылается на решение межведомственной Министерства комиссии, имущественных содержащееся отношений в сводном Московской заключении области от 07.12.2021г. №177-3, которая гласит о том, что при установлении вида разрешенного использования земельного участка - «для организации предприятия придорожного быстрого питания» необходимо определять КД исходя из характера деятельности предприятия, а не его вида. Однако, Суд счел данное обоснование несостоятельным, так как решение межведомственной комиссии носит рекомендательный характер и не может противоречить нормам действующего законодательства. В связи с этим, решение суда оставлено без изменения, апелляционная жалоба без удовлетворения. 40 Также Федеральным законом №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что срок, устанавливаемый органами государственного контроля (надзора) для предоставления ОМС информации по запросу, составляет не менее 10 рабочих дней. Сокращение срока предоставления информации допускается в случаях установления фактов нарушений законодательства, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан. При этом ОМС вправе не предоставлять информацию по запросу органов государственного контроля (надзора), если эта информация ранее была предоставлена либо официально опубликована в средствах массовой информации или размещена на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В таком случае орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления в ответе на запрос сообщают источник официального опубликования или размещения соответствующей информации. Кроме того, ОМС, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования. Так, в соответствии с Законом Омской области от 02.11.2012 № 1483-ОЗ «О внесении изменений в Закон Омской области «Об административных комиссиях в Омской области» и статью 66 Кодекса Омской области об административных правонарушениях» (далее - Закон № 1483-ОЗ) органам местного самоуправления города Омска и муниципальных районов Омской области было передано на неограниченный срок государственное полномочие по созданию административных комиссий и обеспечению их деятельности. 41 На основании ст. 1 Закона Омской области от 03.03.2003 № 428-ОЗ «Об административных комиссиях в Омской области»12 (далее - Закон № 428-ОЗ) административными коллегиальные комиссиями органы по являются рассмотрению постоянно дел об действующие административных правонарушениях, предусмотренных законами Омской области и отнесенных к их компетенции. В соответствии с Законом № 1483-ОЗ органы местного самоуправления Омской области были наделены определенными правами в целях обеспечения исполнения данного им полномочия: • требовать своевременного и в полном объеме перечисления финансовых средств на осуществление полномочия; • получать от органа исполнительной власти Омской области, уполномоченного в сфере организации деятельности административных комиссий, методическую и консультационную помощь по вопросам осуществления полномочия; • дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданного государственного полномочия в случаях и порядке, предусмотренных уставами города Омска и муниципальных районов Омской области; • вносить в уполномоченный орган Омской области предложения по принятию, изменению нормативных правовых актов Омской области, регулирующих вопросы, касающиеся осуществления полномочия по организации деятельности • административных комиссий; • принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления полномочия; • осуществлять иные права в соответствии с законодательством. Закон Омской области от 3 марта 2003 г. N 428-ОЗ "Об административных комиссиях в Омской области" [Электронный ресурс] URL: https://base.garant.ru/15517065/ 12 42 Наряду с тем, что органам местного самоуправления города Омска были предоставлены перечисленные права в связи с реализацией государственного полномочия, на них также был возложен ряд обязанностей. К числу основных обязанностей были отнесены следующие: • предоставлять уполномоченному органу Омской области по его письменным запросам документы, связанные с осуществлением переданного государственного полномочия, в сроки, установленные в запросах; • обеспечивать целевое использование финансовых средств на осуществление переданного полномочия; • устранять нарушения, выявленные органами государственной власти Омской области при осуществлении контроля за реализацией органами местного самоуправления Омской области переданного государственного полномочия, на основании письменных предписаний органов государственной власти Омской области; • обеспечивать условия для беспрепятственного проведения органом государственной власти Омской области проверок осуществления переданного полномочия, а также использования финансовых средств на его осуществление; • исполнять иные обязанности в соответствии с законодательством. В ходе исполнения данного делегированного государственного полномочия основным спорным вопросом взаимодействия контролирующих региональных органов власти с органами местного самоуправления, уполномоченными на его исполнение, стал вопрос об обязанности органов местного самоуправления предоставлять уполномоченному органу по его письменному запросу документы, связанные с осуществлением переданного государственного полномочия, в сроки, установленные в запросах. При этом органом государственной власти Омской области, уполномоченным на осуществление контроля исполнения указанного полномочия, в качестве предмета контроля рассматриваются не только документы, связанные с обеспечением деятельности административных комиссий, их созданием и 43 функционированием, но и документация, в которой проявляются собственно результаты деятельности уполномоченных на самих рассмотрение административных дел об комиссий, административных правонарушениях. Речь идет, в частности, о требовании уполномоченных органов государственной власти Омской области в ходе осуществления контроля предоставлять дела, материалы об административных правонарушениях для проверки. При этом материалы о рассмотрении дел об административных правонарушениях не относятся к документам, которые можно было бы назвать связанными с осуществлением переданного полномочия или обеспечением деятельности административных комиссий. Как федеральное, так и региональное законодательство не содержит правовых оснований для включения дел об административных правонарушениях в область контроля исполнения данного делегированного государственного полномочия. Оценка соответствия требованиям законодательства деятельности административных комиссий при рассмотрении ими дел об административных правонарушениях не может выступать предметом контроля в рамках проверки исполнения органами местного самоуправления переданного государственного полномочия. Данные выводы подтверждаются путем систематического толкования норм, регламентирующих анализируемое полномочие: • в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 1.3.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится создание административных комиссий; • на основании п.п. 24.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относится создание 44 административных комиссий. При этом согласно п. 6 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, законами субъекта РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации; в соответствии с положениями ст. 19 Федерального закона № 131- • ФЗ наделение органов государственными местного полномочиями самоуправления субъектов РФ отдельными осуществляется соответственно законами субъектов РФ; • в силу ст. 1.1. Закона № 428-ОЗ Омская область передает органам местного самоуправления города Омска и муниципальных районов Омской области государственное полномочие по созданию административных комиссий, в т. ч. обеспечению их деятельности; • деятельность уполномоченных органов публичной власти, связанная с созданием административных комиссий и обеспечением их работы, регламентируется Законом № 428-ОЗ, в соответствии с которым устанавливаются: - порядок создания и состав административных комиссий (ст. 2); - условия назначения членов административных комиссий (ст. 3); - порядок досрочного прекращения полномочий члена административной комиссии (ст. 4); (ст. - полномочия 5), секретаря председателя административной административной комиссии (ст. 6) комиссии и членов административной комиссии (ст. 7); - порядок проведения заседаний административной комиссии (ст. 8); • в соответствии со ст. 9 Закона № 428-ОЗ дела об административных правонарушениях рассматриваются административными комиссиями в порядке, установленном КоАП РФ. 45 Таким образом, исходя из систематического толкования правовых норм, регламентирующих исполнение анализируемого государственного полномочия, дела об административных правонарушениях, рассматриваемые административными комиссиями, деятельность которых обеспечивается органами местного самоуправления Омской области, не могут быть предметом проверок органов государственной власти, в рамках осуществляемого ими контроля исполнения делегированных государственных полномочий. В ходе взаимодействия органов местного самоуправления с региональным уполномоченным органом в части контроля исполнения делегированных государственных полномочий возник и вопрос о периодичности проверок работы органов местного самоуправления по реализации государственных полномочий и необходимости согласования их с органами местного самоуправления. Согласно статье 77 Федерального закона № 131-ФЗ плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года. Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта РФ, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан. Внеплановые проверки могут также проводиться в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования Генерального прокурора РФ, прокурора субъекта РФ о проведении внеплановой проверки в рамках надзора 46 за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. В то же время государственно-правовое управление Омской области, являющееся органом государственной власти Омской области, уполномоченным на осуществление контроля работы органов местного самоуправления города Омска в анализируемой сфере, трактует вопросы проведения проверок несколько иначе. По мнению представителей данного органа, применительно к рассматриваемому случаю возможность проведения соответствующих проверок определяется в зависимости от усмотрения уполномоченного органа и не согласовывается с органами местного самоуправления, реализующими государственные полномочия. Администрация г. Омска в целях уяснения смысла ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ в данной части обратилась в Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы (далее - Комитет) с просьбой разъяснить, подлежат ли нормы ст. 77 применению к данному случаю. В ответе Комитета, указано, что положения ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ подлежат применению в равной мере к контролю осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий субъектов РФ, переданных им законом субъекта РФ в установленном порядке. Как указано в письме Комитета, пределы контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий субъекта РФ определяются объемом и содержанием самого переданного полномочия. В случае передачи государственного полномочия по созданию административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности контролю со стороны субъекта РФ подлежит лишь порядок формирования и обеспечения деятельности таковых, но не порядок осуществления ими своей деятельности. Контроль процессуальной деятельности административных комиссий осуществляется в порядке 47 пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, установленном КоАП РФ. Администрация г. Омска не ограничилась запросом в указанный Комитет и обратилась за разъяснениями в Прокуратуру Омской области и Генеральную прокуратуру РФ. В ответах данных органов также указывается, что положения ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ распространяются на правоотношения, связанные с осуществлением контроля за реализацией органами местного самоуправления и должностными лицами как собственных, так и переданных им государственных полномочий. Наконец, следует отметить, что согласно п. 6 ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» одним из принципов противодействия коррупции является приоритетное применение мер по предупреждению коррупции. В соответствии с положениями п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются в т.ч. широта дискреционных полномочий отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Поэтому рассматриваемый случай произвольного превышения пределов контроля содержит коррупциогенный фактор и подлежит устранению. На основании изложенного можно сделать следующие выводы: • исходя из толкования положений ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ в случае, если органы государственной власти субъекта РФ передают для исполнения государственные полномочия органам местного самоуправления по созданию административных комиссий, в т. ч. обеспечению их деятельности, материалы дел об административных 48 правонарушениях не могут являться предметом проверок органов, передавших такие полномочия; • периодичность плановых проверок, условия проведения как плановых, так и внеплановых проверок в рассматриваемом случае должны соответствовать требованиям ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ; • определение государственной власти, предмета и пределов делегировавших контроля отдельные органов государственные полномочия органам местного самоуправления, можно рассматривать как один из важных аспектов деятельности по предупреждению коррупции в Российской Федерации. Несмотря на то, что вопросы определения предмета и пределов контроля осуществления государственных полномочий органами местного самоуправления относятся к числу дискуссионных и должны разрешаться в каждом конкретном случае отдельно, все вышеизложенное может быть доведено до сведения органа, передавшего полномочие и уполномоченного осуществлять контроль за его реализацией. Проблемы излишних проверок, наличия навязчивого надзора и контроля, которые актуальны не только для бизнеса, но и для бюджетных, муниципальных учреждений, поднимал В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 г. В частности, он предложил «отказаться от самого принципа тотального, бесконечного контроля», «Отслеживать ситуацию только там, где действительно есть риски и признаки нарушений»13. Также им были предложены «надзорные каникулы» для предприятий малого бизнеса, суть которых в следующем. «Если предприятие приобрело надежную репутацию и в течение трех лет не имело существенных нареканий, то следующие три года плановых проверок в рамках государственного и 13 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 г. http://www.kremlin.ru 49 муниципального контроля вообще не проводить. Конечно, речь не идет об экстренных случаях, когда возникает угроза здоровью и жизни людей»14. В Послании Президентом РФ внесено предложение об обеспечении публичности проведения каждой проверки и отмечено, что в 2015 г. для этой цели начинает работу специальный реестр, в котором можно будет найти информацию о том, какой орган и с какой целью инициировал проверку и какие получены результаты в ходе проверки. Все эти меры будут ограничивать проявления излишне навязчивого контроля. Изложенные положения Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации были рассмотрены на конференции Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, проходившей в Омске 45 декабря 2014 г. Соглашаясь с предложением Президента РФ оптимизировать систему контроля за деятельностью малого бизнеса, и разделяя его позицию о том, что проблема наличия излишнего контроля актуальна и для местного самоуправления, 5 декабря 2014 г. участники конференции включили в текст ее итоговой резолюции рекомендацию рассмотреть возможность закрепления в законодательстве условия и порядок предоставления органам местного самоуправления, реализующим полномочия в соответствии с законодательством, «надзорных каникул», аналогичных по правовой природе «надзорным каникулам» для предприятий малого бизнеса, предложение о введении которых было сформулировано Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон муниципальных 14 № 131-ФЗ) образований наделяет (далее - представительные представительные органы органы) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 г. http://www.kremlin.ru 50 полномочиями по осуществлению контроля за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Согласно ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа. В соответствии с п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131 -ФЗ к исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований относится контроль За исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 34 и ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131ФЗ подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Бесспорно, что основным объектом контроля со стороны представительных органов в структуре органов местного самоуправления является местная администрация (далее - администрация), представляющая собой исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Согласно ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ устав муниципального образования наделяет администрацию полномочиями: • по решению вопросов местного значения; • осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Из этих двух направлений важнейшим, конечно же, является решение вопросов местного значения, поскольку именно для этого, по смыслу Федерального закона № 131-ФЗ, органы местного самоуправления и 51 создаются. И именно в этой сфере в первую очередь необходим четкий и строгий контроль представительного органа за деятельностью администрации. Сферы, в которых представительные органы осуществляют свой контроль, связаны: • с бюджетно-финансовым и экономическим направлениями; • земельно-имущественными отношениями; • исполнением муниципальных правовых актов по основным вопросам местного значения. Основным объектом контроля со стороны представительных органов в структуре органов местного самоуправления является местная администрация. Отношения в сфере осуществления контроля представительным органом за деятельностью администрации регулируются следующими нормативно-правовыми актами: • Федеральным законом № 131-ФЗ; • Бюджетным кодексом РФ (в сфере осуществления финансового контроля); • Земельным кодексом РФ (в сфере осуществления контроля в области земельноимущественных отношений); • муниципальными правовыми актами. Важная роль в осуществлении правового регулирования в сфере контроля представительным органом за деятельностью администрации при осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения отводится муниципальным правовым актам и, в частности, уставу муниципального образования. Однако анализ большого количества находящихся в свободном доступе на сайтах муниципальных образований уставов дает основания полагать, что в данном вопросе муниципальные власти проявляют большую сдержанность и инертность, ограничиваясь только ссылкой в тексте устава на нормы федеральных законов, затрагивающих 52 вопросы муниципального контроля. Ни в одном из них не удалось обнаружить конкретных и полноценно проработанных норм, регулирующих порядок осуществления представительным органом контроля за деятельностью администрации. В большинстве случаев в них отражено только то, что напрямую предусмотрено Федеральным органом № 131-ФЗ (например, отставка главы муниципального образования по инициативе представительного органа или ежегодные отчеты глав администрации перед представительным органом). Аналогичная ситуация складывается и с другими муниципальными правовыми актами принятыми по данному вопросу. В то же время в уставе муниципального образования должны быть закреплены все виды и формы контроля за деятельностью местной администрации, осуществляемые представительным органом. А порядок их осуществления должен быть определен в иных муниципальных нормативных актах. Отношения в сфере осуществления муниципального финансового контроля регулируются Бюджетным Кодексом РФ. Так, в соответствии с нормами ч. 1 ст. 153 БК РФ представительные органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации. В соответствии с нормами ч. 2 ст. 265 БК РФ контрольные полномочия представительных органов муниципальных образований предоставляют им право на вынесение оценки деятельности органов, исполняющих местные бюджеты, и в первую очередь местной администрации. Представительные органы муниципальных образований осуществляют следующие виды финансового контроля: 53 предварительный контроль, осуществляемый в ходе обсуждения и • утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетнофинансовым вопросам; текущий контроль - входе рассмотрения отдельных вопросов • исполнения бюджета на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в рамках парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения • отчетов об исполнении бюджетов. Контроль деятельности местной администрации представительным органом может осуществляться в формах представления местной администрацией и ее должностными лицами представительному органу ежегодных отчетов о результатах своей деятельности, направления депутатских запросов, обращений и затребования необходимых документов и материалов по рассматриваемым на заседаниях представительного органа вопросам, утверждения (неутверждения) представительным органом отчета об исполнении его решений (в сфере финансового контроля об исполнении местного бюджета), а также в иных формах. Одной из основных форм осуществления представительным органом контроля за деятельностью местной администрации являются ежегодные отчеты о деятельности местной администрации, представляемые представительному органу. В соответствии со ст. 36 и 37 Федерального закона № 131 -ФЗ ежегодные отчеты представительному органу представляются в следующем порядке: • глава муниципального образования, в случае если он возглавляет местную администрацию, представляет представительному органу ежегодные отчеты о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным образования; 54 органом муниципального • глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, представляет представительному органу ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в т. ч. о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования. Вопросы подготовки и представления представительному органу ежегодных отчетов о деятельности администрации должны регулироваться разработанным и утвержденным муниципальным правовым актом. Пример: Примером такого акта может быть Положение о порядке подготовки и рассмотрения Думой городского округа Верхняя Пышма ежегодных отчетов главы городского округа Верхняя Пышма и главы администрации городского округа Верхняя Пышма, утв. решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 31.03.2011 № 32/9. Согласно п. 2.3 указанного положения ежегодный отчет главы администрации, представляемый депутатам Думы, должен содержать следующую информацию: 1. Об исполнении полномочий главы администрации, администрации городского округа по решению вопросов местного значения, определенных Уставом городского округа. 2. Об исполнении отдельных государственных полномочий, переданных администрации городского округа федеральными законами и законами Свердловской области. 3. О решении вопросов, поставленных Думой, которые направлялись главе администрации и в администрацию городского округа в отчетном периоде. По результатам заслушивания отчета главы администрации Дума принимает соответствующее решение, в котором дает оценку деятельности Главы администрации и деятельности администрации городского округа «удовлетворительно» или «неудовлетворительно». 55 В случае неудовлетворительной оценки деятельности главы администрации и деятельности администрации городского округа в решении Думы должны быть сформулированы причины такой оценки и указаны сроки для устранения недоработок и заслушивания информации об их устранении. Согласно п. 4.3 указанного положения неудовлетворительная оценка деятельности главы администрации и деятельности администрации городского округа может быть основанием для расторжения контракта с главой администрации по соглашению сторон, а в случае невозможности достижения такого соглашения - для принятия Думой решения об обращении в суд с заявлением на нарушение главой администрации условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения. В случае если заявление Думы будет удовлетворено, то контракте главой администрации городского округа расторгается в судебном порядке. Следует отметить, что в случае неудовлетворительной оценки деятельности главы администрации и деятельности администрации данной представительным органом по результатам отчета для расторжения контракта с главой местной администрации сегодня нет необходимости обращаться в суд. Согласно Обзору законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за VI квартал 2009 г., утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10.03.2009, поскольку главой местной администрации, назначенным на должность по контракту, осуществляется руководство соответствующим юридическим лицом (местной администрацией), правомерным является расторжение контракта с ним с учетом особенностей, обусловленных как статусом местной администрации, так и нахождением названного лица на муниципальной службе, а равно порядком назначения его на должность и заключения контракта - с применением дополнительных оснований для прекращения трудового договора с руководителем организации, установленных ст. 278 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ). То есть, по мнению Верховного Суда РФ (которое, безусловно, будет поддержано любым нижестоящим судом), уволить не справившегося со 56 своими обязанностями главу местной администрации очень просто, применив к нему положения ст. 278 ТК РФ, что дает депутатам представительного органа неограниченные возможности для воздействия на такого главу, а следовательно, и администрацию в целом при осуществлении контрольных полномочий за деятельностью местной администрации. Помимо заслушивания отчетов о деятельности администрации, представительный орган вправе в целях осуществления контроля направлять депутатские запросы и обращения руководителю администрации, руководителям структурных подразделений администрации, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Депутатский запрос - это обращение депутата или группы депутатов к руководителю администрации, должностным лицам муниципального образования, а также руководителям предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципального образования, по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа с требованием предоставления информации и получения разъяснений по указанным в запросе вопросам, утвержденное решением представительного органа. В свою очередь, обращение депутата (группы депутатов) - это его (их) обращение к руководителю администрации, должностным лицам муниципального образования, а также руководителям предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципального образования, по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа, с требованием предоставления информации и получения разъяснений по указанным в запросе вопросам. В муниципальных правовых актах должен быть обозначен временной промежуток, в который должен быть дан исчерпывающий ответ на депутатский запрос. По результатам рассмотрения ответов на депутатские запросы или обращения представительный орган может инициировать проведение 57 контрольных мероприятий в пределах своей компетенции или принять иное решение в рамках своих контрольных полномочий. Депутатский запрос - это эффективный инструмент, который служит в первую очередь для отстаивания интересов избирателей. Он дает возможность привлечь внимание к тем проблемам, которые представляются депутату особо важными, либо которые, по его мнению, нужно незамедлительно решить для устранения тех или иных недостатков в работе. Запрос депутата носит четко выраженный властный характер. Должностные лица не просто дают на него информацию, а держат ответ за свою деятельность, за решение возникших перед ними проблем и за допущенные недостатки. В то же время следует отметить, что в некоторых случаях (игнорирование депутатских запросов, нарушение сроков для ответа, формальные отписки на них) депутатские запросы не работают. Отсутствие четких правовых норм в федеральном законодательстве только усугубляют это положение. Пока в законе не прописаны требования к ответам на депутатские запросы, содержание их будет оставаться произвольным. В Государственной Думе уже поднят вопрос об ужесточении наказания для должностных лиц, нарушающих порядок рассмотрения и ответа на депутатские запросы. Вопрос об установлении административной ответственности за нарушение сроков рассмотрения депутатского запроса находится на стадии обсуждения. Но важно, чтобы культура взаимоотношений органов власти с другими структурами, организациями, ведомствами не регламентировалась только нормами административного законодательства. Есть и другая сторона медали: зачастую депутаты посылают запросы, которые вообще не требуются или депутатские запросы иногда отправляются не по назначению. И над этими проблемами тоже нужно работать, повышать уровень знаний и юридической грамотности муниципальных депутатов. Следует отметить, что в процессе контроля за деятельностью местной администрации представительный орган вправе действовать посредством: 58 • самостоятельного осуществления контрольных мероприятий; • поручения проведения контрольных мероприятий постоянным комиссиям представительного органа; Пример: Согласно Положению о комиссиях Совета народных депутатов Тайгинского городского округа, утв. Решением Совета народных депутатов Тайгинского городского округа от 24.05.2012 № 15-нпа, одной из главных задач постоянных комиссий Совета народных депутатов является контроль за исполнением законодательства Российской Федерации и Кемеровской области, устава Тайгинского городского округа и решений Совета народных депутатов Тайгинского городского округа в соответствии с профилем своей деятельности, контроль деятельности структурных подразделений администрации Тайгинского городского округа города по исполнению бюджета Тайгинского городского округа и распоряжению муниципальной собственностью. • создания рабочих групп из депутатов и специалистов, участие которых необходимо при осуществлении контрольных мероприятий; • привлечения на договорной основе специалистов для осуществления контрольных мероприятий; • создания собственных органов и наделения их контрольными полномочиями. Здесь речь идет прежде всего о формировании органов муниципального финансового контроля, которые созданы сегодня во всех муниципальных районах и городских округах, а также во многих городских и сельских поселениях. Пример: Решением Городской Думы города Сарова от 15.12.2011 № 129/5-гд утверждено Положение о Контрольно-счетной палате города Сарова, которая является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля, образуемым Думой и подотчетным ей. Необходимость контроля за деятельностью органов местного самоуправления обусловлена социальной сущностью государства, которая заключается в защите интересов общества, обеспечении общественного блага 59 и поддержании порядка. Передавая органам публичной власти полномочия, общество ожидает выполнения возложенных на государство функций, одной из которых является правоохранительная. Данная функция направлена на охрану прав и свобод граждан, реализуемых в том числе и посредством такой правовой формы их осуществления как контрольно-надзорная. Государство как особая организация власти руководит процессами реализации задач, стоящих перед обществом. Контроль со стороны государства в свою очередь позволяет оценить результативность деятельности органов местного самоуправления, степень реализации возложенных на них задач. С учетом того, что только государство, обладая необходимым аппаратом, может обеспечить должный контроль, а при определенных условиях - и привлечение к ответственности, ответ на вопрос о необходимости контроля со стороны государства за законностью и обоснованностью деятельности органов местного самоуправления становится очевиден. Он позволяет обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина, действует в интересах и во благо общества. Таким образом, государственный контроль за деятельностью местного самоуправления является важной составляющей государственного управления и необходим для обеспечения эффективной и законной работы органов местного самоуправления в интересах граждан. Посредством постоянного, действенного контроля можно добиться наиболее рациональной и законодательству деятельности органов эффективной, а главное, соответствующей местного самоуправления. 2.3 Перспективы оптимизации контроля и надзора за законностью в деятельности органов местного самоуправления Муниципальный контроль – это механизм, который позволяет жителям города или села контролировать деятельность органов местного самоуправления и своевременно выявлять нарушения закона. Контроль может 60 осуществляться самостоятельно или через органы местного самоуправления, например, через комиссию по контролю и надзору. Задача муниципального контроля заключается не только в выявлении нарушений, но и в улучшении качества услуг и решения проблем города. Жители города имеют право требовать от местных властей выполнения своих обязательств и сохранения прав и свобод местных жителей. Муниципальный контроль влияет на жизнь города, потому что он способствует укреплению местного самоуправления и повышению уровня доверия жителей к органам власти. Чем выше уровень контроля, тем точнее органы местного самоуправления реагируют на потребности населения, тем больше финансовых средств направляется на решение важных социальных и экономических проблем города. Нынешний порядок госконтроля за муниципальными органами и их должностными лицами установлен только с 1 января 2014 года с момента вступления в силу Федерального закона от 21 декабря 2013 г. № 370-ФЗ «О внесении изменений в статью 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данные изменения законодательства установили порядок производства госконтроля, который практически аналогичен при контролировании юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Установлен жесткий регламент отбора претендентов на госконтроль муниципалитетов. Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа согласованию прокуратурой с государственного субъекта контроля (надзора) Российской по Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от законодательства государственных Российской органов Федерации, 61 о фактах влекущих нарушений возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан. Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут также проводиться в соответствии Правительства с поручениями Российской Президента Федерации и Российской на основании Федерации, требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Заметим, что в судебной практике до сих пор отсутствует единство в понимании порядка производства госконтроля органов и должностных лиц муниципалитета и применимости конкретных законов. Первая проблема – возможность субсидиарного применения норм Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ. Потребность в такой практике возникает в связи с существенными пробелами в ст. 77 Закона № 131-ФЗ. Так, не установлен порядок проведения повторных проверок муниципалитета на предмет устранения выявленных нарушений. В итоге, госорганы применяют ст. 10 Закона № 294-ФЗ, позволяющей внеплановые проверки по истечении срока исполнения предписания. Данный вывод подтверждается и судебной практикой15. Вторая проблема – соотношение госконтроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и производства по делам об административном правонарушении. Анализ норм КоАП РФ и судебной практики приводит к выводу, что несоблюдение правил по проведению плановых и внеплановых проверок влечет признание доказательств, 15 Апелляционное определение Свердловского областного суда от 17 декабря 2014 г. по делу № 3317147/2014 // СПС "Гарант" [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/131641085/ (дата обращения: 28.11.2023). 10 Решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 20 октября 2017 г. по делу № 7-374/2017 // База судебных актов, судебных решений и нормативных документов «Судебные и нормативные акты РФ» [Электронный ресурс]. URL:http://sudact.ru/regular/doc/gdSZoEi6hAQ5/ (дата обращения: 28.11.2023). 62 полученных в ходе этих проверок, незаконными и недопустимыми (ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ). Данный вывод также находит подтверждение в судебной практике10. Таким образом, в случае, если функционально государственный орган уполномочен на осуществление контрольно-надзорной деятельности, данный орган может привлечь подконтрольный субъект к административной ответственности только по результатам законной плановой или внеплановой проверки. На основании изложенного, могут быть сформулированы следующие предложения: 1. По совершенствованию законодательства 1.1. Предусмотреть перераспределение источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с целью адекватного финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления возложенных на них законом полномочий. 1.2. Закрепить механизм софинансирования Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации содержания и ремонта имущества, переданного (передаваемого) ими органам местного самоуправления в состоянии, требующем ремонта. 1.3. Пересмотреть перечень вопросов местного значения, установленный в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», таким образом, чтобы указанный перечень соответствовал природе и назначению местного самоуправления. 1.4. Урегулировать порядок проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления: - установить проведение плановых проверок не чаще 1 раза в 3 года; - закрепить проведение внеплановых проверок исключительно по заявлениям жалобам физических и юридических лиц о нарушении их прав и законных интересов; 63 - предусмотреть запрет запрашивать документы и информацию, официально опубликованные, находящиеся в открытом доступе, государственных и муниципальных информационных системах, открытых и\или служебных источниках информации. - отрегулировать сроки рассмотрения протеста прокурора – например, установить, что сокращение установленных законом сроков рассмотрения осуществляется с санкции вышестоящего прокурора; 1.5. Исключить органы местного самоуправления из числа субъектов административных правонарушений в качестве юридических лиц, предусмотрев привлечение к административной ответственности только конкретных должностных лиц при наличии и доказанности их вины; 2. По организации контрольно-надзорной деятельности: 2.1. Изменить подходы к работе контрольно-надзорных органов и «внутрикорпоративную культуру», в первую очередь, на федеральном уровне, перенацелить деятельность органов преимущественно с поиска нарушений, на более конструктивные отношения с органами местного самоуправления (предупреждение, предотвращение, воспитание, методическая поддержка). 2.2. Пересмотреть систему оценки результативности деятельности контрольно-надзорных органов и их работников, исключив прямую ее увязку с количеством выявленных нарушений и вынесенных по ним мер реагирования; 2.3. Не допускать проведение дублирующих проверок органов местного самоуправления, а также случаев необоснованного проведения проверок исполнения законодательства без наличия к тому законных оснований. 2.4. Внедрять электронный документооборот во взаимоотношениях между органами местного самоуправления и контрольно-надзорными органами, включая представление запрашиваемой информации в электронном виде. 64 Рекомендации по совершенствованию работы должностных лиц муниципального управления связаны с разработкой информационной системы для управления МСУ. Ниже представлены функциональные и нефункциональные требования к информационной системе. Требования функциональные: система авторизации; распределение ролей; панель посетителя; панель администратора (сотрудника ); управление базой посетителей; управление информацией о заявках; удобный доступ к системе через сеть Интернет. Требования нефункциональные: - информационные сервисы должны быть надежными, защищенными, производительными, сопровождаемыми; - информационная система должна представлять собой многостраничное веб-приложение, включающее в себя подсистему «панель посетителя» и подсистему «панель сотрудника»; - пользовательский интерфейс должен быть удобным, каждый пользователь мог интуитивно понять на какую кнопку нажать, чтобы совершить нужное действие. Данная система уже существует и используется в работе с 2016 года. ГИС "Модуль МВК" предназначена для организации бизнес-процессов с привлечением ответственных лиц в рамках заданных ролей по процессу заседаний межведомственной комиссии, сбору необходимых для принятия решения документов и полной автоматизации технологического процесса принятия решений, а также для получения контрольной информации по бизнес-процессам предоставления государственных и муниципальных услуг. Задачами ГИС "Модуль МВК" являются: 65 1) автоматизация заседаний межведомственной комиссии; 2) сбор данных для принятия решения в едином формате; 3) автоматизация функций голосования по проектам решений; 4) автоматизация получения контрольной информации; 5) уменьшение сроков предоставления услуг; 6) оптимизация сроков проведения заседаний межведомственной комиссии; 7) единообразие данных, необходимых для принятия решения документов; 8) оптимизация технологического процесса принятия решений. Основными функциями ГИС "Модуль МВК" являются: 1) сбор данных из информационных систем для принятия коллегиального решения по проекту, представленному органом местного самоуправления муниципального образования Московской области; 2) рассмотрение вопросов в сфере земельно-имущественных отношений Московской области. В ГИС "Модуль МВК" включаются сведения: 1) о формируемых земельных участках, о земельных участках, меняющих конфигурацию или характеристики, об испрашиваемых правах на земельные участки (далее - Объекты); 2) об Объектах, информация о которых отражена в системе Единой информационной системы оказания государственных и муниципальных услуг Московской области; 3) о сроках нахождения проектов на рассмотрении/голосовании; 4) о созданных проектах решений в виде карточек; 5) о формируемых материалах для проверки межведомственной комиссией в сфере земельно-имущественных отношений Московской области; 66 6) о протоколах проведения межведомственной комиссии; 7) об отчетах в Системе, отражающих сроки этапов работы с проектами. Участниками информационного взаимодействия в ГИС "Модуль МВК" являются: 1) оператор - Министерство имущественных отношений Московской области - уполномоченный центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, ответственный за обеспечение функций по созданию, развитию и эксплуатации (сопровождению и технической поддержке) ГИС "Модуль МВК"; 2) поставщики информации - центральные исполнительные органы государственной власти Московской области, органы государственной власти Московской области, государственные органы Московской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области, ответственные за информационное наполнение проектов решений в рамках своей компетенции (внесение сведений в Систему); 3) пользователи - центральные исполнительные органы государственной власти Московской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области, уполномоченные органы, обладающие правом доступа к информации, содержащейся в ГИС "Модуль МВК", с возможностью ее обработки. Оператор Системы обеспечивает: 1) координацию деятельности по созданию, развитию и эксплуатации (сопровождению и технической поддержке); 2) функционирование Системы, включая работоспособность программных и технических средств; 3) эксплуатацию и развитие Системы, в том числе в части сопровождения технического и программного обеспечения Системы, включая закупку необходимого технического и программного обеспечения; 67 4) прием, хранение, предоставление данных Системы; 5) целостность и доступность данных Системы для участников информационного взаимодействия; 6) защиту информации, создаваемой и обрабатываемой в рамках функционирования ГИС "Модуль МВК" в соответствии с требованиями, установленными федеральным законодательством и законодательством Московской области; 7) разграничение прав доступа участников информационного взаимодействия; 8) контроль полноты и своевременного ввода информации в Систему в соответствии с Порядком функционирования ГИС "Модуль МВК"; 9) подключение и (или) предоставление доступа в соответствии с Порядком функционирования ГИС "Модуль МВК"; 10) технологическое и иное взаимодействие Системы с внешними информационными системами Московской области; 11) методическую поддержку по вопросам технического использования и информационного наполнения Системы в соответствии с Порядком функционирования ГИС "Модуль МВК". Поставщиками информации являются: 1) органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области. Органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области назначают должностных лиц, ответственных за ввод сведений в Систему. Указанные должностные лица осуществляют предоставление в Систему сведений и их актуализацию, а также обеспечивают полноту, актуальность и достоверность информации, предоставляемой в Систему; 2) Министерство имущественных отношений Московской области. Минмособлимущество назначает уполномоченных лиц, ответственных за 68 информационное наполнение ГИС "Модуль МВК". Указанные уполномоченные лица размещают данные в Системе, а также несут ответственность за полноту, актуальность и достоверность сведений, внесенных в ГИС "Модуль МВК". Поставщики информации предоставляют оператору Системы данные согласно Порядку функционирования ГИС "Модуль МВК". Пользователи ГИС "Модуля МВК" обеспечивают: 1) администрирование отчетных форм организации, созданных авторами указанной организации, в части редактирования списка отчитывающихся лиц и авторов форм; 2) мониторинг предоставленной информации, формирование отчетных материалов; 3) формирование проектных решений при выполнении функций Системы. Доступ к данным должен быть предоставлен только авторизованным пользователям ГИС "Модуль МВК" с учетом их служебных полномочий, а также с учетом категории запрашиваемой информации, территории, параметров объектов. Пользователи информации имеют право: - использовать Систему для доступа к информационным ресурсам; - на регистрацию в Системе и получение индивидуальных данных авторизации; - на защиту своих персональных данных от использования их третьими лицами. ГИС "Модуль МВК" включает следующие компоненты: 1) сервер Система управления базой данных (далее - СУБД); 2) сервер приложений; 3) пользовательские интерфейсы. 69 Взаимодействие ГИС "Модуля МВК" с внешними информационными системами Московской инфраструктуры, области осуществляется обеспечивающей с использованием информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, в соответствии с утвержденным форматом и регламентом внешнего взаимодействия информационных систем. Основанием для обеспечения информационного взаимодействия является формирование и направление оператором ГИС "Модуль МВК" запроса оператору внешней информационной системы. Вместе с тем, запрос на информационное взаимодействие может быть инициирован и оператором внешней информационной системы в адрес Министерства имущественных отношений Московской области. Порядок взаимодействия с внешними информационными системами: 1. Оператор внешней информационной системы или оператор ГИС "Модуль МВК" направляет официальный запрос по МСЭД с указанием целей и задач интеграции, контактами технического(их) специалиста(ов), формата взаимодействия и перечня требуемых данных. 2. Запрос рассматривается в течение 5 рабочих дней. 3. По результатам рассмотрения направляется мотивированный отказ или согласие с приложением технической и эксплуатационной документации, а также контакты технического специалиста. 4. Создается рабочая группа для взаимодействия по информационнотелекоммуникационным каналам связи для увеличения скорости и удобства коммуникации. Результат работы в системе "Модуль МВК": 1. обеспечение автоматизации процессов согласования в Министерстве имущественных отношений Московской области и других ЦИОГВ проектов и документов ОМС по переданным полномочиям; 70 2. консолидация информации получаемой из разных источников для принятия коллегиального решения 3. сокращение сроков предоставления государственных и муниципальных услуг; 4. формирование статистических отчетов о качестве проектов, сроках рассмотрения, качестве работы ЦИОГВ и ОМС; 5. формировать материалы для рассмотрения проектов на Градостроительном совете Московской области; 6. контроль деятельности ОМС. Таким образом, спроектированная база данных позволяет реализовать функционал информационной системы. С помощью данной информационной системы, высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации осуществляет контроль над принятием решений органов местного самоуправления. Заключение Органы государственного контроля (надзора) должны осуществлять государственный контроль (надзор) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основываясь на принципах объективности, открытости и гласности. При осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней. Координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют органы прокуратуры. Плановые проверки деятельности органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц проводятся органами государственного контроля (надзора) совместно на основании ежегодного плана проведения проверок, сформированного и согласованного прокуратурой субъекта Российской Федерации. При этом плановая проверка одного и того же органа местного 71 самоуправления или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года. Вышеуказанный ежегодный план подлежит размещению на официальных сайтах прокуратуры субъекта Российской Федерации и органа государственного контроля (надзора) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок. Внеплановые проверки рассматриваемой деятельности проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании обращений граждан, юридических лиц и информации от законодательства государственных Российской органов Федерации, о фактах влекущих нарушений возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан. Помимо того, внеплановые проверки могут проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также в целях контроля за исполнением ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений. Указанные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры. в судебной практике до сих пор отсутствует единство в понимании порядка производства госконтроля органов и должностных лиц муниципалитета и применимости конкретных законов. Первая проблема – возможность субсидиарного применения норм Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ. Потребность в такой практике возникает в связи с существенными пробелами в ст. 77 Закона № 131-ФЗ. Так, не установлен порядок проведения повторных проверок муниципалитета на 72 предмет устранения выявленных нарушений. В итоге, госорганы применяют ст. 10 Закона № 294-ФЗ, позволяющей внеплановые проверки по истечении срока исполнения предписания. Данный вывод подтверждается и судебной практикой16. Вторая проблема – соотношение госконтроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и производства по делам об административном правонарушении (далее – ПДАП). Анализ норм КоАП РФ и судебной практики приводит к выводу, что несоблюдение правил по проведению доказательств, плановых и полученных внеплановых в ходе этих проверок влечет проверок, признание незаконными и недопустимыми (ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ). Данный вывод также находит подтверждение в судебной практике10. Таким образом, в случае, если функционально государственный орган уполномочен на осуществление контрольно-надзорной деятельности, данный орган может привлечь подконтрольный субъект к административной ответственности только по результатам законной плановой или внеплановой проверки. На основании изложенного, могут быть сформулированы следующие предложения: 1. По совершенствованию законодательства 1.1. Предусмотреть перераспределение источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с целью адекватного финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления возложенных на них законом полномочий. 1.2. Закрепить механизм софинансирования Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации содержания и ремонта имущества, 16 Апелляционное определение Свердловского областного суда от 17 декабря 2014 г. по делу № 3317147/2014 // База судебных актов, судебных решений и нормативных документов «Судебные и нормативные акты РФ» [Электронный ресурс]. URL: http: //8иёас1ги/ге§и1аг/ёос/007т^Аа£ггР/ (дата обращения: 22.11.2020). 10 Решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 20 октября 2017 г. по делу № 7-374/2017 // База судебных актов, судебных решений и нормативных документов «Судебные и нормативные акты РФ» [Электронный ресурс]. URL:http://sudact.ru/regular/doc/gdSZoEi6hAQ5/ (дата обращения: 21.11.2020). 73 переданного (передаваемого) ими органам местного самоуправления в состоянии, требующем ремонта. 1.3. Пересмотреть перечень вопросов местного значения, установленный в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», таким образом, чтобы указанный перечень соответствовал природе и назначению местного самоуправления. 1.4. Урегулировать порядок проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления: - установить проведение плановых проверок не чаще 1 раза в 3 года; - закрепить проведение внеплановых проверок исключительно по заявлениям жалобам физических и юридических лиц о нарушении их прав и законных интересов; - предусмотреть запрет запрашивать документы и информацию, официально опубликованные, находящиеся в открытом доступе, государственных и муниципальных информационных системах, открытых и\или служебных источниках информации. - отрегулировать сроки рассмотрения протеста прокурора – например, установить, что сокращение установленных законом сроков рассмотрения осуществляется с санкции вышестоящего прокурора; 1.5. Исключить органы местного самоуправления из числа субъектов административных правонарушений в качестве юридических лиц, предусмотрев привлечение к административной ответственности только конкретных должностных лиц при наличии и доказанности их вины; 2. По организации контрольно-надзорной деятельности: 2.1. Изменить подходы к работе контрольно-надзорных органов и «внутрикорпоративную культуру», в первую очередь, на федеральном уровне, перенацелить деятельность органов преимущественно с поиска нарушений, на более конструктивные отношения с органами местного самоуправления (предупреждение, предотвращение, воспитание, методическая поддержка). 74 2.2. Пересмотреть систему оценки результативности деятельности контрольно-надзорных органов и их работников, исключив прямую ее увязку с количеством выявленных нарушений и вынесенных по ним мер реагирования; 2.3. Не допускать проведение дублирующих проверок органов местного самоуправления, а также случаев необоснованного проведения проверок исполнения законодательства без наличия к тому законных оснований. 2.4. Внедрять электронный документооборот во взаимоотношениях между органами местного самоуправления и контрольно-надзорными органами, включая представление запрашиваемой информации в электронном виде. 75 Список используемой литературы 1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 // СПС Консультант плюс [Электронныйресурс].URL:https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LA W_28399/ (дата обращения: 21.11.2023). 2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 02.11.2023) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "Консультант плюс" [Электронный ресурс]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/a411f9840c3f7ceb1 9f8003a502b7862ed651570/ 3. Закон Московской области от 24.07.2014 №106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» // СПС Гарант [Электронный ресурс]. URL: https://base.garant.ru/36855424/ 4. Закон Омской области от 3 марта 2003 г. N 428-ОЗ "Об административных комиссиях в Омской области" [Электронный ресурс] URL: https://base.garant.ru/15517065/ 5. Векшин В.П. // Закон и право. - 2022. - № 7. - C. 16-21 6. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л.: Госиздат, 1928. 468 с. 7. Винокуров А.Ю. Проблемы разграничения компетенции прокуроров и органов государственного контроля (надзора) в контексте статьи 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / А.Ю. Винокуров // Актуальные проблемы российского права. - 2022. - № 8. - C. 1626-1631 8. Говоренкова Т.Н. Читаем Велихова вместе. М.: Муниципальная власть, 1999. 322 с. 76 9. Гулидова В.В. Об осуществлении контроля представительным органом местного самоуправления деятельности местной администрации / В.В. Гулидова // Практика муниципального управления. - 2022. - № 10. - C. 24-36 10. Делеева А.А. Формы прямой демократии как средство реализации населением полномочий контроля за деятельностью органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 12. 11. Звягинцев М.Г. Новая концепция государственного и муниципального контроля в Российской Федерации / М.Г. Звягинцев // Современная экономика: концепции и модели инновационного развития: материалы VII Междунар. науч.-практ. конф., 19-20 февр. 2022 г.: в 2 кн. / Рос. экон. ун-т им. Г. В. Плеханова. - М., 2022. - Кн. 2. - C. 179-184 12. Зубарев С.М. О содержании целей и принципов контроля в государственном управлении // Административное право и процесс. 2022. 13. Каткова Л.В., Фролова О.А. Полномочия органов государственной власти в сфере надзора и контроля за органами местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 1. С. 20. 14. Килессо М.А. Субъекты, осуществляющие общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в России / М.А. Килессо // Административное и муниципальное право. - 2022. - № 3. - C. 237-240 15. Кирьянов А.Ю. Противодействие коррупции: о некоторых аспектах деятельности органов местного самоуправления / А.Ю. Кирьянов // Следователь. - 2022. - № 4. - C. 23-27 16. Михеев Д.С. Обеспечение общественного контроля - ключевое направление в развитии принципа гласности местного самоуправления / Д.С. Михеев // Lex russica. - 2022. - № 4. 17. Михеева Т.Н., Яичникова Ю.С. О некоторых формах участия населения муниципального образования в контроле за органами местного самоуправления // Пробелы в российском законодательстве. 2021. № 10. С. 18. Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. М.: Изд-во РАГС, 2021. 267 с. 77 19. обеспечении законности муниципальных нормативных правовых актов / А.М. Цалиев, 20. Определение Верховного Суда РФ от 14 января 2021 г. № 9-Г0823 // База судебных актов, судебных решений и нормативных документов 21. Павлов Н.В. К вопросу об административно-правовой природе производства по осуществлению муниципального контроля / Н.В. Павлов // Административное право и процесс. - 2022. - № 11. - C. 59-63 22. Паламарчук А.В. Задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления / А.В. Паламарчук // Законность. - 2022. - № 3. - С. 3-8 23. Петрова Л.И. Взаимодействие прокуратуры с органами местного самоуправления в сфере правотворчества / Л.И. Петрова, Е.Ю. Алборова // Законность. - 2022. - № 4. - C. 22-25 24. Попов Д.А. Государственный административный контроль за органами местного самоуправления: проблемы и пути решения / Д.А. Попов, Д.С. Оленин // Государственная власть и местное самоуправление. - 2022. - № 2. С. 22-27 25. Попов Д.А., Оленин Д.С. Государственный административный контроль за органами местного самоуправления: проблемы и пути решения // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. № 2. С. 24. 26. Попов С.О. Контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий: проблемы и практика / С.О. Попов // Практика муниципального управления. - 2022. - № 4. - C. 46-52 27. Проблемы законодательного регулирования государственного контроля (надзора) и муниципального контроля [электронный ресурс]: библиодосье к парламентским слушаниям, 16 октября 2022 года / Управление библиотечных фондов (Парламентская библиотека), Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной местному самоуправлению и делам Севера. - М., 2022. - 50 с. 78 политике, 28. Пухов А.В. Полномочия прокуроров при проведении контролирующими органами проверок деятельности органов местного самоуправления / А.В. Пухов // Законность. - 2022. - № 4. 29. Пылин С.В. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11. С. 32 36. 30. Решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 20 октября 2023 г. по делу № 7-374/2023 // База судебных актов, судебных решений и нормативных документов «Судебные и нормативные акты РФ» [Электронный ресурс]. URL:http://sudact.ru/regular/doc/gdSZoEi6hAQ5/ (дата обращения: 21.10.2023). 31. Семенов С.В. О совершенствовании правового регулирования системы государственного и муниципального контроля в России / С.В. Семенов, А.В. Чаплинский // Вопросы государственного и муниципального управления. 2022. - № 4. - C. 118-135 32. Тихалева Е.Ю. Реализация контрольной функции представительных органов местного самоуправления / Е.Ю. Тихалева // Государственная власть и местное самоуправление. - 2022. - 122 с. 33. Холопов В.А. Общественный контроль как ресурс профилактики негативных социальнополитических явлений в деятельности органов местного самоуправления / В.А. Холопов // Сборник работ по теме социально значимого проекта «Общественный контроль в социальной сфере как часть процесса по формированию правового государства и гражданского общества (здравоохранение, образование, социальная помощь)». - М, 2022. C. 237-243 34. Хусяйнова С.Г. Обеспечение законности в деятельности органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства: прокурорско-надзорный аспект / С.Г. Хусяйнова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2022. - № 9. - C. 25-28 79 35. Цалиев А.М. Органы регионального конституционного правосудия и прокуратуры в 36. Чаннов С.Е. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления / С.Е. Чаннов // Практика муниципального управления. - 2022. - № 4. - C. 79-86 37. Чуманова В.В. Контроль и надзор в обеспечении функционирования органов местного самоуправления. Челябинск: Полиграф-мастер, 2021. 150 с. 38. Шинкарева О.В. О внешнем финансовом контроле в системе муниципального самоуправления в РФ / О.В. Шинкарева // Финансы. - 2022. - № 6. - C. 53-57 39. Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: Муниципальный уровень. М.: Новая юстиция, 2021. 238 с. 40. Шугрина Е.С. Контроль за органами местного самоуправления и их должностными лицами // Конституционное и муниципальное право. 2021. 41. Яичникова Ю.С. Проблемы контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Йошкар-Ола: Стринг, 2021. 223 с. 80
