ВІДКРИТІСТЬ ТА ПРОЗОРІСТЬ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В КОНТЕКСТІ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО ДОСТУП ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ 2012 ББК 67.9(4УКР)304.3 Відкритість та прозорість органів державної влади в контексті законодавства про доступ до публічної інформації / Івано-Франківський центр науки, інновацій та інформатизації. – Івано-Франківськ: 2012. – с. – 115 Мета: розробка практичних порад для керівників державної служби в органах державної влади та інших державних службовців з питань налагодження взаємодії з громадськістю та розвитку громадянського суспільства. Стислий зміст: характеризуються зв’язки з громадськістю як сфера практично-прикладної діяльності державних службовців, розкриваються методи, прийоми, канали та форми комунікацій із громадськістю та їх специфіка у роботі центральних та місцевих органів державної влади. Цільова група: керівники державної служби в органах державної влади, керівники та працівники структурних підрозділів органів державної влади, відповідальні за зв’язки з громадськістю, навчальні заклади, що здійснюють підготовку магістрів за спеціальністю «Державна служба» галузі знань «Державне управління», інші особи, які цікавляться питаннями державної служби та державного управління. ББК 67.9(4УКР)304.3 © Івано-Франківський центр науки, інновацій та інформатизації, 2012 2 ЗМІСТ ВСТУП РОЗДІЛ 4 1. ДОСТУП ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ: МІЖНАРОДНІ 6 ПРАВОВІ СТАНДАРТИ РОЗДІЛ 2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДОСТУПУ ДО 21 ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ В УКРАЇНІ РОЗДІЛ 3. ПУБЛІЧНА ІНФОРМАЦІЯ: ПОНЯТТЯ, КЛАСИФІКАЦІЯ, 27 4. СПОСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДОСТУПУ ДО ПУБЛІЧНОЇ 36 РОЗДІЛ 5. РОЗГЛЯД ЗВЕРНЕНЬ ГРОМАДЯН ТА ПОРЯДОК НАДАННЯ 43 ДОСТУП РОЗДІЛ ІНФОРМАЦІЇ ЗАПИТУ НА ІНФОРМАЦІЮ: ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ РОЗДІЛ 6. ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ІЗ 53 ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДОСТУПУ ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ РОЗДІЛ 7. ПОРЯДОК РОЗГЛЯДУ ЗАПИТІВ НА ІНФОРМАЦІЮ 63 РОЗДІЛ 8. ОПРИЛЮДНЕННЯ ІНФОРМАЦІЇ РОЗПОРЯДНИКОМ ЯКОЇ Є 67 ОРГАН ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ РОЗДІЛ 9. СТВОРЕННЯ РЕЄСТРУ ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ 73 РОЗДІЛ 10. ПРОБЛЕМНІ МОМЕНТИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВА ГРОМАДЯН НА 77 ДОСТУП ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ЇХ ВИРІШЕННЯ СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 84 ГЛОСАРІЙ ТЕРМІНІВ 91 ДОДАТКИ 97 3 ВСТУП В європейських країнах існує потреба забезпечення права на доступ до інформації, якою володіють органи державної влади, тобто доступу до публічної інформації. Для того, щоб демократичне суспільство відповідало принципам демократичності, його члени повинні мати доступ до інформації, яка зачіпає процес вирішення питань, безпосередньо пов’язаних з їхніми інтересами. Адже, органи державної влади приймають рішення та здійснюють свою політику від імені громадян, що робить їхню діяльність підзвітною перед цими громадянами. Таким чином, держава має забезпечити доступ громадян до публічної інформації в пасивний та активний спосіб, що передбачає не лише публікування та розповсюдження інформації про діяльність органів державної влади, але й надання громадянам публічної інформації на їхні запити. Наразі, закони про доступ до публічної інформації прийняті майже в усіх державах Європейського Союзу окрім Кіпру, Мальти та Люксембургу, де на практиці вже надано доступ до урядової інформації для громадськості в пасивний та в активний спосіб, а також окрім Іспанії, де відповідний закон знаходиться в стані розробки і його ухвалення планується найближчим часом. Президент України впроваджує європейські стандарти відкритості і прозорості в роботі органів державної влади. Важливим кроком на цьому шляху стало підписання Главою держави Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI. Метою закону є забезпечення прозорості та відкритості суб’єктів владних повноважень, створення механізмів реалізації права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес. Закон закріплює основні принципи інформаційних відносин, а саме: гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації, свобода обміну інформацією; достовірність і повнота інформації; свобода вираження поглядів і переконань; правомірність одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації; захищеність особи від втручання в її особисте та сімейне життя. Необхідно зазначити, що право на доступ до інформації є конституційним правом людини, яке передбачене і гарантоване статтею 34 4 Конституції України, а саме, право кожного на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань; право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб на свій вибір. З прийняттям Закону України «Про доступ до публічної інформації» вбачається гарантованість кожній особі у відкритості, доступності інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, шляхом вільного її отримання (через звернення чи через запит на інформацію) для забезпечення своїх потреб і законних інтересів. 5 РОЗДІЛ 1. ДОСТУП ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ: МІЖНАРОДНІ ПРАВОВІ СТАНДАРТИ Одним із головних показників рівня демократії в країні є забезпечення доступу до публічної інформації. Відомо, що простота і легкість отримання громадянами країни необхідної суспільно значимої інформації є надійнішим індикатором цивілізованості і відкритості державного устрою країни. Значення доступу громадян до інформації державного сектора, як засобу забезпечення прозорості уряду та участі громадян у демократичному процесі визнається в Європі щонайменше з 1946 року, коли на першій сесії Генеральної Асамблеї ООН (1946) свободу інформації було проголошено як фундаментальне право людини, критерієм усіх свобод (Резолюція 59 (I)) 42. У подальшому право на свободу інформації знайшло своє закріплення в Загальній декларації прав людини (1948) і Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (1966). Водночас передбачене цими документами право збирати інформацію породжувало лише право отримувати інформацію із загальнодоступних джерел. На момент розробки Загальної декларації прав людини (1948 р.) і Міжнародного пакту про громадянські та політичні права (1966 р.) (МПГПП) основну мету ст. 19 Пакту автори вбачали в забезпеченні вільного обігу інформації й свободи слова, а також свободи масової інформації. Запитання, «чи випливає із змісту ст. 19 право на доступ до інформації», почало розглядатися ООН лише в 1993 р., коли була запроваджена посада Спеціального доповідача з питань заохочення та захисту права на свободу поглядів та вільного їх вираження44. Уперше питання існування права на доступ до інформації було розглянуто в доповіді E/CN.4/1995/32 Спеціального доповідача ООН, у якій він наголосив, що свобода збирати інформацію, котра гарантована в ст. 19 МПГПП, стосується інформації в тому обсязі, в якому вона є загальнодоступною45. Водночас доповідач звернув увагу на те, що свобода інформації буде позбавлена будьякої ефективності, якщо позбавити людей доступу до інформації. Доступ є основою демократичного стилю життя. 6 У доповіді 1998 р. право на доступ до інформації розглядалося уже не лише як частина свободи висловлювання, а як окреме право. У цій доповіді, а також у подальших доповідях державам нагадувалося, що вони мають забезпечувати своїм громадянам право на доступ до інформації, якою володіють органи державної влади. Окрім визнання права на доступ до інформації, 1998 рік – це також рік, коли Організація Об’єднаних Націй прийняла Конвенцію ООН “Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля”. Ця Конвенція була ухвалена ООН в Ааргусі (Данія) 25 червня 1998 р. Як зазначається в Конвенції, метою її ухвалення є сприяння захисту права кожної людини нинішнього і прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров’я та добробуту. Кожна зі Сторін гарантує право на доступ до інформації, на участь громадськості в процесі ухвалення рішень і на доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, відповідно до положень цієї Конвенції. Міжнародний досвід показав, що єдиною гарантією більш чи менш успішної захищеності суспільства від інформаційного апартеїду, з одного боку, та інформаційної наркозалежності населення від засобів масової інформації, з іншого, є створення і безперешкодне функціонування механізмів прямого доступу пересічних громадян до джерел інформації. Про це говорить досвід Австралії (Freedom of Information Act, 1982р.), Австрії (Act 15.05.87. Чинний з 01.01.88г.), Бельгії (Act on the Openness of Administration. Прийнято 11.04.94. Набув чинності 01.07 .94 г), Угорщини (Act No.LXIII of 1992 on Protection of Personal Data and Disclosure of Data of Public Interest. Прийнято Угорським парламентом 27.10.92г.), Італії (Act of 8 June 1990, No. 142/90. (Ordinamento delle autonomie locali); Act of 7 August 1990, No. 241/90.), Канади (Access to Information Act, 1983), Нідерландів (Act on Public Access to Information, Staatsblad, 1991), Норвегії (Act on Public Access to Documents, 1970), США (The Federal Freedom of Information Act, 20.06.66; The Federal Privacy Act; The Federal Sunshine Act, 13.09.76.) та інших країн. Тенденція щодо розробки та впровадження законів про доступ до інформації в останні роки набирає темпу. В 1980 році тільки 20% країнчленів OECD (Організація економічного співробітництва і розвитку) мали законодавство стосовно доступу до інформації; в 1990 році ця цифра виросла 7 до 40%, а до кінця 2000 року досягла рівня 80% - тобто 24 з 30 країн-членів. В процесі творення проектів законів щодо доступу до інформації країничлени часто застосовували громадські консультації. Закони про доступ до інформації кількох країн-членів OECD (чітко визначають доступ як закон, та секретність, як виняток (наприклад, Фінляндія, Нова Зеландія та Норвегія). Усі закони надають доступ до документів органів державної влади та передбачають апеляційні механізми у разі відмови. Однак можна знайти значні відмінності у питаннях: 1) обсягу подачі заявки, 2) умов подачі запиту, 3) обсягу виключень, 4) часових меж для відповіді, 5) зобов’язань надавати причини для відмови, 6) пасивного та активного надання інформації, 7) використання офіційної мови, та 8) визначення форматів інформації. Кілька років тому 67 країн по всьому світу мали законодавство щодо доступу до інформації, однак є чітка тенденція, що все більше і більше країн приєднаються до процесу відкритості інформацію про діяльність органів влади. Демократичні країни постійно підвищують тенденцію прийняття законодавчих актів стосовно надання публічного доступу до урядових документації та процесів. Культура секретності, яка характеризувала багато урядів протягом сторіч, здається все менш життєздатною. Сучасні комунікаційні технології також укладають шлях для більш легкого та широкого доступу, навіть якщо деякі країни намагаються протидіяти цьому розвитку. Однак не всі закони показали себе дієвими, або ж, можливо, проблема була в їх невідповідній реалізації. У деяких країнах закони можуть здаватись твердими та всеосяжними, однак вони не застосовуються владою. В інших країнах ці закони обходяться урядом з різних причин. Нові закони про секретність у глобальній війні з терором обмежили доступ до інформації. Міжнародні організації відіграють роль урядів у національному та глобальному контекстах, але не можуть видавати закони або встановлювати правила про доступ до інформації. Як правило, у зарубіжних країнах право на доступ до інформації закріплюється у конституціях, норми яких реалізуються в окремих процедурних законах про доступ до (свободу) інформації. Відповідно до зафіксованих вище принципів Артиклем 19 розроблено Модельний Закон про свободу інформації, який рекомендується взяти за основну для країн, у яких 8 не існує належних ефективних правових гарантій здійснення права на свободу чи доступ до інформації. Відповідно до міжнародних стандартів «Принципи законодавства про свободу інформації», «Право громадян на доступ до інформації», розроблених міжнародною організацією «Артикль 19», кожен громадянин може визначити, чи гарантує державне законодавство доступ до офіційної інформації. Ці принципи точно і зрозуміло встановлюють шляхи, за допомогою яких уряди можуть досягти максимальної відкритості, відповідно до загальновизнаних міжнародних стандартів і практики. Проаналізуємо окремо кожен із принципів. Принцип 1. Законодавство про свободу інформації повинне базуватися на принципі максимальної відкритості. Принцип максимальної відкритості встановлює презумпцію того, що вся наявна в державних органів інформація має бути відкритою, і від цієї презумпції можна відступити тільки в дуже обмежених випадках. Даний принцип є основою всієї концепції свободи інформації, в ідеалі це має бути закріплено в Конституції, оскільки доступ до офіційної інформації є одним з основоположних принципів правової держави. Але найвищою метою законодавства є реалізація відкритості інформації на практиці. Принцип 2. Державні органи зобов 'язані публікувати інформацію, яка є особливо важливою для суспільства. Свобода інформації передбачає не тільки те, що державні органи надають інформацію у відповідь на запит, але й те, що вони самі публікують і поширюють згідно з наявними ресурсами і можливостями документи, які становлять особливий суспільний інтерес. Вид інформації, яка повинна бути опублікована, залежить від специфіки державного органу, що володіє нею. Закон повинен встановлювати загальний обов'язок обприлюднювати відомості шляхом публікації, а також основні категорії інформації, які повинні бути опубліковані. Обов'язково державні органи повинні публікувати таку інформацію: оперативну інформацію про те, як державний орган працює, включаючи вартість послуг, що надаються ним, його цілі, результати аудиторських перевірок, стандарти, досягнуті результати тощо, особливо якщо державний орган надає безпосередні послуги громадськості; відповіді на будь-які запити, скарги та інші дії членів суспільства; можливі форми участі представників громадськості в ухваленні рішень у сфері політики і законотворчості; 9 перелік інформації, якою володіє орган, і в яких формах ця інформація міститься; зміст будь-якого рішення державного органу і його намірів, які стосуються громадськості, а також причини й підготовчий матеріал, що мали значення під час ухвалення рішення. Принцип 3. Державні органи повинні активно сприяти прозорості й відкритості діяльності уряду. Якщо держава хоче реалізувати цілі, що встановлюються інформаційним законодавством, необхідно інформувати членів суспільства про їх права, а також пропагувати відкритість діяльності уряду. Досвід різних країн свідчить, що бездіяльність державних службовців може підірвати реалізацію навіть найпрогресивнішого законодавства. Отже, діяльність з пропаганди відкритості влади є необхідним компонентом свободи інформації. У різних країнах ця діяльність буде різною і залежатиме від таких чинників, як система організації державної служби, основні обмеження свободи й відкритості інформації, рівень освітченості, ступінь інформованості громадськості. Закон повинен вимагати залучення достатніх ресурсів і відповідної уваги для реалізації цілей законодавства. Як мінімум, закон повинен передбачати суспільну освіту й поширення інформації, що стосується права на доступ до інформації, обмеження доступу до інформації і порядок реалізації цих прав. Принцип 4. Вичерпний перелік винятків з принципу відкритості інформації. Винятки повинні бути ясні й чітко визначені, підлягати строгій перевірці на «загрози» і «суспільний інтерес». Усі індивідуальні запити інформації в державні органи мають бути задоволені, за винятком тих випадків, коли державний орган зможе продемонструвати, що запитувана інформація підпадає під обмежений перелік винятків з принципу відкритості інформації. Відмова в наданні інформації може бути виправданою, тільки якщо державний орган зможе довести, що інформація відповідає трьом необхідним ознакам, а саме: інформація пов’язана з державною метою, закріпленою в законі; розкриття інформації перешкоджає досягненню цієї мети; шкода, завдана меті, перевищує суспільний інтерес в розкритті цієї інформації. Жоден державний орган не повинен бути повністю виключений зі сфери дії закону, навіть якщо у своїй більшості інформація про його діяльність є секретною і потрапляє в список обмеження доступу до інформації. Це стосується всіх гілок влади (виконавчої, законодавчої і судової), так само як і всіх функцій влади (включаючи, наприклад, функції 10 органів безпеки й оборони). Неможливість розкриття інформації має бути обгрунтованою в кожному конкретному випадку. Вичерпний перелік законних цілей, які можуть виправдати відмову в доступі до інформації, повинен бути закріплений законом. Цей перелік має включати тільки ті підстави, які встановлені законом для відмови в наданні документів, що містять інформацію про державну таємницю, національну безпеку, комерційну та іншу таємницю, що охороняється законом, суспільну або особисту безпеку, ефективність і стабільність процесу ухвалення рішень урядом. Винятки повинні бути чітко визначені, щоб уникнути їх вільного тлумачення і включення до них інформації, що не завдає шкоди законним інтересам. Для того щоб визначити, чи є документ закритим, необхідно виходити з інформації, що міститься в ньому, а не з типу документа. Обмеження повинні мати тимчасові рамки. Наприклад, засекречування інформації для захисту національної безпеки необгрунтовано після того, як загроза вже минула. Недостатньо простого включення інформації в перелік інформації з обмеженим доступом у зв’язку з охороною державної мети, закріпленої в конкретному законі. Державний орган повинен продемонструвати, що розкриття інформації завдасть істотної шкоди державному інтересу. Принцип 5. Процедури, які сприяють доступу до інформації, мають забезпечувати швидкість і сумлінність розгляду запитів інформації та доступність оскарження будь-яких відмов у наданні інформації. Процедура ухвалення рішення щодо надання інформації на запит повинна передбачати три різні рівні: 1) рішення безпосередньо в державному органі, що володіє відповідною інформацією; 2) оскарження в незалежному адміністративному органі; 3) оскарження в суді. Там, де це необхідно, повинні бути створені умови повного доступу до інформації для певних груп населення з обмеженими можливостями, наприклад, тих, хто не вміє читати або писати, тих, хто не володіє мовою, якою надана інформація, або тих, хто має фізичні вади, такі як сліпота. Закон повинен встановлювати чіткі часові рамки для розгляду запитів і вимагати, щоб всі відмови в наданні інформації були мотивовані й оформлені письмово. Скрізь, де це практично реалізовується, повинна існувати можливість перегляду первинного рішення вищим органом у порядку підпорядкування. 11 В усіх випадках закон повинен гарантувати громадянинові право оскаржити в незалежному адміністративному органі відмову державного органу надати інформацію. Це може бути як уже існуючий орган, наприклад Омбудсмен або Комісія з прав людини, так і орган, спеціально створений для цього. У будь-якому випадку, такий орган повинен відповідати певним стандартам і мати відповідні повноваження. Йому повинні бути гарантовані незалежність, якде-юре, так і де-факто, а також за допомогою встановлення певної процедури призначення глави або колегіального органу керівництва. Призначати на посади в такому органі повинен представницький орган влади, наприклад багатопартійна парламентська комісія. Процес призначення має бути відкритим і доступним для участі в ньому громадськості, особливо стосовно висунення кандидатур. Посадові особи, призначені в такий орган, повинні відповідати високим вимогам професіоналізму, бути незалежними і компетентними. Також під час призначення їх на посаду має бути перевірена відсутність у них конфлікту інтересів. Адміністративному органу мають бути надані повноваження досліджувати будь-яку скаргу, включаючи можливість залучати свідків, і, що важливо, вимагати в державних органів будь-яку інформацію або документи на свій розсуд, і, якщо це необхідно і виправдано, розглядати їх на закритому засіданні. Адміністративний орган за наслідками розгляду скарги повинен володіти такими повноваженнями: відхилення скарги; зобов’язання державного органу надати інформацію; зміна будь-якого платежу, що стягуються державним органом; накладання штрафу на державний орган за неправомірні дії, а також покладання на державний орган фінансових витрат з перегляду рішення, як разом зі штрафом, так і окремо від нього. Адміністративний орган повинен також володіти повноваженням передавати справу до суду у випадку, коли є докази того, що посадовець перешкодив доступу до інформації або умисно знищив записи. Обидві сторони конфлікту (особа, що звернулася із запитом, і відповідний державний орган) повинні мати право оскаржити рішення адміністративного органу в судовому порядку. Під час розгляду скарги на рішення адміністративного органу вся суперечка повинна бути повністю розглянута по суті, а не тільки питання про обгрунтованість рішення адміністративного органу. Це забезпечує правильність вирішення складних 12 справ, а також послідовний підхід до розгляду справ про свободу висловлювання думки. Принцип 6. Плата за надання інформації на запити громадян не повинна бути надмірною, щоб не бути перешкодою для звернення із запитом. Плата за отримання інформації, якою розпоряджається державний орган, не повинна бути високою, щоб не стати перешкодою для потенційних заявників при подачі запиту, беручи до уваги і те, що сама свобода інформації полягає в забезпеченні відкритого доступу до неї. Встановлено, що в довгостроковій перспективі користь відкритості інформації більш ніж перевищує витрати. У будь-якому випадку, досвід інших країн вказує, що плата за доступ до інформації не є ефективним засобом відшкодування витрат на забезпечення вільного інформаційного режиму. У світовій практиці розроблені різні механізми для того, щоб стягування плати за надання інформації не було стримуючим чинником для її запиту. У деяких державах застосовується одночасно два види оплати: однакова плата для кожного запиту і диференційована плата залежно від фактичних витрат на підбір і надання інформації. Плата за надання повинна бути знята або істотно понижена для запитів громадян про їх персональну інформацію або для запитів інформації, яка становить суспільний інтерес (що завжди презентується, коли кінцевою метою запиту є публікація інформації в ЗМІ). У деяких країнах встановлюється вища плата за надання інформації на запит, необхідний у комерційних цілях, як засіб зменшення плати за запити, пов’язані з суспільним інтересом. Принцип 7. Засідання державних органів повинні бути відкритими для громадськості. Свобода інформації включає право громадськості на інформацію про діяльність уряду, для того щоб мати можливість брати участь у процесі ухвалення рішень. Тому законодавство у сфері свободи інформації повинне встановлювати загальне правило: всі засідання органів влади є відкритими для громадян. Підставами для призначення закритого засідання за відповідних обставин можуть бути: розгляд питань охорони здоров'я населення і суспільної безпеки, законності і правопорядку, таємниці слідства, відносин працівника і працедавця, особиста таємниця, комерційна таємниця й національна безпека. Принцип 8. Відкритість інформації має першорядне значення, закони, що не відповідають принципу максимальної відкритості, повинні бути 13 змінені або скасовані. Закон про свободу інформації повинен вимагати, щоб інші закони тлумачилися відповідно до його положень. Якщо це неможливо, законодавство, що регулює доступ до інформації, утримувачами якої є державні органи, повинне відповідати принципам, на яких засноване законодавство про свободу інформації. Перелік винятків, передбачених у законі про свободу інформації, повинен бути вичерпним і таким, що не підлягає розширенню іншими законами. Зокрема, розголошування офіційними особами інформації, яку вони зобов'язані надати відповідно до законів про свободу інформації, не повинне визнаватися незаконним за законами про державну таємницю. З часом має бути взято зобов'язання привести всі закони, які так або інакше регламентують питання доступу до інформації, у відповідність до принципів, на яких засноване законодавство про свободу доступу до інформації. Крім того, офіційні особи повинні бути захищені від переслідування і покарання, якщо вони обгрунтовано і сумлінно надали інформацію згідно з вимогами свободи доступу до інформації, навіть якщо згодом виявиться, що інформація не підлягала оприлюдненню. Інакше атмосфера секретності буде збережена в органах влади й управління, оскільки посадові особи будуть надмірно обережні в наданні інформації на запити, щоб уникнути персональної відповідальності. Принцип 9. Особи, що інформують про правопорушення, повинні бути захищені. Громадяни мають бути захищені від будь-яких правових, адміністративних або дисциплінарних санкцій за повідомлення інформації про правопорушення. «Правопорушення» в цьому контексті - це скоєння кримінального злочину, невиконання законних обов'язків, судова помилка, корупція та шахрайство, серйозне зловживання адміністративними повноваженнями з боку посадових осіб державного органу. Сюди ж входить створення серйозної загрози здоров'ю, безпеці людини або навколишньому середовищу, у тому числі з боку фізичних осіб. Право на захист мають громадяни, які повідомляють про правопорушення, якщо вони діють сумлінно й переконані у правильності інформації, а також надають докази правопорушення. Такий захист повинен надаватися навіть тоді, коли розкриття інформації буде порушенням вимог закону або прав працедавця. У деяких країнах захист осіб, що надають інформацію про правопорушення, обумовлений наявністю вимог надати інформацію певним фізичним особам і контролюючим органам. Якщо це прийнятно, захист повинен надаватися 14 також у тих випадках, коли цього вимагає суспільний інтерес, у разі розкриття інформації широкому колу осіб або навіть засобам масової інформації. Поняття «суспільний інтерес» в цьому випадку означає, що користь від розкриття інформації переважає над шкодою або що альтернативні способи оприлюднення інформації необхідні для захисту першорядного інтересу. Це застосовується, наприклад, в ситуаціях, коли необхідний захист осіб, які повідомляють про правопорушення, від помсти і коли звичайних механізмів явно недостатньо, коли існує серйозна причина для розкриття інформації, наприклад загроза здоров'ю або безпеці населення, або за наявності ризику приховування або знищення доказів правопорушення. Предметом регулювання законів про доступ (свободу) до інформації зарубіжних країн є доступ саме до публічної інформації – тієї, якою володіють суб'єкти владних повноважень (у цивільному праві – юридичні особи публічного права), а також інформації, якою володіють приватні особи (у цивільному праві – юридичні особи приватного права), якщо така інформація становить суспільний інтерес (суспільно значуща). Метою Модельного закону про свободу інформації є забезпечення доступу до інформації, якою володіють органи влади та приватні структури, якщо вона необхідна для здійснення або захисту будь-якого права. Закон Естонії «Про публічну інформацію» від 15.11.2000 р. під публічною інформацією розуміє інформацію, що записана та задокументована у будь-якій формі та будь-яким способом, і яка отримана чи підготовлена в результаті виконання обов'язків держави. Закон Болгарії «Про доступ до публічної інформації» від 22.06.2000 р. під публічною інформацією розуміє будь-яку інформацію, що стосується суспільного життя в державі, та надає можливості громадянам висловлювати власну думку про діяльність осіб, які мають зобов'язання в рамках цього Закону. Окрім того, цей Закон розрізняє офіційну публічну інформацію та адміністративну публічну інформацію. Офіційна публічна інформація – це інформація, що міститься в актах державних органів або органів місцевого самоврядування, і яка пов'язана з виконанням ними своїх повноважень. Доступ до такої інформації забезпечується шляхом оприлюднення. Адміністративна публічна інформація – це інформація, яка збирається, розробляється та зберігається у зв'язку із офіційною інформацією у ході діяльності органів. Доступ до такої інформації – вільний. 15 Закон Польщі «Про доступ до публічної інформації» від 6.09.2001 р. під публічною інформацією розуміє будь-яку інформацію, що стосується публічних справ. У Швеції Законом «Про свободу преси» 1963 р. врегульовано доступ до офіційних документів, під якими розуміються документ, який зберігається органом публічної влади або якщо він вважається отриманим чи підготованим органом влади. Документ включає будь-які письмові матеріали, малюнки або записи, які можна читати, слухати або інші носії, з яких можна отримувати інформацію за допомогою технічних засобів. Предметом регулювання Закону Великобританії «Про свободу інформації» 2000 р. є також доступ до інформації, якою володіють публічні органи або особи, які надають їм послуги. Закон Словенії «Про доступ до публічної інформації» від 22.03.2003 р. встановлює процедуру доступу до публічної інформації — інформації, якою володіють публічні органи, а також яка ними створена у зв'язку із здійсненням ними своїх повноважень. Практично в усіх законах про доступ до (свободу) інформації зарубіжних країн втілений принцип максимального оприлюднення: «вся інформація, якою володіють публічні органи, підлягає розкриттю; винятки повинні бути максимально обмежені, визначені законом і публічні органи повинні довести виникнення та правомірність таких винятків». Доступ лише до інформації, яка підпадає під такі винятки, може бути обмежений. Відповідно до Рекомендації Ради Європи про доступ до інформації, що перебуває у володінні державних органів, до таких винятків, зокрема, відносяться: інтереси національної безпеки, суспільної безпеки, громадського порядку, економічного добробуту країни, попередження злочинів або попередження розголошення інформації, отриманої конфіденційно, захист приватного життя та інших легітимних приватних інтересів, але, беручи при цьому до уваги особливу зацікавленість кожної особи в інформації, якою володіють органи влади, і стосується її особисто. Приблизно такі ж винятки передбачені у Модельному законі про свободу інформації. У Рекомендації Ради Європи про доступ до офіційних документів, передбачено, що «у доступі до офіційного документу може бути відмовлено, якщо оприлюднення інформації, що в ньому міститься, може зашкодити або скоріше за все зашкодить інтересам, зазначеним у пункті 1 (інтереси національної безпеки, право на приватність тощо), якщо тільки суспільний 16 інтерес від оприлюднення такої інформації не переважає потенційної шкоди від її розкриття». Ця норма відображена у законодавствах багатьох демократичних держав і успішно застосовується на практиці. Наприклад, у Законі Естонії «Про доступ до публічної інформації» йдеться, що «розпорядник інформації повинен розкрити інформацію, що стосується фактів, які викликали суспільний інтерес…». Закон Нідерландів «Про публічний доступ до урядової інформації» передбачає, що документи, які містять інформацію з обмеженим доступом, можуть бути оприлюдненими тільки тоді, коли «їх важливість не перевищує важливості захищених інтересів». Подібні правові норми відображені у законодавстві Швеції, Данії, Австрії, Фінляндії, Ірландії. У таких випадках можна вважати, що органи влади, приймаючи рішення про розкриття інформації (яка за режимом доступу відповідно до закону є інформацією з обмеженим доступом), розкривають її, якщо «суспільний інтерес» знати цю інформацію є вищим, ніж потенційна шкода від її розкриття. Наприклад, на певній території, з дозволу компетентних органів влади, здійснюється будівництво певного стратегічного об'єкта, яке спричиняє суттєве забруднення навколишнього природного середовища, що, у свою чергу, може мати негативний вплив на життя і здоров'я громадян. Інформація про будівництво такого об'єкта, відповідно до закону, є конфіденційною (наприклад, може становити комерційну таємницю). Проте, на вимогу громадськості, або ж за власною ініціативою, компетентний орган влади, застосовуючи тест «баланс інтересів» та «заподіяної шкоди», може розкрити таку інформацію, оскільки шкода від нерозкриття такої інформації може бути набагато вагомішою, як і суспільний інтерес знати цю інформацію, ніж потенційна шкода від її розкриття. Винятки (обмеження) із забезпечення права на доступ до публічної інформації можуть носити обов'язковий або дискреційний характер. Дискреційний характер норми про можливість відмови у доступі до інформації означає, що орган влади приймає рішення про застосування цієї норми. Це забезпечує більшу свободу при віднаходженні рівноваги між інтересами та шкодою, що може бути заподіяна, ніж у випадку обов'язкового характеру винятків, які повинні бути застосовані в кожному конкретному випадку. У разі, якщо законодавство вимагає від органів влади провести оцінку можливих наслідків від розголошення інформації, тест «баланс інтересів» застосовується для виявлення можливої шкоди, що завдасть розкриття 17 інформації публічним інтересам в цілому, або індивідуальним інтересам, зокрема. Даний тест передбачає зважування двох протилежних цінностей – наслідків при розкритті інформації та наслідків при її засекреченні. Тест «заподіяної шкоди» застосовується тоді, коли органи влади зосереджують свою увагу на потенційній шкоді, що може бути заподіяна, або упередженості, яка може завдати інтересам, захищених законом. Якщо потенційна шкода, що може бути завдана певним інтересам, може бути порівняна з «протилежними» інтересами, тоді два згаданих вище тести застосовують разом. Практично в усіх зарубіжних країнах діють спеціальні інституції, відповідальні за реалізацію права на доступ до інформації. В одних країнах – це тимчасові органи, спеціально створені після прийняття законів про доступ до інформації і уповноважені здійснювати контроль за виконанням цих законів. В інших країнах – це постійні інституції, спеціально уповноважені забезпечувати реалізацію права на доступ до інформації. У країнах, де немає спеціального закону про доступ до інформації, а таке право закріплено у конституції, вказані функції покладено на парламенти, омбудсмени та суди. Так, досвід зарубіжних країн свідчить про такі моделі спеціальних інституцій: 1) спеціальний орган контролю за забезпеченням права на доступ до інформації в рамках виконавчої влади (Бельгія, Ісландія, Естонія, Польща, Таїланд, Японія тощо); 2) спеціалізований омбудсмен з питань інформації або колегіальний орган, що буде здійснювати незалежний парламентський контроль за охороною та захистом права на доступ до інформації (Великобританія, Ірландія, Угорщина, Словенія, Німеччина, Сербія, Канада тощо); 3) Уповноважений з прав людини або службовий підрозділ чи спеціальний представник для здійснення контролю за забезпеченням конституційного права на інформацію у межах апарату уповноваженого з прав людини (Швеція, Данія, Бельгія, Фінляндія, Австрія, Нідерланди, Польща тощо); 4) орган контролю, який формально створюється при уряді або парламенті, але до його складу входять представники законодавчої, виконавчої, судової гілки влади, представники від громадськості та органів місцевого самоврядування (Франція, Португалія тощо). 18 Поширеною практикою у багатьох зарубіжних країнах, яка видається найбільш демократичною, є створення та діяльність омбудсменів – Уповноважених з питань інформації, які є органами парламентського контролю. До сфери повноважень омбудсмена віднесено нагляд за діяльністю органів влади щодо забезпечення реалізації права на доступ до інформації. Більшість омбудсменів наділені правом пропонувати парламенту скасувати, внести зміни до чинного та прийняти нові закони у цій сфері. Окрім того, у багатьох країнах омбудсмени виступають квазі судовими органами, які розглядають скарги осіб про порушення їхніх прав на доступ до інформації, та приймають відповідні рішення, які мають обов'язковий характер. Достатньо ефективною є діяльність такого органу у Словенії, з моменту створення якого фактично зникла потреба у громадян звертатися до суду з питань порушення права на доступ до інформації. Модельний закон про свободу інформації також передбачає функціонування інституту Уповноваженого з питань інформації. Отже, за останні роки було ухвалено міжнародно-правові документи, які визнають право на доступ до інформації основоположним правом людини, а представники Організації Об’єднаних Націй, Ради Європи, ОБСЄ у своїх доповідях звертають увагу на те, що право на доступ до інформації є необхідною умовою для участі громадян в ухваленні державних рішень, запорукою розвитку демократії та фундаментом у боротьбі з корупцією. Основними документами, які визначають міжнародні стандарти права на доступ до публічної інформації, на сьогодні є: 1) Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів від 18.06.2009; 2) Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (ратифікована Законом України № 832-XIV від 06.07.99 р.); 3) Йоганесбурзькі принципи. Національна безпека, свобода висловлювань і доступ до інформації; документи міжнародної організації “Артикль 19” (Article 19), зокрема: “Право громадськості знати. Принципи законодавства про свободу інформації”, Модельний закон про свободу інформації; 5) «Про доступ до офіційних документів», Рекомендація Rec (2002) 2 Комітету Міністрів Ради Європи від 21.02.2002; 19 6) «Про доступ до інформації, що перебуває в розпорядженні державних органів», Рекомендація № R (81) 19 Комітету Міністрів Ради Європи від 25.11.1981; 7) «Про доступ громадськості до інформації, що є в розпорядженні державних органів, і свободу інформації», Рекомендація № 854 (1979) Парламентської Асамблеї Ради Європи; 8) «Про право на недоторканість приватного життя», Резолюція № 1165 (1998) Парламентської Асамблеї Ради Європи; 9) практика Європейського суду з прав людини. Відповідно до перелічених міжнародних документів основними міжнародними стандартами у сфері права на доступ до інформації є: • принцип максимальної відкритості – уся інформація у володінні публічних органів є відкритою, крім передбачених законом винятків; • відомості, доступ до яких закривається, мають бути ясними, описуватися вузько і відповідати контролю згідно з “трискладовим тестом”, а саме: інформація повинна мати відношення до легітимної мети, передбаченої законом; оприлюднення інформації повинно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди вказаній легітимній меті; шкода, яка може бути заподіяна вказаній меті, має бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації; обсяг інформації, доступ до якої обмежується, про публічну особу має бути значно меншим, ніж обсяг інформації про приватну особу; процедура доступу до інформації має бути чітко визначеною, а загальний строк надання інформації за запитом – стислим; передбачено не лише право на доступ до інформації, якою володіють органи державної влади та місцевого самоврядування, а й до інформації, яка належить приватним організаціям, якщо оголошення цієї інформації, зменшить ризик шкоди головним суспільним інтересам; наявність спеціального позасудового механізму захисту права на доступ до інформації (інформаційний уповноважений); захист “викривачів” (“whistleblowers”). 20 РОЗДІЛ 2. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДОСТУПУ ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ В УКРАЇНІ Основи реалізації права на доступ до публічної інформації закріплені в Конституції України – «Кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, використовувати і поширювати інфор мацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інфор мації, одержаної конфіденційно або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя». Таким чином, можна обґрунтовано стверджувати, що зазначена стаття Конституції цілком відповідає міжнародним зобов’язанням України та фіксує в собі міжнародні вимоги щодо питання доступу до інформації. Крім тієї спеціальної вимоги щодо права на інформацію Основний Закон містить ще низку норм, важливих у контексті реалізації та захисту цього права. Серед них стаття 31 та стаття 32, котрі гарантують: – захист приватної інформації – «право на приватність», – право «знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею», – «судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім’ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації. Відповідно до ст. 32 Конституції України громадяни мають право на інформацію. Кожний громадянин має право ознайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які є державною або іншою захищеною законом таємницею. Стаття 50 Конституції гарантує «право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість продуктів і предметів побуту, а також право 21 на її поширення». Ця ж сама стаття передбачає, що «така інформація ніким не може бути засекречена». Норми цієї статті кореспондують зі змістом Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля («Орхуська конвенція»), ратифікованої Законом України від 06.07.99. Стаття 57, що гарантує «право знати свої права і обов’язки». Стаття 21, котра декларує, що «права і свободи людини є невідчужуваними і непорушними», Стаття 22, яка передбачає, що «права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними, ... гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту чи обсягу існуючих прав і свобод». Все це, безперечно, стосується і права на інформацію. Стаття 64, своєю чергою, також передбачає, що «конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України» (хоча на практиці дана норма постійно порушується органами державної влади та управління). Стосовно права на інформацію підстави і формат (виключно законом) таких обмежень встановлено самою «основною» статтею 34 та другою частиною ст. 64, котра передбачає мож ливість обмеження цього та деяких інших прав «в умовах воєнного або надзвичайного стану...із зазначенням строку дії цих обмежень» (як ми знаємо – тільки законом України). Відповідно до ч. 3 ст. 34 Конституції, право на доступ до інформації може бути обмежено законом в інтересах: національної безпеки, територіальної цілісності чи громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, охорони здоро в’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або підтримки авторитету і неупередженості правосуддя. Згідно зі ст. 32 Конституції, не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. 22 Можна вважати обмеженням права на доступ та розповсюдження інформації «шанування державних символів» України (ст. 65), й наявність спеціального закону про відповідальність за посягання на честь і гідність Президента (ст. 105). Право на доступ до інформації (ч. 3 ст. 32, ч. 2 ст. 34, ч. 2 ст. 50) на підставі ст. 64 Конституції України може бути обмежено в умовах воєнного або надзвичайного стану, однак право знати свої права та обов’язки, не може бути обмежене навіть в умовах воєнного чи надзвичайного стану (стаття 57). До положень Конституції, що мають відношення до права на інформацію, можна було б віднести, в принципі, всі статті Розділу І «Загальні засади» та Розділу ІІ «Права, свободи і обов’язки людини і гро мадянина», як сказано вище, кожен має конституційне право «знати свої права і обов’язки». Виняткове значення, як для розуміння важливості забезпечення доступу громадян до інформації про діяльність владних інституцій, так і для вирішення, у контексті принципу верховенства права, конкретних питань доступу до інформації у випадку правової неврегульованості певних питань, неоднозначності положень законодавства чи контроверсійності таких положень мають норми ст. 3 та 5 Конституції України: Стаття 3: «Людина, її здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави». Стаття 5: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ...Ніхто не може узурпувати державну владу». Таким чином, очевидно і беззаперечно, що, по-перше, для здійснення суверенітету і, відтак, контролю за можновладцями (найманими «менеджерами») народ має володіти повною інформацією про їх діяльність, її відповідність Конституції та законам, а також інтересам суспільства, подруге, у випадку контроверсії між інтересом владних інституцій щодо засекречення певної інформації та інтересом громадян щодо доступу до неї пріоритет – на боці громадянського інтересу. Вперше в Україні право на доступ до публічної інформації знайшло своє втілення в Законі України «Про інформацію» від 02.10.1992 № 2657-XII. Законом визначено головним напрямом державної інформаційної політики 23 забезпечення доступу громадян до інформації. Стаття 9 цьго Закону констатує: «Всі громадяни України, юридичні особи і державні органи мають право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення та зберігання відомостей, необхідних їм для реалізації ними своїх прав, свобод і законних інтересів, здійснення завдань і функцій». Ухвалення такого закону на початку 90-х років здавалося революцією у сфері прозорості державного управління, проте практика його застосування показала, що через суттєві недоліки та прогалини він не встановлював дієвого механізму реалізації права на доступ до інформації. Закон України «Про інформацію» встановлює, що кожен має право на вільне одержання, використання, поширення, зберігання та захист інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Під інформацією Закон розуміє будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб. Закон закріплює основні принципи інформаційних відносин, а саме: гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації, свобода обміну інформацією; достовірність і повнота інформації; свобода вираження поглядів і переконань; правомірність одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації; захищеність особи від втручання в її особисте та сімейне життя. Відповідно до Закону право на інформацію охороняється законом та держава гарантує всім суб'єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Також ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб'єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію. Однак, цей закон суттєво розходився з міжнародними і, зокрема, європейськими стандартами забезпечення доступу населення до урядової та іншої офіційної інформації, не містив у собі відповідних юридичних і організаційних гарантій такого доступу. 24 Прийняття нового законодавства про доступ до інформації розглядалося як приведення українського законодавства у відповідність до європейських стандартів та виконання міжнародних обов’язків України, що, зокрема, випливають з її членства в Раді Європі. У результаті чого Верховною Радою України було ухвалено два закони – «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI та нової редакції Закону «Про інформацію», які повною мірою відповідають визнаним міжнародним стандартами доступу до інформації. Закон України «Про доступ до публічної інформації» був розроблений з метою усунення колізій, прогалин у сфері регулювання реалізації права на доступ до інформації та створення ефективного механізму гарантування максимального доступу до інформації, що знаходиться в органах публічної влади України. Закон «Про доступ до публічної інформації» закріплює основні принципи інформаційних відносин, а саме: гарантованість права на інформацію; відкритість, доступність інформації, свобода обміну інформацією; достовірність і повнота інформації; свобода вираження поглядів і переконань; правомірність одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації; захищеність особи від втручання в її особисте та сімейне життя. Цей Закон визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес. Наявні також відповідні підзаконні акти, що регламентують та деталізують певні процедури та дії, передбачені базовими законами: Постанова Кабінету Міністрів України від 13 липня 2011 р. № 740 «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію». Постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. № 583 «Питання виконання Закону України «Про доступ до публічної інформації» в Секретаріаті Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органах виконавчої влади». Постанова Кабінету Міністрів України від 4 січня 2002 р. № 3 «Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади». 25 Постанова Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 р. № 1242 «Про затвердження Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади». Крім того, кожен орган виконавчої влади ухвалює власні Порядки складення та подання запитів на інформацію. Слід відмітити, що із прийняттям Законів України «Про доступ до публічної інформації» та «Про внесення змін до Закону України «Про інформацію» (нова редакція) вбачається гарантованість кожній особі у відкритості, доступності інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, шляхом вільного її отримання (через звернення чи через запит на інформацію) для забезпечення своїх потреб і законних інтересів. 26 РОЗДІЛ 3. ПУБЛІЧНА ІНФОРМАЦІЯ: ПОНЯТТЯ, КЛАСИФІКАЦІЯ, ДОСТУП Термін «публічна інформація» є ключовою категорією Закону «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI, адже останній визначає механізм доступу саме до публічної інформації. Цей термін є новим для українського законодавства на відміну від країн з усталеною демократією та Східної Європи, де він є загальноприйнятим (у деяких з них, наприклад, у Словенії, Болгарії, Польщі, Естонії, термін «публічна інформація» також включений до назви законів, що встановлюють механізм реалізації права на доступ до інформації). Основною метою імплементації в українське законодавство цього нового поняття є необхідність охоплення різноманітної інформації, що знаходиться у всіх без винятку органів публічної влади України, а також суспільно важливої інформації, що знаходиться у інших осіб. “Публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.” Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає межі та спосіб державного регулювання щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення інформації, її охорони та захисту. Публічна інформація може мати текстове, числове, графічне вираження чи бути виражена вербальними засобами тощо. Вона може бути зафіксована на будь-якому матеріальному (не лише паперовому) носії інформації. Це можуть бути, зокрема, електронні носії: магнітні носії інформації – магнітна стрічка (аудіокасета, відеокасета та ін.), магнітний диск; перфораційні носії інформації — перфокарта, перфострічка; оптичні носії інформації – оптичні диски CD, DVD, Blu-ray Disc та інші; магнітооптичні носії інформації — магнітооптичний компакт-диск (CD-MO) та інші. Будь-які інші – зокрема, 27 новіші і не названі вище – носії інформації так само підпадають під дію цього Закону. Публічна інформація може бути зафіксована на цифрових, електронно-цифрових та інших пристроях, що належать суб’єкту владних повноважень (приклад: цифрове зображення, що міститься на жорсткому диску комп’ютера, фотоапараті чи в мобільному телефоні). Законом передбачено такі принципи забезпечення доступу до публічної інформації: Рис. 3.1. Принципи забезпечення доступу до публічної інформації Відповідно до статті 13 Закону розпорядниками публічної інформації є: 1) суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання; 28 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов'язаної з виконанням їхніх обов'язків; 4) суб'єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них. 5) суб'єкти господарювання, які володіють інформацією про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту; про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян; іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією). За режимом доступу публічна інформація поділяється на відкриту та з обмеженим доступом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановленим законом. Тобто певного виду публічна інформація може бути закритою та обмеженою в доступі, якщо це передбачається окремим законом. Прикладом цього може слугувати Закон України «Про державну таємницю», де чітко визначено, яка інформація належить до такої таємниці, встановлює режим охорони державної таємниці та порядок доступу до неї уповноважених осіб, а також підстави, необхідні для віднесення інформації до державної таємниці. Відповідно до вимог вітчизняного законодавства цілий ряд інформації відноситься до безумовно відкритої. Новим антикорупційним Законом України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 07.04.2011 № 3206-VI встановлено вимоги щодо прозорості інформації. Відповідно до статті 16 Закону суб'єктами відповідальності за корупційні правопорушення (визначені у пунктах 1-3 частини першої статті 4 цього Закону), забороняється: 1) відмовляти фізичним або юридичним особам в інформації, надання якої цим фізичним або юридичним особам передбачено законом; 29 2) надавати несвоєчасну, недостовірну чи не в повному обсязі інформацію, яка підлягає наданню відповідно до закону. Крім того, не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом інформація про: 1) розміри, види благодійної та іншої допомоги, що надається фізичним та юридичним особам чи одержується від них суб'єктами відповідальності за корупційні правопорушення; 2) розміри, види оплати праці осіб, зазначених у пункті 1 частини першої статті 4 цього Закону, а також одержані цими особами за правочинами, які підлягають обов'язковій державній реєстрації, дарунки (пожертви). Стаття 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» чітко визначає види інформації з обмеженим доступом. Варто звернути увагу, що мова йде не про обмеження доступу до документу, а саме обмеження доступу до інформації, яка може міститися в тому чи іншому документі. Тобто, в ситуації, коли у відповідному, скажімо, наказі лише певна частина містить інформацію з обмеженим доступом, то такий документ має бути доступним, в тій частині, де інформація не є обмеженою. Як цього досягти? Як варіант, при копіюванні такого документа інформація з обмеженим доступом ретушується. Таблиця 3.1. Види інформації Конфіденційна інформація Це інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Треба пам’ятати, що конфіденційна інформація є поняттям зі сфери приватного права і не може стосуватися органів виконавчої влади. Органи виконавчої влади, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного 30 добробуту та прав людини. Таємна інформація Це інформація, доступ до якої обмежується, оскільки її, розголошення може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю слідства та іншу передбачену законом таємницею. Службова інформація Це така інформація, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень. До цього типу також відносять інформацію, яка зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці. Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні сукупності вимог, передбачених частиною другою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину. 31 Не належать до інформації з обмеженим доступом декларації про доходи осіб та членів їхніх сімей, які: 1) претендують на зайняття чи займають виборну посаду в органах влади; 2) обіймають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування першої або другої категорії. Порядок віднесення публічної інформації до інформації з обмеженим доступом Перед тим, як обмежити доступ до певного виду публічної інформації, необхідно «протестувати» її на відповідність сукупності трьох вимог, визначених частиною 2 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» Таблиця 3.2. Вимоги до віднесення публічної інформації до інформації з обмеженим доступом Вимога, існування якої необхідне для обмеження доступу до інформації Вимога 1. Обмеження здійснюється виключно для захисту одного з таких інтересів: національна безпека; територіальна цілісність; громадський порядок; запобігання заворушенням чи злочинам; охорона здоров'я населення; захист репутації або прав інших людей; запобігання розголошенню конфіденційно одержаної інформації; підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. Коментар: Якщо жоден зі згаданих законних інтересів не постраждає від розкриття інформації, відповідна інформація має бути відкритою, а доступ до неї не може обмежуватися. Вимога 2 Розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам Коментар: настання шкоди в разі розголошення має бути реальним, шкода має бути такою, що істотно загрожуватиме одному з 32 Вимога, існування якої необхідне для обмеження доступу до інформації перерахованих вище охоронюваних законом інтересів. За відсутності цього інформація має бути відкритою за режимом доступу. Вимога 3 Шкода від оприлюднення інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. Предметом суспільного інтересу вважається, зокрема, така інформація (ч. 2 ст. 29 ЗУ «Про інформацію»), яка: свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов'язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману; свідчить про шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб. Коментар: існують випадки, коли навіть за наявності законного інтересу, який захищається обмеженням доступу до інформації, та потенційно суттєвої шкоди від її оприлюднення таке оприлюднення необхідне для захисту суспільного інтересу, який переважає законний інтерес, що став причиною втаємничення інформації. Тобто інтереси суспільства постраждають більше від утаємничення інформації, ніж від її оприлюднення. Доступ до інформації обмежується лише за умови наявності всіх трьох вимог. При відсутності хоча б однієї з них інформація є відкритою. Перелік відомостей, що становлять службову інформацію Частина 3 статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначає, що перелік відомостей, що становлять службову інформацію, складений суб’єктом владних повноважень, не може бути обмеженим у доступі, тобто такий перелік не може відноситися до інформації з обмеженим доступом. Необхідно звернути увагу, що з даної норми не випливає обов’язку суб’єкта владних повноважень складати вказаний перелік, існує лише обов’язок не обмежувати доступ до такого переліку, якщо він існує. Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, є допоміжним документом для кращого орієнтування працівників розпорядника в процесі вирішення питання про можливе віднесення 33 інформації до категорії обмеженого доступу, а також інформування потенційних запитувачів про те, що певні відомості в даного розпорядника ймовірно належатимуть до інформації з обмеженим доступом. У переліку вказуються категорії відомостей, які зазвичай можуть належати до службової інформації. Такий перелік має допомагати працівникам розпорядника швидше орієнтуватися в масиві всієї інформації, наявної у нього, виокремлюючи ту, яка потенційно може належати до службової інформації. Важливо звернути увагу на те, що до переліку не допускається включення інших категорій відомостей, окрім потенційно службової інформації. Тобто включення до переліку таємної чи конфіденційної інформації (зокрема, персональних даних) суперечитиме Закону, оскільки в двох останніх категоріях інформації з обмеженим доступом інший правовий режим охорони, і наявність їх в переліку може спричинити в подальшому помилкове віднесення таких відомостей до службової інформації і вжиття заходів щодо їх охорони, які не відповідають статусу даної інформації. Опис відомостей, що потенційно можуть належати до службової інформації, подано в частині 1 статті 9 Закону. Але складати перелік відомостей, що потенційно можуть належати до такої інформації доцільно лише щодо групи відомостей, описаної в пункті 2 частини 1 статті 9 («зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони»), оскільки група, описана в пункті 1 частини 1 статті 9 («інформація, що міститься в документах суб’єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу кореспонденцію...»), може охоплювати дуже багато різних тематичних сфер, які неможливо наперед окреслити і включити в перелік. Це означає, що такий перелік доцільно складати лише тим розпорядникам, які мають (або можуть мати) справу з відомостями, (1) зібраними в процесі оперативно-розшукової діяльності, (2) зібраними в процесі контррозвідувальної діяльності, (3) у сфері оборони. І найголовніше, що варто пам’ятати, використовуючи перелік відомостей, що становлять службову інформацію: стаття 9 Закону обов’язково застосовується у зв’язці зі статтею 6, що визначає вимоги до обмеження доступу до інформації. Таким чином, згадування певної категорії відомостей у переліку відомостей, що становлять службову інформацію, не призводить до автоматичного надання їй статусу службової. У будь-якому конкретному випадку віднесення відповідної інформації, що стосується однієї із таких категорій, дослужбової і надання документу грифу «ДСК» 34 потрібно обов’язково застосувати трискладовий тест. Лише, якщо ці конкретні відомості пройшли трискладовий тест, виникає законна підстава обмежити до них доступ як відомостей, що становлять службову інформацію. Службової інформації також стосуються норми частин 3-6 статті 6 Закону, тобто не може бути службовою інформація, яка була вже правомірно оприлюднена розпорядником, щодо якої відпали законні підстави обмеження доступу, яка міститься в згаданих у частині 6 статті 6 деклараціях, а також інформація про володіння, користування, розпорядження державним або комунальним майном, розпорядження бюджетними коштами, зокрема про розміри заробітної плати працівників розпорядника, про одержувачів або покупців державного чи комунального майна. 35 РОЗДІЛ4. СПОСОБИ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДОСТУПУ ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ Міжнародні стандарти, на яких базується іЗакон України «Про доступ до публічної інформації», розглядають доступ у пасивному і активному аспектах. На відміну від позиції, коли активний і пасивний доступ розглядається як дії особи щодо отримання публічної інформації, міжнародні стандарти розглядають аспекти доступу саме в контексті забезпечення органом влади реалізації права на доступ до публічної інформації. Пасивний аспект доступу (з боку органу влади) передбачає відповідь органу на запит від особи/групи осіб, забезпечення їхньої участі в засіданні колегіальних органів, надання можливості ознайомитися з публічною інформацією в органі влади. Активний аспект доступу (з боку органу влади) – обов’язок органу влади оприлюднювати інформацію про свою діяльність, ухвалені документи та проекти, що готуються, реєстр публічної інформації тощо в один або кілька способів – публікувати в ЗМІ, розміщувати на офіційних веб-сайтах, вивішувати на інформаційних стендах тощо. Рис. 4.1 Способи забезпечення розпорядниками доступу до публічної інформації 36 Активний і пасивний аспекти доступу до публічної інформації містять компроміс: з одного боку, на орган влади покладається оприлюднення значної частини публічної інформації, що у т.ч. сприяє зменшенню запитів, а з іншого – особа може отримати додаткову інформацію, щодо якої немає обов’язку оприлюднення, але яка за своїм статусом є публічною. Особа самостійно визначає прийнятний для неї спосіб доступу до публічної інформації, щоправда кожен із видів доступу має свої недоліки і переваги, пов’язані зі строками, обсягом і фактичними витратами. Регулювання активного і пасивного доступу Активний і пасивний аспект доступу до інформації було закладено ще до ухвалення Закону України «Про доступ до публічної інформації». Так, стаття 34 Конституції України закріпила право кожного «вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб – на свій вибір», а стаття 50 гарантує право кожного на вільний доступ «до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення». Окрім того, ст. 40 забезпечила право кожного «направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк». Також стаття 57 Конституції зобов’язує довести до населення закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов’язки громадян у порядку, встановленому законом. Недоведений до загалу акт не матиме законної сили. На рівні старої редакції Закону України «Про інформацію» активний і пасивний аспекти доступу було закріплено обов’язком органів державної влади та місцевого і регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняття рішення шляхом публікації в офіційних друкованих ЗМІ, створенням інформаційних служб, забезпеченням вільного доступу до архівних, статистичних бібліотечних та музейних фондів. Особи також мали право надсилати інформаційні запити щодо доступу до офіційних документів та запити щодо інформації про діяльність органів законодавчої, виконавчої та судової влади України, їхніх посадових осіб з окремих питань. Новий Закон України «Про доступ до публічної інформації» посилив і деталізував право на доступ і зобов’язав розпорядників: 37 – оприлюднювати і надавати інформацію, крім визначених законом випадків, – цим реалізовується презумпція відкритості інформації і прозорість діяльності органів влади та інших розпорядників; – максимально спростити процедуру подання запиту та отримання інформації – для подання запиту потрібно дотриматися лише кількох формальних вимог, а форма запиту є довільною; – визначити відповідальних за доступ до інформації осіб або підрозділів – доступом до інформації має опікуватися спеціально уповноважений підрозділ або посадові особи, які забезпечують оприлюднення публічної інформації, надання інформації за запитами та проводять систематизацію, аналіз та контроль щодо задоволення запитів; – забезпечити доступ до засідань колегіальних суб’єктів владних повноважень, крім визначених законом випадків, – будь-яка особа, незалежно від професії, соціального стану, політичних уподобань може вільно перебувати на колегіальних засіданнях органів влади. Пасивний аспект доступу Як зазначалось вище, пасивний аспект доступу передбачає надання інформації розпорядником лише у разі надходження запиту від особи чи групи осіб. Пасивний аспект гарантує доступ до публічної інформації шляхом: – подання інформаційного запиту; – ознайомлення з документами безпосередньо в приміщенні органу; – проведення громадських експертиз. Перевага пасивного аспекту полягає в тому, що особа може отримати інформацію в досить стислі строки (від 48 годин до 20 діб). Окрім того, такий спосіб дозволяє отримати документацію, щодо оприлюднення якої немає прямих вимог (наприклад, інформацію, що раніше вважалась службовою, але підстави до обмеження доступу зникли). Недолік такого способу полягає в тому, що особі доведеться відшкодувати фактичні витрати на копіювання/друк запитуваних матеріалів (за умови перевищення 10тисторінкового ліміту і наявності документа розпорядника, що встановлює розцінки вартості), а за певних обставин чекати обробку запиту або фінального оприлюднення документа, який, приміром, було ухвалено на засіданні колегіального органу. Таким чином, пасивний аспект доступу передбачає надання всієї відкритої та опублікованої публічної інформації, а також: 38 – інформації з обмеженим доступом, оприлюдненої відповідним розпорядником раніше, за умови, якщо таке оприлюднення було правомірним; – інформації з обмеженим доступом, якщо немає законних підстав для обмежень у доступі до такої інформації, які існували раніше; – інформації з обмеженим доступом, якщо її не було обмежено за трискладовим тестом; – інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі: – копії відповідних документів; – умови отримання цих коштів чи майна; – прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно, за умови, що доступ до такої інформації не завдає шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину; – інформації, яка втратила статус службової або таємної через завершення виконання рішення, проекту або розкриття інформації на підставі рішення уповноваженої особи; – іншої публічної інформації, щодо якої не передбачено обов’язку оприлюднення. Активний аспект доступу Активний аспект доступу (з боку органу влади) передбачає забезпечення права на доступ до публічної інформації шляхом її оприлюднення розпорядником безвідносно до волі певної особи щодо отримання такої інформації. Перевага такого доступу для особи полягає в тому, що їй достатньо відкрити веб-сайт чи газету, або підійти до стенду, або бути присутнім на засіданні й отримати раніше оприлюднену інформацію. Окрім того, такий доступ є маловитратним (приміром, вартість примірника газети, проїзд до відповідного стенду, оплата доступу до Інтернету). Втім, до недоліків можна віднести необхідність пошуку в бібліотеці відповідного примірника газети, де було оприлюднено інформацію, а також неможливість отримання інформації, яку ще не було належним чином оформлено або щодо якої не встановлено вимоги оприлюднення. Проте, за умови підвищення якості електронного документообігу саме такий механізм отримання 39 інформації переважатиме (приміром, отримання актів органу на його офіційному веб-сайті). Порядок оприлюднення інформації та її зміст визначається ст. 5, 14 та 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Так, стаття 5 визначає спосіб оприлюднення інформації. Це може бути офіційне друковане видання, офіційний веб-сайт у мережі Інтернет, інформаційний стенд або будь-який інший спосіб (наприклад, розповсюдження примірників ухвалених актів серед населення населеного пункту). Закон надає розпоряднику право обирати, залежно від фінансових та матеріальних можливостей, у який спосіб він забезпечує доступ до інформації, утім, інформація має поширюватися максимально широко усіма наявними способами, а особи мають знати про порядок та спосіб оприлюднення, інформація, що оприлюднюється, має бути актуальною, а доступ до неї – вільним. Зауважимо, закон містить застереження щодо веб-сайтів. У випадку, якщо орган державної влади або орган місцевого самоврядування має офіційний веб-сайт (у домені .gov. ua або за адресою, визначеною відповідним актом органу), він зобов’язаний забезпечити оприлюднення інформації, передбаченої ст. 15, зі вказуванням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації. Створення сайту законом не вимагається, утім у цифрову епоху наявність веб-сайту суттєво полегшує реалізацію права на доступ. Основний перелік інформації, який має оприлюднити розпорядник, зазначено у ст. 15 Закону. Це інформація: – інституційного характеру (назва, функція, мета тощо); – про структуру та контакти (перелік і контакти відповідальних осіб за певні напрями роботи); – про правові акти та засідання; – про адміністративні послуги, що надаються органом; – про взаємодію з громадськістю і громадянами (громадська рада, громадські експертизи); – щодо роботи із запитами та зверненнями громадян; – звітного характеру; – інша інформація, пов’язана з діяльністю органу виконавчої влади (закупівля товарів, інформація про бази персональних даних тощо). 40 Права та обов’язки громадян у сфері доступу до публічної інформації Відповідно до статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації» кожна особа має право: 1) знати у період збирання інформації, але до початку її використання, які відомості про неї та з якою метою збираються, як, ким і з якою метою вони використовуються, передаються чи поширюються, крім випадків, встановлених законом; 2) доступу до інформації про неї, яка збирається та зберігається; 3) вимагати виправлення неточної, неповної, застарілої інформації про себе, знищення інформації про себе, збирання, використання чи зберігання якої здійснюється з порушенням вимог закону; 4) на ознайомлення за рішенням суду з інформацією про інших осіб, якщо це необхідно для реалізації та захисту прав та законних інтересів; 5) на відшкодування збитків у разі розкриття інформації про цю особу з порушенням вимог, визначених законом. Відповідно до статті 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Згідно зі статтею 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6)невиконання розпорядниками обов’язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача. Відповідно до статті 23 Закону «Про доступ до публічної інформації», рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. 41 Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України. Рис. 4.2. Право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону 42 ненадання відповіді на запит на інформацію Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України надання недостовірної або неповної інформації несвоєчасне надання інформації Запитувач має право оскаржити: відстрочку в задоволенні запиту на інформацію відмову в задоволенні запиту на інформацію Рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача РОЗДІЛ 5. РОЗГЛЯД ЗВЕРНЕНЬ ГРОМАДЯН ТА ПОРЯДОК НАДАННЯ ЗАПИТУ НА ІНФОРМАЦІЮ: ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ Відповідно до вітчизняного законодавства, до 2011 року, зазвичай, державні службовці розгядали інформаційні запити, як зверненнями громадян (заявами. скаргами, клопотаннями, пропозиціями), З набранням чинності закону України «Про доступ до публічної інформації» необхідно розрізняти два види понять – звернення громадян та запити про отримання певного виду публічної інформації. Поняття звернення громадян, що регулюються Законом України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року та запит на інформацію – Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року. Такі форми правовідносин в інформаційній сфері, як звернення громадянина, запит / вимога суб’єкта владних повноважень та запит на інформацію різняться за правовими підставами, предметом, вимогами щодо форми, порядку оплати. Окрім того, потреба в розмежуванні форм правовідносин передбачена ст. 2 Закону України «Про доступ до публічної інформації», яка визначає, що цей закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб’єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом. Предметом звернення громадян є широкий спектр правовідносин – від реалізації своїх особистих прав і надання пропозицій щодо діяльності органів державної влади до оскарження неправомірних дій посадових осіб. Предметом інформаційних відносин, в які вступають суб’єкти владних повноважень для отримання певної інформації, є виконання останніми своїх функцій. Запит на отримання інформації має чітко визначений предмет: надання публічної інформації, якою володіє або повинен володіти її розпорядник. Зверненням громадян є викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги (ст. 3 Закону України «Про звернення громадян»). Більше інформації про види звернень див. на рис. 4. 1. 43 Рис. 5. 1 – Основні форми звернень громадян Запит на інформацію – це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні (частина перша статті 19 Закону). Запит (вимога) суб’єкта владних повноважень – викладене в письмовій формі звернення або вимога такого суб’єкта про надання інформації чи виконання певних дій (утримання від дій) у зв’язку із виконанням суб’єктом звернення своїх владних повноважень. До таких форм відносяться, зокрема: протест, припис, подання прокурора; ухвала суду про витребування певної інформації відповідно до процесуальних законів; депутатський запит тощо. Запит (звернення) суб’єкта владних повноважень завжди пов’язаний із виконанням таким суб’єктом своїх владних функцій. Разом із тим владні суб’єкти можуть отримувати інформацію від інших учасників інформаційних відносин не на підставі свого звернення, а на підставі обов’язку інших учасників інформаційних відносин їм таку інформацію систематично надавати. 44 Окрім того, відповідно до норм Законів України «Про доступ до публічної інформації» та «Про звернення громадян» різняться суб’єкти отримання інформації. Таблиця 5.1. Суб’єкти отримання інформації. Визначення понять Хто може подавати? Зміст прохання Запит на інформацію Прохання надати публічну інформацію, що знаходиться у володінні розпорядника інформації. Не потребує узагальнення, аналітичної обробки даних або створення в інший спосіб. Звернення громадянина пропозиції; зауваження; скарга; заява; клопотання. запитувачі інформації – фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб’єктів владних повноважень; розпорядники інформації суб’єкти, визначені у статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації»; -структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію розпорядників інформації. Надати певну інформацію або копію документа, які можуть знаходитися у володінні органа виконавчої влади як розпорядника публічної інформації громадяни України; 45 Потребує дій вчинення певних особи, які не є громадянами України і законно знаходяться на її території Прохання вчинити певні дії . Наприклад: притягнення винуватих до відповідальності за результатами розгляду звернення у вигляді скарги; надання громадянину певного статусу за результатами розгляду його заяви; оптимізація роботи адресата звернення за наслідками розгляду пропозиції громадянина. Окрім того, розмежування звернень і запитів органів влади передбачають застосування окремих процедур реєстрації та обліку, а також різні строки надання відповіді. Таблиця 5.2. Строки надання відповіді Запит на інформацію Звернення громадян відповідь на запит надається не не більше одного місяця від дня пізніше 5 робочих днів з моменту надходження; його отримання; не пізніше 15 днів від дня їх у виняткових випадках (ч. 2,3 ст. 20 отримання, які не потребують Закону України «Про доступ до додаткового вивчення – невідкладно; публічної інформації») відповідь не більше 45 днів, якщо у місячний надається не пізніше 48 годин з дня термін вирішити порушені у його отримання; зверненні питання неможливо. строк розгляду запиту може бути продовжено з 5 до 20 робочих днів, якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних. На обґрунтовану письмову вимогу громадянина термін розгляду може бути скорочено від встановленого. Звернення громадян, які мають встановлені законодавством пільги, розглядаються у першочерговому порядку. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача у письмовій формі не пізніше 5 робочих днів з дня отримання запиту. Розмежування звернень і запитів органів влади передбачають відмінності у оформленні документу, що подається на розгляд до органу влади, а саме: Таблиця 5.3. Оформлення документів Запит на інформацію Звернення громадян ім’я (найменування) прізвище, імя, по батькові, запитувача, поштову адресу або місце проживання громадянина; адресу електронної пошти, а також номер засобу зв’язку, якщо такий є; викладення суті порушеного питання, зауваження, пропозиції, загальний опис інформації або вид, назву, реквізит чи зміст заяви чи скарги, прохання чи документа, щодо якого зроблено 46 запит, якщо запитувачу це відомо; вимоги; підпис та дату, за умови поданя запиту в письмовій формі. - підпис і дата. Звернення громадян та запити на інформацію реєструються відповідною службою діловодства органу виконавчої влади як окремі групи вхідних документів. У випадку надходження запиту на інформацію рух інформації йде від розпорядника до запитувача. У випадку зі зверненнями громадян рух інформації відбувається в зворотному напрямі – від автора звернення до його адресата. Таблиця 5. 4. Рух інформації Запит на інформацію Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов’язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником. Звернення громадян Звернення Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій особисто. Органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи зобов'язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у зверненні, доводиться до відома громадянина у письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз’ясненням порядку оскарження прийнятого рішення. 47 Законами України «Про доступ до публічної інформації» та «Про звернення громадян» передбачено заборону щодо розголошення відомостей про особисте життя громадян без їх згоди чи відомостей, що містяться у документі. Таблиця 5.5. Заборона про розголошення відомостей Запит на інформацію Розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов'язані: 1) надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом; 2) використовувати її лише з метою та у спосіб, визначений законом; 3) вживати заходів щодо унеможливлення несанкціонованого доступу до неї інших осіб; 4) виправляти неточну та застарілу інформацію про особу самостійно або на вимогу осіб, яких вона стосується. . Зберігання інформації про особу не повинно тривати довше, ніж це необхідно для досягнення мети, задля якої ця інформація збиралася. Звернення громадян Не допускається розголошення одержаних із звернень відомостей про особисте життя громадян без їх згоди чи відомостей, що становлять державну або іншу таємницю, та іншої інформації, якщо це утискає права і законні інтереси громадян. Не допускається з’ясування даних про особу громадянина, які не стосуються звернення. На прохання громадянина, висловлене в усній формі або зазначене в тексті звернення, не підлягає розголошенню його прізвище, місце проживання та роботи. Відповідно до статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації»: 1. Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов’язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 Закону фактичні витрати, пов’язані з копіюванням або друком; 48 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п’ятою статті 19 Закону. 2. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації. 3. Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов’язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником. 4. У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім’я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис. 5. Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовий формі. 6. Відстрочка в задоволенні запиту на інформацію допускається в разі, якщо запитувана інформація не може бути надана для ознайомлення в передбачені цим Законом строки у разі настання обставин непереборної сили. Рішення про відстрочку доводиться до відома запитувача у письмовій формі з роз’ясненням порядку оскарження прийнятого рішення. 7. У рішенні про відстрочку в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім’я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату надсилання або вручення повідомлення про відстрочку; 3) причини, у зв’язку з якими запит на інформацію не може бути задоволений у встановлений цим Законом строк; 4) строк, у який буде задоволено запит; 5) підпис. 49 Відповідно до статті 8 Закону України «Про звернення громадян» звернення, не підлягають розгляду та вирішенню, якщо надійшли без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає. Також не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, терміни розгляду яких передбачено статтею 17 цього Закону, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Рішення про припинення розгляду такого звернення приймає керівник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення. Таблиця 5.6. Припинення розгляду інформації Запит на інформацію розпорядник інформацією не володіє і не зобов’язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 Закону фактичні витрати, пов’язані з копіюванням або друком; не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п’ятою статті 19 Закону. Звернення громадян письмове звернення без зазначення місця проживання; не підписане автором (авторами); з якого неможливо встановити авторство (анонімне звернення); не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті; звернення, терміни розгляду яких передбачено статтею 17 Закону України «Про звернення громадян»; звернення осіб, визнаних судом недієздатними. 50 Відповідно до статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача. Статтею 4 Закону України «Про звернення громадян» до рішень і дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі, у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: 1) порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); 2) створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; 3) незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. Органи державної влади, місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи розглядають звернення громадян та надають інформацію на запит не стягуючи оплати. Однак, якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, відшкодовуються фактичні витрати на копіювання та друк. При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується. Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію» від 13 липня 2011 р. N 740 затверджено граничні норми витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію, а саме: 51 Таблиця5.7. Норми витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію Послуга, що надається Копіювання або друк копій документів формату А4 та меншого розміру (в тому числі двосторонній друк) Копіювання або друк копій документів формату А3 та більшого розміру (в тому числі двосторонній друк) Копіювання або друк копій документів будь-якого формату, якщо в документах поряд з відкритою інформацією міститься інформація з обмеженим доступом, що потребує її відокремлення, приховування тощо (в тому числі двосторонній друк) Граничні норми витрат Не більше ніж 0,1 відсотка розміру мінімальної заробітної плати1 за виготовлення однієї сторінки Не більше ніж 0,2 відсотка розміру мінімальної заробітної плати за виготовлення однієї сторінки Від 0,3 до 0,5 відсотка розміру мінімальної заробітної плати за виготовлення однієї сторінки Необхідно зазначити, що розмір мінімальної заробітної плати за виготовлення однієї сторінки встановлюється за датою копіювання та друку документів. У спірних випадках встановлення того, належить отриманий документ до запитів чи до звернень завжди необхідно дивитися, що в підсумку просять від адресата – надати інформацію чи документ (запит) або щось інше (звернення). В окремих складних випадках в документі може міститися і прохання надати інформацію (документ), і якесь інше прохання. Тоді документ у відповідній частині розглядається як запит на інформацію, а в іншій частині – як звернення. 52 РОЗДІЛ 6. ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ІЗ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДОСТУПУ ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ Згідно з ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» одними із розпорядників публічної інформації визначені суб’єкти владних повноважень – органи влади. В Україні на місцевому рівні вони представлені органами державної влади (обласні та районні державні адміністрації) та органами місцевого самоврядування (обласні, районні, сільські, селищні та міські ради, їх виконавчі комітети та голови). Згідно зі статтею 14 Закону кожен із цих розпорядників інформації відповідальний за реалізацію норм Закону. Для цього органи влади повинні реорганізувати свою роботу шляхом: – створення спеціального структурного підрозділу або призначення відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; – внесення відповідних змін до структури, положень, раніше прийнятих рішень та розпоряджень, у тому числі статутів територіальних громад, регламентів роботи органу влади і коригування посадових інструкцій відповідальних працівників. Існування подібного підрозділу, його чисельність, організаційнофінансове забезпечення детально не прописані в постанові Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 р № 996 «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій», якою в цілому регламентується діяльність місцевих органів виконавчої влади, встановлюється гранична чисельність їх працівників, прописуються умови матеріально-технічного забезпечення органу. Це ускладнює пошук додаткових штатних одиниць та матеріально-технічного забезпечення для належної реалізації Закону. 53 Рис. 6.1. Обов’язки органів влади, що випливають із вимог Закону У зв’язку з цим, обласні державні адміністрації та районні державні адміністрації самостійно створюють та забезпечують діяльність відповідального підрозділу, вносять зміни до своїх регламентів та посадових інструкцій працівників. Однак, це не має системного характеру і не завжди призводить до ефективної діяльності органу. Викладені нижче рекомендації базуються на узагальненому досвіді та прикладі вже прийнятих розпоряджень органів місцевої влади, і носять рекомендаційний характер керівникам органів влади та відповідних структурних підрозділів. Розглянемо крок за кроком, які дії мають зробити керівники органів влади для того, аби очолювані ними установи змогли налагодити роботу із запитами на інформацію громадян. Стаття 3 Закону визначає, що гарантією забезпечення права на доступ до публічної інформації є «визначення спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє». 54 Тому першим кроком є прийняття керівником розпорядження про створення структурного підрозділу або призначення відповідальної особи за роботу із публічною інформацією, якою володіє орган влади. Рис. 6.2. Завдання підрозділу із забезпечення доступу до публічної інформації Згідно зі статтею 15 Закону, орган влади через структурний підрозділ має опубліковувати невідкладно, але не пізніше п’яти робочих днів з дня затвердження, цілу низку відомостей про свою діяльність. Ефективна діяльність структурного підрозділу є дуже важливою, оскільки, відповідно до статті 15 Закону, на органи влади покладено невідкладно, але не пізніше п’яти робочих днів з дня затвердження, оприлюднювати цілу низку відомостей про свою діяльність. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту, така інформація оприлюднюється на ньому із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації. Також структурний підрозділ повинен невідкладно, і не пізніш як за 20 робочих днів, додати їх до розгляду з метою прийняття, оприлюднювати проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками. Важливо пам’ятати, що невідкладному оприлюдненню підлягає будьяка інформація про факти, що загрожують життю, здоров’ю та/або майну осіб, і про заходи, які застосовуються у зв’язку з цим. Закон передбачає, що оприлюднення та надання публічної інформації може відбуватися щонайменше у трьома способами (див. діаграму 6.3). Отже, для ефективного та своєчасного виконання прописаних у законі норм та термінів, новостворений підрозділ має складатися не менше ніж з 55 чотирьох осіб і утворювати відділ у відповідному управлінні органу влади (на рівні центральних органів виконавчої влади, обласних державних адміністрацій, виконавчих комітетів місцевих рад середніх та великих міст) або новий, чи реорганізований, окремий відділ (на рівні районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів місцевих рад середніх та малих міст). На рівні сільських, селищних рад та маленьких міст, можливим також є варіант перегляду посадових інструкцій окремих спеціалістів виконавчого комітету, зміна посадових обов’язків та інструкцій, з метою забезпечення виконання Закону. Рис. 6.3. Способи оприлюднення органом влади публічної інформації Органом виконавчої влади мають бути затверджені форми запитів на інформацію. Такі форми створюються на підставі частини 6 статті 19 Закону України «Про доступу до публічної інформації» для спрощення процедури оформлення запиту, тому їх використання не може бути обов’язковим для запитувачів. У формах указується місце і час прийому запитів, способи отримання інформації (звичайною поштою, електронною, у спеціальних місцях для роботи з документами). Також органом виконавчої влади може бути затверджений порядок складання й подання запитів до нього, але й він може бути лише рекомендаційним, оскільки стаття 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не обмежує запитувачів специфічним порядком подання запитів. 56 В приміщенні органу виконавчої влади має бути виділено або окремий кабінет, або частину площі, де запитувачі матимуть змогу працювати з документами. Закон не зобов’язує орган виконавчої влади обладнувати ці місця копіювальною чи іншою технікою, але запитувачі вправі приносити і використовувати в цих місцях власну техніку. Також необхідно подбати, щоби таке місце було легкодоступним, тобто для потрапляння до нього не потребувалося вироблення разової перепустки тощо. Для ефективної діяльності підрозділу, його працівники мають бути забезпечені: – окремим робочим місцем; – оргтехнікою (комп’ютер, принтер, сканер, телефон-факс, копіювальною машиною); – доступом до мережі Інтернет; – доступом до внутрішньої бази документів органу влади; – папером та іншим канцелярським приладдям. В умовах відсутності централізованого державного фінансування матеріально-технічних потреб органів влади на виконання норм Закону останні мають шукати внутрішні резерви фінансування. Такими є: – спеціальний (та при наявності) цільовий фонд місцевого бюджету; – фінансова дотація з обласного до районних бюджетів відповідної області. Водночас органи місцевого самоврядування в питанні створення та забезпечення діяльності спеціально уповноважених підрозділів є більш автономними та можуть діяти в рамках власних повноважень та бюджетів. Для цього органи місцевого самоврядування можуть прийняти відповідне рішення місцевої ради, в якому передбачатиметься: – створення нового спеціально уповноваженого структурного підрозділу (кількістю близько 4 осіб) шляхом внесення змін до структури та чисельності апаратів виконкомів чи секретаріатів відповідних рад; – виділення коштів на матеріально-технічне забезпечення та утримання цих підрозділів. На підставі рішення місцевої ради міський голова чи голова відповідної ради видає розпорядження та дає доручення, якими врегульовує питання матеріально-технічного забезпечення структурного підрозділу чи відповідальних спеціалістів виконавчого комітету (апарату ради). 57 Внесення змін до структури та регламенту органу державної влади Для створення спеціально уповноважених структурних підрозділів з питань доступу до публічної інформації органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування необхідно піти різними шляхами. Центральні органи виконавчої влади Система центральних органів виконавчої влади (далі – центральні органи) є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. Їхня діяльність регламентується Конституцією України, Законом України «Про центральні органи виконавчої влади», указами Президента України від 09.04.2006 № 1572/99 «Про систему центральних органів виконавчої влади», від 09.12.2010 р. № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». Центральні органи виконавчої влади – це самостійні складові ланки державного апарату, які беруть участь у здійсненні функцій держави і наділені владними повноваженнями з можливостями застосування примусу. Центральні органи у своїй діяльності представляють інтереси всієї держави, а не окремих територій, місць, їх компетенція поширюється з відповідного кола питань на всю територію країни. Указ Президента України № 547/2011 «Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації» передбачає ряд завдань для органів влади, які мають бути виконані у визначені терміни. Керівник органу влади має видати низку наказів, якими будуть унормовані наступні організаційні питання: – затвердженні форми запитів на інформацію від громадян та організацій; – затверджений порядок складання, подання запитів в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою); – прописаний алгоритм забезпечення оприлюднення в офіційних друкованих виданнях, на веб-сайтах, інформаційних стендах, в інший прийнятний для громадян спосіб інформації, зазначеної у статті 15 Закону, форм запитів на інформацію; – запроваджений облік запитів на інформацію в органі влади; – внесені зміни в структуру органу влади, шляхом створення (реорганізації) нового відділу чи управління; 58 – визначена відповідальна посадова особа, яка відповідатиме за реалізацію норм закону; – внесені правки до регламенту роботи органу; – затверджена інструкція з питань обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв, які містять відомості, що становлять службову інформацію; – внесені правки до посадових інструкцій відповідних державних службовців; – створена, з метою доступу до публічної інформації та її збереження, система обліку документів, що знаходяться у відповідних розпорядників інформації і містять публічну інформацію; забезпечити обов’язкову реєстрацію в цій системі таких документів та надання доступу до них за запитами, оприлюднення зазначеної інформації на офіційних веб-сайтах (а в разі їх відсутності – в інший прийнятний для громадян спосіб); – затверджені переліки відомостей, що становлять службову інформацію, і які потрібно оприлюднити в установленому порядку; – затверджені інструкції з питань обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв, які містять відомості, що становлять службову інформацію тощо. Найпроблемнішими питаннями на сьогодні, з яким зіткнулися центральні органи під час реалізації положень Закону, залишається створення структурного підрозділу та матеріально-технічне забезпечення його діяльності. Відповідно, необхідно передбачити видатки в органі влади на забезпечення доступу до публічної інформації. Місцеві органи виконавчої влади (обласні та районні державні адміністрації) Постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 року № 996 визначені назви та примірний перелік управлінь і відділів, які можуть мати місцеві державні адміністрації. Враховуючи, що спеціально уповноважений підрозділ має складатися не менше ніж з чотирьох осіб, без внесення змін до постанови Кабміну № 996, обласні державні адміністрації стоять перед дилемою, яким шляхом піти в створенні відповідного підрозділу. Наприклад, створити його на базі вже діючих управлінь чи відділів (наприклад, із залученням спеціалістів, що працюють у відділах звернень громадян, прес-службах, інформації тощо), або 59 здійснити реорганізацію структури ОДА і виділити окреме управління публічної інформації, як це зробила наприклад Харківська ОДА. Крім того, варто зазначити, що чинна постанова передбачає існування в структурі ОДА апарату ради, а також управлінь з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю (за цими напрямками діють, наприклад Донецька, Сумська та Львівська ОДА). Спеціально уповноважений підрозділ (відділ) доцільно створювати саме на базі цих структурних підрозділів шляхом їх реорганізації згідно з розпорядженням голови ОДА. Штатний розклад по відділу можна заповнити за рахунок: – вільних штатних одиниць шляхом оголошення конкурсу (цей процес буде тривати не менше двох місяців); – шляхом скорочення штатних одиниць інших структурних підрозділів ОДА та переведення їх на посаду в новоутворений підрозділ. Цим же розпорядженням доцільно внести зміни до Регламенту роботи ОДА в частині унормування взаємовідносин між новоутвореним підрозділом та іншими структурними підрозділами органу влади. У розпорядженнях та змінах до регламенту має бути передбачено: – фіксування факту створення нового структурного підрозділу; – визначення заступника голови та його повноважень відповідального за виконання Закону України «Про доступ до публічної інформації»; – розподіл нових обов’язків та відповідальності посадових осіб в органі влади щодо виконання норм Закону; – створення комісії по роботі з документами, що перебувають у володінні розпорядника інформації; – визначення механізму участі громадськості в колегіальних органах влади; – визначення офіційного веб-сайту органу влади (доменна адреса) та організація його роботи; – організація роботи прес-служби органу влади; – організація документообігу, що забезпечуватиме «автоматичне» оприлюднення публічної інформації, ведення системи обліку публічної інформації, оперативної обробки запитів на інформацію, функціонування спеціального місця для роботи запитувачів із документами; – визначення процедури віднесення відомостей до інформації з обмеженим доступом. 60 Подібним шляхом мають діяти і районні державні адміністрації, яким пропонується утворити новий відділ на базі відділу з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю і відділу з питань преси та інформації. Так само варто внести зміни до регламенту районної держадміністрації, прописавши відповідальних за виконання Закону та нову організаційну роботу органу. Органи місцевого самоврядування Органи місцевого самоврядування на виконання управлінських функцій користуються повноваженнями, визначеними Конституцією України, Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад» та ін. Цими Законами передбачається, що органи місцевого самоврядування мають повноваження на виконання яких створюють своїм рішенням власні структурні підрозділи або визначають відповідальних осіб: – обласні та районні ради – в складі виконавчого апарату ради; – міські, сільські, селищні ради – в складі виконавчих комітетів рад. Обласні та районні ради У складі виконавчого апарату обласної або районної ради достатньо створити відділ по доступу до публічної інформації у складі чотирьох осіб. Для цього має бути схвалене рішення ради, яке має передбачати: – зміни до структури секретаріату ради або виконавчого комітету місцевої ради шляхом утворення нового відділу із забезпечення доступу до публічної інформації; – збільшення чисельності секретаріату ради або її виконавчого органу; – додаткове фінансування на новоутворений відділ. Після прийняття рішення ради голова органу місцевого самоврядування має видати своє розпорядження, яким забезпечити: – утворення нового структурного підрозділу; – підготовку внесення змін до регламенту ради та положення про постійні депутатські комісії; – визначити заступника голови ради, відповідального за виконання норм Закону; – оголосити про умови прийняття на роботу в новоутворений підрозділ (конкурс чи шляхом скорочення і переводу); 61 – передбачити фінансування новоутвореного відділу та потреб ради на виконання норм Закону. Крім цього, доцільно підготувати зміни до регламенту роботи ради та видати відповідне розпорядження щодо унормування взаємовідносин між новоутвореним підрозділом та іншими структурними підрозділами органу влади, передбачивши: – фіксування факту створення нового структурного підрозділу (у випадку його створення); – розподіл нових обов’язків та відповідальності посадових осіб в органі влади щодо виконання норм Закону; – створення комісії по роботі з документами, що перебувають у володінні розпорядника інформації; – визначення механізму участі громадськості; – визначення офіційного веб-сайту (доменна адреса) та організація його роботи; – організація роботи прес-служби органу влади; – організація документообігу, що забезпечуватиме «автоматичне» оприлюднення публічної інформації, ведення системи обліку публічної інформації, оперативної обробки запитів на інформацію, функціонування спеціального місця для роботи запитувачів з документами; – визначення процедури віднесення відомостей до інформації з обмеженим доступом. Міські, сільські, селищні ради та їх виконавчі комітети Організаційною формою новоутвореного структурного підрозділу на рівні міст обласного підпорядкування повинен стати відділ. У малих містах та сільських, селищних радах достатньо буде визначити відповідальну особу (осіб) за реалізацію норм закону або, якщо є можливість, створити сектор у відділі, який відповідає за роботу з громадянами, чи реорганізувати існуючі відділи, наприклад, по роботі зі зверненнями громадян. 62 РОЗДІЛ 7. ПОРЯДОК РОЗГЛЯДУ ЗАПИТІВ НА ІНФОРМАЦІЮ З метою якісного та своєчасноо розгляду запитів на отримання публічної інформації необхідно розглядути порядок діяльності розпорядників інформації у разі отримання запиту. 1. Ідентифікація та реєстрація документу. Треба брати до уваги, що запити на інформацію можуть надходити в письмовій формі, електронною поштою та телефоном. Запит необхідно зареєструвати відповідним чином шляхом присвоєння вхідного номеру. При цьому, треба виходити із змісту самого запиту, а не фактичної назви документу. Це пов’язано з тим, що достатньо часто громадяни можуть зазначати на своєму зверненні, що це може бути «заява», «запит» і т.д. Тому треба виходити з потреб громадян чи юридична особа, об’єднання громадян. Усі отримані запити реєструються у день їх надходження в окремому журналі, який рекомендовано вести в електронній формі (файл формату Excel) на робочому персональному комп’ютері керівника уповноваженого структурного підрозділу (або відповідальної особи за відсутності окремого підрозділу) та регулярно копіювати на один із комп’ютерів канцелярії розпорядника. Реєстрація запиту полягає у присвоєнні йому порядкового номера на підставі створення відповідного запису в графі вказаного журналу, порядковий номер рекомендується проставляти на письмовому запиті, зазначати в заголовку до тексту запиту, отриманого електронною поштою, заголовку до тексту, в якому зафіксовано зміст телефонного запиту, та вказувати в документах, адресованих запитувачеві. Тексти запитів, отриманих електронною поштою, разом зі всіма наявними супровідними даними (адреса електронної пошти запитувача, дата і час отримання та ін.) повинні копіюватися в електронну базу (комп’ютерний файл формату Word), яка зберігається на комп’ютері уповноваженої особи або одного з працівників підрозділу. Запити, що надсилаються електронною поштою, не обов’язково повинні містити електронний цифровий підпис, оскільки встановлення особи запитувача не має принципового значення з огляду на норми частини 2 статті 19 Закону. Зміст кожного запиту, 63 отриманого по телефону, фіксується в окремій електронній базі, яка зберігається аналогічним способом. Запит, поданий усно, може бути задоволений одразу, якщо це можливо і якщо запитувача влаштовує усна відповідь на його запит. Якщо задовольнити усний запит одразу неможливо (наприклад, якщо особа, яка прийняла запит телефоном, не володіє відповідною інформацію) або запитувач наполягає на письмовій відповіді, то запит фіксується у письмовому вигляді і розглядається у встановленому Законом порядку. 2. Уточнення адреси запитувача (у разі необхідності). Якщо при отриманні запиту адреса запитувача для письмового листування не відома, то працівник органу виконавчої влади, який його приймає, повинен запропонувати запитувачеві надати таку адресу і попередити останнього, що ненадання вказаної адреси є підставою для відмови у задоволенні запиту. 3. Перевірка наявності/відсутності обставин для відмови в задоволенні запиту. Орган виконавчої влади має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом; особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила у разі наявності таких обставин (обсяг документу, що підлягає копіюванню, становить більше 10 сторінок) фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; не дотримано вимог до запиту на інформацію, тобто у запиті відсутні: 1) ім’я (найменування) запитувача, поштова адреса або адреса електронної пошти, а також номер засобу зв’язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дата за умови подання запиту в письмовій формі. 64 Якщо присутня одна із вище названих обставин, то орган виконавчої влади надсилає запитувачу відмову в задоволенні запиту на інформацію, в якій зазначає: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис. Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається виключно в письмовій формі 4. Передача у разі необхідності запиту на отримання інформації іншому розпоряднику інформації. Орган виконавчої влади, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. 5. Відстрочка в задоволенні запиту на інформацію (у разі наявності обставин). У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту. У рішенні про відстрочку в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; дату надсилання або вручення повідомлення про відстрочку; причини, у зв'язку з якими запит на інформацію не може бути задоволений у встановлений цим Законом строк; строк, у який буде задоволено запит; підпис. 65 6. Підготовка відповіді на запит на інформацію. Не пізніше п’яти робочих днів з дня отримання запиту орган виконавчої влади надає запитувачу відповідну відповідь. У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим. 7. Плата за копіювання та друк. У разі, якщо запит на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом понад 10 сторінок, то запитувачу має бути повідомлено про необхідність відшкодування фактичних витрат. Таке повідомлення може бути зроблено в зручний спосіб (телефоном, електронною поштою, окремим листом). Разом з цим повідомленням має також надсилатися реквізити, за якими має бути здійснена така оплата, а бо рахунок-фактура. Відшкодування фактичних витрат на копіювання та друк інформації можливо здійснювати шляхом відновлення відповідних касових видатків. Роз'яснення щодо механізму відновлення касових видатків надаються в листах Міністерства фінансів України від 06.03.2003 р. N 021-03/60 та Державного казначейства України від 09.03.2006 р. N 3.4-22/498-2143. При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується. Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод та обов’язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних та юридичних осіб тощо. Треба взяти до уваги, що відповідь на запит на інформацію надсилається запитувачу лише після здійснення ним оплати. Тобто після надходження таких коштів на держказначейський рахунок органу виконавчої влади або при пред’явлені запитувачем документу, що підтверджує факт сплати, відповідь надається запитувачу на адресу, яка ним була зазначена. 66 РОЗДІЛ 8. ОПРИЛЮДНЕННЯ ІНФОРМАЦІЇ, РОЗПОРЯДНИКОМ ЯКОЇ Є ОРГАН ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ Відповідно до статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» Органи виконавчої влади зобов'язані оприлюднювати: 1) інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо); 2) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності; 3) перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення; 4) порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності; 5) інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник; 6) інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації; 7) плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань; 8) розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи; 9) загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку; 10) звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію; 11) інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, а саме про: їхні місцезнаходження, поштову адресу, номери засобів зв'язку, адреси офіційного веб-сайту та електронної пошти; прізвище, ім'я та по батькові, службові номери засобів зв'язку, адреси електронної пошти керівника органу та його заступників, а також керівників структурних та регіональних підрозділів, основні функції 67 структурних та регіональних підрозділів, крім випадків, коли ці відомості належать до інформації з обмеженим доступом; розклад роботи та графік прийому громадян; вакансії, порядок та умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад; перелік та умови надання послуг, форми і зразки документів, необхідних для надання послуг, правила їх оформлення; перелік і службові номери засобів зв'язку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, та їх керівників, крім підприємств, установ та організацій, створених з метою конспірації, оперативно-розшукової або контррозвідувальної діяльності; порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, їх дій чи бездіяльності; систему обліку, види інформації, якою володіє суб'єкт владних повноважень; 12) іншу інформацію про діяльність суб'єктів владних повноважень, порядок обов'язкового оприлюднення якої встановлений законом. Зазначена вище інформація підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. Оскільки на процедуру оприлюднення правових актів органу (як нормативних, так і актів індивідуальної дії) відводиться максимум 5 робочих днів, тому тексти всіх правових актів органу мають існувати в електронній формі в тій редакції, яка була остаточно затверджена. Внутрішньоорганізаційні акти індивідуальної дії (накази про відпустки, відрядження, винесення доган, переведення по роботі та ін. акти подібного характеру) обов’язковому оприлюдненню не підлягають (що, однак, не спричиняє віднесення їх до категорії інформації з обмеженим доступом, оскільки в ч. 2 ст. 15 ідеться лише про оприлюднення не залежно від надходження запиту). Офіційний веб-сайт органу виконавчої влади – це той перший ресурс, який має бути задіяний при оприлюдненні інформації. Крім того, можуть бути використані офіційні друковані органи (газети, бюлетені і т.п.) органу виконавчої влади. Визначення офіційного веб-сайту органу має проводитися на підставі акту цього органу, в якому зазначається доменна адреса офіційного веб68 сайту, відповідальні за його наповнення. Офіційні веб-сайти органів державної влади розміщуються на доменах у сегменті .gov.ua, а органів місцевого самоврядування – на розсуд місцевої ради за її рішенням. Частина 3 статті 15 Закону передбачає оприлюднення проектів нормативно-правових актів органів державної влади й місцевого самоврядування, рішень останніх не пізніше 20-и робочих днів до дня їх розгляду з метою прийняття (не поширюється на розгляд у комісіях місцевих рад). Таким чином, оприлюднення відбувається за зворотним відліком, ніж після прийняття акта – якщо, наприклад, розгляд проекту рішення сесії має відбутися 28 жовтня 2011 р., то цей проект має бути оприлюднений не пізніше 30 вересня, а прийняте на цій сесії рішення – не пізніше 4 листопада 2011 р. Дана норма стосується рішень як нормативно-правового характеру, так й індивідуальної дії. Норма про оприлюднення проектів актів за 20 робочих днів до моменту розгляду не застосовується: до проектів актів індивідуальної дії, які не є рішенням, а такими в трактуванні Міністерства юстиції є акти одноособових суб’єктів владних повноважень (на відміну від рішень, які ухвалюються колегіальними органами) – напр. акт індивідуальної дії, виданий міським головою; якщо спеціальною нормою закону передбачено коротші строки розгляду проекту акта – напр. ч. 2 ст. 77 Бюджетного кодексу, ЗУ «Про правовий режим воєнного стану», «Про правовий режим надзвичайного стану». В такому випадку проекти оприлюднюються негайно після їх створення. Оприлюднення актів та їхніх проектів має відбуватися з дотриманням частини 7 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», тобто з прибраними з їх тексту словами, малюнками, що становлять інформацію з обмеженим доступом. Негайно оприлюднюється інформація про загрозу життю, здоров’ю, майну осіб і застосовувані в зв’язку з цим заходи. Доцільно на веб-сайті оприлюднювати найбільш запитувану інформацію за власною ініціативою розпорядника навіть без законодавчої вказівки щодо цього, бо такий підхід оптимізує його роботу через зменшення потоку запитів на інформацію. Тобто, крім виконання вимог з приводу оприлюднення інформації за Законом України «Про доступ до публічної інформації» та іншим законодавством (напр. Постановою КМУ № 3 від 4 69 січня 2002 р.), розпорядник самостійно може визначити додаткові види відомостей, що підлягають оприлюдненню на його веб-сайті. Проаналізувавши Закон, інше законодавство, що зобов’язує оприлюднювати певну інформацію, визначивши за власним рішенням певну інформацію як обов’язкову до оприлюднення, розпоряднику доцільно зафіксувати підсумок цієї роботи в окремому правовому акті, зміст якого необхідно довести до відома структурних підрозділів. В цьому акті вказуються строки оприлюднення інформації, відповідальні за нього. Безперечно, що чим більше інформації буде доступно через офіційний веб-сайт органу виконавчої влади, тим потенційно менше буде надходити запитів на інформацію. Тобто, якщо найбільш запитувана інформація буде знаходитися на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади, то відпадатиме потреба робити додаткові зусилля і надсилати запит. А це відповідно зменшить навантаження на державних службовців. Звіти щодо задоволення запитів на інформацію мають в обов’язковому порядку оприлюднюватися органом виконавчої влади. Періодичність складання таких звітів має встановлюватися органом виконавчої влади самостійно. Практика засвідчує, що це можуть бути місячні звіти. Звіт може містити наступні дані: Кількість запитів на інформацію, що отримано органом виконавчої влади, з них отримано поштою, електронною поштою, телефоном, факсом. Кількість запитів на інформацію, що надійшло від фізичних осіб, від юридичних осіб, об’єднань громадян без статусу юридичної особи. Кількість запитів, що задоволено. Кількість запитів, що направлено належним розпорядникам інформації відповідно до частини третьої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» з одночасним повідомленням про це запитувачів. Кількість запитів, що перебувають на опрацюванні. Аналіз змісту та тематики запитів. 70 . Яку інформацію слід оприлюднювати на офіційному веб-сайті? Інформація для оприлюднення на офіційному веб-сайті Базова • найменування органу влади та позначка про офіційний статус сайту; • місія, функції, повноваження, напрями діяльності та основні завдання органу влади; • нормативно-правові засади діяльності; • фінансові ресурси органу влади та цільові програми у відповідній сфері; • загальні правила роботи, правила внутрішнього трудового розпорядку. Про роботу із запитами та зверненнями • система обліку (реєстр) публічної інформації; • зразки заяв та правила їх заповнення для подання запитів і звернень громадян; • адреса, телефон, місць для подання запиту чи звернення; • порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, їх дій чи бездіяльності; • вартість і порядок відшкодування фактичних витрат на копіювання та друк за запитами Про структуру та контакти Про правові акти та засідання • організаційна структура та схема взаємодії з іншими органами влади; • місце знаходження, поштові адреси, номери телефонів, факсів, та електронної пошти, розклад роботи, графік прийому громадян, ПІБ, службові номери засобів зв’язку, керівників та їх заступників: • нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії (крім внутрішньо організаційних); • плани підготовки проектів регуляторних актів та зміни до них; • проекти регуляторних актів, повідомлення про оприлюднення і аналіз їх регуляторного впливу; • плани проведення, порядок денний відкритих засідань органу влади та місце їх проведення; • іншу інформацію про регуляторну діяльність органу влади райдержадміністрації підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління структурних підрозділів Про адміністративні послуги • перелік та умови надання адміністративних послуг; • вартість відшкодування за копіювання та друк під час задоволення запиту на інформацію; • поштова та/або фактична адреса, інша контактна інформація, графік роботи підрозділів (установ, підприємств), що надають адміністративні послуги Про взаємодію з громадськістю • інформація про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси; • інформація про проведення консультацій з громадськістю; • інформація про проведення громадської експертизи; • оголошення про час та місце проведення публічного представлення звіту про бюджет; Звітного характеру • звіти про відстеження результативності прийнятих органом влади регуляторних актів; • звіти про розгляд запитів на інформацію; • звіт про виконання бюджету (постатейно); • інші звіти, передбачені чинним законодавством; Інша інформація, пов’язана з діяльністю органу влади • відомості про проведення закупівлі товарів (робіт, послуг) за державні кошти; • інформація про систему обліку, види інформації, яку зберігає орган влади, бази персональних даних та їх мету; • відомості про наявні вакансії, порядок і умови проходження конкурсу на заміщення вакантних посад, результати конкурсів на заміщення вакантних посад; • інша інформація, порядок обов’язкового оприлюднення якої встановлений законодавством. Рис. 8.1. Оприлюднення публічної інформації . 71 . Як організувати роботу з оприлюднення публічної інформації на офіційному веб-сайті органу виконавчої влади? Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органу влади (Пост. КМУ №3 від 04.01.2012) Технічний супровід та захист місця зберігання інформації КРОК 1: Здійснення пошуку та збору усіх актів, які визначають питання роботи вебсайту органу влади Нормативноправові акти, згідно з якими функціонує вебсайт Врахування вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» КРОК 2: Організація діяльності спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які забезпечують доступ до публічної інформації Внесення змін до Положення про структурний підрозділ, якому доручено оприлюднення публічної інформації та Посадових інструкцій відповідальних осіб КРОК 3: Ознайомлення структурних підрозділів з переліком документів, що знаходяться у їх володінні та потребують оприлюднення на веб-сайті і занесення до Бази публічної інформації Визначення переліку інформації, яка повинна бути оприлюднена на вебсайті відповідно до схеми 1.1.( п. 1 ст. 15 Закону) Встановлення строків та інших умов оприлюднення інформації відповідно до ст. п 2,3 ст.15 Закону КРОК 4: Збір та, обробка інформації, що надійшла від структурних підрозділів Занесення відомостей про документи до Системи обліку (реєстру) публічної інформації (ст. 18 Закону) Систематизація та зберігання отриманих даних у Базі публічної інформації Оприлюднення та оновлення публічної інформації на веб-сайті Рис. 8.2. Організація ведення системи обліку (реєстру) публічної інформації в органі виконавчої влади 72 РОЗДІЛ 9. СТВОРЕННЯ РЕЄСТРУ ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ Закон України «Про доступ до публічної інформації» передбачає створення системи обліку для всієї публічної інформації, якою володіють розпорядники. Система обліку публічної інформації – це реєстр, який містить тільки інформацію (відомості) про документи, що містять публічну інформацію, розпорядником якої є відповідний орган, виконавчої влади суб’єкт владних повноважень. Головне завдання запропонованої Законом системи обліку публічної інформації полягає у забезпеченні реалізації прав громадян на доступ до інформації і, водночас, спрощення процедури надання відповідей розпорядниками. Оскільки запитувач не завжди знає, яка інформація є в наявності в розпорядника, він може здійснювати помилки в запитах щодо правильної назви потрібної йому публічної інформації. Таблиця 9.1. Система обліку публічної інформації Документи, що вносяться до системи обліку Документи, що НЕ вносяться до системи обліку Всі документи, що містять публічну інформацію, розпорядником яких є районна державна адміністрація. У раз роботи з документами, що мають обмежений доступ, слід пам’ятати, що доступ обмежується до інформації, а не до всього документу. Розпорядження голови райдержадміністрації, внутрішньо організаційне листування, запити громадян на інформацію, звернення громадян, оскільки зазначені документи підлягають обов’язковій реєстрації в окремих журналах. Система обліку публічної інформації має чіткий перелік вимог до інформації. Зокрема, Закон визначає, що ця система має містити: 1) назву документа; 2) дату створення документа; 3) дату надходження документа; 4) джерело інформації (автор, відповідний підрозділ); 73 5) передбачену законом підставу віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом; 6) строк обмеження доступу до інформації, у разі якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом; 7) галузь; 8) ключові слова; 9) тип, носій (текстовий документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо); 10) вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи,звіти, пресрелізи); 11) проекти рішень (доповідні записки,звернення,заяви, подання, пропозиції, листи тощо); 12) форму та місце зберігання документа тощо. Перед тим, як розглянути процедуру створення реєстру, важливо звернути увагу на ще одну особливість реєстру публічної інформації. На відміну від інших реєстрів, розпорядник має забезпечити до нього відкритий доступ, в тому числі розміщення на веб-сайті, за наявності останнього. Таким чином, електронна форма реєстру більше відповідає сучасним потребам громадян та сприяє кращому доступу до нього. Однак, враховуючи обмежені можливості окремих розпорядників, реєстр може бути створений у формі журналу чи картотеки. Створення реєстру публічної інформації відбувається за рішенням керівного органу розпорядника, яке покладає обов’язок на відповідальний підрозділ (канцелярія, загальний відділ) розробити положення про реєстр публічної інформації. Якщо ередбачається створити електронний реєстр, то необхідно з’ясувати, яку вартість може складати створення такого реєстру і чи необхідні зміни в бюджеті розпорядника. 74 Рис. 9.1. Алгоритм функціонування системи обліку (реєстру) публічної інформації Працівник озпорядника: етодичні 1. рекомендації щодо практичного впровадження Закону України «Про доступ до публічної інформації» Типове положення про реєстр публічної інформації має передбачати: 1. Створення посади адміністратора реєстру – особи, яка відповідає за внесення інформації в реєстр. 2. Визначення обов’язків адміністратора реєстру. 3. Визначення процедур та термінів подачі інформації на внесення в реєстр. 4. Визначення порядку внесення змін/виправлення помилок у реєстр. 5. Забезпечення доступу до реєстру. 6. Затвердження форми облікової картки. Розроблене положення затверджує керівний орган розпорядника. Після цього здійснюються відповідні процедури щодо створення електронної версії реєстру та забезпечення його розміщення на веб-сайті розпорядника, інформаційним відділом чи відповідальним підрозділом. Створення реєстру у формі журналу передбачає таку ж послідовність кроків, за винятком витрат на розробку електронної версії, але зі створенням спеціальних умов, за яких 75 громадянин може ознайомитись з інформацією в журналі. Розпорядник також повинен передбачати можливість публікації реєстру чи оновлень до нього з метою забезпечити доступ до реєстру Із моменту запровадження в розпорядника реєстру публічної інформації всі документи після створення підлягають негайній реєстрації в ньому. Для внесення інформації в реєстр створюється облікова картка, яку заповнює адміністратор реєстру на підставі інформації, наданої автором документу. Закон передбачає, що в системі обліку публічної інформації має бути інформація про всі документи, якими володіє розпорядник. Оскільки процедура перереєстрації всіх документів затратна в часі і в ресурсах, компромісним рішенням може бути внесення в реєстр публічної інформації даних про документи з інших реєстрів розпорядника, в тих обсягах, у яких здійснювалась реєстрація до набрання чинності Закону. Рис. 9.2. Реєст публічної інформації 76 РОЗДІЛ 10. ПРОБЛЕМНІ МОМЕНТИ РЕАЛІЗАЦІЇ ПРАВА ГРОМАДЯН НА ДОСТУП ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ ТА ПЕРСПЕКТИВИ ЇХ ВИРІШЕННЯ Прикладів порушення або перешкоджання реалізації права на доступ до інформації сьогодні можна навести безліч. Так, органи влади фактично безпідставно відмовляють у наданні інформації, відносячи її до інформації з обмеженим доступом; неправомірно застосовують грифи обмеження доступу до інформації «опублікуванню не підлягає», «не для друку», «для службового користування» або ж взагалі залишають інформаційні запити громадян без розгляду; існують великі труднощі в отриманні громадянами локальних нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, не говорячи вже про проекти таких актів. Органи влади не повністю виконують вимогу оприлюднювати інформацію про свою діяльність (у тому числі, через мережу Інтернет). Не всі внутрішньовідомчі акти публікуються в офіційних виданнях і, таким чином, органи влади стають подібними до власників інформації, які на власний розсуд, приймають рішення про надання або відмову у наданні інформації. Достовірна і повна інформація про внутрішню структуру будь-якого державного органу, закріплене за ним майно, витрати на його діяльність практично недоступні для звичайних громадян. Можна констатувати, що існуюча державно-правова практика з питань надання інформації громадянам не відповідає стандартам демократичної держави. Причин таких порушень можна навести безліч, але в основі них – це «ментальність» нашої влади, чиновників, не усвідомлення ними ролі держави як «сервісної» структури, яка надає послуги і функціонує виключно в інтересах громадян. Узагальнивши усі проблеми, можна виокремити основні: 1) Неправомірне застосування грифів обмеження доступу до інформації («опублікуванню не підлягає», «не для друку», «для службового користування»). Питання застосування таких грифів не врегульовано на рівні закону, і це цілком нормально, оскільки відповідно до міжнародних стандартів прозорості влади, резюмується, що будь-яка інформація, що 77 знаходиться у володінні органів влади, вважається відкритою, якщо інше не встановлено законом. Таке положення також знайшло своє відображення у чинному Законі України «Про інформацію» від 02.10.1992 р., який визначає, що обмеження доступу до інформації може здійснюватися тільки відповідно до закону. Проте, сьогодні дане питання частково врегульовано не законом, а підзаконним нормативно-правовим актом – постановою Кабінету Міністрів України № 1893 від 27.11.1998 р., відповідно до якої конфіденційній інформації, що є власністю держави, присвоюється гриф «для службового користування» (ДСК). Даний акт надає органам влади можливість присвоювати гриф «ДСК» практично кожному документові, обмеживши в такий спосіб доступ до інформації, що міститься у цьому документі. 2) Неналежне виконання вимоги органами влади оприлюднювати інформацію про свою діяльність. Органи влади не повністю виконують вимогу оприлюднювати інформацію про свою діяльність (в тому числі через мережу Інтернет), ігноруючи при цьому норми постанови Кабінету Міністрів України № 3/2002 від 04.01.2002 р., указу Президента України № 683/2002 від 01.08.2002 р. тощо. 3) Відсутність ефективних технологій інформування владою громадськість про свою діяльність. Діяльність прес-служб при органах влади у більшості випадків зводиться до піар-акцій, а сама інформація, що ними подається через ЗМІ, не орієнтується на потреби у ній громадськості, внаслідок чого конструктивний діалог між владою та громадськістю практично не відбувається. 4) Відсутність спеціальних інституцій (органів), відповідальних за реалізацію права на доступ до інформації. Гарантами реалізації права на доступ до публічної інформації мають стати спеціальні органи. Це, наприклад, уповноважені з питань доступу до інформації (омбудсмени) або спеціальні комісії у системі органів влади. Окрім іншого, такі органи мали б виконувати роль суб'єкта, до якого можна було б оскаржити діяння органів влади щодо порушення права на доступ до інформації. 5) До правової проблеми можна віднести відсутність єдиного нормативно-правового акта (закону), який би чітко визначив види інформації з обмеженим доступом та критерії віднесення її до такої. Закон «Про інформацію» не вирішує цю проблему. До того ж, він фактично не розмежовує публічну інформацію від приватної, визначаючи конфіденційну 78 інформацію як таку, що може належати органам влади і може поширюватися за їх бажанням і до передбачених ними умов. Окремо слід зупинитися на особливо гострій проблемі – неправомірне застосування грифів обмеження доступу до інформації. Про грифи «не для друку» та «опублікуванню не підлягає» взагалі навіть не згадується у жодному нормативно-правовому акті. Гриф «ДСК» також є незаконним, незважаючи на те, що його застосування передбачено згаданою вище Інструкцією, яка суперечить міжнародним стандартам доступу до публічної інформації, Конституції України, Закону України «Про інформацію» з наступних підстав. По-перше, стаття 34 Конституції України передбачає дві вимоги критерії, відповідно до яких здійснення права на інформацію може бути обмежене: (1) лише на підставі закону (а не підзаконного нормативноправового акта) і (2) лише в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобіганню розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя. По-друге, Закон України «Про інформацію» передбачає: «інформації, що є власністю держави і знаходиться в користуванні органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності, з метою її збереження може бути відповідно до закону встановлено обмежений доступ – надано статус конфіденційної» (частина друга статті 30). Так, статус конфіденційної інформації, що є власністю держави і знаходиться в користуванні органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, може бути встановлено відповідно до закону, а не на власний розсуд органів влади. Крім того, органи влади відповідно до ст. 19 Конституції України мають діяти тільки на підставах, в межах повноважень і способом, передбаченими Конституцією України і законами України, що не допускає застосування таких категорій як «поширення інформації за бажанням держави» та «самостійне визначення державним органом порядку доступу до інформації». Звідси можна зробити висновок, що органи влади не можуть самостійно, на власний розсуд, визначати режим доступу до інформації, а відтак не можуть володіти, користуватися і розпоряджатися конфіденційною 79 інформацією, що є власністю держави, не говорячи уже про некоректність визначення держави власником інформації. У цій же статті сказано, що порядок обліку, зберігання і використання документів та інших носіїв інформації, що містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, визначається Кабінетом Міністрів України. Така норма аналогічно суперечить попередній нормі, відповідно до якої тільки законом може бути надано статус конфіденційної інформації, а відтак Кабінет Міністрів не може мати повноважень щодо порядку її обліку, зберігання і використання, оскільки ці повноваження є також складовими елементами режиму доступу до інформації. По-третє, викликає чимало зауважень сам зміст згаданої Інструкції. Відповідно до п. 2 Інструкції центральні і місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування повинні у шестимісячний термін розробити і ввести в дію переліки конфіденційної інформації, що є власністю держави. Цій інформації надається гриф «ДСК». Хто саме і виходячи з яких критеріїв повинен вирішувати, які саме відомості є конфіденційними Інструкція чітко не визначає. Також не зрозуміло, чи будуть доступні ці переліки для широкого загалу. Адже мало не кожен орган відтепер може мати подібний перелік. Крім того, далеко не усі органи підготували, а тим більше, оприлюднили такі переліки. По-четверте, процедура доступу до інформації за Інструкцією, що передбачає застосування грифу, його обмеження, встановлення порядку роботи з документами та їх зберігання, умов технічного захисту інформації, функціонування експертних комісій як органу для вирішення питання доступу до інформації для «сторонніх», нагадує порядок, установлений стосовно інформації, що є державною таємницею. Суттєва відмінність полягає в тому, що суспільні відносини, пов'язані з віднесенням інформації до державної таємниці, засекречуванням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною державної таємниці, регулюються відповідним законом, яким, до речі, чітко встановлено перелік інформації, яка не може бути віднесена до державної таємниці, та забороняється віднесення до державної таємниці будь-яких відомостей, якщо цим будуть звужуватись зміст і обсяг конституційних прав і свобод людини та громадянина. Користуючись же положенням зазначеної вище Інструкції, державні органи не позбавлені можливості присвоїти гриф «ДСК» практично кожному документові, обмеживши у такий спосіб доступ до інформації, що міститься в такому 80 документі. В підсумку, маємо ще один вид інформації з обмеженим доступом, яка за відсутності будь-яких правил стосовно змісту та обсягу інформації, що підлягає «грифуванню», фактично утаємничується від зацікавлених осіб. Доходимо до висновку, що практика застосування будь-яких грифів обмеження доступу до інформації, в тому числі, «ДСК», є неправомірною. Законними можна визнати лише такі грифи секретності як «особливо таємно», «цілком таємно», «таємно», які визначені Законом України «Про державну таємницю» від 21.01.1994 р. Тому, очевидно, потрібно ставити також питання і про скасування таких грифів або ж визначати на рівні закону (а не постанови), що слід вважати службовою таємницею та який порядок і підстави віднесення інформації до такої. Зволікання у правовому регулюванні цих питань тягне до поширення практики застосування незаконних грифів. Наприклад, протягом 2006 року Кабінетом Міністрів України та іншими центральними органами виконавчої влади видано 44 акти з грифом «ДСК» (22 з яких – це розпорядження і постанови уряду), у 2007 році – 48 актів (28 – розпорядження і постанови уряду). У 2008 році також продовжувалася практика застосування грифу «ДСК»: було видано 29 таких актів, 12 з яких – розпорядження і постанови Кабінету Міністрів України. Також потрібно наголосити, що громадяни навіть не можуть дізнатися, про що ці акти (відсутні назви), не говорячи уже про підстави і критерії накладення на них грифів обмеження доступу. Отже органи влади на власний розсуд не можуть визначати ні режим доступу до інформації, ні критерії її віднесення до інформації з обмеженим доступом. Якщо ж органи влади і володіють інформацією з обмеженим доступом (не конфіденційною, а таємною), то вони повинні складати і оприлюднювати зводи чи реєстри видів такої інформації. У всякому разі, будь-яке обмеження доступу до інформації може здійснюватися виключно на підставі та в порядку, встановленому Законом. Розглянемо певні етапи процесу роботи з запитом на інформацію у відповідальному структурному підрозділі, що дасть змогу виявити певні особливості в процесі документування. Отож, робота з запитами на інформацію складається з таких основних етапів: 1) надходження інформаційного запиту; 2) реєстрація запиту в журналі реєстру інформаційних запитів; 3) надсилання резолюції керівнику апарату ОДА; 4) визначення виконавця; 81 5) надання відповіді запитувачу. Щодо першого етапу, громадяни мають право надсилати запит поштою, електронною поштою, телефоном, факсом та особисто приносити у сектор. Запит на інформацію повинен бути оформлений відповідно до форм для подання запитів. Під час реєстрації запиту в журналі реєстру запитів, працівники сектору зазначають такі відомості: – код запиту, який складається з двох великих букв (перші дві літери прізвища запитувача) та порядкового номеру запиту в поточному році. Наприклад: КО-38, ХА-41; – прізвище, ім’я та по батькові запитувача; – його адресу (місто / село, область, вулиця, номер будинку та квартири, номер телефону та електронної пошти, якщо така є); – джерело отримання запиту на інформацію (поштою, електронною поштою, телефоном, факсом та особисто); – фізична, юридична особа чи об’єднання громадян; – тип інформації, що потребують (згідно з Класифікатором запитів на інформацію); – короткі відомості, що зазначені безпосередньо у запиті (необхідні документи, інформація тощо); – термін виконання запиту; – підпис завідувача сектором. Безпосередньо на самому бланку запиту ставиться печатка, дата та номер реєстру запиту. Під час третього етапу складається документ резолюція, який надсилається керівнику апарату ОДА. Таким документом є сам запит на аркуші формату А4, який містить вищезазначені дані (печатку, дату та номер реєстру запиту). На ньому керівник накладає візу, де зазначає виконавця даного запиту (тобто управління, відділ, особу тощо), який є відповідальним за вчасне надання потрібної інформації громадянину. У зазначений термін надається відповідь запитувачу. Інформацію надають способом, який зазначає сам запитувач у запиті. З моменту надходження документа (запиту) у структурний підрозділ, відповідальний за забезпечення доступу до публічної інформації, його подальший рух має такий вигляд: 1. Запитувач надсилає інформаційний запит у структурний підрозділ, відповідальний за забезпечення доступу до публічної інформації; 82 2. Підрозділ надсилає резолюцію: а) керівнику структурного підрозділу відповідального за зверненнями громадян для подальшого візування документа (у випадку, якщо запит стосується інформації, що міститься в органі виконавчої влади); б) заступнику голови органу виконавчої влади для подальшого візування документа та визначення виконавця запиту (у випадку, якщо запит стосується інформації, що міститься в інших структурних підрозділах органу виконавчої влади); 3. Документ візує: а) начальник відділу та відправляє назад; б) заступник голови та відправляє назад; 4. Працівники структурного підрозділу, відповідального за забезпечення доступу до публічної інформації, заповняють реєстр на кореспонденцію та відносять копію завізованого запиту для відправки його виконавцю; 5. Структурний підрозділ, відповідальний за забезпечення доступу до публічної інформації надсилає лист-відповідь, де повідомляє про задоволення / незадоволення запиту та терміни виконання; 6. Виконавець отримує інформаційний запит та готує інформацію, зазначену в запиті; 7. Виконавець надсилає: а) лист-відповідь на інформаційний запит запитувачу; б) інформацію у структурний підрозділ, відповідальний за забезпечення доступу до публічної інформації; 8. Структурний підрозділ, відповідальний за забезпечення доступу до публічної інформації, надає запитувачу потрібну інформацію у відповідь на запит. Щодо зберігання документів, то отримані інформаційні запити разом із відповіддю на них складають у звичайні паперові папки на зав’язках. Інформаційні запити за кожний конкретний місяць конкретного року зберігаються в окремих папках, на котрих зазначають місяць та рік. Варто зазначити, що зберігають запити і в електронному вигляді, проте тільки такі, що були отримані електронною поштою. 83 СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 1. Андрійчук Т. Принцип прозорості комунікації органів державної влади з населенням : понятійно-концептуальне бачення / Т. Андрійчук // Вісник книжкової палати. – 2009. – № 4 (153). – С.48-51. 2. Арістова І.В. Державна інформаційна політика: організаційно-правові аспекти / За загальною редакцією д-ра юрид. наук, проф. Бандурки О.М. : монографія. – Харків : Вид-во Ун-ту внутр. cправ, 2000. – 368 с. 3. Береза А.В. Доступ до інформації як складова електронного уряду / А.В. Береза // Держава і право. Юридичні і політичні науки : зб. наук. праць. – 2010. – № 50. – С. 679-686. 4. Букач В.В. Конституційні гарантії забезпечення реалізації політичних прав і свобод людини та громадянина в Україні / В.В. Букач // Держава та регіони. – 2009. – № 4. – С. 9-12. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Dtr/pravo/2009_4/files/LA409_02.pdf. 5. Букач В.В. Нормативно-правове регулювання конституційних політичних прав і свобод людини та громадянина в Україні / В.В. Букач // Право і суспільство. – 2010. – № 1. – С.8-12. 6. Бухтатий О.Є. Взаємовідносини органів державної влади та засобів масової інформації в умовах демократичного державотворення : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. наук з держ. упр. : спец. 25.00.01 «теорія та історія державного управління» / Бухтатий О.Є.; Нац. академ. держ. упр. при Президентові України; Харківськ. регіон. ін.-т держ. упр. – Харків, 2010. – 18 с. 7. Гастинщиков В. Узагальнення міжнародного досвіду при визначенні шляхів входження України у світовий інформаційних простір / В. Гастинщиков // Вісник Книжкової палати. – 2010. – № 12. – С. 31-35. 8. Гетьман І.В. Примирювальні важелі права у сфері забезпечення прав і свобод людини та громадянина / І.В. Гетьман // Державне будівництво. – 2009. – № 17. – С. 3-9. 9. Гулявська У.В. Історія розвитку прав людини і громадянина в Україні / У.В. Гулявська // Наше право. – 2010. – № 1. –С. 11-16. 10. Гурковський В.І. Місце інформаційного суспільства України в глобальній інформаційній спільноті (державно-управлінський аспект) / В.І. Гурковський // Науковий вісник Академії муніципального управління. 84 Серія : Управління : зб. наук. пр. – 2010. – № 4. – Режим доступу : www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Nvamu_upravl/2010.../8.pdf. 11. Дацій Н.В. Аналіз досвід організації державної служби у демократичних країнах / Дацій Н.В. // Наукові розвідки з державного та муніципального управління : зб. наук. праць. – 2011. – № 1. – С. 33-41. 12. Дзюндзюк В.Б. Модернізація органів влади : перехід від публічного адміністрування до публічного менеджменту / В.Б. Дзюндзюк // Актуальні проблеми державного управління. – 2009. – № 2 (36). – С. 9-14. 13. Ємельянов С.Л. Проблемні аспекти організаційно-правового захисту державної таємниці в Україні / С.Л. Ємельянов // Інформаційна безпека. – 2011. – № 1 (5). –С. 36-44. 14. Ємець А.В. Підвищення якості послуг органів виконавчої влади / А.В. Ємець // Державне будівництво. – 2007. – № 2. – Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/db/2007-2/doc/1/09.pdf. 15. Заворотченко Т.М. Право на звернення в системі політичних прав і свобод людини й громадянина / Заворотченко Т.М. // Право і суспільство. – 2010. – № 1. – С. 12-16. 16. Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 7 квітня 2011 р. № 3206-VІ 17. Зварич Р.В. Демократія як важливий чинник національної держави / Р.В. Зварич // Науково-інформаційний вісник «Право». – 2011. – № 3. – С. 5054. 18. Каменовська Л. Процедури і механізми забезпечення доступу до офіційної інформації / Л. Каменовська // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць ОРІДУ / [голов. ред. М. М. Іжа]. – О., 2009. – Вип. 1 (37). – С. 57-59. 19. Конституція України : Закон України : за станом на 8 груд. 2011 р. : [Електрон. ресурс] / Верховна Рада України. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/конституція. 20. Кормілецький О.М. Державне регулювання процесу реалізації права громадян на інформацію / О.М. Кормілецький // Інвестиції : практика та досвід : наук.-практ. журн. – 2011. – № 24. – С. 136-138. 21. Кормілецький О.М. Доступ громадян до інформації про діяльність органів державної влади в Україні / О.М. Кормілецький // Науковий вісник Академії муніципального управління. Серія : Управління : зб. наук. пр. – 2010. – № 4. – С. 320-327. 85 22. Кормілецький О.М. Конституційне та нормативно-правове закріплення прав громадян на доступ до інформації в системі державного управління / О.М. Кормілецький // Науковий вісник Академії муніципального управління. Серія : Управління : зб. наук. пр. – 2011. – № 2. – С. 262-268. 23. Кукшинова О.О. Шляхи розвитку інформаційного законодавства становлення глобального інформаційного суспільства / О.О. Кукшинова // Південноукраїнський правничий часопис. – 2009. – № 3. – С. 12-14. 24. Лазаренко Л.А. Забезпечення конституційного права на звернення громадян Парламентом України / Л.А. Лазаренко // Право і суспільство. – 2009. – № 6. – С. 31-36. 25. Лазаренко Л.А. Зміст конституційного права на звернення / Л.А. Лазаренко // Право і суспільство. – 2008. – № 5. – С. 9-15. 26. Лациба М. В., Аналіз виконання Центральними органами виконавчої влади Закону України «Про доступ до публічної інформації». – Режим доступу: http://www.ucipr.kiev.ua/files/books/analitycal_report_dostup_info_Jan2012.pdf 1. Маматова Т. Процес «робота зі зверненнями громадян» у системі управління якістю органу державного контролю / Т. Маматова // Демократичне врядування. – 2009. – № 3. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/DeVr/2009_3/fail/+Mamatova.pdf. 2. Мартиненко В.М. Демократизація механізмів державного управління процесами суспільних трансформацій: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня доктора наук з держ. упр. : спец. 25.00.02 «механізми державного управління» / Мартиненко В.М.; Донец. держ. ун-т управління. – Донецьк, 2005. – 38 с. 3. Маруженко О.П. Відкритість інформації щодо законотворчого процесу як складова демократичного розвитку суспільства / О. Маруженко // Наукові записки Ін-ту законодавства Верховної Ради України. – 2011. – № 2 (5). – С. 19-25. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Nzizvru/2011_2/p5_4.html. 4. Маруженко О.П. Реалізація права громадян на доступ до інформації щодо законотворчого процесу як необхідна складова розвитку демократичного суспільства / О.П. Маруженко // Демократія та право : проблеми взаємовпливу і взаємозалежності: Матеріали міжнародної наукової конференції, 26 жовтня 2007р., м. Київ / Академія правових наук України, Київський регіональний центр. – Х. : Право, 2008. – С. 284-286. 86 5. Марущак А.І. Визначення поняття «інформаційні права людини» / А.І. Марущак // Інформація і право. – 2011. – № 2. – С. 21-27. 6. Марущак А.І. Забезпечення державного доступу до інформації в Україні / А.І. Марущак // Юридичний вісник. –2009. – № 2 (11). – С. 34-38. 7. Марущак А.І. Інформаційне право : доступ до інформації : навч. посіб. для студ. ВНЗ. / А.І. Марущак. — К. : КНТ, 2007. — 531с. 8. Марущак А.І. Правове регулювання доступу до інформації в Україні [Електронний ресурс] / А. Марущак // Персонал : Журнал для всех, кто работает с людьми. – 2007. – № 9. – С. 62-67. – Режим доступу: http://www.personal.in.ua/article.php?ida=579. 27. Методичні рекомендації щодо практичного впровадження Закону України «Про доступ до публічної інформації» / [М. В. Лациба, О. С. Хмара, В. В. Андрусів [та ін.]; Укр. незалеж. центр політ. дослідж., 2-е вид. допов. – К.: [Агентство «Україна»], 2012. – 164 с. 9. Нестеренко О.В. Право на доступ до інформації в Україні: конституційно-правовий аспект : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «конституційне право» / Нестеренко О.В.; Нац. юрид. академ. ім. Ярослава Мудрого. – Харків, 2008. – 22 с. 10. Олійник А.Ю. Співвідношення конституційних прав, свобод та обов’язків людини і громадянина в Україні / А.Ю. Олійник // Право і суспільство. – 2009. – № 5. – С. 10-17. 11. Оніщук М.В. Удосконалення гарантій прав і свобод людини – стратегічне завдання системного оновлення Конституції України / М.В. Оніщук // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2009. – № 6 (92). – С. 6-13. 12. П’ятіна О. Інформаційна відкритість органів державної влади як складова формування їх корпоративного іміджу / О. П’ятіна // Державне управління та місцеве самоврядування : зб. наук. праць. – 2011. – № 2 (9). – www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Dums/2011_2/11pasfki.pdf. 13. Пазюк А.В. Міжнародно-правовий захист права людини на приватність персофінікованої інформації : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.11 «Міжнародне право» / А.В. Пазюк; Київськ. нац. ун-т ім. Тараса Шевченка. – К., 2004. – С.13. 14. Петров А.С. Разграничение доступа к информации в компьютерных сетях / А.С. Петров, А.А. Петров, В.А. Хорошко // Інформаційна безпека. – 2010. – № 1 (3). – С. 31-38. 87 15. Питання виконання Закону України «Про доступ до публічної інформації» в Секретаріаті Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органах виконавчої влади : постанова Кабінету Міністрів України № 583 від 25 трав. 2011 р. [Електрон. ресурс] / Верховна Рада України. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article%3fshowHidden=1&art_id=2448 58959&cat_id=244394482. 16. Питання забезпечення органами виконавчої влади доступу до публічної інформації : Указ Президента України № 547 від 5 трав. 2011 р. [Електрон. ресурс] / Верховна Рада України. – Режим доступу : http://www.president.gov.ua/documents/13541.html. 17. Питання системи обліку публічної інформації : постанова Кабінету Міністрів України № 1277 від 21 лист. 2011 р. [Електрон. ресурс] / Верховна Рада України. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article%3fshowHidden=1&art_id=2448 59044&cat_id=244394482. 18. Пілат Є. Право на доступ до інформації як елемент правового статусу особи / Є.Пілат // Вісник Львівського Університету. Серія юрид. – 2010. – Вип. 50. – С. 127-132. 19. Полянський Ю.Є. Гарантія конституційних прав і свобод людини в Україні : шляхи вдосконалення / Ю.Є. Полянський // Наукові праці Одеської нац. юрид. академ. Т. 8. – Одеса : Юридична література, 2009. – С. 178-192. 20. Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України з питань доступу до інформації : постанова Кабінету Міністрів України № 938 від 7 верес. 2011 р. [Електрон. ресурс] / Верховна Рада України. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article%3fshowHidden=1&art_id=2448 59009&cat_id=244394482. 21. Про доступ до публічної інформації : Закон України [Електрон. ресурс] / Верховна Рада України. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/cgibin/laws/main.cgi?nreg=2939-17. 22. Про інформацію : Закон України : за станом на 9 трав. 2011 р. : [Електрон. ресурс] / Верховна Рада України. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2657-12. 23. Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки : Закон України від 09.01.07 р. № 537-V // Відомості 88 Верховної Ради України. – 2007. – № 12. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/537-16. 24. Про першочергові заходи щодо забезпечення доступу до публічної інформації в допоміжних органах, створених Президентом України : указ Президента України № 548 від 5 трав. 2011 р. [Електрон. ресурс] / Верховна Рада України. – Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgibin/laws/main.cgi?nreg=548%2F2011. 25. Пушкар О. Реалізація конституційних прав і свобод громадян у контексті демократизації публічного управління в Україні / О. Пушкар // Державне управління та місцеве самоврядування : зб. наук. праць 26. Пушкар О. Роль органів державного управління у забезпеченні конституційних прав і свобод громадян у контексті європейських традицій публічного управління / О. Пушкар // Державне управління та місцеве самоврядування : зб. наук. праць. – 2009. – № 1. – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Dums/2009-01/Pushkar.pdf. 27. Рабінович П.М. Конституційне забезпечення прав людини і громадянина в Україні : основні напрямки удосконалення / П.М. Рабінович // Наукові праці Одеської нац. юрид. академ. Т. 7. – Одеса : Юридична література, 2008. – С. 94-102. 28. Результати анкетування органів виконавчої влади та моніторингу офіційних веб-сайтів. [Електрон. ресурс] / Кабінет Міністрів України. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article%3Fart_id=245633715&cat_id= 245633708. 29. Рувін О.Г. Універсальність свободи як фундаментального та сутнісного принципу демократично-правової держави / О.Г. Рувін // Південноукраїнський правничий часопис. – 2009. – № 2. – С. 16-19. 30. Селютін Д. Глобалізація й демократизація як чинники універсалізації стандартів прав і свобод людини / Д. Селютін // Державне будівництво та місцеве самоврядування. – 2009. – № 17. – С. 157-164. 31. Скляренко О. Інформаційне забезпечення реформування державного управління / О. Скляренко // Вісник Книжкової палати. – 2009. – № 3. – С. 4445. 32. Смоляк О.Є. Доступ до публічної інформації у контексті законодавчих новел / О.Є. Смоляк // Митна справа. – 2011. – № 2 (74). – С. 81-87. 89 33. Тихий В.П. Проблеми утвердження і забезпечення прав і свобод людини / В.П. Тихий. – Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/portal/soc_gum/Pvuk/2009_4/zmist.htm. 34. Турченко Ю.В. Сутність державної інформаційної політики в умовах демократичного державотворення / Ю.В. Турченко // Держава і право. Юридичні і політичні науки : зб. наук. праць. – 2010. – № 46. – С. 631-637. 35. Усаченко Л.М. Співпраця органів державної влади з інститутами громадянського суспільства / Л.М. Усаченко // ХарРі НАДУ «Магістр». – 2009. – № 1 (35). – Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Apdu/2009_1/doc/1/09.pdf. 36. Щерба А.В. Робота зі зверненнями громадян як напрям діяльності органів місцевого самоврядування в Україні / А.В. Щерба // Актуальні проблеми державного управління. – 2008. – № 2 (34). – Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Apdu/2008_2/doc/3/08.pdf. 37. Яременко О.І. Правові проблеми регулювання інформаційної діяльності у сфері державного управління / О.І. Яременко // Інформація і право. – 2011. – № 3. – С. 56-64. 90 ГЛОСАРІЙ ТЕРМІНІВ Висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні - це одержання, збирання, створення, поширення, використання і зберігання інформації про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, задоволення інформаційних потреб громадян, юридичних осіб про роботу цих органів. Громадська організація - це об'єднання громадян для задоволення та захисту своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших спільних інтересів. Громадська рада - це постійно діючий колегіальний виборно консультативно-дорадчий орган, утворений для забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики. Громадська експертиза діяльності органів виконавчої влади - це складова механізму демократичного управління державою, який передбачає проведення інститутами громадянського суспільства оцінки діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень, підготовку пропозицій щодо розв'язання суспільно значущих проблем для їх врахування органами виконавчої влади у своїй роботі. Державне замовлення на висвітлення діяльності органів державної влади - це замовлення на висвітлення діяльності Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, розміщення якого забезпечує Національна рада України на каналах Національної телекомпанії України, Національної радіокомпанії України та інших телерадіоорганізацій України, яке оформляється відповідно постановами Верховної Ради України, розпорядженнями Президента України, Кабінету Міністрів України. Діяльність друкованих засобів масової інформації - це збирання, творення, редагування, підготовка інформації до друку та видання 91 друкованих засобів масової інформації з метою її поширення серед читачів. Документ - це матеріальний носій, що містить інформацію, основними функціями якого є її збереження та передавання у часі та просторі. Друковані засоби масової інформації (преса) - це періодичні і такі, що продовжуються, видання, які виходять під постійною назвою, з періодичністю один і більше номерів (випусків) протягом року на підставі свідоцтва про державну реєстрацію. Журналіст редакції друкованого засобу масової інформації - це творчий працівник, який професійно збирає, одержує, створює і займається підготовкою інформації для друкованого засобу масової інформації та діє на підставі трудових чи інших договірних відносин з його редакцією або займається такою діяльністю за її уповноваженням. Засоби масової інформації - це засоби, призначені для публічного поширення друкованої або аудіовізуальної інформації. Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувачі інформації- це фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень. Засіб масової інформації місцевого самоврядування - це (співзасновником) якого є орган самоврядування і який повністю державного чи місцевих бюджетів. органу державної влади чи органу засіб масової інформації, засновником державної влади або орган місцевого або частково утримується за рахунок Захист інформації - це сукупність правових, адміністративних, організаційних, технічних та інших заходів, що забезпечують збереження, цілісність інформації та належний порядок доступу до неї. Заява (клопотання) - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових 92 осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо. Зверненнями громадян - це викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді. Інформація довідково-енциклопедичного характеру це систематизовані, документовані, публічно оголошені або іншим чином поширені відомості про суспільне, державне життя та навколишнє природне середовище. Інформація про фізичну особу (персональні дані) - це відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована. Інформація про товар (роботу, послугу) - це відомості та/або дані, які розкривають кількісні, якісні та інші характеристики товару (роботи, послуги) Інформаційна безпека - це стан захищеності життєво важливих інтересів людини, суспільства і держави, при якому запобігається нанесення шкоди через: неповноту, невчасність та невірогідність інформації, що використовується; негативний інформаційний вплив; негативні наслідки застосування інформаційних технологій; несанкціоноване розповсюдження, використання і порушення цілісності, конфіденційності та доступності інформації. Інформаційні служби органів державної влади та органів місцевого самоврядування - це структурні підрозділи цих органів, що виконують інформаційно-аналітичні функції та забезпечують зв'язки із засобами масової інформації, громадськістю. Інформаційна продукція - це матеріалізований результат інформаційної діяльності, призначений для задоволення потреб суб'єктів інформаційних відносин. Інформаційною послугою є діяльність з надання 93 інформаційної продукції споживачам з метою задоволення їхніх потреб. Конфіденційна інформація - це інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону України «Про доступ до публічної інформації». Масова інформація - це інформація, що поширюється з метою її доведення до необмеженого кола осіб. Науково-технічна інформація - це будь-які відомості та/або дані про вітчизняні та зарубіжні досягнення науки, техніки і виробництва, одержані в ході науково-дослідної, дослідно-конструкторської, проектно-технологічної, виробничої та громадської діяльності, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді. Об'єднання громадян - це добровільне громадське формування, створене на основі єдності інтересів для спільної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Офіційні друковані видання органів державної влади та органів місцевого самоврядування - це видання, які спеціально видаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування (відомості, бюлетені, збірники, інформаційні листки тощо) для інформування про свою діяльність. Офіційна інформація органів державної влади та органів місцевого самоврядування - це офіційна документована інформація, створена в процесі діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, яка доводиться до відома населення в порядку, встановленому Конституцією України, Законом України «Про інформацію», Законом України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» Податкова інформація - це сукупність відомостей і даних, що створені або отримані суб'єктами інформаційних відносин у процесі поточної діяльності і необхідні для реалізації покладених на контролюючі органи 94 завдань і функцій у порядку, встановленому Податковим кодексом України. Політична партія - це об'єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, які мають головною метою участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самоврядування і представництво в їх складі. Порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування - це розклад, обсяг, форми і методи оприлюднення відомостей про діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування в межах визначених цим Законом квот часу, газетних (журнальних) площ та виділених коштів; Правова інформація - це будь-які відомості про право, його систему, джерела, реалізацію, юридичні факти, правовідносини, правопорядок, правопорушення і боротьбу з ними та їх профілактику тощо. Пропозиція (зауваження) - це звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства. Публічна інформація - це відображена та задокументована будьякими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом України «Про доступ до публічної інформації». Редакційна колегія - це дорадчий орган управління діяльністю редакції друкованого засобу масової інформації - створюється, діє та припиняє свою діяльність відповідно до статуту редакції і очолюється її редактором (головним редактором). Розпорядники інформації - це суб'єкти, визначені у статті 13 Закону України « Про доступ до публічної інформації». 95 Скарга - це звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. Соціологічна інформація - це будь-які документовані відомості про ставлення до окремих осіб, подій, явищ, процесів, фактів тощо Суб'єкти владних повноважень - це органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання. Статистична інформація - це документована інформація, що дає кількісну характеристику масових явищ та процесів, які відбуваються в економічній, соціальній, культурній та інших сферах життя суспільства. Таємна інформація - це інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю слідства та іншу передбачену законом таємницю. 96 Додаток 1 Алгоритм дій органу влади із запровадження Закону України «Про доступ до публічної інформації» 97 Додаток 2 Облікова картка документів, що містять ознаки публічної інформації 98 Додаток 3 Форма прийняття запиту на отримання публічної інформації від фізичної особи в письмовому вигляді 99 Додаток 4 Форма для подання запиту на отримання публічної інформації від юридичної особи в письмовому вигляді 100 Додаток 5 Форма для подання запиту на отримання публічної інформації електронною поштою 101 Додаток 6 Форма прийняття запиту на отримання публічної інформації від запитувача по телефону (здійснюється представником розпорядника) 102 Додаток 7 Форма для подання інформаційного запиту від фізичних осіб в письмовому виді ЗАПИТ на отримання публічної інформації Розпорядник інформації Івано-Франківська обласна державна адміністрація Кому голові Івано-Франківської ОДА Вишиванюку М.В. П.І.Б. запитувача Вид, назва, реквізити чи зміст документа, до якого Ви б хотіли отримати доступ або Я б хотів отримати доступ до інформації про ... /Загальний опис інформації/ Прошу надати мені відповідь у визначений законом термін. Відповідь надати: Поштою /Вказати поштову адресу / Факсом /Вказати номер факсу / Електронною поштою /Вказати e-mail / В усній формі /Вказати номер телефону / Підкреслити обрану категорію Контактний телефон Дата запиту, підпис Зареєстровано 103 Додаток 8 Форма для подання інформаційного запиту від юридичних осіб в письмовому виді ЗАПИТ на отримання публічної інформації Розпорядник інформації Івано-Франківська обласна державна адміністрація Кому голові Івано-Франківської ОДА Вишиванюку М.В. Організація, юридична особа П.І.Б. представника запитувача, посада Вид, назва, реквізити чи зміст документа, до якого Ви б хотіли отримати доступ або Я б хотів отримати доступ до інформації про ... /Загальний опис інформації/ Прошу надати мені відповідь у визначений законом термін. Відповідь надати: Поштою /Вказати поштову адресу / Факсом /Вказати номер факсу / Електронною поштою /Вказати e-mail / Підкреслити обрану категорію Контактний телефон Дата запиту, підпис Зареєстровано 104 Додаток 9 Форма для подання інформаційного запиту від об’єднань громадян в письмовому виді ЗАПИТ на отримання публічної інформації Розпорядник інформації Кому Організація Вид, назва, реквізити чи зміст документа, до якого Ви б хотіли отримати доступ або Я б хотів отримати доступ до інформації про ... /Загальний опис інформації/ Прошу надати мені відповідь у визначений законом термін. Відповідь надати: Поштою /Вказати поштову адресу / Факсом /Вказати номер факсу / Електронною поштою /Вказати e-mail / В усній формі /Вказати номер телефону / Підкреслити обрану категорію Контактний телефон Дата запиту, підпис Зареєстровано 105 Додаток 10 ОРГАНІЗАЦІЯ ОРГАНАМИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ДОСТУПУ ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ З початку дії ЗаконуУкраїни «Про доступ до публічної інформації» органами виконавчої влади проводиться суттєва робота щодо організаційного забезпечення доступу до публічної інформації: систематично оприлюднюється та надається інформація про свою діяльність та прийняті рішення; ведеться облік документів, що знаходяться у їхньому володінні та запитів на інформацію; облаштовані спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями; розроблені форми та порядок подання запитів на інформацію; приділяється значна увага активній інформаційнороз’яснювальній роботі серед населення про їх права, передбачені законодавством. За даними результатів анкетування органів виконавчої влади та моніторингу офіційних веб-сайтів за період, розміщеному на сайті Кабінету Міністрів україни, з 9 травня 2011 року по вересень 2012 року до органів виконавчої влади надійшло 46275 запитів на інформацію. З часу набуття чинності Закону України «Про доступ до публічної інформації» 9 травня 2011 року по вересень 2012 року найбільша кількість запитів була отримана Міністерством внутрішніх справ (9226), Київською міськдержадміністрацією (3481), Міністерством юстиції (3075), Міністерством охорони здоров’я (2265), Державною службою статистики (1914), Антимонопольним комітетом (1632), Міністерством освіти і науки, молоді та спорту (1439), Державною податковою службою (1153), Державною реєстраційною службою (1050), Харківською облдержадміністрацією (978), Міністерством економічного розвитку і торгівлі (835), Адміністрацією Державної прикордонної служби (804), Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житловокомунального господарства (731), Міністерством інфраструктури (722), Міністерством екології та природних ресурсів (721). 106 Рис. 10.1. Кількість запитів Слід зауважити, що багато запитів, які надходять на адресу розпорядників, по суті є скаргами, заявами, пропозиціями чи клопотаннями про надання роз’яснень. І тут запитувачам потрібно розуміти, що дія Закону «Про доступ до публічної інформації» не поширюється на подібні відносини та регулюється Законом України «Про звернення громадян». Так, із загальної кількості отриманої органами виконавчої влади кореспонденції, в якій автори посилалися на Закон, зверненнями за змістом були 7874 документи, що становить 17%. Рис. 10.2. Розподіл звернень громадян 107 З 46275 запитів, отриманих органами виконавчої влади з посиланням на Закон: 22123 надійшло поштою (48% від загальної кількості), 18107 – електронною поштою (39%), 1896 – факсом (4%), 769 – телефоном (2%), 3380 – іншими каналами (7%). Рис. 10.3. Канали надходження запитів на інформацію Переважну більшість запитувачів цікавила правова інформація (6691 запит), інформація довідково-енциклопедичного характеру (5772), статистична інформація (5361), інформація про товар, роботу, послугу (4944), інформація про фізичну особу (2852). На реалізацію вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», органи влади мали внести відповідні зміни до регламентів органів влади, визначити спеціальний структурний підрозділ або ж призначити відповідальну особу, яка б організовувала у встановленому порядку доступ до публічної інформації. Органи влади повинні внести відповідні зміни до інструкцій з діловодства та посадових інструкцій. Також мають бути розроблені та прийняті нормативні акти, що регулюватимуть виконання окремих положень Закону, таких як ведення системи обліку публічної інформації. В 20 органах виконавчої влади функціонують окремі структурні підрозділи. 29 органів виконавчої влади мають структурний підрозділ у складі відділу/управління/департаменту. У 52 органах виконавчої влади для 108 забезпечення доступу до публічної інформації визначено відповідальних осіб. Рис. 10.4. Створення органами виконавчої влади структурних підрозділів, відповідальних за доступ до публічної інформації На виконання Плану та постанови Кабінету Міністрів України від 21.11.2011 № 1277 «Питання системи обліку публічної інформації» центральні і місцеві органи виконавчої влади проводять роботу щодо створення, функціонування та ведення системи обліку публічної інформації. Наразі здійснюються заходи щодо вирішення організаційно-технічних та фінансових питань із її впровадження. На сьогодні всі документи, створені чи отримані в процесі діяльності суб’єкта владних повноважень, реєструються в порядку, визначеному інструкціями чи положеннями з діловодства, на базі різних програмних рішень, зокрема системи OPTiMA-WorkFlow. Водночас, існуючі системи документування управлінської діяльності лише частково відповідають вимогам Закону України «Про доступ до публічної інформації», який містить чіткий перелік відомостей про документи, що має вноситися до системи обліку. Отже, вони не можуть замінити передбачену цим Законом систему обліку. У зв’язку з цим, для введення системи обліку необхідно здійснити комплекс заходів, зокрема: 109 - розробити, впровадити, забезпечити супроводження та технічне обслуговування нового програмного забезпечення, на базі якого функціонуватиме система обліку в органах виконавчої влади, та інтегрувати її з веб-сайтами розпорядників публічної інформації, забезпечити до неї відкритий доступ громадян; - провести навчання державних службовців – адміністраторів системи обліку; - створити комплексну систему захисту інформації з підтвердженою відповідністю для захисту інформації в системі обліку. Враховуючи відсутність коштів на ці цілі в бюджетах переважної більшості органів виконавчої влади на 2012 рік, Прем’єр-міністр України дав доручення від 16.01.2012 № 508/1/1-12 Державному агентству з питань науки, інновацій та інформатизації України, іншим заінтересованим органам, опрацювати питання і визначити джерела фінансування та забезпечення уніфікованих підходів при створенні системи обліку публічної інформації та впровадженні електронного документообігу. Наразі згідно з листом Секретаріату Кабінету Міністрів України від 08.02.2012 № 508/3/1-12 при Держінформнауки створено відповідну робочу групу У 78 органах виконавчої влади функціонує система обліку публічної інформації. 10.5. Створення системи обліку публічної інформації 110 Необхідно зазначити, що 96% органів виконавчої влади оприлюднюють звіти про результати розгляду запитів на інформацію на власних веб-сайтах. На веб-сайтах 13 органів виконавчої влади на 100% розміщено необхідну інформацію (Державна архівна служба, Державна служба з питань інвалідів та ветеранів, Державне агентство водних ресурсів, Державне космічне агентство, Державний комітет телебачення і радіомовлення, Національне агентство з питань державної служби, Дніпропетровська, Волинська, Кіровоградська, Луганська, Одеська, Сумська та Харківська облдержадміністрації). 10.6. Наповненість веб-сайтів органів виконавчої влади В цілому в органах виконавчої влади забезпечено належне технічне обладнання спеціальних структурних підрозділів, або посадових осіб, відповідальних за організацію доступу до публічної інформації, визначено спеціальні місця для роботи запитувачів із документами, що містять публічну інформацію, обладнано їх відповідною оргтехнікою. Органами виконавчої влади забезпечується своєчасне оприлюднення проектів нормативно-правових документів, що підлягають обговоренню, а також систематичне і оперативне оприлюднення та оновлення інформації про власну діяльність. На більшості офіційних веб-сайтів органів виконавчої влади створені тематичні розділи «Доступ до публічної інформації», де розміщується: інформація щодо законодавства про доступ до публічної інформації; система 111 обліку документів, які містять публічну інформацію; форми для подання запитів на отримання публічної інформації; порядок складання, подання запитів на отримання публічної інформації; права громадян, передбачені Законом України «Про доступ до публічної інформації»; порядок оскарження рішень розпорядника інформації або бездіяльності; найбільш запитувані документ; звіти про задоволення запитів на отримання інформації тощо. Аналіз представлення видів інформації на веб-сайтах органів виконавчої влади, показав, що більше ніж на 50% веб-сайтів представлено 11 із 12 видів інформації, обов’язковість оприлюднення якої визначено ст. 15 Закону. Рис. 10.7. Аналіз представлення видів інформації на веб-сайтах органів виконавчої влади 78 органів виконавчої влади займаються інформаційнороз’яснювальною роботою серед населення про основні права, передбачені Законом України «Про доступ до публічної інформації». 112 10.8. Проведення органами державної влади інформаційно-розяснювальної роботи З метою реалізації Закону України «Про доступ до публічної інформації» державні телерадіокомпанії проводять в ефірі телевізійних та радіоканалів роз’яснювальну роботу щодо прав та нових можливостей, які громадянам надає цей Закон. Національна телекомпанія України в інформаційній програмі «Підсумки дня» проводить роботу щодо інформування громадян з питань нових законодавчих норм та нових можливостей, які надає Закон України «Про доступ до публічної інформації». Зазначена тема висвітлювалась у передачах Національної радіокомпанії України, зокрема: «Порядок денний», «Відкрита студія», «Стартовий капітал», «Під контролем». ДТРК «Всесвітня служба «Українське телебачення і радіомовлення» постійно здійснює роботу щодо висвітлення нових законодавчих норм, які регулюють доступ до публічної інформації. Зокрема, в ефірі УТР протягом другого кварталу 2012 р. у щоденній інформаційній програмі «Пульс» демонструвалися 7 сюжетів, зміст яких безпосередньо стосувався впровадження норм Закону України «Про доступ до публічної інформації». Зазначені сюжети демонструвалися у англомовних та російськомовних випусках новин. Роз’яснювальна робота проводиться і обласними теле- та радіокомпаніями, зокрема, Вінницькою, Миколаївською, Херсонською, 113 Миколаївською, Івано-Франківською ОДТРК, які продовжувала інформувати населення про права та нові можливості громадян, передбачені зазначеним Законом. Зокрема, в ефірі телерадіокомпаній оприлюднено репортаж про засідання «круглого столу» за участю представників Адміністрації Президента України, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, авторів Закону України «Про доступ до публічної інформації», журналістів. Крім того, у березні 2012 р. вийшов у світ Науково-практичний коментар «Закон України «Про доступ до публічної інформації», підготовлений Центром суспільних медіа за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» та Програми сприяння Парламенту II. Видання ініційоване Комітетом Верховної Ради України з питань свободи слова та інформації і рекомендоване для використання в адміністративній та судовій практиці. За сприяння Секретаріату Кабінету Міністрів України видано брошуру «Аналітична довідка за результатами моніторингу інформаційного наповнення веб-сайтів центральних та місцевих органів виконавчої влади відповідно до ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Спільно з представниками громадськості підготовлено Методичні рекомендації щодо практичного впровадження Закону України «Про доступ до публічної інформації», які допоможуть у вирішенні проблемних питань доступу до публічної інформації, в тому числі стосовно віднесення державними органами, органами місцевого самоврядування відомостей до інформації з обмеженим доступом. За результатами проведеного аналізу можна стверджувати, що органи влади загалом виконують закон: громадяни подають запити до органу влади на отримання публічної інформації і часто саме протягом передбаченого законом терміну отримують відповідь на свій інформаційний запит. Однак, відповідь на запит не завжди містить повний обсяг запитуваної інформації, інколи органи влади обмежуються формальною відпискою або відсилають для ознайомлення з інформацією до офіційного веб-сайту, що є неправомірною відмовою в наданні інформації. Ще однією проблемою є те, що часто органи влади роблять затримку з відповіддю на запит у декілька днів, при цьому не повідомляючи про таку затримку запитувача інформації. На практиці також не досить ефективно реалізовується законодавче право громадян, передбачене статтею 19, отримувати відповідь на інформаційні запити в письмові, електронній чи іншій довільній формі на вибір запитувача. 114 Органам виконавчої влади і надалі необхідно вдосконалювати свою роботу щодо надання інформації за запитами та налагодження конструктивного діалогу з представниками громадськості задля належного виконання та ефективного застосування Закону «Про доступ до публічної інформації». Органам виконавчої влади особливу увагу необхідно приділити виконанню контрольних документів та організації навчанню посадових осіб, які здійснюють відповідну роботу в структурних підрозділах, відповідальних за надання публічної інформації; наданню організаційно-методичної допомоги щодо правильності оформлення документів, посиленню контролю за своєчасністю їх розгляду, забезпеченню оперативного вирішення порушених проблем, усуненню формального підходу щодо їх вирішення. 115
