1.Прямые и непрямые выборы главы городского округа: плюсы и минусы. На местном уровне в России есть несколько моделей управления: «Избираемый мэр»: глава муниципалитета избирается на прямых всеобщих выборах. Глава МО одновременно является и главой местной администрации, то есть обладает всей полнотой власти. О результатах своей работы глава МО отчитывается населению, такая модель характеризуется наибольшим уровнем независимости муниципалитета от региональных властей. «Сити-менеджер»: должность главы муниципалитета занимает спикер местной думы, который избирается депутатами из состава думы. Главу администрации — сити-менеджера — выбирают из кандидатов, предложенных конкурсной комиссией (она на 2/3 состоит из депутатов местной думы, еще 1/3 — это представители, назначенные региональными властями). Глава МО и глава администрации МО отчитываются о проделанной работе и местной думе, и региональным властям. Такая модель характеризуется довольно слабой автономией МО, так как у органов власти субъекта РФ есть рычаги прямого влияния на главу администрации МО (сити-менеджера). «Назначаемый мэр»: глава муниципалитета и местной администрации — это один и тот же человек, который избирается конкурсной комиссией. Эта комиссия состоит на ½ из депутатов местной думы, еще на ½ — из представителей, которых определяет губернатор субъекта. Глава МО о проделанной работе отчитывается и местной думе, и губернатору субъекта РФ. В отсутствие прямых выборов и персональной ответственности перед населением политическая подотчетность главы МО населению достаточно низкая. Также модель характеризуется наиболее низким уровнем независимости МО от региональных властей. «Сити-менеджер + избираемый спикер»: главой муниципалитета становится спикер местной думы, который избирается на прямых выборах населением. А вот главой администрации — сити-менеджером — становится кандидат, предложенный конкурсной комиссией, которая состоит на 2/3 их депутатов местной думы, еще 1/3 — это представители, назначаемые региональными властями. Глава МО и главы администрации МО одновременно отчитываются о работе местной думе и органам власти субъекта РФ. Прямые выборы главы муниципалитета, конечно, повышают степень персональной ответственности, но разрыв в полномочиях по управлению ресурсами — они сосредоточены у главы администрации МО — не приводит к существенной смене модели политической подотчетности. Глава муниципалитета в рамках данной модели — фигура формальная, не обладающая реальными полномочиями. Плюсы непрямых выборов: -У власти человек, который имеет опыт в управлении -Назначение может снизить коррупцию путем контроля вышестоящего органа исполнительной власти Минусы непрямых выборов: -лишение народа права выбора, -«эпидемическое» распространение этой системы уже на сельсоветы, -конфликты между главой района и главной администрации района. Плюсы прямых выборов: -Политическая ответственность избранных мэров перед местными жителями. Т.е. мэр города понимает, что он зависит от мнения жителей и их требований. Если он не справится с проблемами, то дальше управлять городом он не сможет. Сейчас жители города могут даже не знать, как зовут мэра города. При назначении мэров не создаётся пресс-служба, доносящая всю информацию до населения. Поэтому иногда опросы фиксируют, что население не знает мэра. -Активность политических партий. Партии участвуют в раскрутке своих кандидатов. -Выборы - хлеб политтехнолога. Они заработают на кандидатах и их раскрутке. - В выборах сможет принять участие независимый кандидат. - Избранный мэр чаще всего доживает до конца срока. Назначенный мэр не доживает до конца срока. Минусы прямых выборов: -Формирование плоскости политической системы сдержек и противовесов внутри регионов. Избранный мэр выступает самостоятельно от избранно-назначенного губернатора. В итоге происходит политизация конфликта губернатор-мэр города. нет чёткой вертикали власти. -"Грязные" выборы - выборы создают почву для политизации населения - участи в акциях протеста из-за нечестных выборах. Пример вернули выборы мэра Улан-Удэ - получили акции протеста и противостояние на улицах. -Мэр города - единственная должность, до которой сейчас может дотянуться член партии ЕР. Это конец его вертикальной мобильности. Минимум до поста губернатора и министра. -Возможный приход человека, не имеющего опыт управления. 2. Включение ОМСУ в систему публичной власти: плюсы и минусы, угроза. Местное самоуправление – третий уровень публичной власти. Одной из концептуальных идей конституционной реформы 2020 года стала «конституционная легитимация» положений федеральных законов. Такой термин предложила сопредседатель рабочей группы по конституционным поправкам Т.Я. Хабриева для тех законодательных норм, которые были возведены в ранг конституционных правоположений. Стоит сказать, что конституционная легитимация также распространилась и на некоторые положения подзаконных актов, правовые позиции Конституционного Суда РФ, и даже на некоторые институты и органы (в первую очередь это касается Государственного Совета РФ). Кстати, Конституционный Суд РФ еще в 1997 году в Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П рассматривал местное самоуправление именно как уровень публичной власти. Это доказывает, во-первых, что идея о местном самоуправлении в системе публичной власти не нова для российского конституционного права (практической его части), а вовторых, что de-facto местное самоуправление всегда находилось в единой системе с государственной властью, хотя и вне ее. В противовес идеи этого единства всегда становилась статья 12 Конституции РФ, которая закрепляет два незыблемых принципа: а) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; б) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Системное толкование этих положений позволяло сформулировать принцип невмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, который «на бумаге» служил своеобразным «иммунитетом» от давления государства, но при этом создавал очаги политизации самого близкого к населению уровня власти. В условиях абсолютной экономической зависимости от государственной власти эта самостоятельность была априори юридической фикцией. При этом с управленческой точки зрения она и потенциально, и реально создавала барьер для взаимодействия между уровнями власти в условиях повышения значимости политической конъюнктуры или элементарной бюрократизации. Итак, мы видим переосмысление роли местного самоуправления в системе российского государства. Если в Федеральном законе № 131-ФЗ местное самоуправление рассматривается как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, то в новом проекте в полном соответствии с обновленными положениями Конституции России местное самоуправление – третий уровень публичной власти. Одноуровневое самоуправление Пожалуй, главной новеллой после принятия нового федерального закона станет реформа территориальной организации местного самоуправления. Предполагается, что местное самоуправление отныне будет осуществляться в следующих видах муниципальных образований: 1) городской округ; 2) муниципальный округ; 3) внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения. В 2015-2017 гг. в регионах активизировался процесс укрупнения муниципальных образований и преобразования двухуровневой системы местного самоуправления (муниципальные районы с городскими и сельскими поселениями) в одноуровневую (путем образования городских округов). При том, что легализация таких трансформаций произошла только в 2017 году, когда был принят Федеральный закон от 03.04.2017 № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вид муниципального образования 2010 год 2015 год 2021 год Муниципальные районы 1829 1823 1606 Городские округа 512 535 630 Муниципальные округа - - 100 Городские округа с внутригородским делением - - 3 Внутригородские районы - - 19 Внутригородская территория (внутригородское 236 муниципальное образование) города федерального значения 267 267 Городские поселения 1739 1644 1346 Сельские поселения 18525 17772 16332 Мотивировка укрупнения муниципальных образований сводилась к экономическим вопросам. Вообще дисбаланс по линии «полномочия – бюджетная обеспеченность муниципалитетов» многократно становился предметом дискуссий на разных уровнях. Еще одним катализатором территориальной трансформации муниципалитетов в регионах стало принятие Федерального закона от 01.05.2019 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым был введен новый вид муниципальных образований – муниципальный округ. Если раньше многие регионы, с одной стороны, были смущены тем, что считали не вполне логичным создавать на преимущественно сельских территориях городские округа, то после введения муниципальных округов этот барьер был низвергнут. В результате, уже по состоянию на 1 января 2021 года в российских регионах появилось 100 муниципальных округов (в лидерах – Пермский (18) и Ставропольский (16) края, Кемеровская (13) и Нижегородская (11) области. Более того, до 1 января 2025 года количество муниципальных округов должно было увеличиться весьма значительно также и в связи с тем, что вышеуказанный федеральный закон от 1 мая 2019 года ввел для городских округов критерии «урбанизации» - требования к доле городского населения, доле площади городских территорий и плотности населения. При этом многие городские округа (особенно те, что были преобразованы в последние годы из муниципальных районов) установленным критериям не соответствуют, поэтому их в любом случае ожидало преобразование в муниципальные округа. В пояснительной записке к законопроекту переход на одноуровневую модель местного самоуправления мотивируется тем, что для организации местной власти приоритетом является не территория, а привязка к населению. Вполне логично, что в своем обосновании авторы законопроекта не умолчали и про высокую дотационность, и про широко применяемую практику передачи поселениями своих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов. Для субъектов Российской Федерации, где на момент принятия нового федерального закона сохранится двухуровневая модель местного самоуправления законопроектом предусмотрен переходный период до 1 января 2028 года, в рамках которого соответствующие субъекты РФ должны будут при наличии согласия населения, выраженного представительными органами поселений и муниципальных районов, объединить эти муниципальные образования в муниципальные округа. До приведения территориальной организации местного самоуправления в соответствие с новой установкой федерального законодательства муниципальные районы и поселения продолжат функционировать в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ. Отбросить лишнее Если обратиться к тексту проекта закона, то в сравнении с Федеральным законом 131-ФЗ сразу бросается в глаза, что в законопроекте отсутствует самостоятельная статья, которая бы вводила основные термины и понятия, что, как мне кажется, в последствие может сыграть против самого же законодателя. Есть основание полагать, что правоприменительная практика вынудит его вернуться к такому универсальному юридико-техническому механизму. Пока же понятийный аппарат разбросан по всему тексту законопроекта. Пожалуй, особый интерес вызывает новое определение понятия «муниципальное образование». Его предлагается рассматривать как территорию с постоянно проживающим населением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Как известно, сейчас определение понятия «муниципальное образование» дано в Федеральном законе № 131-ФЗ через виды муниципальных образований, за что действующий федеральный закон многократно подвергался критике. Примечательно, что законопроект предлагает исключить целый ряд «мертворожденных» правовых понятий и явлений (возникших в том числе в результате адаптации положений Европейской хартии местного самоуправления, но не прижившихся на практике). Вместе с городскими и сельскими поселениями в прошлое уйдут межселенные территории, исчезнут внутригородские районы, понятия «выборное должностное лицо местного самоуправления», «член выборного органа местного самоуправления», механизм «наделения статусом муниципального образования», такие формы осуществления местного самоуправления как конференция граждан (собрание делегатов), правотворческая инициатива граждан. Отдельного внимания заслуживает изменение подхода в части определения компетенции местной власти. Прочие новации Полноценной новеллой, предложенной авторами законопроекта, стали принципы правового регулирования местного самоуправления. Среди них особое внимание на себя обращают следующие: - принимаемые нормативные правовые акты различного уровня при регулировании вопросов организации местного самоуправления должны учитывать социально-экономические, природно-климатические, территориальные и иные особенности соответствующей местности, а также исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и обеспечивать решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории; - финансовые обязательства, возникающие в связи с исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации; - возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; - разграничение полномочий между уровнями публичной власти обеспечивается соответствующими финансовыми и материальными ресурсами; - муниципальное образование не является административнотерриториальной единицей. В отличие от Федерального закона № 131-ФЗ в законопроекте отсутствуют положения, не допускающие осуществление исполнительнораспорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований со стороны органов государственной власти, иначе как в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. С учетом уменьшения количества видов муниципальных образований предлагается упростить и регулирование механизма преобразования муниципальных образований. Проектом предусматривается три вида преобразования: объединение, разделение и изменение вида муниципального образования (авторы законопроекта абсолютно обоснованно предлагают отказаться от не в полной мере определенного механизма изменения статуса муниципального образования в пользу изменения вида муниципального образования). Структура органов местного самоуправления изменений не претерпит, в том числе по части конфигурации обязательных органов местного самоуправления и факультативных. Важнейшая новелла законопроекта – закрепление трех альтернативных вариантов избрания главы муниципального образования: 1) на муниципальных выборах; 2) представительным органом муниципального образования из своего состава; 3) представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В Федеральном законе № 131-ФЗ сейчас предусматривается активно применяемый на практике формат избрания главы представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. По всей видимости от этого механизма принято решение отказаться, либо же это сознательное решение авторов законопроекта с целью снижения градуса споров вокруг отстаиваемой оппозиционными партиями идеи прямых выборов глав муниципалитетов, дабы в качестве уступки предложить компромиссное решение о возврате к формату конкурса на должность главы муниципального образования. Пока же остается не вполне понятным как будет проводиться отбор кандидатур главами субъектов РФ для последующего их внесения в представительный орган муниципального образования. Представляется целесообразным регламентировать полный цикл этой процедуры. Вполне возможно, что конкурсный этап сместится на предварительную стадию, а вся организация конкурса будет лежать на главах субъектов РФ, в том числе в части формирования конкурсной комиссии для рассмотрения выдвинутых кандидатур. Отдельного внимания заслуживает положение законопроекта, предусматривающее дуалистичный статус глав муниципальных образований, возглавляющих местную администрацию – они одновременно будут считаться лицами, замещающими государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность. Вместе с тем усиливается и ответственность глав муниципальных образований. Если процедура удаления глав в отставку по инициативе депутатов представительных органов или глав субъектов РФ не является новой формой ответственности, то вот основание для ее применения в виде систематического недостижения показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления является довольно любопытным инструментом воздействия на высших должностных лиц муниципалитетов. Также высшее должностное лицо субъекта РФ будет вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации. Учитывая исключение положений, блокирующих осуществление контроля за органами местного самоуправления со стороны органов государственной власти, а также усиление ответственности органов местного самоуправления в единой системе публичной власти, представляется целесообразным уточнить положение законопроекта о подконтрольности и подотчетности главы муниципального образования. В части достижения показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления соответствующие органы подконтрольны вышестоящим органам публичной власти. Интересно изменение подхода к структуре местной администрации. Если Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, что в нее могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы, то теперь законопроект ориентирует муниципалитеты на создание территориальных органов администраций и допускает возможность создания функциональных подразделений. Безусловно это связано с переходом на одноуровневую систему территориальной организации местного самоуправления. Так, например, в городских и муниципальных округах Ставропольского края функционируют территориальные управления или отделы администраций соответствующих муниципальных образований, обеспечивающих привязку местных администраций к населению конкретных населенных пунктов (бывших городских и сельских поселений). Законопроектом предлагается упорядочить статус лиц, замещающих муниципальные должности, что с учетом структуры Федерального закона № 131-ФЗ сделать было проблематично, и в этой части в действующем федеральном законе наблюдается настоящий хаос. Теперь же статус этих лиц детально регламентирован, унифицирован срок полномочий, установлены гарантии, ограничения и ответственность. Но не обошлось без огрехов. В попытке унифицировать меры ответственности всех лиц, замещающих муниципальные должности, авторы законопроекта, по моему мнению, не вполне удачно сконструировали норму статьи 29 проекта федерального закона. В этой части всё же придется прибегнуть к дифференцированному регулированию мер ответственности, т.к. некоторые из предусмотренных мер могут быть применены только в отношении депутатов представительных органов. Наконец, еще одной новеллой станет глава 9 законопроекта, посвященная международным и внешнеэкономическим связям органов местного самоуправления, что должно способствовать развитию практики установления побратимских связей с муниципалитетами других государств. Резюме В ближайшее время проект федерального закона будет направлен всем заинтересованным сторонам, в том числе в субъекты Российской Федерации. Маловероятно, что проект претерпит существенные изменения, поэтому предварительные выводы в значительной степени могут быть посчитаны и окончательными. С учетом принятого Госдумой федерального закона «о публичной власти», а также принятых ранее в развитие конституционных изменений федеральных законов, можно сделать вывод о том, что в Российской Федерации формируется новая институциональная модель государственного управления, которая включает в себя отраслевую горизонталь и территориальную вертикаль. Такой подход к построению государственной системы было бы справедливо назвать квазикорпоративным. Переосмысление местного самоуправления характеризуется переходом от публично-правовой концепции к управленческой, а само местное самоуправление в ближайшее время трансформируется из демократического института в институт технократический. 3. Полезность и эффективность МСУ: критерии оценки, российский кейс. Основой нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления составляет система нормативных правовых актов, которые определяют формы осуществления, организацию, гарантии местного самоуправления, его функции и задачи, ответственность и компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления, а также их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в РФ. На законодательном уровне деятельность по оценке эффективности органов муниципального самоуправления регламентируется, прежде всего, следующими документами: 1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003г (Статья 18.1.); 2. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»; 3. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, в целях реализации указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 (содержит методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов); 4. Региональные нормативные правовые акты. В Указе Президента РФ № 607 определяется необходимость для глав администраций ежегодно до первого мая года, следующего за отчетным, проводить оценку деятельности по показателям с предоставлением отчетов в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район. Для оценки эффективности, в соответствии с рассматриваемыми документами, применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" и подпункта "и" пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления ежегодно проводится мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Данный мониторинг является одним из наиболее важных и значимых информационных ресурсов на уровне субъекта РФ, которые позволяют получить комплексное представление о состоянии дел во всех муниципальных образованиях, а также о наиболее важных проблемах муниципалитетов. В соответствии с Указом № 607 и Постановлением №1317 для всех муниципальных образований было введено требование о составлении особых документов - докладов глав местных администраций, которые должны были содержать стандартный набор показателей по всем направлениям деятельности органов местного самоуправления. Путем обобщения сведений по всем муниципалитетам осуществляется подготовка сводного доклада о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Результаты мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления позволяют определить зоны, требующие приоритетного внимания органов местного самоуправления, сформировать перечень мероприятий по повышению результативности деятельности органов местного самоуправления, а также выявить внутренние ресурсы для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг. Предметом оценки являются результаты деятельности органов местного самоуправления в следующих сферах: 1) экономическое развитие; 2) дошкольное образование; 3) общее и дополнительное образование; 4) культура; 5) физическая культура и спорт; 6) жилищное строительство и обеспечение граждан жильем; 7) жилищно-коммунальное хозяйство; 8) организация муниципального управления; 9) энергосбережение и повышение энергетической эффективности. Распоряжение Правительства № 1313-р дополняет предлагаемый перечень показателей за счет следующего: − расширен круг показателей, которые характеризуют развитие малого и среднего предпринимательства и др. − определены новые группы показателей. ПРО ВОРОНЕЖСКУЮ ОБЛАСТЬ БОЛЕЕ ПОДРОБНО! Система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в Воронежской области: -Федеральная система оценки в соответствие с указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 и Постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 №137 - Муниципальные районы и городские округа. -Региональная система оценки в соответствие с Постановлением правительства Воронежской области от 26.09. 2013 №838 Муниципальные районы, городские округа, поселения – административные центры муниципальных районов. -Муниципальная система оценки в соответствие с решением Координационного Совета по вопросам МСУ в Воронежской области от 29.06.2011 и НПА муниципальных районов – Поселения, за исключением административных центров муниципальных районов. Региональная система оценки Заключение соглашений о достижении значений региональных показателей эффективности развития муниципальных образований между Правительством Воронежской обл. и Администрациями муниципальных районов, городских округов и поселений – административных центров муниципальных районов. Показатели охватывают различные сферы деятельности: -бюджет, налоги, недоимка по налогам; -инвестиции; -безработица; - животноводство, растениеводство; - обеспеченность детскими садами, горячим питанием в школе, оздоровление детей; - культура, физкультура, спорт; -благоустройство, ЖКХ; - обеспеченность многодетных граждан земельными участками, муниципальный земельный контроль и тд. Методика оценки эффективности развития муниципальных образований Для подведения итогов муниципальные образования распределяются по группам в зависимости от уровня налоговых и неналоговых доходов: Комплексная оценка показателей Оценка показателя Достигнутый уровень показателя Достигнутая динамика показателя по отношению к прошлому году Степень достижения планового значения показателя Дополнительные критерии: 1.Оценка отношения представителей бизнес-сообщества к деятельности органов местного самоуправления. 2.Оценка отношения представителей общественных институтов к деятельности органов местного самоуправления. 3. Оценка деятельности органов местного самоуправления по содействию развития конкуренции и обеспечению условий для благоприятного инвестиционного климата. 4. Качественная и своевременная реализация полномочий по решению вопросов местного значения. Оценка эффективности развития городских и сельских поселений. Заключение соглашений о достижении значений показателей эффективности развития поселений между Администрациями муниципальных районов и Администрациями поселений (за исключением районных центров). 4. ТОС: достижения, риски, перспективы. ТОС — это правовая форма для граждан, готовых самостоятельно взяться за решение проблем своего подъезда, дома, улицы или микрорайона. К компетенции территориального общественного самоуправления относятся вопросы местного значения. При этом, ТОС не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а реализует собственные инициативы, направленные на решение задач, социально значимых для территории, на которой проживают его участники. Наиболее понятными видами деятельности ТОС являются: благоустройство территорий, профилактика правонарушений, организация культурно-массовой и спортивно-оздоровительной работы, проведение благотворительных акций, работа с гражданами по месту жительства. Достижения: На сегодняшний день на территории Воронежской области зарегистрировано более 2107 органов ТОС. Из них 536 органов ТОС зарегистрировано на территории городского округа город Воронеж. Органы ТОС действуют во всех муниципальных районах и городских округах Воронежской области. 22 ноября стартовал уже 8 конкурс грантов на реализацию проектов территориального общественного самоуправления. За 7 лет реализовано свыше 2500 проектов на сумму 710 миллионов рублей. Грантооператором конкурса выступает Ассоциация «Совет муниципальных образований Воронежской области». Для достижения целей развития движения ТОС и масштабирования проектов использовались следующие инструменты и технологии: - в 2016 году был создан сайт территориального общественного самоуправления Воронежской области, объединяющий всю информацию о развитии движения ТОС в области (адрес сайта — tosvrn.ru); -с 2017 года все заявки для участия в конкурсе общественно полезных проектов (мероприятий) ТОС уже принимались исключительно на сайте, путем заполнения электронной формы; -с 2017 года для повышения прозрачности конкурсных процедур и повышения доверия населения к деятельности ТОС была инициирована и успешно реализована процедура публичной защиты проектов. -Ежегодно во всех муниципальных районах и городских округах заслушивается больше 900 проектов; -ежегодно проводятся обучающие и просветительские мероприятия, проблемные и проектные семинары. За 2015-2018 годы реализации проекта по поддержке инициатив ТОС и развитию территориального общественного самоуправления было проведено более 300 мероприятий, способствующих развитию общественной активности и органов ТОС; - для тиражирования опыта было проведено 8 семинаров в ЦФО по теме «Проблематика и перспективы развития ТОС» (в Тамбове, Рязани, Курске, Липецке, Туле, Белгороде, Иваново и Ярославле, 2 экспертно аналитических форума, первый межрегиональный форум по вопросам развития территориального общественного самоуправления, в котором приняли участие делегаты из 20 субъектов Российской Федерации (участники форума признали опыт Воронежской области в работе с ТОСами передовым и успешным и отметили, что готовы перенять его, чтобы развивать ТОСы в своих регионах). Стоит отметить, что в регионе создана полноценная система организационной и консультационной поддержки. Во всех муниципальных районах назначены ответственные за развитие ТОС. С целью трансляции информации о деятельности органов ТОС запущены и работают группы в социальных сетях: «Вконтакте», «Facebook», «Одноклассники». Участники движения ТОС также размещают в социальных сетях информацию о своих инициативах, обмениваются сообщениями и комментариями по вопросам реализации инициатив и др. Для оперативного обмена информации между Областным общественным советом по ТОС и руководителями и активистами ТОС создан чат в социальной сети «Одноклассники». Наличие чата позволяет быстро решать возникающие вопросы в ходе работы, обмениваться важной информацией и получать обратную связь от «актива» ТОС. В 2018 году по итогам Всероссийского конкурса лучших практик открытости государственного управления, который проводился Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства, в номинации «Лучшая инициатива в области создания механизмов вовлечения гражданского общества в деятельность органов государственной власти» проект по поддержке инициатив ТОС, реализуемый в Воронежской области, признан лучшим. В Воронежской области территориальное общественное самоуправление развивается достаточно интенсивно. С целью усиления взаимодействия ТОС и органов публичной власти в области создан Общественный совет по территориальному общественному самоуправлению. По инициативе и при содействии Правительства Воронежской области, Воронежской областной Думы, Ассоциации «Совет муниципальных образований» в вузах разрабатываются и реализуются программы повышения правовой грамотности граждан, как потенциальных участников ТОС. В частности, в Воронежском филиале РАНХиГС при Президенте Российской Федерации осуществляется обучение муниципальных служащих по программе курсов повышения квалификации «Развитие системы территориального общественного самоуправления на территории Воронежской области». При рассмотрении вопросов грантовой поддержки ТОСов приоритетом пользуются те проекты и инициативы, которые предложили сами жители локальной территории и для реализации которых планируется использовать их личный труд или иные ресурсы. С 2016 г. в области проводится конкурс на «Лучший орган территориального общественного самоуправления Воронежской области» по двум номинациям: «Лучший председатель ТОС» и «Лучшая инициатива ТОС». Победителями конкурса были признаны 20 председателей ТОС и 30 инициатив. В Воронежской области система ТОС, кроме решения локальных вопросов населения, направлена на повышение доверия к власти, формирование активной жизненной позиции жителей, формирование кадрового резерва для работы в системе местного самоуправления. Риски, проблемы: К основным проблемам, которые препятствуют развитию такой формы самоорганизации граждан муниципальных образований, как территориальное общественное самоуправление, относят: 1. Недостаточный интерес населения к работе ТОС. 2. Недостаток компетенций широкого круга активистов в создании и реализации проектов. 3. Необходимость разграничения на законодательном уровне полномочий между муниципальными органами власти и органами территориального общественного самоуправления в части механизмов оказания органами ТОС содействия органам местного самоуправления по решению вопросов местного значения. 4. Ресурсная необеспеченность деятельности органов территориального общественного самоуправления. Перспективы: В числе перспективных задач развития территориального общественного самоуправления до сих пор остаются: 1) расширение источников финансовой поддержки местных инициатив и органов ТОС за счет привлечения федеральных средств (участие в федеральных программах, президентских грантах); 2) развитие региональных информационных и коммуникационных механизмов поддержки ТОС (привлечение СМИ к освещению вопросов развития ТОС, создание и наполнение Интернет-ресурса, освещающего деятельность территориального общественного самоуправления Воронежской области и др.); 3) создание разветвленной сети муниципальных ресурсных центров для информационной, консультационной и организационной поддержки органов ТОС на муниципальном уровне; 4) организация системы наставничества в среде активистов местных сообществ, в рамках которой наиболее активные и опытные руководители местных сообществ будут представлены в специальном разделе на сайте с указанием направлений, в которых желающим будет оказана консультация и поддержка. 5. Инициативное бюджетирование: содержание, риски, состояние в Воронежской области. ИБ - это совокупность разнообразных, основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также последующем контроле за реализацией отобранных проектов. Одновременно с этим, ИБ - это механизм определения приоритетов в расходовании бюджетных средств с участием инициативных групп граждан. В настоящее время во многих странах реализуются проекты, отвечающие критериям инициативного бюджетирования. В числе важнейших признаков: • участие граждан на всех этапах реализации проектов; • распределение средств муниципальных и государственных бюджетов; • регулярность и ежегодная повторяемость проведения проектов; • публичная отчетность о реализации проектов. Инициативное бюджетирование - часть общемирового тренда возрастания масштабов участия территориальных сообществ в определении путей развития собственных поселений. В странах Евросоюза это явление получило название Community-led Development (CLD). В каждой стране вовлечение граждан происходит по-разному, но везде главной целью ставится активное участие граждан в процессе принятия решений. Это особенно важно, когда принимаемые решения непосредственно затрагивают территориальные сообщества. Очевидно, что люди гораздо лучше осведомлены о большинстве проблем их поселений и, безусловно, выбор граждан более обоснован, чем решение органов власти. К сожалению, выбор власти, без его обсуждения и одобрения гражданами, часто приводит к взаимному отторжению и росту неприязни. РИСКИ: 1- ДЕФИЦИТ БЮДЖЕТА 2-НАЛИЧИЕ СУЩЕСТВЕННЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ -сумма субсидии -количество заявок от 1 участника -типы самоорганизации инициативных групп 3- дефицит кадров с «горящими» глазами в муниципалитетах 4- слабое взаимодействие между проектными центрами 5-Потеря доверия граждан (отсутствие внутреннего интереса) 6-Отсутствие интереса у чиновников, их глаза больше направлены на федеральные проекты 7- В определенной степени раздувание бюрократии Воронежская область: Содержание Постановлением правительства Воронежской области от 03.07.2018г. №583 принята новая редакция постановления от 31.08.2017г. №678 «О реализации проектов поддержки местных инициатив на территории муниципальных образований Воронежской области в рамках развития инициативного бюджетирования». К конкурсному отбору допускаются заявки на реализацию проектов, направленных на решение вопросов местного значения, за исключением капитального ремонта, строительства и реконструкции объектов капитального строительства. Проект должен быть разработан в соответствии с действующими нормативными требованиями. Перечень направлений, на которые может быть направлен проект: 1) текущий ремонт наружных сетей водоснабжения и водоотведения; 2) текущий ремонт сетей уличного освещения; 3) текущий ремонт объектов дорожной инфраструктуры; 4) устройство объектов физической культуры; 5) устройство объектов по обеспечению пожарной безопасности; 6) обустройство общественных пространств; 7) ремонт и благоустройство военно-мемориальных объектов, памятных знаков и объектов; 8) обустройство мест гражданских захоронений; 9) устройство тротуарных дорожек. На конкурсный отбор от каждого муниципального образования может быть подана только одна заявка, подготовленная администрацией поселения. Критерии конкурсного отбора. 1. Вклад участников конкурсного отбора в целях реализации проекта по поддержке местных инициатив в рамках развития инициативного бюджетирования: а) финансирование из бюджета муниципального образования; б) безвозмездный вклад населения в финансирование проекта; в) иные внебюджетные источники, в том числе организации, благотворители; г) вклад населения в реализацию проекта в неденежной форме (предоставление материалов, оборудования, транспорта, механизмов, трудовое участие и другие формы); д) вклад благотворителей в реализацию проекта в неденежной форме (предоставление материалов, оборудования, транспорта, механизмов, трудовое участие и другие формы). 2. Социальная и экономическая эффективность реализации проекта: а) доля благополучателей в общей численности населения населенного пункта; б) доступность финансовых ресурсов, наличие механизмов содержания и эффективной эксплуатации объекта социальной инфраструктуры результата реализации проекта. 3. Участие жителей населенного пункта в определении направления проекта. 4. Использование средств массовой информации и других средств информирования населения в процессе отбора приоритетного направления и разработки заявки. Риски ● Конкурсные заявки формируется “от одного муниципалитета - одна проблемная сфера”, что может растянуться на несколько лет и проблемы будут скорее накапливаться, чем решаться. ● Конкурсные заявки - это тендер. Тендер выигрывают те, кто назначит сумму меньше, однако, не факт, что компания может качественно предоставить услугу. В муниципалитете принято доверять “своим”, а в случае с тендерами, это могут быть и малоизвестные компании. 6. Заместитель главы администрации гог Воронеж по внутренней политике: нужен ли? У мэра Воронежа может появиться новый заместитель, который будет отвечать за внутреннюю политику, сообщили “Ъ-Черноземье” в прессслужбе городской администрации. Ему будут подчинены управление по работе с административными органами и структурами гражданского общества, управление информации и отдел по мобилизационной работе. Кроме того, вице-мэр по внутренней политике будет отвечать за взаимодействие городской администрации с создающимся центром управления регионом. Мэрия уже внесла соответствующие изменения в структуру муниципальной власти на согласование депутатам городской думы. Глава Воронежа Вадим Кстенин сообщил, что «потенциальные кандидатуры на эту должность пока не рассматривались». «Перед муниципалитетом с завидной регулярностью встают не только практические задачи по улучшению качества жизни горожан, развитию социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры, но и различные общественно-политические. Нужно не только эффективно выполнять свою часть полномочий по организации выборов разных уровней, но и усиливать диалог с разными политическими силами, в том числе, оппозиционными. Необходимо слышать их позицию, их предложения, тем более, когда они конструктивны,— пояснил необходимость в новом заме господин Кстенин.— Город много работает с общественниками, соответственно, профильное управление должно активнее вовлекаться в этот процесс. Следует продолжать и развивать работу с гражданами, в том числе, путем непосредственного общения в соцсетях и решения поднимаемых в постах и комментариях проблем». Исходя из заявления мэра, следует, что введение новой должности должно положительно повлиять на демократический процесс в отдельно взятом городе, что исходя из парадигмы демократии вполне логичное решение, но на фоне поправок в Конституцию и муниципальной реформы вызывает некий внутренний диссонанс. Напомню, что должность на уровне города, а не региона и насколько я понимаю, так называемые “оппозиционеры” могут и быть и на территории воронежской области, но коммуницировать решили, только с теми, кто выходит на площадь “в городе”. Все-таки если о говорить о власти в ключе “правящие оппозиционеры”, то не на уровне города. Есть такие крупные города как Борисоглебск и Нововоронеж - Там у нас нет “несогласных”, ведь так? Или мы оппозицию понимаем только как синоним слова “митинги”? А так как мы говорим о вертикали власти, то и решение в Воронеже принимает не мэр, а губернатор. Еще один неписаный закон, по которому вся система работает. 7. Формирование представительного органа крупного города: мажоритарный или партийный способ формирования? Мажоритарными называют все системы, при которых победители определяются по принципу относительного или простого большинства. Когда-то, до изобретения пропорциональной системы, все избирательные системы были мажоритарными. Ныне они применяются в сравнительно небольшом количестве стран, но среди них есть такие важные, как Соединенные Штаты, Великобритания, Индия, Канада, Австралия. У мажоритарной системы есть одно неоспоримое достоинство. Она дает совершенно ясную, отчетливую связь между избирателем и его представителем, которая обеспечивается привязкой каждого депутата к определенной территории, где его знают и уважают. Однако, эти достоинства мажоритарной системы с лихвой перекрываются одним, но фундаментальным недостатком. По определению, парламент должен достаточно полно и адекватно представлять весь спектр политических позиций, существующих в обществе. Вот с этим мажоритарная система справляется плохо. Можно привести пару примеров из послевоенной британской истории. Исторические выборы 1951 г., на которых победили консерваторы, на самом деле выиграли лейбористы. У них было 48,79% голосов, а у тори – 47,97%. Но при этом соотношение мест было иным: абсолютное большинство, 321, у консерваторов – против 295 у их соперников. Второй пример – выборы 1983 г. Здесь у консерваторов было 42,44% голосов, у лейбористов – 27,58%, а у альянса либералов и социал- демократов – 25,38%. А вот распределение мест: 397 (больше 60%) – у консерваторов, 209 – у лейбористов и почти в 10 раз меньше – 23 – у либералов. Эти случаи из британской политической истории довольно широко известны. Менее известно, что нечто подобное систематически происходит в России. Вот сравнение уровней «реальной» (то есть той, которую насчитали избиркомы) поддержки «Единой России» в процентных долях голосов, поданных в округах, с долями выигранных ею окружных мест на некоторых региональных выборах: Москва, 2005 – 44,56% и 100% Хабаровский край, 2010 – 37,31% и 92,31%, Ивановская область, 2005 – 33,65% и 83,33%, Вологодская область, 2007 – 44,07% и 82,24%, Волгоградская область 2009 – 49,85% и 93,75%, Брянская область, 2009 – 52,23% и 93,33%. И так далее. На муниципальном уровне эти перекосы мажоритарной системы сохраняются. При пропорциональной системе избиратель голосует за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями (как правило, политическими партиями) и имеет один голос. Мандаты затем распределяются между партийными списками, в зависимости от процента голосов, полученных той или иной партией. Идеальная пропорциональность представительства практически недостижима, поскольку для этого в подавляющем большинстве случаев партии должны получать дробное число мандатов, а на практике число мандатов должно быть целым. Для того чтобы в любом случае распределить целые числа мандатов, существует ряд методов пропорционального распределения, которые дают большее или меньшее приближение к пропорциональности и соответственно меньшие или большие ее искажения. Как показал анализ, наилучшее приближение к пропорциональности обеспечивает метод Хэйра-Нимейера (метод наибольшего остатка), а наихудшее из известных методов – метод делителей Империали, который искажает пропорциональность настолько, что его уже нельзя считать методом пропорционального распределения. Другой источник искажения пропорциональности связан с «потерей» голосов. Главной причиной такой потери обычно является заградительный барьер, который отсекает от распределения мандатов партии, получившие поддержку избирателей ниже определенного уровня. На российских выборах до 2006 года существовал также специфический источник «потери» голосов – голосование «против всех». Часть избирателей таким образом выражали свою позицию, но эта позиция не могла быть трансформирована в мандаты. Аналогичную роль могут играть недействительные бюллетени, однако к ним, по нашему мнению, подход должен быть иным. В отличие от голосования «против всех» недействительные бюллетени нельзя считать ясным выражением позиции избирателей, и поэтому их правильнее всего не учитывать при анализе искажения пропорциональности. Поэтому в данном исследовании мы будем считать проценты не от числа проголосовавших избирателей, как это принято в российской официальной электоральной статистике, а от числа действительных бюллетеней. При использовании смешанной несвязанной системы мажоритарная составляющая может вносить дополнительные искажения. Известно, что мажоритарная система редко обеспечивает адекватное представительство: обычно она дает значительные преимущества той партии, которая может обеспечить себе относительное большинство голосов в большей части округов. При механическом соединении пропорциональной и мажоритарной частей (как это происходит при смешанной несвязанной системе) пропорциональность искажается в пользу такой партии – и в тем большей степени, чем больше доля мажоритарной части. Для оценки искажений пропорциональности можно использовать разные подходы. Так, существует ряд числовых индексов диспропорциональности, так, большой популярностью пользуется индекс Лузмора–Хэнби, который равен полусумме модулей разности доли мест в парламенте и доли голосов избирателей, полученных каждой партией: Σ|vi /V – mi /M | / 2, где vi – число голосов, полученных i й партией, V – число действительных голосов, mi – число мандатов, доставшееся i -й партии, M – число распределяемых мандатов. Однако эти количественные индексы не учитывают один качественный момент. В случае искажения пропорциональности возможна ситуация, когда партия, за которую проголосовало меньшинство избирателей, получает большинство мандатов. Тем самым происходит уже не просто искажение пропорциональности, но искажение принципа народовластия, зафиксированного в международных документах (начиная со Всеобщей декларации прав человека) и в Конституции РФ. Действительно, партия, получившая большинство мандатов, имеет возможность принимать решения без оглядки на позицию других партий; и если эта партия не получила поддержки большинства избирателей, она по сути будет проводить политику вопреки воле большинства народа. Такая ситуация получила у политологов название «сфабрикованное большинство». В работе Г.В. Голосова обсуждалось данное явление на примере выборов в Государственную Думу 2003 года. Ситуация «сфабрикованного большинства» нарушает один из фундаментальных принципов демократии, сформулированный еще в статье 21 Всеобщей декларации прав человека: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах ...». В связи с этим законодатель должен позаботиться о том, чтобы такая ситуация возникала на выборах как можно реже. При применении смешанной несвязанной системы ситуация «сфабрикованного большинства» возникает почти всегда, когда партия–лидер получает от 40 до 50% голосов, и довольно часто при ее поддержке на уровне 35–40%. Именно поэтому большинство исследователей полагает, что от этой системы необходимо отказаться. Но из этого не следует, что с точки зрения интересов демократии нужно сохранить полностью пропорциональную систему на выборах в Государственную Думу и переходить на эту систему на региональных и муниципальных выборах. В первую очередь следует отметить, что при полностью пропорциональной системе ситуация «сфабрикованного большинства» тоже возможна. Правда, такая возможность в основном связана с завышенным заградительным барьером и применением методов распределения мандатов, искажающих пропорциональность. Снижение барьера до 3% и применение более адекватных методов распределения мандатов позволяют минимизировать возможность возникновения ситуации «сфабрикованного большинства», хотя в случае участия в выборах большого числа партий (как это наметилось в последнее время) такая возможность все равно остается. Однако важнее то, что полностью пропорциональная система в том виде, в каком она сложилась в России (единый избирательный округ, закрытые списки) имеет ряд существенных недостатков. Она ограничивает пассивное избирательное право граждан, лишая их возможности участвовать в выборах в личном качестве (то есть без посредничества политических партий), ослабляет связь между избирателями и депутатами, усиливает бюрократизацию политических партий и коррупцию в партийном руководстве. В связи с этим имеет смысл отказаться от ложной дилеммы – полностью пропорциональная система в едином округе или смешанная несвязанная система – и обсудить возможность применения в России иных избирательных систем. Такие варианты неоднократно предлагались различными исследователями. Так, В.Е. Чиркин и Г.В. Голосов предлагали отказаться от единого округа и проводить выборы по пропорциональной системе в нескольких многомандатных округах. К сожалению, такая система, широко распространенная в мире, плохо укладывается в российские реалии, где 83 субъекта Федерации, сильно неравные по числу избирателей. В этих условиях возможны два варианта. В первом случае (как предлагал Г.В. Голосов) каждый субъект РФ должен рассматриваться как отдельный избирательный округ; однако в этом случае в 12 регионах можно образовать только одномандатный округ, то есть там пришлось бы использовать мажоритарную систему, а еще в 46 регионах (то есть в большинстве) округа получились бы двух–пятимандатные, где искажения пропорциональности могут быть весьма существенными. Во втором случае (как предлагал В.Е. Чиркин) нужно создать 40–50 избирательных округов, большая часть из которых будет объединять несколько субъектов РФ. Однако в этом случае сохраняются многие недостатки единого округа, в частности, преувеличенная роль федерального партийного руководства в формировании списков кандидатов и ведении кампании. Некоторые исследователи предлагают вообще выйти за рамки традиционных избирательных систем (мажоритарная, пропорциональная, смешанная), а взять на вооружение так называемые полупропорциональные системы. Так, С.Н. Егоров предлагал использовать повсеместно систему единственного непередаваемого голоса (ЕНГ), то есть систему выборов в многомандатных округах, при которой каждому избирателю представляется только один голос. Он считал идеальным вариантом даже для выборов в Государственную Думу проводить выборы в едином (то есть 450-мандатном) округе, но в качестве компромисса допускал разбиение страны на округа, соответствующие субъектам РФ (в этом случае, как отмечалось выше, некоторые округа получатся одномандатными, то есть там придется применять классическую мажоритарную систему). Кроме того использование ЕНГ в округах с числом мандатов более пяти создает значительные трудности для избирателей. В связи с этим предложение об ее использовании в 450мандатном округе неприемлемо. Что касается компромиссного варианта с образованием округов, соответствующих субъектам РФ, то такая система не лишена достоинств. Однако ее применение в чистом виде не обеспечивает адекватного представительства политических интересов граждан и, в частности, не защищает от ситуации «сфабрикованного большинства». Тем не менее, она может использоваться в качестве компонента смешанной системы, о чем будет сказано дальше. Д.М. Худолей и К.М. Худолей предложили избирательную систему, которую они назвали системой «совокупного списка кандидатов». При этой системе используются избирательные округа, число которых в 1,5 раза меньше числа распределяемых мандатов (то есть на выборах в Государственную Думу должно быть 300 округов). Каждая партия может выдвинуть в округе только одного кандидата. Избиратель имеет один голос. После подведения итогов голосования вычисляется рейтинг каждого кандидата, который равен доле голосов, поданных за кандидата, от общего числа избирателей в округе. Мандаты получают кандидаты с наибольшим рейтингом. Такую систему можно считать гибридом мажоритарной системы и ЕНГ. Она гарантирует, что партия–лидер не получит более двух третей мандатов, что возможно при мажоритарной системе. Однако она совсем не защищает от ситуации «сфабрикованного большинства», напротив, она почти гарантирует получение партией, которую поддерживает 40–50% избирателей, 66% мандатов. Любарев в качестве альтернативы как полностью пропорциональной, так и смешанной несвязанной системе предлагает смешанную связанную (смешанная персонализированную, «двойную» связанную) систему, во многом аналогичную избирательной системе, применяемой в Германии на выборах в бундестаг и во многие лантаги. Суть ее в том, что, как и при смешанной несвязанной системе, избиратель имеет два голоса – по единому округу за партийный список и по одномандатному округу за конкретного кандидата. Однако результаты выборов подводятся иначе, чем при несвязанной системе: каждая партия, допущенная к распределению мандатов по единому округу, получает в общей сложности то число мандатов, которое определяется голосованием избирателей по единому округу – пропорционально поданным голосам. А голосование за кандидатов влияет на то, какие кандидаты от этих партий получат мандаты: в первую очередь они даются тем, кто получил относительное большинство в одномандатных округах, а во вторую очередь – кандидатам из партийного списка. Таким образом, эта система обеспечивает достаточно хорошее соответствие между долей полученных партиями голосов избирателей и долей завоеванных ими мандатов. Это соответствие может быть даже более точным, чем при полностью пропорциональной системе: потери голосов из-за голосования за партии, не преодолевшие заградительный барьер (а также из-за голосования «против всех» при наличии такой возможности), обычно компенсируются за счет мандатов, завоеванных в одномандатных округах самовыдвиженцами и кандидатами от партий, не преодолевших заградительный барьер. Так, мы сравнивали распределение мандатов по итогам голосования на выборах 2003 года при использовании трех избирательных систем в условиях 3%-ного заградительного барьера: при доле голосов 37,6% «Единая Россия» получила бы при смешанной несвязанной системе 45,1% мандатов, при полностью пропорциональной – 43,8%, а при смешанной связанной – 34,9%. Индекс диспропорциональности Лузмора-Хэнби при смешанной несвязанной системе получился равным 14,8%, при полностью пропорциональной – 11,2%, а при смешанной связанной – 7,2%. Аналогичные соотношения получены и для 4%-ного и 5%-ного барьеров. Соответственно такая система сводит к минимуму возможность ситуации «сфабрикованного большинства» – по крайней мере, с формальной точки зрения, то есть когда кандидаты, связанные с партией– лидером, официально выдвигаются от этой партии. Однако критики данной системы и, в частности, Г.В. Голосов опасаются, что данная система породит манипулятивную технологию, когда некоторые партии (и в первую очередь партия–лидер) будут «прятать» своих кандидатов, и те будут выдвигаться либо от партий–сателлитов, либо как самовыдвиженцы. В этом случае возможно неформальное «сфабрикованное большинство», аналогичное тому, которое получилось на выборах в Государственную Думу 2003 года, когда большая часть депутатов, баллотировавшихся как независимые кандидаты или от не прошедших в Думу партий, вступили во фракцию «Единой России». В некоторых странах, использовавших смешанную несвязанную систему (Албания, Венесуэла, Лесото), такая манипулятивная технология, действительно, применялась. Однако мы полагаем, что ее опасность применительно к России преувеличена. Вопервых, она неизбежно приведет к снижению результата по единому округу партии, которая ее применит, так как «спрятанные» кандидаты (а это наиболее сильные кандидаты) не будут работать на данный результат. Во-вторых, пройдя в парламент, «спрятанные» кандидаты будут в достаточной степени независимы от партии, которой они никак не обязаны своим избранием. Г.В. Голосов недавно предложил другой вариант смешанной связной системы, аналогичный тому, который применялся в Германии на первых выборах в бундестаг 1949 года и сейчас применяется на выборах в некоторые лантаги. При этом варианте у избирателя только один голос, и он подает его за кандидатов, баллотирующихся в одномандатном округе, но этот голос засчитывается и партии, которая данного кандидата выдвинула. Результаты всех одномандатников от данной партии суммируются, и эта сумма рассматривается как голоса, поданные за партию. Что касается распределения мандатов, то оно происходит так же, как и при «двойной» связанной системе. В этом случае партия лишается возможности «прятать» своих кандидатов. Однако у данной системы есть свои недостатки. Так, она вынуждает партии выдвигать кандидатов во всех округах, затрудняя выбор избирателей и распыляя их голоса. Это дает партии–лидеру хорошие шансы на завоевание всех мандатов в мажоритарной части, что приводит хоть и не к «сфабрикованному большинству», но к получению ею 50% мандатов. Кроме того, что не вполне корректно засчитывать партии голоса, поданные за ее кандидатов. Опыт выборов в Государственную Думу 1993–2003 годов показывает, что разница между голосами одних и тех же избирателей за партию и за ее конкретного кандидата может быть весьма существенна. Имеет смысл учесть также правовую позицию Конституционного Суда РФ, который по похожему случаю отметил, что «подпись избирателя в поддержку конкретного кандидата в одномандатном избирательном округе не обязательно означает, что этот избиратель поддерживает федеральный список, в котором значится данный депутат, и поэтому не может автоматически, без соответствующего документального оформления, которое отражало бы его волеизъявление, включаться в число подписей в поддержку федерального списка». В связи с этим мы остаемся приверженцами «двойной» связанной системы, однако полагаем, что ее мажоритарную часть имеет смысл подвергнуть модификации. В тех регионах, которым при смешанной системе причитается более одного мандата (таких регионов в настоящее время 53), целесообразно применять систему ЕНГ, то есть формировать в них избирательные округа с числом мандатов два или три (вариант – от двух до пяти) при одном голосе у избирателя. Это позволит снизить долю мандатов, получаемых партией– лидером (в том числе и ее «спрятанными» кандидатами) по мажоритарной части, в большей степени приблизив ее к доле голосов, поданных за эту партию по единому округу, и тем самым в еще большей степени будет препятствовать получению ею «сфабрикованного большинства». 8. Экономический базис ОМСУ: способы повышения доходов Выполнение государством своих функций, поддержание экономической стабильности в стране, непрерывное социальноэкономическое развитие отдельных территорий невозможно без наличия соответствующей финансовой базы, основу которой составляют доходы бюджета. С целью обеспечения полномочий органов исполнительной власти муниципального уровня достаточными источниками финансирования вопросы формирования доходов местных бюджетов требуют обоснованного научного осмысления и практического решения. Для современного этапа развития межбюджетных отношений характерно повышенное внимание к проблеме укрепления доходной базы муниципалитетов с целью обеспечения самодостаточности местных органов власти и получения жителями территорий необходимого количества общественных благ. При эффективной политике в области планирования бюджетной доходов и грамотном подходе к планированию и мобилизации доходов муниципальных бюджетов повышаются инвестиционные возможности, качество жизни населения, растет производительность труда. Доходная база местных бюджетов формируется за счет налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. По данным Министерства финансов Российской Федерации в совокупном объеме поступлений собственных доходов бюджетов муниципальных образований в 2018 году налоговые и неналоговые доходы составляли 53,7%, межбюджетные трансферты (без учета субвенций) и другие безвозмездные поступления — 46,3%. В 2017 году удельный вес этих групп составлял 55,6% и 44,4% соответственно. При этом в собственных доходах бюджетов муниципального уровня в целом по Российской Федерации на налоговые доходы в 2018 году приходилось 44,1%, что на 0,7% ниже уровня 2017 года. На долю неналоговых доходов в 2018 году приходилось 9,6%, в 2017 году—10,8%. При этом как налоговые, так и неналоговые доходы помимо сокращения своего удельного веса в общем объеме поступлений местного бюджета характеризуются неравномерностью распределения по видам муниципальных образований со значительным перевесом в пользу городских округов и муниципальных районов. Несмотря на то, что безвозмездные поступления в виде трансфертов (за исключением субвенций) категориально входят в структуру собственных доходов местных бюджетов, при большом удельном весе они ослабляют финансовую устойчивость бюджетов. Таким образом, в качестве основных направлений укрепления доходной базы бюджетов муниципальных образований следует рассматривать повышение собираемости налоговых и неналоговых доходов. В стремлении укрепления налоговой составляющей доходной базы муниципалитетов можно выделить следующие основные направления работы: − сокращение числа выпадающих из налогообложения объектов недвижимого имущества (строения, земельные участки) путем проведения инвентаризации объектов земельной и имущественной собственности; − выявление земельных участков, при налогообложении которых используется ставка земельного налога, не соответствующая фактическому виду использования земельного участка; − повышение налогооблагаемой базы за счет актуализации кадастровой стоимости недвижимого имущества и земельных участков; − выявление иногородних организаций, заключивших муниципальные контракты для выполнения работ на период более одного месяца, в целях проведения мероприятий по постановке их на налоговый учет по месту осуществления деятельности; − выявление предпринимателей, которые не состоят на налоговом учете; − стимулирование осуществления инвестиционных вложений, укрепление и развитие производственной базы, повышение уровня деловой активности населения, стимулирование развития малого бизнеса; − повышение информированности жителей муниципалитетов путем проведения консультаций и разъяснительной работы, нацеленной на повышение уровня их осведомленности об обязанности осуществления в установленном законодательством порядке государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав на объекты недвижимости и уплаты имущественных налогов; − выявление граждан, которые трудоустроены неофициально и получают заработную плату «в конвертах»; − выявление хозяйствующих субъектов с признаками выплаты серой заработной платы; − обеспечение легализации теневой деятельности экономики, включая теневой оборот земель; − совершенствование механизма мобилизации, учета и контроля за полнотой и своевременностью внесения налоговых платежей, применения системы административных мер к лицам и организациям, уклоняющимся от уплаты налогов, включая создание межведомственных комиссий. Налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты муниципальных образований, хотя и играют весомую роль в пополнении их доходной базы, не покрывают совокупный объем расходных обязательств местного уровня власти. В направлении укрепления доходной базы муниципалитетов за счет мобилизации неналоговых доходов рекомендуется предпринять следующие меры: − проведение работы по выявлению земельных участков, права на которые не зарегистрированы, с целью их передачи в собственность муниципалитета и дальнейшего использования, приносящего доход (продажа, сдача в аренду); − усиление контроля за правильностью и своевременностью перечислений в местный бюджет арендной платы за земельные участки, доходов от сдачи в аренду нежилых помещений, поступлений по договорам куплипродажи объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности; − организация работы по преодолению и сокращению уровня убыточности хозяйствующих субъектов, находящихся в муниципальной собственности. С целью повышения независимости и самостоятельности отдельных муниципалитетов нужно выявлять и мобилизовывать внутренние ресурсы наполнения доходной части местных бюджетов. В рамках реализации данного направления считаем целесообразным использование механизма инициативного бюджетирования, которое представляет собой один из способов формирования доходов бюджета посредством участия населения и внесения им определенных «инициативных платежей» с целью финансирования отдельных вопросов местного значения. При этом поступление инициативных платежей происходит на добровольной основе, а вносителями средств могут являться граждане, индивидуальные предприниматели и организации. В отдельных муниципальных образованиях в качестве источника неналоговых доходов бюджета выступают средства самообложения граждан, которые по аналогии с инициативными платежами осуществляются для решения конкретных вопросов местного значения. Однако по сравнению с самообложением инициативное бюджетирование предоставляет возможность быстрого принятия решения без проведения референдума, требующего дополнительных финансовых затрат. Схему реализации механизма инициативного бюджетирования можно определить следующим образом. При формировании муниципального бюджета на предстоящий год в нем предусматриваются средства, которые будут использованы в качестве источников финансирования проектов граждан. Затем органы власти информируют население о сути инициативного бюджетирования и собирают заявления от граждан и организаций на инициативное участие. На следующей стадии специальная комиссия производит отбор проектов, а на этапе их реализации население принимает активное участие в них, осуществляя софинансирование и общественный контроль за выполнением проектов. В числе основных вопросов, которые частично могут решаться за счет применения инициативного бюджетирования можно назвать: ремонт водопровода, ремонт дорог и тротуаров, строительство детских площадок, устройство ограждений детских учреждений, замену окон в детских садах, покраску и ремонт фасадов школ, спил аварийных деревьев на территории детских садов и школ, благоустройство скверов т. п. Ключевой при инициативном бюджетировании должна являться инициатива жителей муниципалитетов по вопросам развития их территории, а не обязанность по перечислению инициативных платежей на решение текущих задач. Таким образом, обозначенные направления укрепления доходной базы местных бюджетов будут способствовать не только существенному пополнению муниципальной казны за счет повышения налогового и неналогового потенциала территории, но и улучшению социальноэкономической ситуации в муниципальном образовании, повышению его финансовой самостоятельности. 9. Требования к МСУ Европейской хартии местного самоуправления: обосновать полезность. 1. Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве, и, по возможности, в Конституции государства. (согласно статье 2). Да, если говорить о полезности данной меры – это действительно необходимо, так как это регламентирует деятельность МСУ в рамках государства. 2. В статье 3 выделена реальность способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ей. Полезность этой меры также можно оценить, так как позволяет МСУ выступать в роли «хозяина» преобразований, где есть большая возможность для маневра, а также и ответственность за исполнение тех или иных действий. 3. В статье 4 выделена мысль, что Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Также четко регламентируют необходимость и важность реализации тех инициатив, которые направлены четко в юрисдикции МСУ. Полезность также можно отметить – ведь нет путаницы у ведомств, какую функцию и кому выполнять. 4. В статье 5 отмечена мысль о Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. Полезность заключается в отсутствии САМОУПРАВСТВА местных органов и их четком понимании отсутствия подобных возможностей. В статье 8 также есть фрагмент о Любом административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Это также способствует четкой регламентации действий МСУ и неотвратимости наказания в случае выявленных нарушений. 5. В статье 9 отмечен важный аспект о Финансовых системах, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий. С учетом, что все предыдущие статьи выглядели исключительно позитивно, данный фрагмент хочется подвергнуть небольшой критике, так как нет понимания за счет чего добиваться разнообразности и гибкости финансовых ресурсов отдельно взятому МСУ. Или здесь можно говорить о некой идеал-утопической модели? У многих МСУ нет возможностей для выбора тех или иных средств. И нет возможностей для маневра в этом направлении. 6. Статья 10 в документе по моему мнению также направлена на исключительную свободу деятельности органов МСУ, расширению их возможностей в плане реализации тех или иных задач. Что разумеется говорит о ПОЛЕЗНОСТИ (1.Органы местного самоуправления имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес. 2. В каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления. 3. Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом.) Какой вывод можно сделать на основе анализа существующих статей? Есть полная регламентация действий органов МСУ, есть необходимые барьеры и рамки, за которые нельзя переступать. Есть определенная свобода в плане принятия решений. Все это так или иначе способствует спокойной и стабильной работе органов МСУ. 10. Муниципальная реформа 2014 г.: содержание, результаты. Населению говорилось, что смысл реформы - сделать власть более доступной для людей и что это чуть ли не ренессанс советской власти, поскольку, мол, возвращаются распущенные в 1993 г. городские райсоветы. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 (далее – Закон N 136-ФЗ). Этот Закон положил начало новому этапу муниципальной реформы в России. Он предоставил: 1- право субъектам Российской Федерации своими законами устанавливать двухуровневую модель местного самоуправления в городских округах 2-осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации 3- определять порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления 4- закрепление за сельскими поселениями вопросов местного значения из числа вопросов местного значения, закрепленных за городскими поселениями. Если в Законе No 131-ФЗ были предусмотрены 32 правовые позиции, регулирующиеся законами субъектов Российской Федерации, то этим законом добавились еще 24, из них обязательные для принятия – две. Первая устанавливает порядок формирования представительного органа муниципального района, а вторая – порядок избрания глав муниципальных образований. Федеральным законом от 23 июня 2014 г. No 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» закреплены нормы, позволяющие муниципальным образованиям с численностью жителей более 100 и не более 300 человек не формировать представительные органы, а их полномочия осуществлять на сходе граждан. В новой редакции изложены статьи, касающиеся местных бюджетов, их доходов и расходов, выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов). Законом No 165-ФЗ (ст. 2) расширен перечень нотариальных действий, которые вправе совершать главы администраций и специально уполномоченные должностные лица местного самоуправления поселений (муниципальных районов), если в поселении или на расположенном на межселенной территории населенном пункте нет нотариуса МНЕНИЯ ЭКСПЕРТОВ НА ДАННУЮ РЕФОРМУ Указанные изменения вызвали неоднозначную оценку ученых и практических работников. И это не случайно. Вопрос оптимального соотношения местного самоуправления и государственной власти является одним из самых проблемных как в теории, так и практике муниципального строительства в Российской Федерации. Так, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, профессор И. Бабичев, говоря о новой муниципальной реформе, отмечает, что «в 131-й Закон, определяющий основы организации местного самоуправления, с 2003 года было внесено более 400 поправок. Кроме того, его корректировки потребовали 92 принятых за это время федеральных законов. При этом концепция 131-го Закона оставалась неприкосновенной. И вот впервые принят пакетный закон, который ее меняет. Концептуально повышается роль, а значит, и ответственность субъектов Российской Федерации за организацию местного самоуправления на их территории». И это действительно так. Фактически субъектам Федерации частично возвращают те права, которыми они обладали по закону No 154-ФЗ. Заслуженный юрист России, профессор А.Костюков увидел в этих изменениях «огосударствление городского управления», а перенос местного самоуправления на уровень внутригородских районов, по его мнению, практически полностью выхолостит институт местного самоуправления. Во введенной Законом No 136-ФЗ ст. 16.2 «Вопросы местного значения внутригородского района» представлен перечень вопросов местного значения без разделения полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Только в этом и есть принципиальное отличие принятых в Законе No 136-ФЗ норм от норм закона о местном самоуправлении 1991 г., а не в исключении возможности осуществления местного самоуправления на уровне районов. Не менее бурную дискуссию вызвали нормы Закона No 136-ФЗ, позволяющие субъектам Российской Федерации в региональных законах определять порядок формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований, на основе которых должны быть в трехмесячный срок приведены в соответствие с законодательством уставы муниципальных образований. В средствах массовой информации разброс мнений достаточно широкий: от варианта «ничего существенно не изменится» до «были мэры, да все скончались» (на смену всенародно избранным мэрам придут главы из состава депутатов). председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления В. Кидяев, говоря о Законе No 131-ФЗ, совершенно справедливо назвал его первым и наиболее крупным национальным проектом, начатым Президентом Российской Федерации В. В. Путиным. Говоря об изменениях, вносимых в Закон No 131-ФЗ, он пишет о том, что законом вводятся два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Их создание будет осуществляться законами субъектов Российской Федерации. Представительный орган городского округа с внутригородским делением будут формировать представительные органы внутригородских районов, делегируя своих депутатов. Главу городского округа предлагается избирать из состава представительного органа, при этом избранный глава будет его председателем. Глава местной администрации назначается на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса. Далее В. Кидяев пишет, что для усиления позиций городских и сельских поселений в деятельности муниципальных районов, повышения эффективности межмуниципальной кооперации предлагается установить единый способ формирования представительных органов районов из глав поселений, входящих в состав муниципальных районов, и из депутатов представительных органов поселений в соответствии с равной, независимо от численности населения нормой представительства, определяемой Уставом данного района. Глава муниципального района будет избираться представительным органом муниципального образования из своего состава и исполнять полномочия его председателя, а глава местной администрации назначаться на должность по контракту, заключенному на срок полномочий, определяемый Уставом муниципального образования. В сельских поселениях предусмотрена возможность осуществления полномочий главы местной администрации главой муниципального образования. Пример изменений в Воронежской области В Воронежской области губернатором А. В. Гордеевым была создана рабочая группа по подготовке проектов нормативных правовых актов под председательством вице-губернатора – руководителя аппарата губернатора и правительства Воронежской области Ю. В. Агибалова. В состав рабочей группы были включены главы администраций Россошанского (И. Г. Алейник) и Новохоперского (В. Т. Петров) районов, глава городско- го округа город Воронеж (А. В. Гусев), глава Боброва (В. И. Брызгалин), Айдаровского сельского поселения Рамонского района (Н. В. Фролов), представители законодательного и исполнительного органов государвенной власти области. Общественность представлена председателем Общественной палаты Воронежской области А. К. Соловьевым. Рабочей группе было поручено обсудить в муниципальных образованиях Федеральный закон No 136-ФЗ и концепцию законов Воронежской области. По поручению губернатора области А. В. Гордеева в июле-августе были проведены встречи с активом всех муниципальных районов и городских округов (кроме города Воронежа). В ходе обсуждения большинство присутствующих на встречах положительно оценили изменения федерального законодательства, позволяющего субъектам Федерации и муниципалитетам самостоятельно решать вопросы структуры органов местного самоуправления и организации их взаимодействия. Итоги обсуждения показали, что из 33 муниципальных районов и городских округов 29 высказались за избрание главы муниципального района (городского округа) из числа депутатов, а 4 – за избрание населением. За избрание глав муниципальных образований поселений из депутатов высказались 25 районов. Избрание Совета народных депутатов района населением поддержали представители 6 районов; 16 – высказались за формирование районного Совета из глав поселений и депутатов поселений, избираемых представительными органами поселений с равной независимо от численности населения нормой представительства; остальные предложили предоставить муниципальным образованиям право самостоятельно решать эти вопросы в уставах муниципальных районов. Большинство районов высказались за закрепление в законе области за сельскими поселениями 16 вопросов местного значения, закрепленных в ст. 14 Закона No 131-ФЗ за городскими поселениями. На заседании рабочей группы, состоявшейся в правительстве области 5 сентября, было принято решение предоставить в Законе Воронежской области муниципальным образованиям право самостоятельно закреплять в своем Уставе один из двух вариантов формирования районного Совета народных депутатов и избрания глав муниципальных образований. Комиссия поддержала предложения муниципальных районов по вопросу закрепления в Законе Воронежской области за поселениями дополнительно 16 вопросов местного значения. В подготовленном проекте закона Воронежской области «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Воронежской области» планируется наделить сельские поселения вопросами, закрепленными в п. 4–6; 7.2; 8; 11; 13.1; 15; 18; 20; 22–24; 26; 33.1 и 38 ч. 1 ст. 14 Закона No 131-ФЗ. Приведенные примеры практики реализации муниципальной реформы в субъектах Российской Федерации показывают, что в каждом субъекте закрепляются модели организации местного самоуправления исходя из сложившейся структуры органов местного самоуправления и накопленного опыта работы. Перечень вопросов местного значения, которым определяются сельские поселения законами субъектов Российской Федерации, также отличается. Как в Белгородской, так и в Воронежской области не планируется законодательно закреплять новые виды муниципальных образований, такие как городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы. ИТОГИ РЕФОРМЫ Таким образом, муниципальная реформа 2014 г., несомненно, сделала шаг вперед. За ним должны обязательно последовать, как справедливо отметил Председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления В. Кидяев, законодательные новеллы, ориентированные на совершенствование правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления. Требуется также дальнейшее совершенствование норм Закона No 131-ФЗ, регулирующих вопросы структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, уточнения статуса и полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Причем в законе данные нормы должны носить диспозитивный характер, позволяющий муниципальным образованиям самостоятельно выбирать наиболее приемлемые для них и закреплять их в своих уставах Прежде всего, целесообразно повысить статус главы муниципального образования, который должен стать высшим должностным лицом муниципального образования. Он может избираться населением или представительным органом местного самоуправления из своего состава, однако вне зависимости от избрания он должен быть вправе возглавлять либо представительный, либо исполнительный орган муниципального образования. Муниципалитетам необходимо предоставить право самостоятельно решать этот вопрос, включая возможность совмещения функции главы администрации с правом председательствования в представительном органе местного самоуправления, как это закреплено сегодня в отношении муниципальных образований, имеющих статус сельских поселений.
