Темы (везде вариант 2) 6. Административный процесс ................................................................................ 2 7. Деятельность органов исполнительной власти по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг ................... 3 8. Контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти .......... 6 9. Административная ответственность ................................................................... 8 10. Производство по делам об административных правонарушениях .............. 12 11. Законность в административно-правовой сфере. Административная жалоба и административная юстиция ................................................................................ 16 1 6. Административный процесс Гражданин Кузнецов 20 декабря 2006 г. вернулся в Россию из служебной командировки в Индию, а 29 декабря выехал в Финляндию, намереваясь встретить там Новый год и провести выходные. На таможне он задекларировал только автомобиль, поскольку никаких других предметов, подлежащих обязательному декларированию, не вывозил. На обратном пути, 8 января 2007 г., он услышал от работников таможни требование уплатить пошлину за ввозимые на территорию России лыжи, спортивный костюм и все его вещи. При этом таможенники изъяли все, что у него находилось в автомобиле, под предлогом необходимости оценить стоимость каждой вещи для расчета размера таможенной пошлины. Работники таможни обосновали свои действия ссылкой на Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2003 г. № 718 (в ред. Постановления от 23 января 2006 г. № 29), согласно которому физическое лицо, пересекающее границу РФ, может в месяц ввозить товаров для личного пользования на сумму, не превышающую 65 тыс. руб. Каковы правила исчисления сроков в административном праве? Оцените правомерность действий работников таможни. Согласно п.1. ст. 9 Таможенного кодекса РФ: «Определение дня начала и дня окончания установленных настоящим Кодексом сроков, определенных периодом времени, либо дня наступления события производится в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом». Согласно п.2 той же статьи: «Если настоящим Кодексом не установлен специальный порядок исчисления сроков, для определения дня начала и дня окончания сроков в таможенном деле применяются правила, установленные Гражданским кодексом Российской Федерации, с учетом положений пункта 3 статьи 129 настоящего Кодекса». В Гражданском Кодексе РФ: Статья 191. «Течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты 2 или наступления события, которыми определено его начало». Статья 192. П.3. «Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока». Согласно подп. в. п.6 Постановления Правительства РФ от 29 ноября 2003 г. № 718 (в ред. Постановления от 23 января 2006 г. № 29), при перемещении товаров (за исключением транспортных средств) физическими лицами для личного пользования применяются ставки таможенных пошлин, налогов, установленные общим порядком и условиями тарифного регулирования и налогообложения, предусмотренными для участников внешнеэкономической деятельности. Указанные товары облагаются совокупным таможенным платежом в случае, если физическое лицо более одного раза в месяц пересекает таможенную границу Российской Федерации. При этом установлен верхний предел в стоимостном выражении (65 тысяч рублей) и весовом (35 кг). Срок в данном случае считается в месяцах, и в данном случае месяц ещё не истёк (последнее пересечение таможенной границы имело место 29 декабря, т.е. месячный срок 29 января). При этом законодательство не различает пересечения таможенной границы физическими лицами по служебным или личным основаниям. Так как вывозимые вещи задекларированы не были, таможенная стоимость их не определена, и действия таможенников правомерны. 7. Деятельность органов исполнительной власти по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг Налоговая инспекция по Василеостровскому району Петербурга направила в районный отдел Управления вневедомственной охраны при Василеостровском РУВД требование об уплате налога на добавленную стоимость со средств, полученных от оказания платных услуг юридическим и 3 физическим лицам в соответствии с заключенными договорами. По мнению налоговой инспекции, услуги вневедомственной охраны по обеспечению безопасности имущества не относятся к исключительным полномочиям этих государственных органов. Услуги охраны могут оказывать также иные, частные организации. Получаемая за охрану имущества плата не относится к средствам целевого бюджетного финансирования. Отдел вневедомственной охраны отказался выполнить указанное требование, ссылаясь на то, что подразделение вневедомственной охраны при органах внутренних дел — составная часть милиции общественной безопасности. Охрана имущества физических и юридических лиц на основе заключенных с ними договоров возложена на подразделения вневедомственной охраны как полномочие в сфере деятельности органов внутренних дел (милиции). Подразделения вневедомственной охраны входят в систему государственных органов власти, и им законодательно вменено в обязанность оказание таких услуг. Средства, поступающие от организаций и физических лиц за охрану имущества, не являются итогом предпринимательской деятельности и представляют собой законодательно установленный источник финансирования. Какова природа деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по оказанию услуг гражданам на основе договоров с ними? Согласно ст.10 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» основной задачей подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел является охрана имущества собственников в соответствии с договорами, заключенными с юридическими и физическими лицами. Данным Законом установлено, что расходы, связанные с деятельностью по охране имущества собственников, покрываются за счет средств, полученных в соответствии с заключенными с собственниками (юридическими и физическими лицами) договорами. Финансирование 4 подразделений охраны за счет средств бюджета на основе сметы доходов и расходов не предусматривается. Доходы, не учитываемые при определении налоговой базы налогоплательщиков, приведены в ст.251 НК РФ, их перечень является исчерпывающим. Целевые поступления, не учитываемые при определении налоговой базы некоммерческих организаций, поступившие на их содержание и ведение уставной деятельности безвозмездно от других организаций и (или) физических лиц и использованные указанными получателями по назначению, определены в п.2 ст.251 НК РФ. Налогоплательщики, получившие средства целевого финансирования и целевые поступления, обязаны вести раздельный учет доходов (расходов), полученных (произведенных) в рамках целевого финансирования и в рамках целевых поступлений. Согласно ст.247 НК РФ объектом обложения налогом на прибыль организаций признаются доходы от реализации товаров, работ, услуг, имущественных прав и внереализационные доходы, уменьшенные на величину произведенных расходов в порядке, установленном НК РФ. В соответствии со ст.39 НК РФ реализацией товаров, работ или услуг организацией или индивидуальным предпринимателем признается соответственно передача на возмездной основе (в том числе обмен товарами, работами или услугами) права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого лица, возмездное оказание услуг одним лицом другому лицу. Плата, получаемая за охрану имущества собственников в соответствии с договорами, заключенными с юридическими и физическими лицами, является выручкой от реализации товаров, работ, услуг. Следовательно, плата, получаемая по договорам, заключенным на оказание услуг по охране объектов, подлежащих государственной охране (органов государственной власти, гидротехнических сооружений, складов мобилизационного резерва, объектов хранения оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, наркотических веществ, драгоценных металлов и камней, объектов телерадиовещания, 5 учреждений культуры, включенных в Свод особо ценных объектов культурного наследия России и других объектов), является выручкой от реализации подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, полученной за оказанные услуги. Таким образом, средства, получаемые указанными подразделениями за оказание услуг за плату, являются доходами от реализации и учитываются при определении налоговой базы в порядке, определенном НК РФ. 8. Контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти Валыгин обратился в Верховный Суд России с заявлением о признании не соответствующим закону положения п. 12.2 Наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ (утв. Приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297) в той части, в которой данная норма допускает применение сотрудниками ГИБДД оперативно-розыскных мероприятий без достаточных оснований в отношении неопределенного круга участников дорожного движения. Как указал Валыгин, п. 12.2 оспариваемого акта допускает проведение скрытого наблюдения за любыми участниками дорожного движения, что не соответствует действующему законодательству и нарушает права граждан на неприкосновенность частной жизни и на недопустимость сбора, хранения и использования информации о частной жизни лица без его согласия. Наблюдение за гражданами, в том числе за участниками дорожного движения, органов? — Какие это принудительная правовые деятельность принципы и условия административных должны при этом соблюдаться? Точный текст п.12.2: «Контроль за дорожным движением с использованием транспортных средств может быть открытым (обычным), 6 скрытым и смешанным. Открытый контроль осуществляется инспекторами ДПС на автомобилях и мотоциклах, имеющих специальную окраску. Скрытый контроль - на автомобилях обычной окраски без надписей и опознавательных знаков. Он осуществляется, как правило, в дневное время, а в вечернее - лишь на участках дорог, имеющих достаточную освещенность, ширину и хорошее покрытие. Решение об осуществлении скрытого контроля принимает командир строевого подразделения или начальник ГИБДД, о чем делается соответствующая запись в постовой ведомости. В случае, если инспектор ДПС одет в гражданскую одежду, обязательно наличие у него нагрудного знака. Смешанный контроль организуется одновременно на двух автомобилях, один из которых имеет специальную окраску и опознавательные знаки, а второй обычную окраску. Коэффициент потребности автомобилей, имеющих обычную окраску, не должен превышать 0,25 к общему количеству патрульного транспорта». В данном случае речь идёт не об ограничении права граждан на неприкосновенность частной жизни, соблюдение правил дорожного движения является обязанностью для всех его участников, а контроль за его соблюдением – такой же обязанностью административных органов. Основными методами осуществления надзора за безопасностью дорожного движения являются: наблюдение за движением, предостережение участников дорожного движения от нарушений установленных правил, распорядительно-регулировочные действия, вмешательство при правонарушениях: 1. Под наблюдением за движением понимается визуальный или с помощью технических средств контроль за соблюдением участниками дорожного движения установленных норм и правил. 2. Предостережение участников дорожного движения представляет собой воздействие на их поведение уже самим нахождением инспектора на наиболее напряженном участке маршрута (поста), на месте происшествия. 7 Оно осуществляется также с помощью разъяснений и замечаний водителям при остановке транспортных средств. 3. Распорядительно-регулировочными действиями являются действия, которые осуществляются с целью устранения помех движению, оказания необходимой помощи участникам движения. К таким действиям относятся регулирование движения с помощью жестов, которые осуществляются в местах временных заторов в движении, в местах, где случилось стихийное бедствие или дорожно-транспортное происшествие, при обеспечении массовых и специальных мероприятий, при неисправной светофорной сигнализации и в других случаях. 4. Вмешательство при правонарушениях заключается в обязательном реагировании на действия граждан с целью предотвращения и пресечения правонарушений, применении установленных мер воздействия к нарушителям. 9. Административная ответственность В ноябре 2005 г. в одной из петербургских газет была опубликована заметка о необходимости неукоснительного исполнения п. 2 Распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 20 сентября 1999 г. № 989-р, которое запрещает парковку всех видов транспорта вблизи учебных, детских и лечебных учреждений. Кроколин обратился в Санкт-Петербургский городской суд с требованием признать это Распоряжение не соответствующим закону и недействующим, поскольку ответственность в оно противоречие устанавливает с административную действующим федеральным законодательством. Какое решение следует принять суду? Согласно Конституции РФ, административно-правовая сфера относится к совместной компетенции Федерации и её субъектов. 8 КоАП РФ Статья 1.3. Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях П. 1. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: 1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; 2) перечня видов административных наказаний и правил их применения; 3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; 4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; 5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Субъекты РФ вправе принимать законодательные акты по вопросам административной ответственности за деяния, которые не нашли закрепления в КоАП РФ. Законы субъектов РФ об административной ответственности могут как регламентировать порядок привлечения к административной ответственности за определенные деяния, так и включать в себя нормы ответственности за группы разнородных административных правонарушений. В первом случае, можно сказать, что каждому деянию или группе однородных деяний, посягающих на определенную категорию общественных отношений, посвящен отдельный закон субъекта РФ. Во втором случае такой закон представляет собой по сути мини-кодексы, включающие в себя перечни разнородных административных правонарушений. Состояние нечеткой разграниченности полномочий федерального и регионального законодателей в части принятия норм особенной части 9 законодательства об административных правонарушениях порождает и другую проблему, также имеющую конституционно-правовые корни. В частности, без ответа остается вопрос о том, вправе ли субъекты Российской Федерации принимать законы об административной ответственности по предметам совместного ведения, если такая ответственность федеральным законом не установлена. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области сказано, что отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения в момент принятия Устава не препятствовало областной Думе принять собственный нормативный акт, что следует из статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. В связи с этим субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы об административной ответственности за нарушение собственных региональных законов, а также по вопросам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов. В то же время признание Конституционным Судом Российской Федерации такого права за субъектами Федерации не снимает указанную проблему в сфере административной ответственности, поскольку существует еще немало общественных не отношений, четко полномочия регулированию которых разграничены Федерацией и ее субъектами. Существуют проблемы по между правовому Российской в толковании содержания различных предметов ведения и вопросов местного значения. Таким образом, очевидно, что данное направление развития нормативного основания административной ответственности нуждается в серьезной корректировке. В частности, КоАП РФ должен быть, по мнению многих ученых, дополнен положениями, более четко закрепляющими компетенцию субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. 10 В юридической науке высказано мнение, согласно которому нормы международного права о правах человека и нормы Российской Конституции требуют, чтобы правовое регулирование всех вопросов административной ответственности было сосредоточено на федеральном уровне. Например, Л.И. Поспелова предлагает закрепить КоАП РФ в качестве единственного источника административно-деликтного законодательства. По ее мнению, только такое нормативное решение будет соответствовать международноправовым актам о правах человека и гражданина, Конституции Российской Федерации (части третьей ст. 55), системности российского деликтного законодательства, поскольку лишь федеральный уровень правового регулирования административной ответственности позволит обеспечить единство правового статуса гражданина, защиту его законных прав и интересов, единый масштаб ответственности за административные правонарушения1. Мнение это разделяет и А.П. Шергин, утверждающий, что выделение двух блоков административно-деликтного законодательства не представляется легитимным2. По его мнению, при издании КоАП РФ нарушен основной конституционный императив - ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона. Кроме того, им озвучены тезисы о том, что «двухуровневое регулирование подрывает единство правового статуса гражданина» и что, таким образом, «самая широкая сфера государственного принуждения поставлена в зависимость от места пребывания человека». В то же время речь идёт в данном случае о законах субъектов Федерации, а не подзаконных актах. Таким образом, в данном случае допущено нарушение федерального законодательства. В то же время сложившаяся практика противоречит формальным требованиям правила, и Поспелова Л.И. Проблемы кодификации административно-деликтного законодательства: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. — М., 2001. — С. 18. 2 Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство России: состояние, проблемы, перспективы // В сб. Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. — М., 2004. — С. 170, 171. 1 11 указанное распоряжение от 20 сентября 1999 г. № 989-р имеет статус действующего. 10. Производство по делам об административных правонарушениях При проведении выездной проверки бухгалтерской документации ООО «Аврора» работниками Налоговой инспекции по Автозаводскому району Нижнего Новгорода 14 мая 2006 г. составлен протокол об административных правонарушениях (ст. 14.5 и 15.11 КоАП РФ). В сведениях о лице, в отношении которого местонахождении и составлен данные из протокол, единого указаны сведения государственного о реестра юридических лиц об ООО «Аврора» и то, какое именно должностное лицо отвечало за оформление документов (бухгалтер Баркова). Данные об этом должностном лице (фамилия, инициалы, место жительства) также внесены в протокол. На основании протокола начальник районной налоговой инспекции вынес два постановления о привлечении Барковой как должностного лица к административной ответственности по двум статьям КоАП: 14.5 и 15.1 (на эту статью со ст. 15.11 переквалифицировано деяние). Кроме того, налоговая инспекция обратилась в Нижегородский областной арбитражный суд с заявлением о привлечении ООО к ответственности по тем же статьям КоАП (14.5 и 15.1). В возражениях, представленных обществом, указано, что на основании одного протокола об административном правонарушении может быть вынесено только одно постановление. Поскольку на основании протокола от 14 мая 2006 г. уже была привлечена к ответственности бухгалтер Баркова, привлечение к ответственности ООО «Аврора» на основании того же протокола невозможно. Поскольку других доказательств совершения административного правонарушения налоговая инспекция не представила, заявление удовлетворению не подлежит. 12 Сама Баркова обратилась в Автозаводский районный суд с жалобой на неправомерное привлечение к ответственности. Как указано в жалобе, протокол составлен в отношении юридического лица, следовательно, привлекать должностных лиц на основании этого протокола нельзя. В любом случае по каждому составу должен быть оставлен отдельный протокол, а вынесение двух постановлений на основании одного протокола невозможно. Кроме того, переквалификация деяния по сравнению с указанной в протоколе невозможна. Каково процессуальное значение протокола об административном правонарушении? Можно ли считать протокол доказательством? Возможно ли составление одного протокола при обнаружении признаков нескольких составов правонарушений? Допустима ли переквалификация деяния после составления протокола? Возможно ли двукратное привлечение к ответственности одного лица на основании одного протокола? Возможно ли привлечение к ответственности на основании одного протокола, описывающего одну объективную сторону состава правонарушения, одновременно юридического лица и его должностных лиц? Согласно определению ст. 26.2 КоАП РФ: 1. Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. 2. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим 13 Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями показаниями эксперта, специальных иными технических документами, средств, а также вещественными доказательствами. Таким образом, протокол является средством установления доказательств наравне с другими средствами установления, а не собственно доказательством. В резолютивной части решения о привлечении к административной ответственности должны содержаться нормы закона, на основании которых данное лицо привлекается к административной ответственности, вид административного наказания и санкции, возложенные на лицо, привлеченное к административной ответственности. Тем самым суд или арбитражный суд при вынесении решения осуществляет юридическую квалификацию совершенного правонарушения. В соответствии с ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указывается статья настоящего Кодекса или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное правонарушение. Административный орган при составлении протокола дает предварительную юридическую квалификацию, правильность которой подлежит проверке арбитражным судом. В уголовном праве под квалификацией преступления понимается установление соответствия совершенного преступного деяния признакам того или иного состава преступления. По аналогии можно считать, что квалификация административного процессуальную деятельность установлению соответствия правонарушения правонарушения. признакам правонарушения административного объективной конкретного Надлежащая представляет органа стороны состава квалификация и собой суда по совершенного административного административного 14 правонарушения необходима для правильного определения меры административного наказания. Переквалификация административного правонарушения производится судом в случаях, когда при рассмотрении дел установлено соответствие совершенного административного правонарушения признакам иного состава административного административном правонарушения, правонарушении. чем В указан связи с в протоколе этим об усматривается необходимость дать этому правонарушению иную правовую оценку. Условия переквалификации правонарушения приведены в п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». В случае если заявление административного органа о привлечении к административной ответственности или протокол об административном правонарушении правонарушения, административной содержат суд неправильную вправе квалификацию принять ответственности решение в о соответствии совершенного привлечении с к надлежащей квалификацией. При этом указанное в протоколе событие правонарушения и представленные доказательства должны быть достаточными для определения иной квалификации противоправного деяния. Вместе с тем, если в результате переквалификации составление протокола о совершенном правонарушении не отнесено к полномочиям обратившегося с заявлением органа, суд не вправе принять решение о привлечении к административной ответственности. Если в соответствии с надлежащей квалификацией рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности, согласно ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, не отнесено к подведомственности арбитражного суда, суд, руководствуясь п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, выносит определение о прекращении производства в арбитражном суде и о возвращении протокола об 15 административном правонарушении и прилагаемых к нему документов административному органу. 11. Законность в административно-правовой сфере. Административная жалоба и административная юстиция Сипунов обратился в Управление службы судебных приставов по Санкт-Петербургу с жалобой на действия судебных приставов-исполнителей из районного отдела. В жалобе он называл служащих районного отдела «хамами», «негодяями», «тупицами», обвинял их в предвзятом отношении к нему и к его делу, указывал на их некомпетентность, плохое знание закона и отказ в применении принудительных мер исполнения судебного решения, вынесенного в его пользу. Не получив в течение 1,5 месяцев ответа на свое обращение, Сипунов подал жалобу на бездействие руководителя Управления в Федеральную службу судебных приставов. После проведения проверки из Федеральной службы Сипунову сообщили, что согласно закону на обращения, содержащие оскорбительные выражения, унижающие честь и достоинство любых граждан, ответ не дается. Оцените правовую позицию Федеральной службы судебных приставов. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Статья 11. «Порядок рассмотрения отдельных обращений» П.3. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему 16 обращение, о недопустимости злоупотребления правом». При определении, является ли то или иное выражение оскорбительным, во внимание принимается общий подход в российском праве. Понятие оскорбления не сводится к употреблению непристойности: оно предполагает также направленность на конкретное лицо (адресата) и умышленность. Нельзя осудить человека за оскорбление на том только основании, что он публично употребил матерные слова: необходимо для этого доказать, что они относились к конкретной личности ли группе лиц (были адресованы ему) и что это употребление было с умыслом унизить и оскорбить. Таким образом, отказ рассмотрении дела по существу в данном случае правомерен. Но действия Управления службы судебных приставов по СанктПетербургу неправомерны в остальной части. Она должна была не игнорировать жалобу, а лишь оставить её без рассмотрения по существу и при этом обязательно указать жалобщику на недопустимость употребления названных выражений. 17
