К заседанию 22.11.12г. Рекомендации по итогам деятельности

К заседанию 22.11.12г.
Рекомендации по итогам деятельности
экспертной группы по подготовке предложений о возможности и
целесообразности правового регулирования лоббизма
в Российской Федерации
Национальным планом по противодействию коррупции на 2012-13г.г.,
утвержденным Указом Президента РФ №297 от 13 марта 2012г.
предусмотрено общественное обсуждение механизмов формирования
института лоббизма в Российской Федерации с учетом международного
опыта.
В соответствии с планом деятельности Рабочей группы по вопросам
совместного участия в противодействии коррупции представителей бизнессообщества и органов государственной власти Совета по противодействию
коррупции при Президенте РФ на 2012г. и с целью подготовки предложений
о возможности и целесообразности правового регулирования лоббистской
деятельности РСПП была сформирована экспертная группа, в состав которой
вошли представители Минэкономразвития России, ведущих бизнес-союзов,
компаний,
организаций
специализирующихся
на
предоставлении
лоббистских услуг, а также специалисты в области права и управления. По
итогам заседаний экспертной группы, проведенных в марте, апреле и июне
с.г., а также рабочих совещаний, научно-практических конференций,
организованных Минэкономразвития
России, можно сформулировать
следующие выводы.
1. Участие бизнес-сообщества в подготовке государственных решений
является
необходимым
условием
повышения
эффективности
государственного управления и усиления «обратной связи» государства и
общества.
В условиях масштабной модернизации, усиления инновационной
составляющей экономики, межгосударственной интеграции, развития ГЧП
востребованность как государством, так и бизнесом новых правовых
механизмов сотрудничества возрастает.
В 2010-2011 г. в РФ созданы новые правовые процедуры
общественного влияния: оценка регулирующего воздействия (ОРВ) и
публичные консультации; экспертиза действующих актов, положения
которых
необоснованно
ограничивают
предпринимательскую
и
инвестиционную деятельность; общественные обсуждения законопроектов;
мониторинг правоприменения. В соответствии с указаниями
главы
государства предполагается шире использовать общественные обсуждения
проектов, а также создавать институт общественной нормотворческой
инициативы.
Продолжают развиваться правовые возможности доступа к
информации о деятельности органов власти для граждан и организаций, а
также возможности электронного информационного взаимодействия.
Четвертый созыв функционирует Общественная палата РФ, наделенная
согласно закону правом общественной экспертизы, в которой также
работают представители бизнес-сообщества. В последнее время
сформированы новые институты общественного участия в государственном
управлении - «Открытое правительство», Агентство стратегических
инициатив, а значит, потребуется развитие правовых механизмов,
определяющих статус, объем полномочий и процедуры деятельности таких
институтов.
Все более эффективным каналом взаимодействия становятся
консультативные и совещательные органы при Президенте РФ,
Правительстве РФ (включая Правительственную комиссию по проведению
административной
реформы,
Комиссию
Правительства
РФ
по
законопроектной деятельности), а также общественные советы, экспертные
советы при федеральных органах исполнительной власти. Представители
бизнес-объединений также активно участвуют в работе экспертных советов
обеих палат Федерального собрания, Счетной палаты РФ, Евразийской
экономической комиссии др.
2. Расширение легальных форм доступа бизнес-сообщества к процессу
принятия государственных решений - важный тренд демократизации
государственного управления, нуждающийся в комплексном правовом
обеспечении.
Наличие правовых процедур взаимодействия снижает потребность в
сомнительных и незаконных контактах бизнеса с представителями
государственных органов, способствует объективному учету общественных
интересов. При этом необходимо обеспечить соблюдение двух важнейших
принципов – создания условий равного доступа к сфере публичных
консультаций для всех субъектов гражданского общества, а также гарантий
прозрачности и легальности взаимодействия. Нормативные правовые акты
должны определить условия и формы такого взаимодействия, закрепить
обязанность по рассмотрению и учету предложений, поступающих от
участников публичных консультаций. Положительным примером такого
регулирования может служить процедура оценки регулирующего
воздействия проектов нормативных правовых актов, сфера применения
которой расширяется в соответствии с решениями Правительства РФ.
3. Сегодня предпринимательское сообщество в диалоге с властью все
чаще представлено консолидированными «игроками» - бизнес-союзами,
которые накопили серьезный опыт продвижения предложений к
программным документам, к законодательству, инициативам, основанным на
общей заинтересованности бизнеса в развитии отечественной экономики.
Государство подтвердило значимую роль объединений предпринимателей и
работодателей, сделав обязательным их участие в процессе выработки целого
ряда государственных решений.
Приоритетное значение объединений бизнеса во взаимодействии с
государственными органами определяется возможностью сформировать и
представить
общую
сбалансированную
позицию
представителей
хозяйствующих субъектов. Это обеспечено публичностью и открытостью
деятельности общероссийских, отраслевых и региональных объединений и
СРО, масштабом представительства, а также с соблюдением ими внутренних
процедур, позволяющих вырабатывать сбалансированные решения и
исключить узкий протекционизм. Расширяется практика заключения бизнессоюзами публичных соглашений о взаимодействии с органами
государственной власти. Дополнительной гарантией является репутация
бизнес-объединений: накопленный опыт и положительные практики,
отсутствие претензий к стилю взаимоотношений с органами власти и т.п.
Целесообразно
законодательно
зафиксировать
приоритетность
сотрудничества с консолидированным бизнесом, закрепив в нормативных
актах определенные критерии (требования) для объединений, например, по
масштабу деятельности, объему представительства, как это сделано в
законодательстве о СРО и о социальном партнерстве. В перспективе
национальные бизнес-объединения должны стать обязательным участником
процесса выработки проектов государственных решений и их оценки. При
этом важно стимулировать объединение компаний в такие союзы, сделав
членство в объединениях необходимым и полезным.
4. Сегодня в России называют «лоббизмом» любые действия, имеющие
целью повлиять на власть для продвижения групповых или частных
интересов. Причем в общественном сознании такое влияние всегда имеет
негативный оттенок, как осуществляемое на грани закона и порождающее
коррупционные риски. При этом игнорируется объективная потребность и
органов власти, и рынка в совместном выявлении проблем, в получении
необходимой информации, в публичных консультациях на разных стадиях
принятия управленческих решений
Отсюда желание нормативно запретить или жестко ограничить такое
влияние путем принятия отдельного закона о лобистской деятельности. Пока
можно констатировать, что отсутствует консолидированное понимание
целей, объектов и способов регулирования лоббистской деятельности.
Вместе с тем, правоотношения в этой сфере регулируются уже сегодня в
законодательстве о доступе к информации, о государственной службе, об
обращениях в органы власти и административных процедурах, об
общественной антикоррупционной экспертизе и др.
Следует отметить, что специальные «назывные» законы о лоббизме
действуют в немногих странах, и устанавливают требования именно к
коммерческой деятельности по представительству интересов, то есть
распространяются на профессиональных посредников, в роли которых, как
правило, выступают юридические и иные консалтинговые компании.
Продвижение интересов своих нанимателей в органах власти вполне
допустимо и является коммерческой деятельностью, которая должна
осуществляться при определенных условиях, обеспечивающих легальный
характер такой деятельности.
5. Принятие самостоятельного закона о лоббизме поддерживается
преимущественно коммерческими и некоммерческие организации,
создаваемых в лоббистских целях, поскольку это означает получение
специального статуса и легальных возможностей доступа в органы власти.
Вместе с тем, рынок специализированных лоббистских услуг, оказываемых
организациями, не связанными со своими учредителями, в России сегодня
довольно ограничен. Не отвергая возможности упорядочения коммерческой
лоббистской
деятельности,
полагаем,
что
приоритетной
целью
регулирования должно стать не столько развитие коммерческого
посредничества, сколько создание правовых механизмов продвижения
консолидированной позиции гражданских институтов, включая бизнессообщество)
Прозрачность действий коммерческих посредников целесообразно
контролировать, устанавливая условия и порядок их взаимодействия с
представителями власти, обеспечивая открытость притязаний их заказчиков,
а также фиксируя сведения о контактах с должностными лицами. Такие меры
позволят предотвратить злоупотребления, исключить непрозрачные и не
вполне легальные отношения, связанные с продвижением посредниками
частных интересов.
При подготовке дополнений в нормативные правовые акты,
предполагающие
уведомительный
либо
разрешительный
порядок
деятельности «коммерческих лоббистов» важно оценить перспективы
соблюдения ими установленных обязанностей, ограничений и запретов,
например, по раскрытию информации о заказчиках. Без создания условий,
способствующих реализации новых требований, они просто не будут
исполняться или их исполнение не приведет общественно полезным
результатам.
В целом представляется, что принятие специального «назывного»
закона о лоббистской деятельности будет стимулировать развитие именно
«коммерческого лоббизма», что в условиях высоких коррупционных рисков,
сохраняющихся сегодня в России, является неоправданным. Следует также
иметь в виду, что указанные отношения относятся к сфере совместного
ведения и в ряде регионов уже имеется многолетний опыт такого
регулирования. В этой связи необходимо предварительно оценить его
полезность и практическую значимость.
6. Обеспечить некоррупционность и прозрачность в сфере
коммерческого лоббизма предлагается путем последовательного внесения
необходимых изменений в действующее законодательство, имея в виду
специфику каждой сферы или отрасли.
Можно рассмотреть вопрос о дополнении законодательства о
государственной службе, закрепив обязанность государственных служащих,
занимающих определенные должности,
фиксировать информацию о
встречах и переговорах с представителями компаний, некоммерческих
организаций,
в
том
числе иностранных,
с
индивидуальными
предпринимателями, посредниками.
Такую информацию, включая сведения об инициаторе встречи, ее
предмете, заинтересованных лицах, следует представлять в соответствующие
комиссии по соблюдению требований к служебному поведению
государственных служащих, которая должна иметь возможность проводить
соответствующие проверки. Исключениями могут являться:
- взаимодействие с представителями сторонних организаций в рамках
выполнения
государственными
служащими
своих
должностных
обязанностей по предоставлению государственных услуг;
- работа в рамках постоянных и временных совещательных
консультативных и рабочих органов, созданных по решению Президента РФ,
Правительства РФ и руководителей органов исполнительной власти;
- взаимодействие с представителями, действующими от лица СРО,
торгово-промышленных палат, объединений работодателей, общественных
объединений, союзов и ассоциаций бизнеса в интересах данных организаций.
При этом следует исходить из того, что любые не противоправные
контакты организаций с представителями органов власти с целью оглашения
«частного» интереса не должны расцениваться как коррупционные риски.
являются коррупцией.
7. Все более широко применяется публичная экспертиза проектов
государственных решений. Однако законодательство об институте
экспертизы
до конца не сформировано, оно развивается достаточно
бессистемно применительно к отдельным направлениям экспертизы: оценка
регулирующего воздействия (ОРВ), антикоррупционная экспертиза, правовая
экспертиза Общественной палаты РФ, экспертная оценка действующего
законодательства
на
предмет
выявления
ограничений
для
предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Как правило, госорганы привлекают сторонних экспертов по своему
усмотрению, а процедуру рассмотрения заключений ограничивают
соблюдением формальной стороны. Более того, участие в экспертизе часто
ограничено недопустимыми барьерами, например, порядок аккредитации
независимых
экспертов
при
Минюсте
РФ
при
проведении
антикоррупционной экспертизы, который нивелирует мнение бизнесобъединений на фоне позиции отдельных специалистов. В результате
интенсивность общественной антикоррупционной экспертизы, а также ее
эффективность чрезвычайно низка. Необходимо создавать условия
своевременного публичного размещении проектов, чтобы заинтересованные
эксперты могли бы включаться в совместную работу.
Все более актуальным становится принятие федерального закона о
нормативных правовых актах, поскольку с его помощью можно не только
определить признаки и виды различных актов, но систематизировать
требования к порядку их подготовки, рассмотрения и принятия, включая
требования к проводимой экспертизе, установить общие нормативы
публичного размещения проектов актов всеми органами власти,
участвующими в нормотворческом процессе, не только в связи с
антикоррупционной, но и с другими формами экспертизы.
8. В ближайшей перспективе в целях развития правовой основы
взаимодействия можно рассмотреть вопрос о внесении изменений и
дополнений в следующие законы.
В Федеральном законе №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации
о деятельности органов государственной власти» предлагаем исключить
подпункт 6) п.1 статьи 20, как ограничивающий право на информацию,
необходимую для представительства интересов:
«6) информация о деятельности органов не предоставляется в случае,
если в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых органами,
проведения анализа деятельности органа, либо подведомственных
организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно
не связанного с защитой прав направившего запрос пользователя.» Можно
также отменив этот общий запрет, ввести условия, при которых такие
запросы «третьих лиц» должны выполняться.
Предлагаем переработать действующую редакцию Федерального
закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (в ред. от 27.07.2010) «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в целях
реализации Постановления Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 N 19П, признавшего не соответствущими Конститутции РФ отдельные его
положения (препятствующие рассмотрению обращений осуществляющими
публично значимые функции государственными и муниципальными
учреждениями), а также подтвердившего равный статус обращений граждан
и организаций. Обновление указанного закона позволит решить ряд задач в
сфере лоббистской деятельности, в частности, подтвердить, что право на
информацию является безусловной гарантией права на обращение в органы
власти.
Предлагается также пересмотреть в Федеральном законе от 17 июля
2009 № 172-ФЗ (в ред. от 21.11.2011) «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
дискриминационное условие доступа к экспертной деятельности
независимым лицам в виде аккредитации независимых экспертов.
В целом, говоря об экспертизе, необходимо законодательно исключить
возможность дублирования одних и тех же вопросов при проведении разных
видов экспертизы в отношении одного и того же проекта нормативного
правового акта, когда, например, в ходе оценки регулирующего воздействия
проводится исследование коррупционной составляющей. В этом случае
антикоррупционная экспертиза просто становится избыточной.
Важно также зафиксировать порядок разрешения вопроса о
конкуренции экспертных заключений, установив результаты каких
независимых экспертиз – всех или некоторых - прилагаются к законопроекту
и размещаются в Интернете вместе с проектом.
Чтобы исключить особые порядки обсуждений, экспертиз и
консультаций, если их цели могут быть достигнуты в установленных формах,
следует установить, что орган власти, должностное лицо, служащий может
проводить экспертизу или обсуждение только в рамках действующих
правовых процедур. Высказанные выше предложения целесообразно
систематизировать и рассмотреть возможность их включения в закон о
нормативных правовых актах.
9. Особого внимания заслуживает совершенствование порядка
взаимодействия депутатов различных уровней и представителей
общественных институтов. Предлагаем дополнить Регламенты палат
Федерального Собрания Российской Федерации положениями о порядке
работы с информацией о законодательном процессе, закрепив обязанности по
предоставлению отрытого доступа к ней. К сожалению, сегодня в
регламентах имеется указание на доступность информации только для
уполномоченных субъектов законодательного процесса, но не для граждан и
организаций.
Необходимо установить основные требования к официальному сайту
Госдумы: о размещении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во
втором чтении, с приложением всех материалов, в т.ч. заключений и отзывов,
пртичем не только положительных, в сети Интернет не позднее, чем за 10
дней до заседания палаты;
о заблаговременном информировании о
мероприятиях комитетов и комиссий, также требования к их сайтам в части
размещения полной информации о повестке и протоколов заседаний. В
общем доступе должна быть информация о порядке формирования,
регламенте работы и составе экспертных советов и рабочих групп.
Для выполнения решений Президента РФ о расширении сферы
общественных обсуждений, важно нормативно определить, при каких
условиях проводится предварительное общественное обсуждение отдельных
проблем и законопроектов. С учетом прозвучавших в последнее время
предложений Совета Федерации о создании «электронного парламента»,
можно рассмотреть вопрос о целесообразности разработки специального
федерального закона о доступе к информации о работе палат Федерального
Собрания.
Считаем также, что более четкой регламентации контактов и встреч
парламентариев с представителями общественных институтов, могут
способствовать корпоративные решения партий и фракций, определяющие
требования к этой сфере внутрипарламентских отношений.
10. Следует подчеркнуть важность саморегулирования в сфере
взаимодействия бизнеса и власти, имея в виду, в первую очередь,
неформальное внедрение норм служебной этики, принятых в системе
государственной службы в части предотвращения конфликта интересов.
То же касается стимулирования государством компаний и бизнессоюзов к реализации антикоррупционных программ, предусмотренных
Антикоррупционной хартией российского бизнеса, которая была подписана
ТПП РФ, РСПП, ОПОРА России и Деловая Россия. Сегодня эта работа
начата «большой четверкой» бизнес-союзов, она предполагает соблюдение
компаниями антикоррупционных требований, а также
общественное
подтверждение
соответствия
антикоррупционным
стандартам
корпоративного управления.
Что касается законопроектной работы
целесообразно поручить
Министерству юстиции РФ разработку проекта федерального закона о
нормативных правовых актах, который позволит описать виды и стадии их
разработки, включая общественную экспертизу, прогнозирование, оценку
регулирующего воздействия, а также общественного мониторинга и
контроля за правоприменительной практикой. Считаем, что перечисленные
выше предложения по регламентации взаимодействия бизнеса и власти будут
способствовать преодолению коррупции,
укрепляя обратную связь
государства и общества.