Харламов А. * Об эффективности законов

ТЕОРИЯ ПРАВА
А. ХАРЛАМОВ,
старший преподаватель кафедры политических наук РУДН
ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАКОНОВ
Проблема эффективности законов возникла одновременно с появлением
законодательства.
Многие
пытались
вывести
формулу
наиболее
эффективного закона. В России исследования на эту тему активно велись с
70-х годов XX в. Этим занимались такие ученые, как В.И. Никитинский, В.В.
Лапаева, В.Н. Кудрявцев, С.В. Поленина, В.В. Глазырин; в Республике
Беларусь эффективность законодательства интересовала А. Добровольского,
в Швейцарии этой проблемой занимался Шарль-Альбер Моран, который
стоял у истоков легистики.
В Государственной Думе ФС РФ депутаты неоднократно пытались
анализировать результативность законов. Однако если посмотреть повестку
Думы, то в ней этих вопросов мы практически не увидим. Иногда эта
проблема звучит на уровне комитетов, но тоже в ограниченном объеме.
На самом деле к оценке эффективности закона нужно подходить очень
серьезно. Эффективность, с одной стороны, может означать полную
неэффективность – с другой. Здесь мы должны иметь в виду не только
юридическую, но и социальную, психологическую, экономическую стороны,
так как эффективность законов зависит от множества факторов. Кроме того,
требуется большой промежуток времени, чтобы увидеть последствия.
Эффективность
законодательного
процесса
нельзя
путать
с
эффективностью правовой нормы. Законодательная деятельность может
быть эффективна, но закон в результате не соответствует общественным
ожиданиям.
В реализации закона участвуют многие. После принятия закона
включается
Правительство,
правоохранительные
органы,
органы
исполнительной власти, прокуратура, суд, общественные организации,
СМИ. Если какое-то звено не выполняет свои функции, результат не будет
достигнут. Заметим, что даже самый качественный закон, если он не
реализуется или реализуется недостаточно полно, не будет эффективным,
поскольку он нужен для того, чтобы каждый индивид или организация
могли воспользоваться им для достижения
каких-либо благ или
разрешения проблем.
Все правовые нормы адресованы практике, поэтому эффективность
закона, в сущности, выражает степень его практического применения, т.е.
приводит ли закон к реализации поставленных законодателем целей.
Согласно определению, приводимому В.В. Лапаевой, эффективность
закона – это соотношение между целями содержащихся в законе правовых
норм и результатом их реализации в социальной практике. «Эмпирически
верифицируемым индикатором эффективности норм законодательства, –
пишет В.В. Лапаева, – мог бы служить такой правовой по своей сути
показатель, как мера конфликтности урегулированных данной нормой
общественных отношений. Ведь право – это прежде всего важнейшее
средство объективного, общесправедливого для конфликтующих сторон
разрешения социальных конфликтов, способ обеспечения устойчивости
общественной системы, ее интеграции в качестве единого целого»1.
Часто в оценке эффективности законов используются два
основных подхода. Сравнение цели и результата закона – наиболее
популярный подход. «Любое управленческое воздействие предполагает
1
Лапаева В.В. Социология права: Крат. учеб. курс. М.: Норма, 2000.
собой такое воздействие на объект, которое призвано обеспечить
достижение целей управленческой системы в целом.»2 Известно, что
законодатель ставит перед собой какую-то цель, и если эта цель
достигнута, то закон считается эффективным. Эффективность правовой
нормы
определяется
тем,
насколько
ее
реализация
способствует
достижению целей, поставленных перед правовым регулированием3.
Нетрудно заметить, что данный подход не учитывает цену закона,
отдаленные результаты и совершенно не обращает внимания на саму цель,
ее корректность.
Т.Я. Хабриева подчеркивает, что эффективность законодательства
обеспечивается тогда, когда реализуются задачи, цели, которые ставятся
перед законом или иным правовым актом4.
Другой подход обращает внимание на реальный «сдвиг», который
произошел в общественной жизни под действием закона. Именно его и
нужно измерять, считают его приверженцы.
Установление норм – это одна из функций законодательства. Однако
социальные нормы существуют не только благодаря статьям закона. Можно с
уверенностью утверждать, что даже если поведение людей меняется при
введении в действие того или иного закона, то это не означает, что не
существует других факторов, в том числе не связанных с новым
законодательством. Тем не менее вопрос о степени соблюдения законов
широко обсуждается социологами и юристами.
Хотя принятые законы обычно публикуются в официальных изданиях,
они не всегда доходят до населения. Подписчиками этих изданий становятся
суды, адвокаты, местные администрации. Обычные граждане не часто
Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырев В.В. Эффективность
правовых норм. М., 1980.
3
Никитский В.И. К изучению эффективности действующего законодательства //
Правоведение. 1971. № 4.
4
Закон: стабильность и динамика: Материалы заседания Междунар. шк.-практикума
молодых ученых-юристов. Москва, 1–3 июня 2006 г. / Отв.ред. Т.Я. Хабриева. М.:
Контракт, 2007.
2
читают такие издания. Таким образом, именно этой группе населения
должны быть адресованы иные методы распространения информации о
законах. Для правильного и эффективного использования, исполнения и
соблюдения законов необходима информационная обеспеченность субъектов
правореализации. Население должно обладать необходимой и достаточной
информацией о законах. Особенно это становится актуальным в последнее
время в связи с увеличением количества нормативных правовых актов.
Безусловно, значительную роль должны играть средства массовой
информации. Именно они могут служить важным посредником между
законодателем и гражданами. Очевидно и то, что закон, предназначенный
для обычных граждан, должен быть написан в доступной для населения
форме. На практике чаще происходит иначе. Это касается не только
российского законодательства. В течение долгого времени законодатели
особенно не отягощали себя проблемой написания читабельных законов.
Положения законов зачастую пишутся только юристами и только для
юристов. Это приводит к тому, что рядовые граждане не способны понять
законы без юридической помощи. Конечно, законодатель не всегда может
избежать использования специальных терминов, но привлечение лингвистов
к написанию ясных и простых формулировок статей законов может
способствовать повышению эффективности законов.
Законодатель часто не может предвидеть все ситуации, которые
возникают на практике, и формулирует закон, используя общие фразы, что
мешает гражданам осознавать последствия закона. Таким образом, важность
написания правильно структурированного
и адаптированного к широкой
аудитории текста не вызывает сомнений. Лингвисты участвуют в работе над
законопроектом
практически
на
всех
стадиях
его
рассмотрения
Государственной Думой. Однако перед первым чтением это участие
минимально, так как проект оценивается юристами в основном с точки
зрения концепции и соответствия законодательству. «Научное обеспечение
законотворчества, – отмечает С.В. Поленина, – требует активного влияния
науки на процесс создания как законодательных актов, так и издаваемых на
их
основе
подзаконных
нормативных
актов,
конкретизирующих
и
развивающих положения закона. Не последнюю роль играет при этом
уровень использованной при подготовке закона законодательной техники»5.
Одно из важных современных направлений, которое можно выделить, –
нейролингвистическая юридическая технология, занимающаяся не только
совершенствованием языка закона, но и его мотивационным воздействием на
человека. Эта технология постепенно внедряется в законотворческую
практику зарубежных стран. Юристы-лингвисты давно привлекаются к
подготовке закона во Франции и Канаде. Такое направление развития может
стать перспективным и для России.
Скорее всего, лингвистическое редактирование законопроектов перед
вторым чтением упростилось бы, если бы текст акта был тщательно
проанализирован лингвистами. Причем это должно быть проведено именно
на стадии подготовки концепции законопроекта. В некоторых случаях такая
работа проводится уже сейчас, например, когда законопроект принимается
сразу в трех чтениях. Ранняя лингвистическая экспертиза и приведение
текста законопроекта в соответствие с нормами современного литературного
языка только поспособствует повышению эффективности законов.
Кроме того, если закон противоречит общественным стандартам, он
также
может
оказаться
неэффективным.
Именно
поэтому
широко
обсуждается вопрос о связи между общественным мнением и законом.
Законодатели не имеют права не обращать внимания на общественное
мнение. Ведь в случае неприятия закона обществом закон не будет работать.
И здесь возникает вопрос об измерении общественного мнения и вообще о
понятии общественного мнения с точки зрения законодательства. Ведь
отношение к некоторым вопросам может варьироваться среди различных
групп населения. Опросы, например, путем рассылки анкет или организации
слушаний могут способствовать получению информации о мнениях
5
Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993.
различных общественных групп по данному вопросу. Однако это не должно
сводиться только к мнениям экспертов или заинтересованных лиц, так как в
данном случае не будет получена информация о мнении широких слоев
населения. И все-таки
законодательство не может полагаться только на
общественное мнение. В определенных ситуациях необходимо, чтобы
законодатель брал инициативу в свои руки, а не просто следовал
общественному мнению, тем более что изменение общественного мнения с
помощью законов возможно.
Эффективность законодательства, безусловно,
предопределена
рядом условий. Прежде всего, оно должно отвечать критериям качества и в
содержательном,
и
в
технико-юридическом
смыслах.
Современное
российское законодательство не в полной мере соответствует этому
требованию. Это связано и с ошибками, которые допускаются на стадии
разработки
законопроектов,
и
с
практикой
быстрого
изменения
законодательства. Неоправданное увеличение числа законов и других
нормативных
законодательства
актов
в
спровоцировало
целом.
Ведь
понижение
количественный
эффективности
рост
не
всегда
сопровождается качественным. Население не успевает за стремительным, а
иногда и необъяснимым процессом изменений в правовой сфере.
В
настоящее время российское законодательство развивается методом проб и
ошибок или за счет простого копирования западных образцов. Отсюда такое
количество законов о внесении изменении и дополнений в принятые законы,
причем принятые совсем недавно. Современное российское законодательство
довольно часто набирает огромную скорость. Особенно остро это ощущается
в конце сессии, когда законопроекты принимаются большими пачками, по
два-три десятка в день. Надеяться на качество законодательной работы в
данном случае не приходится. Такое скоростное законотворчество не
позволяет
глубоко
проанализировать
необходимую экспертизу.
проблему,
полностью
провести
Важно отметить, что правовая норма наиболее эффективна только в
том обществе, где население уважает закон и руководствуется им в своей
практической жизни. Правовой нигилизм является серьезным препятствием
для эффективного действия законов. Ведь важно не только то, насколько
хорошо граждане знают закон, но и то, насколько готовы принять его и
насколько позитивно они его оценивают.
Итак, бездействие правовой нормы, ее неэффективность является
непосредственным сигналом законодателю. Если закон неэффективен, то
даже в случае соответствия формальным требованиям законодательной
процедуры его необходимо менять, так как, вероятно, не учитываются
реальные потребности общественных отношений, на упорядочение которых
он направлен.