Советник министраэкономразвития о улучшении 94

Тезисы выступления
Советника Министра О.В. Анчишкиной
на конференции агенства "Эксперт РА" "94-ФЗ: как улучшить закон"
25 февраля 2010 г.
Добрый день, уважаемые коллеги!
Согласна с теми из них, кто считает, что на этапе размещения госзаказов сохраняется
чувствительный объем неурегулированных отношений и неэффективных конструкций.
Примеры тому мы видим в правоприменительной практике. Полагаю, что поиски выхода из
«правоприменительных тупиков» будут продуктивными, если задать этому поиску правильные
ориентиры, а именно – сформулировать задачу в широком контексте и рассмотреть различные
пути развития госзакупок в целом, как системы. Не ограничиваться разбором отдельного
нормативного правового документа, не пытаться связать себя внесением в документ точечных
изменений, а проанализировать систему закупок товаров, работ и услуг для государственных
нужд в её целостности. Думаю, системный подход позволит найти решения и для 94-ФЗ –
закона, регулирующего достаточно узкий и, надо признать, промежуточный аспект закупочного
цикла – этап размещения заказа.
Первое, базовых основ 94-ФЗ необходимо придерживаться и дальше. Ведь именно 94-ФЗ
установил обязательные для всех, единые требования, унифицированные нормы и правила
закупок, общие процедуры. До этого сфера госзакупок не была связана ни с какими правилами,
не имела единых принципов регулирования и потому оставалась зоной административного
произвола.
Отмечу, что унификация, кодификация правоотношений в сфере госзакупок – мировая
тенденция. Основные ценности свободы доступа к госзаказу, отсутствия дискриминации,
прозрачности процессов, конкурентности процедур размещения, обеспечения доступа малых
предприятий – присутствуют в различных национальных системах.
Второе. При всем том, что 94-ФЗ был безусловным шагом вперед, правоприменительная
практика показывает, при размещении заказов остаются большие зоны коррупции. Важно и то,
что закон – хорош, но хорош не для всех видов закупок. Вот почему позиция Министерства
принципиальна - закон должен совершенствоваться. Уже в ближайшее время должны быть
разработаны отсутствующие пока нормы, регулирующие выполнение научноисследовательских работ и закупку уникальной инновационной продукции.
Вокруг реализации этих задач дискуссия не закончена. В частности, есть подход, согласно
которому все НИРы должны закупаться по одной единственной процедуре, главная специфика
которой в «метрической» оценке индекса научного цитирования, научного коллектива, его
интеллектуальных активов.
Согласно другой – выделяется несколько типов НИРов (фундаментальные и прикладные
научные исследования, экспериментальные разработки), которые к тому же классифицируются
по цене. В зависимости от предмета закупки дифференцируются и её правила.
Надо отметить, что в текущее время законодательство развивается в сторону большего
разнообразия стратегий закупок в зависимости от специфики их предмета. Это - мировая
тенденция.
Третье. Считаем, что снять большинство обоснованных претензий к 94-ФЗ можно при условии
формирования в Российской Федерации федеральной контрактной системы. В чем её суть.
Сложилась парадоксальная ситуация. Является очевидным, что жизненный цикл госзаказа
охватывает ряд стадий, требующих тесной технологической увязки между собой. Это – этапы
прогнозирования и планирования государственных потребностей, формирования и размещения
заказов на поставку товаров, работ и услуг, исполнения госконтрактов, приемки результатов,
сквозного мониторинга.
Между тем, в настоящее время детально регламентирована лишь одна из стадий – стадия
размещения госзаказа. И ощущается острый дефицит инструментов госрегулирования на
остальных этапах – единого по своей сути – технологического цикла обеспечения госнужд.
Такая ситуация оборачивается негативными последствиями. Среди проблем назову увеличение сроков исполнения государственных контрактов, превышение сметной стоимости
объектов. У госзаказчика имеются высокие риски ненадлежащего исполнения подрядчиком
условий контрактов. А главное – госзаказ не формирует стимулов, а также иных инструментов
к проведению согласованной инновационной политики. А если откровенно – то госзаказ слабо
чувствителен к целеполаганию в принципе, а уж тем более к разделению рисков и выгод
модернизации и технологического обновления – этих главных задач современной
экономической политики.
Для совершенствования системы обеспечения госнужд необходимо сформировать федеральную
контрактную систему. ФКС - это совокупность единых норм и правил, регулирующих единый
цикл прогнозирования государственных потребностей и планирования госзаказчиками закупок,
формирования и размещения заказов на поставку товаров, работ и услуг, исполнения и приемки
результатов госконтрактов, мониторинга и анализа экономической эффективности закупок,
использования данных мониторинга и анализа результатов при планировании госзакупок
будущих периодов.. ФКС становится правовой базой для создания полноценной
инфраструктуры госзакупок, её новой архитектуры. Более подробно об этом вы можете
посмотреть на сайте Министерства. Там размещена презентация ФКС и текст концепции,
подготовленная МРГ.
Важно, что работа по всему закупочному циклу дает основания к реализации принципиально
новых функций. Согласитесь, если ограничиваться только процедурами размещения заказов,
мы никогда не выведем госзаказчика на классификацию, кодификацию госнужд, на их
оптимизацию, поскольку размещение это работа не с потребностью, не с нуждами, а с лотами.
Обоснованная ли закупка, эффективный ли выбран способ обеспечения госнужд, подобные
вопросы на этапе размещения не ставятся.
Но именно обоснованность закупок, их номенклатуры, структуры и объема – один из главных
факторов экономии, анти-коррупционной политики. Мировая практика показывает, только одна
пятая часть экономии обеспечивается за счёт экономии непосредственно на торгах, а четыре
пятых - за счёт экономии от внедрения элементов планирования и формирования заказа на
основе нормирования, обоснования потребностей и контрактного ценообразования. Такое
распределение экономии соответствует международной практике. С другой стороны, и
коррупционные риски имеют максимальное значение также на этапе планирования и
формирования заказа – до 60%. Но это, что касается сугубо одного параметра - экономии.
Немаловажно и то, что ФКС является платформой профессионализации госзакупок. Убеждена,
в этом принципиально новая постановка задачи.
Пора завершить, наконец, политику борьбы с госзаказчиками. «Красногвардейская атака» на
госзаказчиков практически исчерпала свой потенциал. Она была эффективна, но на
непродолжительном отрезке времени. Надо закончить огульное, заведомо предвзятое,
предваряющее всё и вся обвинения госзаказчиков в коррупции, взяточничестве,
разворовывании казны. 32 тыс. госзаказчиков = 32 тыс. воров?! И отдельные кристально чистые
сотрудники ФАС? Не верится в такую архитектуру госзакупок … Военные действия не могут
составлять содержание устойчивого развития, тем более – модернизации и технологического
обновления экономики страны. Основу текущего этапа должна составлять политика
взаимодействия, открытых публичных процедур, открытой публичной информации,
экономического анализа. Госзаказчики – носители и исполнители технологий эффективного
государственного хозяйствования. И других субъектов у нас нет.
Потому задача ФКС – обеспечить, разработать и распространить в среде госзаказчиков новые,
современные технологии закупочной практики.
Практическая ориентированность ФКС – её отличие от иных способов расходования
госсредств, от иных способов регулирования сферы госзакупок.
Также ФКС должна создать единую интегрированную информационную систему,
рассчитанную на проведение экономического анализа структуры и иных параметров
обеспечения госнужд. Информационная открытость в значительной степени компенсирует
ограниченные возможности контроля процедур тогда, когда уже дело сделано: процедуры
проведены, госзаказ размещен и если что-то не по закону, надо все отменять и расходовать
госсредства заново.
Профессионализация и способна, и призвана снять значительное число нынешних
противоречий. Ведь понятно, что целый ряд закупочных задач просто не встраивается в
процедурные вопросы. Прежде всего – повторю задачу повышения инновационной
направленности госзакупок.
Но и для стандартных товаров ФКС создает дополнительные возможности. К примеру,
публичность, коллегиальность процедур планирования позволяет оптимизировать программы
закупок по целым направлениям (секторам). Перебросить кадровые и интеллектуальные
ресурсы на нестандартные, инновационные, сложны по своей начинке контракты. Правда, это –
уже прикладной аспект ФКС, применение её норм и принципов к различным задачам.
В заключении подчеркну главное. Формирование ФКС позволяет решить целый ряд
«нерешаемых» вопросов 94-ФЗ. И этот процесс требует общественной поддержки и
межведомственного взаимодействия. Здесь важно участие всех заинтересованных сторон.