Анализ опыта Российской Федерации по управлению информацией Введение Отличительной особенностью современности является переход от индустриального общества к информационному, в котором главным ресурсом становится информация. В этой связи информационная сфера, представляющая собой специфическую сферу деятельности субъектов общественной жизни, связанную с созданием, хранением, распространением, передачей, обработкой и использованием информации, является одной из важнейших составляющих современного общества любого развивающегося государства. Текущая ситуация в Республике Казахстан Конституция РК гарантирует любому гражданину право на получение и распространение информации любым, не запрещенным законом способом, кроме сведений, содержащих государственные секреты. На сегодняшний день, единственным нормативным правовым актом, регулирующим отношения в сфере управления информацией, является Закон РК «О государственной статистике», в котором раскрыт процесс государственной статистической деятельности, закреплена обязанность госорганов в предоставлении статистической информации. Однако этого не достаточно. На сегодняшний день нормативная база Казахстана не содержит даже определения, что такое «информация», к тому же нет четких критериев разграничения видов информации в зависимости от уровня доступа к ней. В казахстанском законодательстве накопилось большое количество нормативных актов, регулирующих отношения в сфере информации, но они носят разрозненный характер и регулируют лишь отдельные аспекты использования информации. Например, Закон «О средствах массовой информации» регулирует распространение «массовой информации». Кроме того, существующие нормативные акты в области информации не содержат единого понятийного аппарата в сфере информации, ее защиты, хранения и предоставления. В результате, отмечаются такие проблемы, как разобщенность и закрытость формируемых госорганами данных, информации об осуществляемой ими деятельности. В частности отмечается недоступность огромного объема статистических данных, аналитической и другой информации, низкая прозрачность и оперативность деятельности госорганов, повышение количества и дублирование информационных запросов. В то же время созданы технические инструменты управления информацией (ЕСЭДО, Портал «электронного правительства», Е-статистика, информационные системы госорганов), однако они разобщены, и многие 2 системы не интегрированы друг с другом, что затрудняет обмен необходимой информацией между госорганами. Ситуация ухудшается на фоне активного развития «электронного правительства» в Казахстане, обнажая проблемы в области доступа населения к государственным источникам информации. В настоящее время все центральные государственные и местные исполнительные органы имеют официальные интернет-ресурсы. В связи с чем, государству необходимо решить ряд важных вопросов, таких как: - какую именно информацию необходимо размещать на интернетпортале электронного правительства, сайтах государственных органов; - какая информация должна относиться к общедоступной и ограниченной и т.д. И если по первому вопросу Правительством был утвержден перечень информации, необходимой к размещению на интернет-ресурсах госорганов (ПП РК №891 от 03.10.2007 г.), то для решения второго в 2010 году была разработана всего лишь концепция проекта Закона РК «Об информации и защите информации», который в качестве одних из проблемных вопросов указывал на отсутствие понятийного аппарата в области информации, а также отсутствие законодательно закрепленного правового режима информации. В то же время в 2010 году разработан проект Закона РК «О доступе к информации», в котором дается определение понятий «информация» и «доступ к информации». В 2013 году была рассмотрена уже 6-ая его редакция. Многие положения данного Законопроекта являются революционными: определен перечень информации, доступ к которой не подлежит ограничению; введено обязательство по информированию населения о праве на доступ к информации; определены способы обеспечения доступа к информации; указан перечень информации, размещаемой на интернетресурсах органов местного самоуправления, субъектов квазигосударственного сектора; введена открытость заседаний коллегиальных органов обладателей информации; установлен порядок рассмотрения запроса на получение информации; закреплена дисциплинарная, административная и уголовная ответственность за нарушение законодательства Республики Казахстан в сфере доступа к информации. Подобный закон существует во многих государствах и позволяет потребителю определить, например, в контексте веб-услуг, оказываемых государством, какую информацию он должен искать на веб-сайте, а какую 3 ему обязаны предоставить в письменном виде. При этом соблюдение обязательств по размещению информации на официальных сайтах имеет принципиально важное значение, так как оно обеспечивает прозрачность деятельности государственного органа и снимает необходимость обращения с запросами. Текущая ситуация в Российской Федерации Ситуация в Российской Федерации в сфере управления информацией немногим лучше. Так, на сегодняшний день в РФ принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере управления информацией и направленных на нормативное закрепление перечня предоставляемой госорганами информации, порядка её размещения, а также принципах установления ограничений доступа к информации. Однако несистематизированный характер законодательства об управлении информацией не дает возможности в полной мере рассматривать его как достаточный инструмент в реализации субъективного права на информацию. К примеру, несмотря на наличие ряда нормативных правовых актов, регулирующих данную сферу, в законодательстве РФ до сих пор должным образом не определены правовые средства и механизмы доступа заинтересованных лиц к информации о деятельности органов власти. Более того, в России до сих пор отсутствует нормативно закрепленное определение понятия «информация о деятельности органов власти». В целом, правовым фундаментом, на котором строится российское законодательство об управлении информацией и доступе к информации о деятельности государственных органов, является Конституция РФ. Основным положением Конституции РФ, закрепляющим право на доступ к информации, является ч. 4 ст. 29, которая устанавливает, что каждый имеет право свободно искать и получать информацию любым законным способом. Статья 24 Конституции РФ также закрепляет обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Эти фундаментальные конституционные нормы нашли свое отражение в Федеральном законе РФ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Федеральный закон РФ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» В РФ под информацией понимаются сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления. Согласно ст. 3 Закона, правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты 4 информации, основывается на принципах установления ограничений доступа к информации только федеральными законами, а также открытости информации о деятельности государственных органов и свободного доступа к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. В соответствии с п.1 ст.7 Закона к общедоступной информации относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. Таким образом, любая информация, доступ к которой не ограничен является общедоступной информацией. Право на доступ к информации определено п. 1 ст. 8 Закона: граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных законодательством РФ. Согласно п. 4 ст. 8 этого закона, среди прочего не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну). То есть, в силу общественной значимости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, законодателем предусмотрены вышеуказанные гарантии доступа заинтересованных лиц к такой информации. Доступ к этим ресурсам должен быть открытым, за исключением сведений, подпадающих под понятия «государственная тайна» или «служебная тайна». Исходя из смысла ст. 2 Закона, доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться либо путем предоставления, в частности, по запросу, либо путем распространения, в частности, посредством размещения ресурсов на официальных сайтах соответствующих органов в сети Интернет. Более того, ст. 12 этого закона предписывает государственным органам и органам местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями создать информационные системы и обеспечить доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации. Федеральный закон РФ «О доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» Статья 6 этого Закона предусматривает различные способы обеспечения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Часть из них предусматривает активную роль самих государственных органов и органов местного самоуправления по донесению до общественности официальной информации о своей деятельности (например, размещение информации о деятельности в 5 занимаемых помещениях), часть – активную роль самих граждан (например, получение информации по запросу). Также в данном Законе указана обязанность размещения основных сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления на официальных сайтах в сети Интернет. Прежде всего речь идет о наиболее социально значимой информации, доступ к которой должен быть обеспечен для неограниченного круга лиц (ст. 13 Закона). Вместе с тем, Закон о доступе к государственной информации по мнению российских экспертов имеет ряд недостатков. Так, наряду с тем, что данный закон определяет перечень сведений, которые должны быть размещены на официальных сайтах органов власти, в этих же законах имеется основание для отказа в предоставлении информации по запросу, если такая информации была опубликована в СМИ или размещена в сети Интернет. Ввиду того, что п. 3 ст. 19 Закона предусматривает обязанность государственного органа при отсылке к сведениям, опубликованным в сети интернет, указывать лишь электронный адрес официального сайта, а не конкретный адрес страницы, на которой размещены эти сведения, можно предположить, что данное ограничение затруднит доступ заинтересованных лиц к необходимой информации. Закон о доступе к государственной информации не дает четких ограничений какие СМИ, какие опубликованные в них сведения и в каком порядке опубликованные, в какой форме могут быть признаны официальной, а следовательно, достоверной информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Размещение информации в общедоступных местах ограничено помещениями, которые занимают государственные органы и органы местного самоуправления Необходимы «обеспечительные» меры для работы норм Закона, направленных на открытие и ведение официальных сайтов государственных органов власти: например, установление юридической ответственности за неразмещение сведений о деятельности государственного органа на официальном сайте; привлечение независимых общественных организаций для анализа текущей ситуации по раскрытию информации на официальных сайтах; создание профильного государственного органа для постоянного наблюдения за ситуацией по реализации Закона о доступе к государственной информации и выработке рекомендаций по устранению причин ненадлежащего их исполнения и т.п. Подзаконные акты Одним из основных нормативных правовых актов, регулирующим вопросы доступа к государственной информации, в настоящее время является Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р, в котором утвержден перечень общедоступной информации о работе 6 федеральных госорганов, деятельностью которых руководит Правительство РФ, размещаемой в Интернете в форме открытых данных. В частности, это план проведения проверок ЮЛ и ИП на очередной год, результаты плановых и внеплановых проверок, статистическая информация, сведения о вакансиях госслужбы, реестры лицензий. Также утвержден аналогичный перечень для информации органов власти регионов и муниципалитетов, созданной или поступившей к ним при реализации полномочий по предметам ведения государства и переданных им полномочий последнего по предметам совместного ведения. Вместе с тем, принято Постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 583 г. «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных», в котором определены правила отнесения информации к общедоступной информации, размещаемой в форме открытых данных, определения периодичности размещения, сроков ее обновления, а также обязательного размещения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления общедоступной информации о своей деятельности. Также важнейшим НПА в сфере размещения информации является Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», в котором определен перечень информации о деятельности Правительства РФ, размещаемой в сети Интернет, состоящий из 16 категорий информации, а также перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и подведомственных им федеральных органов власти, размещаемой в сети Интернет, включающий в себя 56 категорий информации с указанием периодичности их размещения. Кроме того, в настоящее время многие исполнительные и законодательные органы власти приняли собственные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок создания, ведения и наполнения их официальных сайтов в сети Интернет. Выводы и заключение Одним из конституционных прав граждан в Республике Казахстан является «право знать», которое претерпевает в последнее время серьезные коррективы. Если ранее оно больше понималось как право гражданина на получение информации, затрагивающей его права и интересы, то теперь гражданин имеет право и возможность на получение практически любой интересующей его информации, чему способствует как технический прогресс, так и политика государства на открытый диалог с обществом. 7 В соответствии с данной политикой граждане имеют право получения любой информации о государстве, его деятельности, деятельности отдельных государственных органов и должностных лиц, что делает государственное управление прозрачным – транспарентным. В этом ракурсе «право знать» преобразуется в право на доступ к информации. В связи с этим, во-первых, по примеру Российской Федерации, необходимо на законодательном уровне регламентировать понятие «информация», четко разграничить виды информации, указать способы её предоставления, а также определить ответственность за её не предоставление. Во-вторых, обеспечить интеграционное взаимодействие между информационными системами госорганов в целях упрощения передачи необходимых данных между ними. В-третьих, необходимо четко определить перечень размещаемой госорганами информации с разделением на центральные государственные и местные исполнительные органы, не ограничиваясь только статистическими выкладками, а также установить периодичность её размещения.