Василевич Г.А. Решения местных Советов депутатов и

РЕШЕНИЯ МЕСТНЫХ СОВЕТОВ ДЕПУТАТОВ И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ И
РАСПОРЯДИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ: ПРИНЯТИЕ, ОПУБЛИКОВАНИЕ И ВСТУПЛЕНИЕ
В СИЛУ
(Юрист, 2002, № 5. С. 71 - 73)
В Республике Беларусь действует более полутора тысяч местных Советов депутатов и
примерно такое же количество местных исполнительных и распорядительных органов. Каждый из
них осуществляет свои функции посредством принятия соответствующих правовых актов,
оформляемых в виде решений.
Как известно, к местным Советам депутатов относятся областные, Минский городской,
районные, городские (городов областного и районного подчинения), а также поселковые и
сельские Советы депутатов. К местным исполнительным и распорядительным органам относятся
облисполкомы, Мингорисполком, райисполкомы, горисполкомы, исполнительные комитеты
поселковых и сельских Советов депутатов, а также местные администрации (образованы в
районах гор. Минска, областных центрах и иных городах, имеющих районное деление).
Анализ текстов решений указанных органов свидетельствует о самых разноречивых
подходах к определению сроков вступления актов в силу, их опубликования, в целом доведению
до сведения населения, проживающего на подведомственной указанному органу территории.
Так, решение Гомельского областного Совета депутатов “О бюджете Гомельской области
на 2002 год”, которым, в частности, утверждены местные налоги и сборы, принято 4 января 2002
г., вступило в силу с 1 января 2002 г., зарегистрировано в Национальном центре правовой
информации Республики Беларусь (в дальнейшем – НЦПИ) 14 марта 2002 г., опубликовано в
Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 29 марта 2002 г. Аналогичная
“схема” принятия, вступления в силу и опубликования характерна и для решений о бюджете и
других Советов депутатов.
Решение Брестского облисполкома “О тарифе за проезд пассажиров в городских автобусах
экспрессных регулярных маршрутов” принято 28 февраля 2002 г. зарегистрировано в НЦПИ 13
марта того же года, опубликовано в Национальном реестре 25 марта 2002 г.
Решением Витебского облисполкома от 3 января 2002 г. № 2 утверждены тарифы на
коммунальные услуги для юридических лиц. В самом этом акте не указано, с какого дня вступает
в силу, и нет указаний о его опубликовании в местной печати. Оно зарегистрировано 22 февраля
2002 г., опубликовано в Национальном реестре 18 марта 2002 г. Решением того же органа от 24
января 2002 г. № 46 утверждены тарифы на перевозки пассажиров городским транспортом общего
пользования. Решением поручено “Витебскоблтрансу” обеспечить информирование населения об
изменении стоимости проезда через средства массовой информации (не указывалось на
опубликование данного решения в официальном издании); зарегистрировано 15 февраля 2002 г.;
опубликовано в Национальном реестре 15 марта 2202 г. С какого дня вступает в силу, в нем не
указано, т.е. необходимо руководствоваться правилами, определенными в законодательстве.
Минский облисполком решением от 8 февраля 2002 г. № 74 “О повышении тарифов на
коммунальные услуги для населения” произвел повышение тарифов на услуги по отоплению и
горячему водоснабжению, оказываемые населению, в 1,2 раза. В самом решении не указано, с
какого дня оно вступает в силу, нет поручения опубликовать его в местной печати, т.е. в тех
изданиях,
которые
являются
источниками
официального
опубликования.
Решение
зарегистрировано 21 февраля 2002 г., опубликовано в Национальном реестре 15 марта 2002 г.
Ряд примеров можно продолжить. Вывод – единства нет ни в порядке вступления актов в
силу, ни в их опубликовании.
Законом “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” предусмотрен
порядок принятия решений местных Советов депутатов (см. ст. 17) и местных исполнительных и
распорядительных органов (см. ст.ст. 9, 11), в т.ч. кворум заседаний этих органов и кворум для
принятия решений. К сожалению, в нем не решены вопросы, связанные с опубликованием этих
актов и вступлением в силу. В целом комплексно они не решены в актах законодательства, в том
числе и в законе “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”.
Что наиболее важно для практики? Законен ли акт не только по содержанию, но и по
форме, порядку (процедуре) его принятия? Где он опубликован? Когда вступил в силу?
Правоприменители (государственные органы, должностные лица, граждане) для ответа на
указанные вопросы вынуждены использовать ряд нормативных актов.
В соответствии со ст. 7 Конституции нормативные акты государственных органов
публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом (в
данной статье мы не будем вдаваться в полемику относительно того, являются ли местные Советы
депутатов государственными органами или это исключительно органы местного самоуправления;
по мнению автора данной статьи, они являются местными органами государственной власти). На
эти органы распространяются все требования, установленные статьей 7 Конституции. При этом
наилучший в нынешних условиях способ доведения нормативных актов до сведения населения –
их опубликование.
Анализ действующего законодательства Республики Беларусь свидетельствует о том, что
вступлению актов в силу должно предшествовать, как правило, их опубликование. Но прежде
должна быть осуществлена государственная регистрация некоторых из этих актов. Это
обусловлено тем, что законодательством установлены различные подходы ко включению в
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и опубликованию решений местных
Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов в зависимости от их уровня.
Так, нормативные правовые акты областных и Минского городского Советов депутатов,
областных и Минского городского исполнительных комитетов могут быть опубликованы после
включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Но для этого
необходимо предварительно пройти экспертизу, которая проводится Министерством юстиции
Республики Беларусь. В соответствии с постановлением Совета Министров от 23 февраля 1999 г.
№ 283 нормативные акты указанных органов представляются на правовую экспертизу не позднее
десяти дней с даты их принятия. Правовая экспертиза производится Министерством юстиции в
десятидневный срок со дня получения. Правовая экспертиза актов, которые ввиду важности или
срочности предусмотренных мероприятий подлежат немедленному вступлению в силу,
производится не позднее дня, следующего за днем получения их на экспертизу. Если же нет
указанных обстоятельств, более того необходим многосторонний анализ нормативного акта, а
также для выяснения вопросов, требующих специальных знаний и привлечения экспертов, срок
экспертизы Министерством юстиции может быть продлен, но не более чем на 10 дней.
Правовая
экспертиза
нормативных
актов
завершается
подготовкой
заключения,
содержащего обоснованный вывод о соответствии либо несоответствии нормативного акта
предъявляемым требованиям, в том числе соответствия актам, обладающим более высокой
юридической силой, в том числе законам и Конституции, и о допустимости включения этого акта
в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
К сожалению, в законодательстве прямо не решен вопрос о том, что могут предпринять
областные,
Минский
городской
Советы
депутатов,
областные,
Минский
городской
исполнительные комитеты, если они не согласны с заключением Министерства юстиции. На наш
взгляд, указанные органы должны обладать правом обращения в Конституционный Суд с целью
проверки (подтверждения) конституционности (законности) принятых решений нормативного
характера. Аналогичным правом, кстати, должны обладать и иные органы, чьи акты проходят
экспертизу в Министерстве юстиции.
В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 “О
Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь” нормативные акты указанных
органов в трехдневный срок со дня получения положительного заключения Министерства
юстиции направляются в Национальный центр правовой информации для включения их в
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
Официальными изданиями решений областных, Минского городского Советов депутатов,
областных, Минского городского исполнительного комитетов является журнал – Национальный
реестр правовых актов Республики Беларусь, а также периодические печатные издания,
определенные указанными Советами депутатов и исполнительными комитетами.
Например, решением Брестского областного Совета депутатов от 26 февраля 2002 г. № 105
областная газета “Заря” определена органом официального опубликования нормативных правовых
актов Брестского областного Совета депутатов. В силу того, что не указан конкретный срок
вступления в силу данного решения, мы вправе полагать, что оно обрело такую силу с 30 марта
2002 г., то есть со дня государственной регистрации.
При этом следует обратить внимание на определенную коллизию между Декретом
Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22, которым утверждено Положение об
официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, и
законом “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”. В декрете предусмотрено, что
официальное опубликование правового акта осуществляется, как правило, на белорусском и
русском языках в соответствии с подписанным подлинником (п. 5), согласно закону –
официальное опубликование осуществляется на том государственном языке, на котором они
приняты (ст. 62).
Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день “выхода
в свет официального издания, в котором помещен этот акт” (ст. 62 закона; см. также п. 6 декрета).
Что касается газет, то в общем с указанной формулировкой можно согласиться.
Необходимо только, чтобы эти издания поступали читателям, особенно в сельские районы, в
начале дня. Другой вопрос, если впервые публикация осуществляется в Национальном реестре
правовых актов Республики Беларусь, то между “выходом в свет” и получением указанного
издания нередко проходит время.
В спорных ситуациях мы не исключаем установления конкретной даты получения журнала
(с учетом сроков почтовой пересылки и других обстоятельств). Здесь также мог бы быть
задействован Конституционный Суд, что предполагает соответствующую корректировку закона,
определяющего его компетенцию.
Итак, мы имеем несколько последовательных стадий: 1) решение принято; 2) оно прошло
правовую экспертизу в Минюсте; 3) включено в Национальный реестр правовых актов
Республики Беларусь и ему присвоен регистрационный номер; 4) оно опубликовано в специально
определенных официальных изданиях. Далее очень важно определить, с какого момента решения
вступают в силу, так как в них часто эти сроки не указываются, как мы отмечали в приведенных
выше примерах в них не дается поручение опубликовать их в специально определенных изданиях.
На практике не указывают первоначальный источник опубликования в случае разновременного
опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях. Например,
опубликованию в Национальном реестре предшествует опубликование в местной печати. Такой
учет следует наладить. Местные органы власти должны информировать НЦПИ о проведенных
публикациях в местной периодической печати.
Следует иметь в виду, что Нормативные правовые акты указанных органов, поступившие
от уполномоченных государственных органов (должностных лиц) в органы официального издания
(кроме издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь) должны быть
опубликованы не позднее чем в пятидневный срок со дня их поступления. Для опубликования в
Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь этот срок законом не установлен.
Однако временные рамки должны быть установлены.
На практике (особенно если актом предусмотрены дополнительные гарантии, уменьшены
размеры налогов и т.п.) может возникнуть спор о дате вступления решения в силу, если его
опубликование произведено с нарушением указанного пятидневного срока (это касается тех
случаев, когда вступление акта в силу связано с днем опубликования). Полагаем, что спор должен
быть решен в пользу признания акта вступившим в силу не позднее указанного пятидневного
срока.
В соответствии со ст. 65 закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”
решения областных и Минского городского Советов депутатов, областных, Минского исполкомов
вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики
Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок. В этой связи отметим, что установить “иной
срок” можно с учетом закрепленного в законодательстве правила об обратной силе нормативных
правовых актов. Мы полагаем также, что все же недостаточно для вступления решения в силу его
“включения” в Национальный реестр. Не только граждане, но и субъекты хозяйствования имеют
конституционное право на то, чтобы знать содержание соответствующего нормативного
правового акта, которым могут устанавливаться новые права и обязанности. Кроме того, как
свидетельствует практика, между регистрацией акта и его опубликованием проходит иногда однадве, а то и больше недель.
Согласно части четвертой ст. 65 закона нормативные правовые акты, касающиеся прав,
свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. И
в этом случае такие акты предварительно должны быть включены в Национальный реестр
правовых актов Республики Беларусь.
Вступление актов в силу со дня их официального опубликования, в том числе касающихся
прав, свобод и обязанностей граждан, согласно закону не исключает права придания им обратной
силы. Правила на этот счет установлены в ст. 104 Конституции и ст. 67 закона “О нормативных
правовых актах Республики Беларусь”.
В правотворчестве не должно быть спешки. Поэтому полагаем, что закрепленное в
Конституции (ст. 104) правило о том, что законы вступают в силу через десять дней после
опубликования (если в самом законе не установлен иной срок), должно быть распространено на
введение в действие всех иных нормативных правовых актов. По крайней мере такой подход
должен быть правилом, а не исключением.
Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что нормативные правовые акты,
не прошедшие экспертизу в Министерстве юстиции, не зарегистрированные в Национальном
реестре правовых актов Республики Беларусь, могут быть признаны не имеющими юридической
силы. Такого рода обращения граждан в силу части четвертой ст. 122 и части первой ст. 116
Конституции могут быть рассмотрены Конституционным Судом.
Акты местных Советов депутатов и соответствующего уровня исполнительных и
распорядительных органов с формальной стороны могут обладать одинаковой юридической
силой, то есть нельзя утверждать, что акт, например, облисполкома всегда должен основываться
на соответствующем решении облсовета. Компетенция у них разграничена, в том числе
определены исключительные полномочия. Ни один из них не должен вторгаться в “чужую” сферу.
Опыт работы Конституционного Суда свидетельствует о том, что исполнительные комитеты
достаточно часто решают те вопросы налогообложения, которые в соответствии с Конституцией и
законом относятся к компетенции Советов депутатов. В этой связи решения могут быть признаны
недействительными.
По существу здесь может идти спор о компетенции, разрешение которого находится в
ведении Конституционного Суда, который вправе проверить конституционность нормативного
акта любого государственного органа.
На первый взгляд может создаться впечатление, что указанные органы и их акты
действуют в рамках соответствующей территории и поэтому не должно быть вопросов
относительно их соотношения. Однако в некоторых случаях на практике приходится “соизмерять”
действие актов органов одного уровня (например, областных Советов депутатов). Так, в период
реализации Декрета Президента Республики Беларусь о защите потребительского рынка
областные Советы депутатов принимали решения, которыми утверждали различные перечни
товаров, запрещенные к вывозу за пределы республики. Например, некоторые товары из тех, что
можно было вывозить, условно говоря, из Минской области, были запрещены к вывозу в
Витебской области. В этом случае закупка товаров в Минской области и вывоз их через
Витебскую или иную область, где был установлен на их вывоз запрет, не должна была приводить
к ответственности.
Решения нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов
не проходят правовой экспертизы в Министерстве юстиции, их государственная регистрация в
Национальном реестре также не осуществляется. Несмотря на это, для вступления их в силу также
необходимо соблюсти определенные требования.
Акт должен быть принят органом в правомочном составе, необходимым числом голосов.
Он должен быть официально опубликован, то есть в печатном издании, определенном в этом
качестве местным органом власти. Вступает такой акт в силу по правилам, которые были
изложены выше.
Законность решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных
органов обеспечивается органами прокуратуры, Конституционным Судом, вышестоящими
органами. Возможна не только их отмена, использование актов прокурорского реагирования, но и
проверка конституционности актов в Конституционном Суде. Так, согласно части четвертой ст.
122 Конституции решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных
органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а
также в иных предусмотренных законодательством случаях, могут быть обжалованы в судебном
порядке. Если идет речь о нормативных правовых актах, то в силу части первой ст. 116 и части
четвертой ст. 122 Конституции граждане вправе обратиться в Конституционный Суд.