Предложения по совершенствованию норм законодательства в целях устранения/минимизации угроз степным экосистемам Бакирова Рафиля Талгатовна региональный координатор проекта ПРООН/ГЭФ/МИНПРИРОДЫ РОССИИ (Оренбургская область), к.ю.н. 1 Угрозы степным экосистемам, требующие устранения/минимизации: уничтожение первичных и вторичных степей распашкой уничтожение степных экосистем горнодобывающей и нефтегазодобывающей промышленностью деградация степных экосистем вплоть до уничтожения в результате отсутствия режимов пастбищ и сенокосов деградация степей в ООПТ со строгим режимом (прежде всего в заповедниках) прямое преследование отдельных угрожаемых видов (незаконные отлов, охота с разной целью) снижение пригодности местообитаний и прямое уничтожение некоторых степных видов огнем внедрение в степные экосистемы чужеродных интродуцированных видов прямое непреднамеренное уничтожение степных видов птиц на ЛЭП и иных объектах энергетики уничтожение степей вследствие расширения населенных пунктов 2 Расположение степных экосистем во взаимосвязи с категориями земель: • степные экосистемы расположены в основном на землях, предназначенных для сельскохозяйственного использования (сельскохозяйственного производства), а именно, на пастбищах и реже – на сенокосах, • незначительная их часть их расположена на землях специального назначения (бывшие военные полигоны), • небольшая в удельном отношении, но не менее важная часть – на землях ООПТ, • значительная часть пустынных и горных криофитных степей – на землях запаса, • степные экосистемы представляют собой естественную экологическую систему, включающую в себя целый ряд природных ресурсов: почвы, объекты животного мира, дикорастущие растения и т.д., • их существование и сохранение напрямую связано с развитием сельских территорий. 3 Цель изменения законодательства –сохранение неповрежденных эталонных, типичных для разных биомов природных комплексов, –сохранение территорий с наибольшим видовым разнообразием, –охрана степей, как наиболее уязвимой экосистемы, –восстановление степей, –ответственность за соблюдение законодательства. 4 Земельное законодательство Экологическое законодательство Аграрное законодательство Законодательство об установлении ответственности за правонарушения отрасли права и для устранения /минимизации угроз степным экосистемам законодательства, нормы которых подлежат пересмотру 5 Предложения по совершенствованию законодательства в целях сохранения и восстановления степей должны включать: • предложения по изменению и дополнению Земельного кодекса РФ, Закона о переводе земель, Закона об обороте земель сх назначения, а также разработку подзаконных актов и совершенствование регионального земельного законодательства • предложения по изменению и дополнению Закона об охране окружающей среды, Закона об ООПТ, а также разработку подзаконных актов и совершенствование регионального природоохранного законодательства • предложения по изменению и дополнению Закона о развитии сельского хозяйства, целевых программ на федеральном и региональном уровне, а также разработку подзаконных актов и совершенствование регионального аграрного законодательства • предложения по внесению изменений в законодательство, устанавливающее ответственность за правонарушения 6 В числе принципов земельного законодательства в ст. 1 Земельного кодекса РФ необходимо предусмотреть: • • приоритет разумного и бережного отношения к природным и полуприродным экосистемам, расположенным на земельных участках, предназначенных или используемых для ведения сельского хозяйства; приоритет использования ранее предоставленных и ранее вовлеченных в сельскохозяйственное производство земель 7 перед освоением новых участков. Земельный кодекс РФ устанавливает: • Ст. 78 ЗК РФ • Ст. 77 ЗК РФ земли Землями сельскохозяйственного сельскохозяйственн назначения могут ого назначения использоваться для ведения признаются земли, сельскохозяйственного находящиеся за производства, создания границами защитных насаждений, населенного пункта научно-исследовательских, и предоставленные учебных и иных связанных с для нужд сельского сельскохозяйственным хозяйства, а также производством целей, а предназначенные также для осуществления для этих целей. видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, если иное не предусмотрено ЗК РФ 8 С учетом необходимости сохранения степных экосистем, следует закрепить еще два вида разрешенного использования земель с/х назначения: • сохранение биоразнообразия земель сельскохозяйственного назначения, • поддержание экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта 9 необходимо дополнить п. 1 ст. 79 Земельного кодекса РФ после слов «по муниципальному району (городскому округу)» словами «а также сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, в установленном порядке признанные важными для сохранения биоразнообразия и поддержания экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта». 10 Закрепить в земельном законодательстве следующие понятия • Малопродуктивные сх • угодья – сх угодья, почвы которых характеризуются отрицательными природными естественными свойствами, низким уровнем плодородия и хозяйственное использование которых по целевому назначению является экономически неэффективным. Земли, непригодные для ведения сельского хозяйства солончаки, солонцы, сильно выщелоченные и смытые земли, каменистые земли и др., а также овраги, пески, полигоны отходов, свалки, оползни и другие земли, не используемые для сельскохозяйственного производства. 11 учитывая природно-климатические и экономические условия ведения сельского хозяйства, следует: классифицировать такие виды сельскохозяйственных угодий, как пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями, путем определения приоритета использования одних угодий по отношению к другим применительно к соответствующему району компетенция органов местного самоуправления (внести изменения в ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления») 12 В развитие статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях реализации мер защиты от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, разработать и закрепить правовое определение «сорных растений» («сорной растительности») 13 ст.7 Закона о переводе земель из одной категории в другую, перевод земель сельскохозяйственных угодий (земельных участков их в составе) в другую категорию не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом: • в связи с установлением или изменением черты поселений; • со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; • с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства при отсутствии иных вариантов размещения 14 соответствующих объектов; • с добычей полезных ископаемых при наличии Необходимо дополнить п. 2 ст. 7 Федерального закона от 24.12.2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» после слов «по муниципальному району (городскому округу)» словами «а также для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, в установленном порядке признанных важными для сохранения биоразнообразия и поддержания экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта» 15 Кроме того, необходимо рекомендовать Правительству РФ 1. Разработать подзаконные акты об утверждении критериев использования земельного участка не по назначению, а также критериев значительного ухудшения экологической обстановки 2. Отработать и закрепить механизм трансформации неиспользуемых малопродуктивных пашен в пастбища и сенокосы. При разработке указанных критериев необходимо учесть возможность сохранения природных (в частности степных) экосистем на неиспользуемых пастбищных и сенокосных угодьях. В частности, некоторые критерии могут иметь специфические значения для земельных участков, признанных важными для сохранения биоразнообразия и поддержания экосистемных функций сельскохозяйственного ландшафта. 16 Совершенствование экологического законодательства необходимо начать со следующих мер: 1. Создание минимальной правовой базы, включающей нормы, направленные на сохранение степей 2. Юридическое определение понятий, закрепленных в НПА: «экосистема», «биоразнообразие, «степь» и т.д. степь и степные экосистемы рассматривать как ценный экологический компонент окружающей среды, как важный компонент ландшафтного и биологического разнообразия, природного наследия 17 нашей страны. в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" внести изменения, предусмотрев: • понятие системы ООПТ, • организацию и функционирование именно системы ООПТ в России, • создание информационной базы о системе ООПТ, • повышение экологопросветительской деятельности, повышение связей и обмен опытом между ООПТ. 18 Кроме того, в рамках экологического законодательства, и законодательства об административных правонарушениях необходимо: 1. усилить ответственность за нарушение правового режима ООПТ; 2. расширить полномочия государственных инспекторов заповедников по пресечению экологических правонарушений в сфере охраны ООПТ с обеспечением заповедников необходимыми техническими средствами и табельным оружием; 3. разработать и внедрить единую систему сбора, хранения, обработки и использования информации, получаемой в ходе научных исследований в ООПТ. 19 в Федеральный закон об особо охраняемых территориях, в КоАП РФ: - ввести нормы, устанавливающие понятие, правовой статус частных ООПТ, - предусмотреть положения, уравнивающие частные и государственные ООПТ в правовом режиме и режиме охраны, - определить порядок организации частных ООПТ, - установить ответственность за несоблюдение режима ООПТ арендатором (иным субъектом права, организовавшим ООПТ) 20 Полагаем целесообразным развитие и таких направлений: • Развитие законодательства об охране почв, в частности, принятие ФЗ об охране почв • Признание экологически вредной, экономически неоправданной и в целом нежелательной практику планирования повышения лесистости целых регионов и закрепление положений по созданию искусственных лесных насаждений только на основании привязанного к данной локальной территории проекта, для удовлетворения конкретных потребностей 21 Внести в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» следующие изменения: В статье 5: 1) Подпункт третий пункта 2 изложить в редакции: «3) сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельскохозяйственного производства природных ресурсов, а также сохранение природных экосистем, обеспечивающих качество жизни на сельских территориях и поддерживающих уровень сельскохозяйственного производства»; 2) Пункт 3 дополнить подпунктом шестым в редакции: «6) сохранение и/или поддержание экологических свойств сельских территорий, учет последствий для природных экосистем и в целом для биологического разнообразия сельскохозяйственных угодий и сельских территорий при планировании мер поддержки сельскохозяйственного производства»; 3) Подпункт шестой пункта 4 изложить в редакции: «6) устойчивое развитие сельских территорий, в том числе путем сохранения и/или поддержания экологических свойств сельских территорий». 22 В ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года» и в Государственную программу «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» должны быть внесены изменения исключающие ввод в оборот ранее неиспользумой пашни повсеместно без учета ценности данных участков для сохранения биоразнообразия, а также изменение подхода к проведению агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий 23 Кроме того, необходимо: • переориентировать отраслевую целевую программу по развитию мясного скотоводства на увеличение и оптимизацию использования ресурсов естественных кормовых угодий без проведения коренного улучшения пастбищ и сенокосов • учитывать особенности природных и восстановленных кормовых угодий, поддерживать сохранение и восстановление их ландшафтной роли и экологических функций • на региональном уровне (касается степных регионов) необходимо вести постоянную работу с целью внесения изменений в целевые программы и законы, подзаконные акты, регулирующие развитие скотоводства, повышение плодородия почв и т.д. 24 Необходимо развитие и следующих направлений: • Реализация концепции РФ по развитию государственного мониторинга сх земель и формирования информационных ресурсов об этих землях. На основе концепции будет реализовываться и госпрограмма, в которой должна найти отражение и необходимость сохранения в виде пастбищ (сенокосов) тех земель, которые необходимы для поддержания экосистемных функций сх ладшафта. • Соответственно требуется и подготовка каталогов и карт в среде ГИС (существующих степных территорий, мозаики степных зон, заброшенных земель, деградированных пастбищ и т.д.) • Привлечение постоянного внимания общественности к проблемам сохранения степей, освещение этой деятельности, разработка методических рекомендаций, проведение обучающих семинаров. 25 Спасибо за внимание! 26