Об организации системы экспертной оценки влияния проектов

г. Москва,
1 февраля 2013 г.
Об организации системы
экспертной оценки влияния проектов
международных договоров и решений
ЕЭК на условия ведения
предпринимательской деятельности
Заместитель начальника отдела адвокатирования
предпринимательства Департамента развития
предпринимательской деятельности
Евразийской экономической комиссии
Юлегин Артём Александрович
Актуальность проблемы.
Какова цель внедрения ОРВ в ЕЭК?
| 2
Цель внедрения ОРВ в ЕЭК – обеспечение эффективности наднационального регулирования, то есть его
способности обеспечить достижение установленных Соглашениями о формировании ТС и ЕЭП общественно
значимых целей с наименьшей нагрузкой на государственные органы и предпринимательство Сторон
Эффективное наднациональное регулирование подразумевает
обеспечение баланса интересов трех заинтересованных групп субъектов
Интересы государственных органов
Сторон – предусмотрен обширный
перечень механизмов их соблюдения:
1. Внутригосударственное
согласование.
2. Участие в деятельности
Консультативных комитетов
(подкомитетов).
3. Проведение заседаний рабочих
групп и совещаний экспертов.
Интересы бизнессообществ Сторон –
в настоящее время
отсутствуют
действенные
механизмы их
соблюдения
Интересы наднационального органа
(ЕЭК) – их соблюдение закреплено в
Договоре о ЕЭК:
1. ЕЭК самостоятельна в принятии
решений.
2. ЕЭК непосредственно
осуществляет полномочия,
переданные Сторонами на
наднациональный уровень.
Проблемные вопросы соблюдения интересов бизнес-сообществ Сторон
«Информационный
вакуум» у
представителей бизнессообществ Сторон в
отношении
большинства проектов
НПА, разрабатываемых
в ЕЭК
Отсутствие
возможности доведения
позиции бизнессообществ Сторон на
заседаниях Коллегии
ЕЭК до всех ее членов
(министров)
Отсутствие механизма
«обратной связи» и
практики учета
замечаний при
направлении обращений
в ЕЭК
Низкая
представленность
представителей
интересов бизнеса
в составах
Консультативных
комитетов
(подкомитетов)*
* Представители бизнес-сообщества включены в составы лишь 8 из 17 консультативных комитетов, образованных при ЕЭК. Средняя доля представителей бизнессообщества от общей численности составов всех консультативных комитетов и подкомитетов составляет 11,71%. При этом 44,68% от всех представителей бизнессообщества сосредоточены в составах консультативных комитетов под председательством Члена Коллегии (Министра) Т.М. Сулейменова.
Первые шаги к внедрению ОРВ в ЕЭК.
Что уже сделано?
| 3
Нормативная основа для проведения ОРВ в ЕЭК
Утверждено Положение
о Консультативном
комитете по вопросам
предпринимательства, в
котором одной из трех
основных его задач
определена подготовка
предложений по
устранению избыточных
административных
барьеров в сфере
предпринимательской
деятельности *
Утверждено Положение о Департаменте
развития предпринимательской
деятельности ЕЭК, в котором в числе его
основных задач предусмотрены:
1. Обеспечение формирования и реализации
сбалансированной политики в сфере
предпринимательской деятельности.
2. Выработка предложений, направленных на
устранение барьеров, иных ограничений
для субъектов предпринимательской
деятельности.
2. Разработка мероприятий устранению
избыточных административных барьеров.
4. Оказание содействия в защите интересов
субъектов предпринимательской
деятельности**
В рамках подготовки
правил внутреннего
документооборота в ЕЭК
подготовлены и
направлены детальные
предложения по
формированию
регламентной основы
для подготовки
заключений о
последствиях влияния
проектов НПА ЕЭК на
условия ведения
предпринимательской
деятельности
Организационная основа для проведения ОРВ в ЕЭК
Достигнуты
договоренности о
сотрудничестве с
Департаментом ОРВ
Минэкономразвития
России и Центром ОРВ
НИУ ВШЭ
В структуре Департамента развития предпринимательской
деятельности образован отдел адвокатирования
предпринимательства, который выполняет специальную задачу –
проводит экспертизу проектов международных и
наднациональных НПА в целях выявления в них положений,
вводящих необоснованные ограничения и обязанности для
субъектов предпринимательской деятельности или
способствующих их введению.
Определена
специализация
сотрудников отдела
адвокатирования
предпринимательства в
части проведения ОРВ
проектов НПА по
отраслям регулирования
* Абзац третий пункта 2 Положения о Консультативном комитете по вопросам предпринимательства, утвержденного Решением Коллегии ЕЭК от 25.09.2012 № 171.
** Пункт 6 Положения о Департаменте развития предпринимательской деятельности, утвержденного приказом Председателя Коллегии ЕЭК от 10.10.2012 № 294.
Первый опыт. Как Департамент развития
| 4
предпринимательской деятельности проводит ОРВ сейчас?
Коллегия Евразийской экономической комиссии
Т.М. Сулейменов
Не
поддерживается
Член Коллегии ЕЭК
Правовой департамент
ЕЭК
Принимается
Повторное согласование
Департаменты ЕЭК –
ответственные
разработчики
проектов НПА
Повторное согласование
Принимается
Развернутое обоснование
Не принимается
Повторное согласование
Замечания и предложения
Отдел
адвокатирования
предпринимательства
Департамента
развития
предпринимательской
деятельности
Материалы к
заседаниям Коллегии
(\\kts-server)
Первые итоги работы отдела адвокатирования предпринимательства с октября 2012 г. по январь 2013 г.
1. Отделом было проведено более 190 экспертиз проектов правовых актов ЕЭК.
2. Внесено более содержательных 160 предложений по устранению, недопущению и минимизации административных
барьеров, иных ограничений взаимного доступа субъектов предпринимательской деятельности на рынок Сторон, изложенных
в 51 заключении (из них 43 заключения было подготовлено в рамках рассмотрения материалов, внесенных к рассмотрению на
заседаниях Коллегии ЕЭК).
SWOT-анализ.
Каковы плюсы и минусы внедрения ОРВ в ЕЭК?
| 5
Возможности
Сильные стороны
1. Соответствие НПА ЕЭК интеграционным целям
регулирования в ТС и ЕЭП.
2. Устранение необоснованных барьеров для
ведения бизнеса.
3. Снижение рисков судебного обжалования
принимаемых ЕЭК актов.
4. Общее повышение эффективности и качества
регулирования в ЕЭК.
5. Формирование стандартов и базы лучших
практик «умного» регулирования, а также перечня
типовых случаев необоснованного регулирования
1. Представленность интересов бизнеса при
разработке проектов актов ЕЭК.
2. Формирование позитивного имиджа ЕЭК, как
открытого и прозрачного регулятора.
3. Рассмотрение вопроса об использовании
альтернатив регулирования (внедрение
вариативности регуляторных инструментов).
4. Информированность членов Коллегии об
обратной связи бизнес-сообществ и независимых
экспертов Сторон в отношении проектов актов
ЕЭК.
5. Обеспечение недопустимости принятия
заведомо и очевидно неэффективных актов ЕЭК
Угрозы
Слабые стороны
1. «Лоббирование» частных интересов
представителями отдельных бизнес-структур или
отраслей.
2. Отсутствие механизма ответственности
разработчика (регулятора) за учет замечаний,
содержащихся в заключении об ОРВ
1. Увеличение сроков разработки НПА.
2. Рекомендательный характер замечаний и
предложений представителей бизнес-сообществ и
независимых экспертов Сторон к проектам актов
ЕЭК.
3. Отсутствие механизма ответственности субъекта
проведения ОРВ
Рекомендации ОЭСР. В чем состоят мировые
стандарты последовательности проведения ОРВ? | 6
Оценка регулирующего воздействия
проекта НПА
Определение целей
регулирования проекта НПА
Определение средств
регулирования,
используемых в проекте НПА
Определение оптимального соотношения целей и инструментов
регулирования, предусмотренных проектом НПА
Осуществление анализа регулирующего
воздействия однородных действующих
НПА
Публичное обсуждение и доступность
результатов проведения ОРВ проекта НПА
Анализ затрат и выгод от принятия НПА*
(с учетом экономических, социальных и
экологических последствий, включая
возможные отложенные эффекты с
течением времени, определение тех, кто,
скорее всего, получит выгоду и тех, кто,
вероятно, понесет дополнительные
расходы.
Анализ конкретных проблем, решаемых
НПА* (исправление провалов рынка,
защита прав и граждан и др.).
Анализ отрицательных эффектов, влияния
НПА* на конкуренцию и благосостояние
граждан.
Принятие проекта НПА
* По возможности данные выражаются числовыми значениями для удобства расчетов и сравнений.
Лучшие практики интеграционных объединений.
| 7
Как проводится ОРВ в Евросоюзе?
Проведение ОРВ
(3 участника)
Методологическая помощь
Промежуточные версии отчета
Орган – разработчик проекта
НПА, ответственный за
проведение ОРВ
Подготовка предварительного
документа, описывающего суть
планируемого регулирования –
Концепцию проекта НПА
(I – этап)
Совет по ОРВ (IAB)
центральный орган по
ОРВ (анализ качества
ОРВ)
Европейская комиссия
(принятие окончательного
решения об одобрении
проекта НПА)
Финальная версия отчета
Итоговое заключение
об ОРВ
(«IAB opinion»)
Межведомственное
согласовании
(inter-service consultation)
На рассмотрение
Совет ЕС
Европейский
парламент
Заключение об ОРВ по итогам публичных консультаций
(III - этап)
Анализ НПА и публичные
консультации (обсуждение) II - этап
Движение документов
На доработку с начальной стадии
Опыт Австралии и Канады. В чем заключаются
лучшие страновые модели проведения ОРВ?
| 8
РАЗРАБОТЧИК
Проект регулирующего акта
ОРВ на ранней стадии
МИНЮСТ
Качество
Аппарат Правительства страны
Предварительная публикация
Вопросы
Замечания
Предложения
Публичные консультации
(обсуждение)
Комментарии
Принятие
правового акта
1. Широкая степень охвата – ОРВ проводится
в отношении законодательных и подзаконных
актов.
Разработчик
заблаговременно
планирует свою деятельность по подготовке
регулирующих актов. Список основных
инициатив в области регулирования заранее
публикуется на сайтах ведомств.
2. Осуществляется ОРВ на ранней стадии.
3. ОРВ содержит требования по проведению
анализа «издержки-выгоды», оценке рисков,
воздействия
на конкуренцию,
наличие
механизмов мониторинга воздействия НПА
после введения его в действие.
4. Разумные сроки публичного обсуждения
проекта предлагаемого акта и подготовки
проекта заключения об ОРВ. Канада –
от 30 дней, Австралия – от 42 дней.
5. Мониторинг и контроль проведения ОРВ
осуществляются специальным и независимым
органом.
Наиболее «близкий» опыт? Как проводится экспертиза проектов
| 9
НПА в государствах – членах ТС и ЕЭП, а также в Украине?
Российская Федерация
1. ОРВ проводится в отношении проектов федеральных законов и
подзаконных актов, а также проектов решений Совета ЕЭК.
2. Ограниченный перечень отраслей регулирования для проведения
ОРВ.
3.ОРВ включает в себя три стадии: уведомление о подготовке
проекта НПА, подготовка сводного отчета о проведении ОРВ,
подготовка заключения об ОРВ.
4. ОРВ на ранней стадии полноценно не внедрено.
5. Срок проведения ОРВ составляет от 30 дней.
6. Количественные расчеты последствий принятия НПА проводятся
преимущественно с использованием данных бизнес-ассоциаций.
Республика Казахстан
1. Проведение экспертизы аккредитованными объединениями
субъектов
частного
предпринимательства
проектов
НПА,
затрагивающих интересы бизнеса (10 рабочих дней).
2. Проведение экспертизы законопроектов научными учреждениями и
высшими учебными заведениями, а также отдельными учеными и
специалистами (15 календарных дней).
Республика Беларусь
1. Проведение экспертизы в отношении проектов НПА, которые могут
оказывать
существенное
влияние
на
условия
ведения
предпринимательской деятельности.
2. Рассмотрение проектов НПА (осуществляется общественноконсультативными
(экспертными)
советами
по
развитию
предпринимательства), а также проведение публичного обсуждения.
3. Сроки для рассмотрения и обсуждения устанавливаются исходя из
специфики регулируемых отношений.
Украина
1. Планирование деятельности по подготовке
проектов регуляторных актов на следующий
год.
2. Подготовка анализа регуляторного влияния
(ОРВ на ранней стадии).
3. Обнародование проектов для получения
замечаний
и
предложений
(публичные
консультации).
4. «Ретроспективная ОРВ» - отслеживание
результативности регуляторных актов и
пересмотр регуляторных актов.
В Украине выработан комплексный поход к
ОРВ, но имеются существенные проблемы с
его практическим внедрением.
Предлагаемая модель.
Как мы предполагаем проводить ОРВ?
| 10
Наиболее близкой для организации ОРВ в ЕЭК представляется
российская модель при ее внедрении с рядом особенностей:
Сравнительные преимущества
Сфера внедрения – предлагается
реализовать ОРВ проектов НПА по
широкому кругу отраслей регулирования,
поскольку практически все НПА ЕЭК
затрагивают интересы субъектов
предпринимательской деятельности.
Стадии проведения – предлагается
реализовать схему повсеместного
проведения ОРВ проектов НПА их
разработчиком на ранней стадии их
подготовки.
Сравнительный недостаток
Методология – полномасштабная ОРВ
включает экономические
(количественные) расчеты, но
поскольку ЕЭК находится на начальном
этапе внедрения ОРВ проектов НПА
предлагается начать качественной
оценки возможных последствий их
реализации.
Три направления проведения ОРВ. В каких
формах предлагается проводить ОРВ в ЕЭК?
| 11
Направление проведения оценки
регулирующего воздействия
«ОРВ – light-версия» подготовка заключений о
последствиях влияния проектов
НПА на условия ведения
предпринимательской
деятельности.
Мотивированное решение о
необходимости подготовки
заключения принимается
директором Департамента
развития предпринимательской
деятельности и о нем
уведомляется Департамент ЕЭК
– ответственный разработчик
проекта НПА.
Заключение подписывается
Членом Коллегии (Министром)
по экономике и финансовой
политике.
ОРВ «на ранней стадии» проводится в отношении всех
проектов актов ЕЭК
(за исключением проектов НПА,
регулирующих внутренние
вопросы организации
деятельности ЕЭК)
их разработчиком на этапе
подготовки концепции проекта
НПА.
ОРВ по итогам проведения
публичных консультаций (ПК) –
ПК проводятся в отношении
ограниченного круга наиболее
значимых проектов НПА,
регулирующих
правоотношения в ряде
приоритетных сфер.
Первоначально проведение ПК
предлагается организовать на
«дискуссионной площадке»
Консультативного комитета по
вопросам
предпринимательства.
Проведение ОРВ на «ранней стадии». Какие ключевые позиции
| 12
концепции регулирования изначально обозначает разработчик?
12
Возможность и необходимость наднационального регулирования
Цель (цели) наднационального регулирования
Сфера регулирования – общественные экономические отношения,
являющиеся предметом применения регуляторных мер
Целевая группа – субъекты планируемого регуляторного воздействия
Инструменты регулирования и их соразмерность для решения проблемы
Возможные последствия воздействия на экономику и бизнес в целом
Альтернативные варианты регулирования и решения проблемы
Механизм действия – причинно-следственная связь
между целью и инструментами регулирования
Соответствие администрирования и правоприменения заявленным
целям регулирования – возможности реализации на практике
Ожидаемый результат – позитивный конечный эффект регулирования
Принятые и планируемые меры по обеспечению
транспарентности разработки проекта НПА (публичные
консультации, экспертные заключения, расчеты)
Предполагается
оказание
консультационной
поддержки
департаментам-разработчикам в
содержательном
наполнении
соответствующей справки силами
сотрудников
Департамента
развития предпринимательской
деятельности и привлеченных
внешних экспертов.
Соотношение планируемых
регуляторных мер с
существующим
регулированием
(в целях реализации
принципа «one in – one out»)
Пример 1. Необоснованное расширение сферы регулирования.
Предложение
Подготовка Порядка ведения
Единого перечня продукции,
в отношении которой
устанавливаются
обязательные требования в
рамках Таможенного союза
| 13
Цели
Критерии
Обеспечение прозрачности процедуры
Безопасность потребителя
Установление критериев отбора и
включения продукции в перечень
Устранение избыточных
требований к товарам
Учет мнения представителей бизнессообщества
Снижение барьеров во
взаимной торговле
Примеры:
Технические регламенты по
отдельным видам пищевой
продукции и ветеринарные,
фитосанитарные,
санитарные меры
Корреляция технических
регламентов
О безопасности мяса и мясной продукции
О безопасности мяса птицы и продукции ее переработки
О безопасности рыбы и рыбной продукции
О требованиях к энергетической эффективности электрических
энергопотребляющих устройств
Об информировании потребителя об энергетической
эффективности электрических энергопотребляющих устройств
х
Пример 2. Неполный охват целевой группы.
Проект Соглашения о перемещении служебного
и гражданского оружия между государствами –
членами ТС и ЕЭП
Экспертиза проведена отделом адвокатирования предпринимательства
Департамента развития предпринимательской деятельности
Выявлено:
Льготный разрешительный
режим для перемещения и
внутреннего транзита
гражданского оружия
применяется только при
участии в охоте
Не предусмотрены все
случаи перемещения и
внутреннего транзита
служебного и гражданского
оружия
Подготовлены
предложения и
рекомендации
Департамента развития
предпринимательской
деятельности об
исключении выявленных
барьеров
| 14
Пример 3. Несоразмерность инструментов
регулирования для решения проблемы
| 15
15
Изменения в Технический регламент Таможенного союза
«О безопасности колесных транспортных средств»
Оснащение
системой
(устройством)
вызова экстренных
оперативных
служб
Пассажиры
Груз
Транспортные средства для коммерческой перевозки пассажиров (детей), опасных грузов,
твердых бытовых отходов и мусора (мусоровозы), транспортные средства оперативных служб
оснащаются аппаратурой спутниковой навигации.
Вновь выпущенные транспортные средства с 2016 года массой более 2,5 тонн должны
оснащаться устройством вызова экстренных оперативных служб.
Вновь выпущенные транспортные средства с 2017 года массой менее 2,5 тонн также
должны оснащаться системой вызова экстренных оперативных служб.
Пример 4. Отсутствие причинно-следственной связи
между предлагаемыми мерами и намеченной целью
| 16
Положения проекта Технического регламента Таможенного союза
«О безопасности алкогольной продукции»
1. Уведомление хозяйствующим субъектом
уполномоченных органов Сторон о начале
обращения алкогольной продукции
2. Ведение реестра алкогольной продукции
Хозяйствующий субъект обязан уведомлять о начале обращения
каждого нового наименования алкогольной продукции
Позиция отдела адвокатирования предпринимательства:
1. Требования по направлению уведомлений и ведению реестра алкогольной продукции –
не обеспечивают и не гарантируют достижение целей технического регулирования, поскольку реализация
этих требований не приведет к повышению уровня безопасности алкогольной продукции, вовлекаемой в
оборот, а также не позволит снизить риски введения потребителей в заблуждение.
2. Требование о предоставлении информации дублирует существующие инструменты контроля
алкогольной продукции, вводимой в оборот (сертификация), что является необоснованным
административным барьером для хозяйствующих субъектов.
«ОРВ – light-версия». Как выглядит схема подготовки
заключений о последствиях влияния проектов НПА на условия
ведения предпринимательской деятельности?
| 17
17
Совет Евразийской экономической комиссии
Решение об одобрении проекта НПА и заключение Члена
Коллегии (Министра) по экономике и финансовой политики
Коллегия Евразийской экономической комиссии
Проект НПА и заключение
Члена Коллегии (Министра)
по экономике и финансовой
политики
Заключение подписывается
Т.М. Сулейменовым
Член Коллегии (Министр),
ответственный за разработку проекта НПА
Доклад о подготовленных
заключениях и основных
фактах изложенных в них
Член Коллегии (Министр) по экономике и
финансовой политики Т.М. Сулейменов
Подготовка проекта
заключения (30 дней)**
Замечания и предложения* (или
отказ в подготовке заключения**)
Департамент ЕЭК – ответственный
разработчик проекта НПА
Сопроводительные
справки к проектам НПА
Проекты НПА
Департамент развития
предпринимательской деятельности
Информирование, запрос позиции
(в случае необходимости)
Варианты заключений по проекту:
Государственные
органы Сторон
1. Положительное заключение – проект НПА поддержан без замечаний.
2. «Условно положительное» заключение – проект НПА концептуально поддерживается при
условии его доработки с учетом частных замечаний и предложений.
3. Отрицательное заключение – принятие проекта НПА не поддерживается концептуально.
* Все замечания и предложения к проекту НПА оформляются в виде служебных записок за подписью директора Департамента развития предпринимательской деятельности
или лица, временно исполняющего его обязанности.
** Директор Департамента развития предпринимательской деятельности принимает решение по вопросу о необходимости подготовки заключения на проект НПА. В случае,
если проект НПА не затрагивает интересы бизнеса, то Департамент развития предпринимательской деятельности направляет в адрес Департамента ЕЭК – разработчика
проекта НПА мотивированную служебную записку об отсутствии необходимости в подготовке заключения.
ОРВ по итогам публичных консультаций.
Как данная работа может быть организована в рамках
Консультативного комитета по вопросам предпринимательства?
Департаменты Евразийской
экономической комиссии
Проекты
международных
договоров и актов
ЕЭК
Консультативный комитет ЕЭК по
вопросам предпринимательства
Департамент развития
предпринимательской
деятельности
Евразийской
экономической
комиссии
Заключения об оценке последствий влияния проектов
международных договоров и актов ЕЭК на условия ведения
предпринимательской деятельности
| 18
18
Член Консультативного
комитета
Субъекты
предпринимательской
деятельности, бизнесассоциации,
представители
научного сообщества и
др.
Член Консультативного
комитета
Субъекты
предпринимательской
деятельности, бизнесассоциации,
представители
научного сообщества и
др.
Член Консультативного
комитета
Субъекты
предпринимательской
деятельности, бизнесассоциации,
представители
научного сообщества и
др.
Член Коллегии ЕЭК – Министр по экономики и
финансовой политике
Т.М. Сулейменов
Коллегия Евразийской экономической
комиссии
Субъекты
предпринимательской
деятельности, бизнесассоциации,
представители
научного сообщества и
др.
Приоритетные сферы анализа количества заключений проектов НПА ЕЭК
| 19
(с учетом доли от общего количества заключений
по проектам решений Коллегии ЕЭК)
Таможенное администрирование (13,95%)
Техническое
регулирование и
применение
санитарных,
фитосанитарных и
ветеринарных мер
(39,53%)
Приоритетные направления
подготовки заключений о
последствиях влияния проектов
международных
договоров и актов ЕЭК
на условия ведения
предпринимательской
деятельности
Транспорт и
инфраструктура
(6,98%)
16,29% составили заключения на проекты
решений Коллегии ЕЭК вносимые
Департаментами, осуществляющих
обеспечивающую деятельность ЕЭК.
Таможенно-тарифное
и нетарифное
регулирование
(13,95%)
Антимонопольное
регулирование
(9,3%)
| 20
Благодарю за внимание!