Оценка эффектов государственного регулирования

П.В.Крючкова
pkryuchkova@yandex.ru



Государственное регулирование: зачем оно
нужно? Традиционный взгляд
Теории частного интереса
Альтернативы государственного
регулирования


Государственное регулирование использование юридических
инструментов для реализации целей
социально-экономической политики
государства. Характеристика
юридических инструментов состоит в том,
что частные лица и организации
принуждаются государством действовать
предписанным образом под угрозой
применения санкций.
Экономических агентов, на которых
распространяется данная система
регулирования, мы будем называть
объектами регулирования.

экономические – повышение
эффективности использования ресурсов
◦ Структурные
◦ Поведенческие

социальные – социальные цели
(справедливость, равенство и т.п.)


Результативность - достижение поставленных целей
Эффективность:
◦ соотношение результатов и затрат (сравнительная
экономическая эффективность)
◦ Производственная эффективность (productive efficiency)
означает, что выпуск оптимальных объемов товаров и услуг
осуществляется с наименьшими издержками
◦ Аллокативная эффективность достигается в том случае, когда
произведенные фирмой товары и услуги продаются в
соответствии с предельными издержками. Такие ситуации
характеризуются как Парето-оптимальные, или, как иногда
говорят, ситуации «первого наилучшего» (First Best)
◦ Динамическая эффективность связана с наилучшим
использованием ресурсов во времени посредством адаптации
технологий и организации производства


зачем должно вводиться регулирование?
почему оно вводится на практике
регулирования?

Рынок обеспечивает наиболее
эффективное распределение ресурсов,
если:
◦ нет внешних эффектов (частные выгоды и
издержки равны общественным)
◦ агенты обладают полнотой информации и
неограниченными вычислительными
способностями

Неполнота информации и внешние
эффекты могут приводить к провалам
рынка (market failure) – задача
государства эти провалы преодолевать
путем введения регулирования




Несовершенство конкуренции;
Несбалансированность рынка;
Провалы рынка;
Нежелательные результаты
функционирования рынка



Создание базовых условий для свободной
конкуренции;
Поведение, ограничивающее конкуренцию
Естественные монополии


макроэкономическая нестабильность
избыточная конкуренция



информационная асимметрия
внешние эффекты
общественные блага

социальная неэффективность



критика самого понятия провалов рынка
критика эффективности государственного
вмешательства
критика направленности государственного
вмешательства на повышение
эффективности

Регулирование вводится в интересах
отдельных отраслей (групп) (Дж.Стиглер,
1971):
◦ отрасли могут получать выгоды от
регулирования
◦ поскольку отрасли получают выгоды от
регулирования, они могут предъявлять спрос
на регулирование;
◦ регулирование осуществляется через
политический рынок, при этом регулирование
не является бесплатным благом – отрасли
готовы тратить деньги на обеспечение
введение регулирования;
◦ выигрывают те отрасли, которые могут
обеспечить введение регулирования
(концентрацию ресурсов и голосов
избирателей)




С. Пелзман: политики максимизируют не
только денежную поддержку, но и голоса
избирателей
Ф.Мак-Чизни: теория вымогательства ренты
– политики не являются пассивными
действующими лицами
Теории захвата регулятора
Теории бюрократии



Государственное регулирование может
быть, а может и не быть наилучшим
способом преодоления провалов рынка
Государственное регулирование всегда
связано с издержками, которые могут
превышать выгоды от такого
регулирования
Необходимо сопоставление различных
видов регулирования.




Отсутствие регулирования
Саморегулирование
Со-регулирование
Государственное регулирование

Саморегулирование – это институт, в рамках
которого
◦ (1) группой экономических агентов создаются,
адаптируются и изменяются легитимные (не
противоречащие формальным, установленным
государством) правила, регулирующие хозяйственную
деятельность этих агентов,
◦ (2) объекты контроля имеют возможность легитимно
управлять поведением контролера (регулятора)

Может осуществляться:
◦ как частный порядок
◦ на контрактной основе
◦ через организации саморегулирования
Соотношение с государством
Участие аутсайдеров
Делегированное
«Чистое»
саморегулирование
Обязательное членство,
одна организация
Нет аутсайдеров
Обязательное членство,
несколько организаций
Согласование правил
Необязательное членство,
эксклюзивные права
Участие в разрешении
споров и/иди
мониторинге
Необязательное членство,
ослабление
государственного
регулирования
Добровольное
Принцип объединения
Отраслевое
По технологии
Межотраслевое
Участие в органах
управления
Со-регулирование





До 2001 г.: существовало в отдельных сферах (рынок
ценных бумаг, реклама (?) и др.
В 2001 г. в Долгосрочной программе социальноэкономического развития поставлена задача развития
саморегулирования как способа сокращения
административного давления на бизнес
В 2007 г. принят закон «О саморегулируемых
организациях»
В 2008 – 2010 гг. расширение количества сфер, в
которых действует обязательное саморегулирование
На сегодняшний день в России действует около 700
СРО, из них более 500 – в обязательной сфере



Федеральный закон "О
саморегулируемых организациях" от 1
декабря 2007 г. N 315-Ф3
Отраслевое законодательство
Без специального законодательства
(саморегулирование де-факто)
1.
2.
объединение в составе СРО не менее 25
субъектов предпринимательской
деятельности или не менее 100 субъектов
профессиональной деятельности
определенного вида;
наличие стандартов и правил
предпринимательской или
профессиональной деятельности,
обязательных для выполнения всеми
членами СРО;
3.
4.
обеспечение саморегулируемой организацией
дополнительной имущественной ответственности
каждого ее члена перед потребителями и иными
лицами посредством установления в отношении
членов СРО требования страхования, и посредством
формирования компенсационного фонда
саморегулируемой организации;
должны быть созданы специализированные органы,
осуществляющие контроль за соблюдением членами
СРО требований стандартов и правил и
рассмотрение дел о применении в отношении
членов СРО мер дисциплинарного воздействия.
12
Теплоснабжение
10
Кредитные кооперативы,
ревизионные союзы с/х
кооперативов, энергетическое
обследование
8
Строительство,
проектирование,
изыскания, аудит
6
4
2
На рынке
ценных бумаг
Арбитражные
управляющие
Оценочная
деятельность
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Закон
Сфера
Членство
Кол-во
СРО
Орган,
ведущий
реестр
Закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об
оценочной
деятельности
в
Российской
Федерации»
Оценочная
деятельность
Обязательное
9
Росреестр
Федеральный закон «О несостоятельности
(банкротстве)» от 26 октября 2002 г. №127-ФЗ
Деятельность
арбитражных
управляющих
Обязательное
45
Росреестр
Градостроительный
Федерации
кодекс
Российской
инженерные
изыскания
Обязательное
28
Ростехнадзор
Градостроительный
Федерации
кодекс
Российской
подготовка проектной
документации
Обязательное
164
Ростехнадзор
Градостроительный
Федерации
кодекс
Российской
строительство
Обязательное
235
Ростехнадзор
Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307ФЗ «Об аудиторской деятельности»
Аудиторская
деятельность
Обязательное
6
Минфин
Федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ
«О кредитной кооперации»
Кредитные
кооперативы
Обязательное
Нет
Минфин
Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. N 193ФЗ "О сельскохозяйственной кооперации"
Ревизионные
союзы
сельскохозяйственных
кооперативов
Обязательное
2 (???)
Минсельхоз
Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261ФЗ "Об энергосбережении и о повышении
энергетической эффективности и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации"
Проведение
энергетического
обследования
Обязательное
61
Минэнерго
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ
"О теплоснабжении"
Теплоснабжение
Обязательное
?
Не определен

Издержки бизнеса:

Государственное регулирование:
◦ Стоимость строительной лицензии 2600 р.,
взносы в компенсационный фонд СРО 300 тыс.
– 1 млн. руб., вступительный взнос 30-100 тыс.
руб., членский взнос 30-120 тыс. руб.
◦ Отменено только лицензирование

Воздействие на конкуренцию:
◦ Наибольший удар – по малым и средним
предприятиям в неоднородных отраслях

Повышение качества услуг?

Компенсация вреда?

Издержки государства по регулированию?
◦ По данным Росреестра, кол-во жалоб на арбитражных
управляющих выросло в 23 раза (с 2001 по 2010 г.)
◦ С 2002 по 2010 г. зафиксировано 4 (!) выплаты из
компенсационных фондов СРО арбитражных
управляющих на сумму 10 млн. руб. (объем фондов –
порядка 430 млн.), выплаты только по решению суда
◦ Выплат по страхованию профессиональной
ответственности больше, но какая связь между
страхованием и СРО?
◦ Систем работы с жалобами в СРО нет (по закону они не
требуются)
◦ Не происходит снижение масштабов государственного
контроля

Больше возможностей влиять на
отраслевые «правила игры»
Закон
Сфера
Членство
Кол-во СРО
Федеральный
закон
№
315-ФЗ
«О саморегулируемых организациях»
Любая
Добровольное
Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. N
156-ФЗ "Об инвестиционных фондах"
Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N
39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"
Профессиональная
деятельность на рынке
ценных бумаг
Добровольное
5
ФСФР
Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ
"О негосударственных пенсионных фондах"
Негосударственные
пенсионные фонды
Добровольное
1
ФСФР
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221ФЗ
"О
государственном
кадастре
недвижимости"
Кадастровая
деятельность
Добровольное
6 (входят в
общий реестр
СРО)
Росреестр
·Федеральный закон от 13 марта 2006 г.
N 38-ФЗ "О рекламе"
Рекламодатели,
рекламопроизводители,
рекламораспространител
и
Добровольное
нет
Специального
реестра
не
предусмотрено
·Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N
215-ФЗ "О жилищных накопительных
кооперативах"
Жилищные
накопительные
кооперативы
Добровольное
Нет данных
Специального
реестра
не
предусмотрено
·Федеральный закон от 27 июля 2010 г.
N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре
урегулирования
споров
с
участием
посредника
(процедуре
медиации)"
(вступает в силу с 1 января 2011 г.)
медиаторы
Добровольное
нет
Не определен
·Федеральный закон от 30 декабря
2008 г. N 316-ФЗ "О патентных поверенных"
Патентные поверенные
Добровольное
Нет данных
Роспатент
165
(на 1.03.2011)
Орган,
ведущий
реестр
Росреестр
165 организаций в реестре СРО на 1.03.2011
ЖКХ и управление
недвижимостью
26%
39%
Промышленная и пожарная
безопасность
Транспорт
Кадастровая деятельность
4%
Лифтовое хозяйство
2%
Техническая экспертиза
автотранспорта
4%
Другое
8%
17%

Проблемы:

Причины:
◦ количество СРО остается незначительным.
◦ Среди зарегистрированных СРО перекос в сторону СРО
управляющих многоквартирными домами и промышленной
безопасности (в ожидании перехода к обязательному членству
в СРО)
◦ действующие бизнес-ассоциации не видят преимуществ,
которые дает им получение юридического статуса СРО (за
исключением случаев ожидаемого перехода к обязательному
членству). Чем мощнее и влиятельнее организация, тем меньше
у нее стимулов приобретения статуса СРО
◦ подавляющее большинство добровольных объединений (как и
большая часть обязательных) не видят смысла в формировании
компенсационных фондов
◦ В отдельных отраслях с незначительным числом участников
рынка сложно обеспечить в организации требуемое по закону
минимально необходимое число участников СРО
Распределение ответов респондентов на вопросы о выполнении
экономических функций саморегулирования (в % от числа респондентов в
каждой группе), опрос 314 бизнес-ассоциаций, 2010 г.
Наличие санкций
Наличие
правил, за
нарушение
регулирующих
установленных
хозяйственную
правил
деятельность
членов
Наличие органа по
разрешению споров
между
членами
организации
и
третьими лицами
Имеют статус СРО
82%
59%
48%
Не имеют статуса
СРО, но планируют
получить
50%
46%
30%
Не имеют статуса
СРО
и
не
планируют
получать
39%
37%
37%
Государственное
регулирование
Сорегулирование
Делегированное
саморегулирование
Добровольное
саморегулирование
Потери
мертвого
груза от
ограничени
я
конкуренци
и
Издержки
использов
ания
политичес
кого
рынка
Издержки
коллектив
-ных
действий
Внешние
эффекты
(расходова
-ние
бюджетных
средств)
Иные
внешние
эффекты
++
+++
+
+++
+
0
0
+++
0
+
+++
+++
+
+
+++
+
0
++
0
+++