Модуль 3. Основы конституционного права ведущих государств

РОССИЙСКИЙ НОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
00.0054.01.01
Рабочий учебник
Фамилия, имя, отчество студента _______________
Факультет____________________________________
АЛЬБИКОВ Р.Ф.
«КОНСТИТУЦИОННОЕ (ГОСУДАРСТВЕННОЕ) ПРАВО
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН»
МОДУЛЬ 3
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И КОНСТИТУЦИОННОГО (ГОСУДАРСТВЕННОГО) ПРАВА ВЕДУЩИХ СТРАН МИРА
МОСКВА – 2014
АВТОР: кандидат юридических наук, доцент Р.Ф. Альбиков
Конституционное (государственное) право зарубежных стран
Модуль 1. Основные положения и институты теории конституционного (государственного права зарубежных стран.
Модуль 2. Основы конституционно-правового статуса высших органов государственной власти и управления в зарубежных странах.
Модуль 3. Основы конституционного (государственного)права отдельных стран .
МОДУЛЬ 3
В модуле рассматриваются основы конституционного права ведущих стран мира: Соединенных Штатов Америки, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Индии, Китайской Народной Республики, Японии и Испании.
Для студентов Российского нового университета
00.0054.01.01
© Р.Ф. Альбиков, 2014
2
СОДЕРЖАНИЕ
Модуль 3. Основы конституционного права ведущих государств мира
Тема 13. Основы конституционного права Соединенных Штатов Америки
13.1 Общая характеристика Конституции США
Принятие и структура конституции. Действующая конституция США была
принята в 1787 г. в г. Филадельфия конвентом – учредительным собранием, состоявшим из представителей штатов – государств, которыми провозгласили себя в 1776 г. в
ходе борьбы за независимость британские колонии в Северной Америке.
Конституция США состоит из преамбулы, а также из семи довольно пространных статей, обозначенных римскими цифрами (некоторые из статей занимают несколько страниц). Большинство статей делятся на разделы. Они не включаются в
текст конституции, остающийся неизменным, а прилагаются к ней. К настоящему
времени принято 27 поправок, последняя из них – в 1992 г. Под влиянием этой конституции в мире стала распространяться доктрина конституционализма.
Декларация независимости 1776 г. провозглашала право народа на восстание
против угнетения, независимость от британской короны, исходя из концепции естественных прав. Декларация, а затем и конституции закрепляли некоторые неотъемлемые права человека – на жизнь, свободу и стремление к счастью. Многие конституционные вопросы были урегулированы поправками к конституции. Вопросы конституционного права регулируются также конституциями и законами отдельных штатов,
законами конгресса и особенно решениями Верховного суда США. Последний своими толкованиями без изменения текста конституции создает новые конституционные
нормы («живая конституция»).
Конституция США – жесткая конституция. Поправки к ней могут быть приняты 2/3 членов обеих палат высшего законодательного органа – конгресса – либо специальным конвентом, созванным по инициативе 2/3 штатов (случаев такого созыва не
было). Они подлежат ратификации (утверждению) законодательными собраниями 3/4
штатов либо 3/4 конвента штатов, созванных по решению федерального конгресса.
Конституционный контроль осуществляется общими судами, а окончательное
решение по федеральным актам принимает Верховный суд США, по актам штатов –
обычно верховные суды штатов, если жалоба пройдет необходимые судебные ин3
станции Верховный суд США может принять окончательное решение.
13.2 Основы правового статуса личности
Первым конституционным документом, в котором говорилось о правах личности в США, была упомянутая выше Декларация независимости 1776г., в которой заявлялось о неотъемлемых правах человека – оправе на жизнь, свободу и стремление к
счастью. Здесь впервые было сформулировано и коллективное право народа на восстание против угнетения (имелось в виду колониальное угнетение со стороны короны
Великобритании).
Конституция 1787 г. (с поправками) закрепляет личные свободы не столько в
общей, сколько в конкретизированной форме. Билль о правах тоже исходит из концепции естественных прав. Поэтому его формулировки носят запретительный характер, так как запрещают ограничивать права и свободы, которые презюмируются. Это
относится и к политическим правам. Кроме Билля о правах в дальнейшем было принято около 10 поправок, которые касаются прав и свобод человека.
Решающее значение в политической жизни США имеют в основном две политические партии: Республиканская и Демократическая, созданные еще в XIX в. При
их возникновении и в первые десятилетия существования между ними были принципиальные разногласия: «демократы» южных штатов выступали за сохранение подневольного труда негров, республиканцы Севера требовали отмены рабства негров и их
равноправия с белыми гражданами. После Гражданской войны 1861–1865 гг. существенные различия между этими партиями постепенно стерлись, хотя многие разногласия по вопросам внутренней и внешней политики есть и сейчас. Обе главные партии не имеют постоянных программ – они принимают лишь предвыборные манифеста, и то главным образом в год выборов президента, не имеют постоянного членства,
у них нет обязательных членских взносов, хотя в некоторых штатах у республиканцев
бывают членские билеты. Национальные съезды партий созываются раз в четыре года
для выдвижения кандидатуры президента, между съездами функционируют национальные партийные комитеты, избираемые съездами.
Обе партии пользуются определенными привилегиями в избирательной борьбе. Выдвинутые ими кандидаты (и не только на президентских выборах) регистрируются автоматически, тогда как кандидаты других партий, для того чтобы баллотироваться, должны получить на первичных выборах (праймериз) определенное число голосов или собрать под своим заявлением (петицией) определенное число подписей
избирателей (в разных штатах от 3 до 5%). Вся партийная деятельность, равно как и
4
порядок выборов, приспособлена в США к двухпартийной системе.
Большое влияние на политику государства, особенно экономическую, оказывают предпринимательские союзы, действующие в различных формах (отраслевые и
национальная ассоциации, торговые палаты и др.). Всего их насчитывается в стране
около 3 тыс. В общефедеральном масштабе действуют Национальная ассоциация
промышленников, включающая руководителей около 25 тыс. промышленных фирм, и
Торговая палата, членами которой являются более 3600 торговых фирм.
Профессиональные союзы США строятся частично по цеховому, а частично по
производственному признаку. Они немногочисленны, в США в профсоюзах состоит
менее 1 /5 всех работающих по найму. Крупнейшее профсоюзное объединение имеет
двойное название: Американская федерация труда – Конгресс производственных
профсоюзов, – принятое после их слияния. В состав этого объединения входит более
90% всех членов профсоюзов.
В США существует несколько фермерских организаций, которые в основном
заняты тем, что стремятся удерживать высокие цены на сельскохозяйственную продукцию, и в политической жизни участвуют не очень активно, преимущественно в
качестве группы давления на законодательную власть.
Весьма важной группой давления в США являются лоббисты, действующие
при конгрессе. Это американское изобретение теперь находит применение и в некоторых других странах, хотя и в меньших масштабах. Лоббисты – представители фирм,
банков, общественных объединений, ставящие своей целью способствовать или препятствовать принятию определенного законодательства в интересах тех лиц и организаций, которых они представляют. В США действует закон о лоббизме 1946 г. По
этому закону лоббисты обязаны зарегистрироваться у клерков конгресса и сообщить,
чьи интересы они представляют, кто финансирует их деятельность и каков их личный
гонорар. С одной стороны, лоббизм – проявление силы денег, их влияния на законодательство, с другой – регистрация и определенная открытость лоббизма дает возможность осуществлять общественный контроль за тем, в чьих интересах принимается тот или иной закон.
13.3 Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
В США выборы регламентируются в основном законодательством штатов, поскольку конституция передает вопросы о требованиях к избирателям на усмотрение
штатов (разд. 2 ст. I). В федеральном конституционном законодательстве США не
фиксируются принципы избирательного права. Практически выборы являются все5
общими (ценз оседлости составляет 30 дней для президентских выборов и от 1 до 30
дней – для других, что устанавливается законодательством каждого штата), равными,
так как каких-либо преимуществ для определенных социальных групп или категорий
населения не существует и приняты законы (1972 г.) и решения Верховного суда
(1964 и 1969 гг. и др.) о необходимом равенстве избирательных округов. Во все представительные органы выборы прямые (в сенат – с 1913 г.), но президент и вицепрезидент США избираются путем косвенных выборов (выборщиками). На выборах
применяется тайное голосование (бюллетени, избирательные машины, специальные
электронные карточки избирателей).
Избирательные округа в палату представителей одномандатные, в сенат –
двухмандатные (от каждого штата избираются два сенатора, обычно выдвинутые той
или иной партией). Для выборов президента и вице-президента вся страна составляет
единый национальный (федеральный) избирательный округ. В большинстве штатов
США регистрация избирателей необязательна. Не включаются в списки избирателей
умалишенные и осужденные к лишению свободы.
Для кандидатов в парламент, на высшие федеральные должности кроме обладания полнотой политических и гражданских прав устанавливаются дополнительные
условия: повышенный возраст (например, для президента – не менее 35 лет), срок
пребывания в гражданстве США (для сенатора – 9 лет, для кандидата на должность
президента – 14 лет), проживание в штате, от которого лицо избирается (это относится к членам конгресса). Существует и норма обычного права, согласно которой кандидат в парламент должен проживать в том округе, от которого баллотируется.
Кандидаты в представительные органы или на какую-либо должность в государственном аппарате (в США избираются многие должностные лица) выдвигаются
различным образом: на партийных съездах (конвентах), общими собраниями партийных фракций в конгрессе, на так называемых праймериз – первичных выборах, где
избиратели, считающие себя членами той или иной партии, путем голосования определяют кандидата в кандидаты. Лицо, получившее большинство голосов, будет затем
официально предложено в качестве кандидата.
Победитель определяется в США на основе мажоритарной системы относительного большинства (президент и вице-президент – на основе абсолютного большинства). Какого-либо обязательного процента явки избирателей для голосования не
существует, выборы признаются состоявшимися при любом числе голосующих (в
парламентских выборах обычно участвует менее половины избирателей, в президентских – иногда более половины). Федеральные выборы, проводимые раз в четыре года
6
одновременно для избрания президента и вице-президента, а также членов конгресса,
называются генеральными, а выборы раз в два года, когда избираются только члены
палаты представителей и часть сената, – промежуточными.
13.4 Законодательная власть
Конституция США исходит из принципа разделения властей в его «жестком»
варианте. Конгресс США состоит из двух палат: палаты представителей и сената.
Палата представителей избирается на два года в составе 435 депутатов по одномандатным округам (обычно баллотируются два кандидата: от Демократической и
Республиканской партий). Избранными могут быть только граждане США, достигшие
25 лет, состоящие в гражданстве США не менее семи лет и проживающие в том штате, где они баллотируются по избирательному округу.
Сенаторы избираются сроком на шесть лет, по два от каждого штата (обычно
баллотируется список из двух лиц от Демократической и такой же список от Республиканской партии), но действует принцип ротации: треть сенаторов обновляется каждые два года (в самом первом составе сената треть сенаторов избиралась на два года,
еще треть – на четыре года, так, чтобы затем каждый сенатор оставался в этой должности шесть лет). Для избрания сенатором необходимы 30-летний возраст, состояние
в гражданстве США не менее девяти лет, проживание в штате, от которого он избирается.
Депутаты и сенаторы являются профессиональными парламентариями, имеют
свободный мандат, не могут быть досрочно отозваны избирателями. Их депутатский
иммунитет ограничен: депутаты и сенаторы пользуются неприкосновенностью только
во время сессии, на пути на сессию и обратно, но за измену, тяжкие уголовные преступления и нарушение общественного порядка они могут быть арестованы и в этот
период.
Полномочия конгресса. К числу общих полномочий конгресса относятся полномочия: финансовые (установление и взимание налогов, пошлин, сборов на территории США, решения о займах, об уплате государственного долга, чеканка монеты, т.е.
регулирование денежного обращения, определение стоимости денежных знаков
США, установление наказаний за подделку ценных бумаг и монеты); в области экономики (обеспечение благосостояния США, регулирование вопросов банкротства,
торговли с иностранными государствами и между штатами, установление единицы
мер и весов, регулирование почтовых служб, содействие развитию науки и ремесел и
др.); в области обороны (обеспечение обороны США, объявление войны, набор армии
7
и флота и установление правил управления ими); в области охраны общественного
порядка (создание милиции для исполнения федеральных законов, отражения вторжений и подавления мятежей; милиция вправе карать морской разбой и тяжкие преступления в открытом море в соответствии с международным правом).
В конституции говорится также и о других полномочиях конгресса: издавать
законы о приеме в гражданство (о натурализации), создавать подчиненные Верховному суду федеральные суды, осуществлять исключительные законодательные полномочия для особого района местопребывания правительства, а также на территориях,
приобретенных у какого-либо штата для федеральных складов, арсеналов, доков и т.д.
Конгресс работает в сессионном порядке. Ежегодно созывается одна сессия, и
длится она обычно 7–8 месяцев (с перерывами). Во время сессии проводятся пленарные заседания, работают постоянные и другие комитеты, принимаются законы и резолюции, проводятся парламентские слушания, организуются дебаты по общественно
значимым вопросам внешней и внутренней политики.
Законы в США подразделяются на публичные (общего характера) и частные
(индивидуального действия – это обычно акты о выплатах из казны, об иммиграции,
натурализации отдельных лиц и др.). Законы принимаются в трех чтениях, по той системе, которая уже была рассмотрена в Общей части учебника. Обыкновенные законы
принимаются простым большинством состава обеих палат. Для принятия конституционных законов (в США это только поправки к конституции) требуются особые
условия, указанные выше. В случае возникновения разногласий между палатами создается согласительный комитет.
13.5 Исполнительная власть
Согласно конституции исполнительную власть в федерации осуществляет президент.Под руководством президента помимо министров работают различные ведомства, некоторые из них имеют более важный статус, чем министерства (например, Совет национальной безопасности). Президент непосредственно назначает множество
федеральных должностные лиц (один только сенат утверждает более полутора тысяч
таких наиболее важных назначений).
Вице-президент (его кандидатура предлагается кандидатом в президенты и голосуется одновременно с кандидатурой президента от соответствующей партии) существенных полномочий не имеет. Он замещает президента, председательствует в сенате и выполняет отдельные поручения президента.
Выборы президента и вице-президента. Президент и вице-президент США из8
бираются косвенным путем – выборщиками сроком на 4 года. Одно и то же лицо не
может быть избрано президентом более двух раз (это автоматически распространяется и на вице-президента, поскольку, как уже говорилось, они баллотируются в паре от
той или иной партии). Для пассивного избирательного права существуют повышенные требования по сравнению с требованиями к кандидатам в члены конгресса: кандидат в президенты должен быть не моложе 35 лет, иметь гражданство США по рождению (а не натурализованное гражданство), проживать в США постоянно не менее
14 лет.
В первых числах ноября (в первый вторник после первого понедельника) високосного года (раз в четыре года) избиратели голосуют за выборщиков от своего штата, представляющих ту или иную партию (в том числе за выборщиков от независимого кандидата). В каждом штате должно быть избрано такое число выборщиков, которое соответствует числу конгрессменов (депутатов и сенаторов), избираемых от данного штата. Три выборщика избираются также от округа Колумбия (всего выборщиков 538 человек). Каждый штат составляет один избирательный округ. Избирателям
обычно предлагается два списка выборщиков от двух партий, иногда – третий от имени независимого кандидата или третьей партии (такая ситуация хотя и редко, но
встречалась в истории США). После того как выборщики избраны, они голосуют за
кандидатуру президента. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное
большинство голосов выборщиков, т.е. 270.
Полномочия президента. В общем виде конституция устанавливает что президент обеспечивает выполнение законов и определяет полномочия всех должностных
лиц федерации. Президент представляет государство внутри страны и в международных отношениях, вправе заключать международные договоры (некоторые из них
называются исполнительными соглашениями и потому не подлежат ратификации сенатом, хотя должны представляться в обе палаты конгресса); он является главнокомандующим вооруженными силами и национальной гвардией (милицией штатов).
Президент имеет важные полномочия по отношению к конгрессу: он обращается к
нему с ежегодными посланиями о положении страны и рекомендует принятие определенных законов, созывает конгресс на чрезвычайную сессию, промульгирует законы и имеет право отлагательного вето, которое преодолевается обеими палатами (2/3
голосов присутствующих парламентариев в каждой), причем, по разным подсчетам,
на практике преодолевается значительное меньшинство всех вето президента. Президент назначает высших должностных лиц, послов, федеральных судей и т.д. с согласия сената (достаточно простого большинства в сенате). Президент руководит огром9
ным государственным аппаратом. Он несет ответственность за подготовку и исполнение государственного бюджета, представляет соответствующие документы конгрессу.
Он имеет право помилования, отсрочки приговоров, награждает медалями (орденов в
США нет), другими знаками отличия. Для реализации своих полномочий президент
издает указы, исполнительные приказы, директивы и другие акты. Многие из них
имеют нормативное значение.
Конституция США не знает понятия кабинета. Он существует по обычаю. Кабинет президента США невелик, в его состав входят министры и те лица, которым
президент предоставил этот ранг. В настоящее время это менее двух десятков человек: руководители 14 министерств, 3 министра без портфеля, в том числе постоянный
представитель США при ООН. Командующие тремя родами войск тоже имеют ранг
министра, но в состав кабинета не входят – они приглашаются на заседания по мере
надобности. Наряду с министрами большую роль в управлении государством играют
руководители других ведомств; некоторые из них даже более влиятельны, чем министры (помощник президента по национальной безопасности, директор ЦРУ и др.).
Число различных ведомств при президенте достигает нескольких сот, решающие их
них он возглавляет сам (Совет национальной безопасности, Совет по экономической
политике и др.). Поэтому в США принято говорить не о правительстве, а об администрации президента.
13.6 Судебная власть
В США самое большое в мире число юристов на душу населения, а в среднем в
год бывает 25 млн. судебных процессов. Здесь существуют две судебные системы:
федеральная система и судебная система штатов. Обе они возглавляются верховными
судами соответственно федерации и каждого штата. Судебная система США в соответствии с законом о судоустройстве 1789 г. состоит из трех звеньев: Верховного суда
США, апелляционных судов (их 12) и окружных судов (94). Военные суды составляют особое звено федеральной системы. Федеральные суды создаются по решению
конгресса, их судьи назначаются президентом с согласия сената и остаются в должности, пока ведут себя безупречно (т.е. пожизненно).
Главную роль в судебной системе США играет Верховный суд США. Он состоит из 9 членов, включая председателя, которые назначаются президентом США с
согласия сената. Верховный суд служит первой инстанцией по делам, где стороной
являются дипломаты иностранных государств или штат, но в основном он выступает
как апелляционная инстанция с элементами кассации. С 1803 г. Верховный суд осу10
ществляет конституционный контроль, будучи последней и решающей инстанцией по
данному вопросу. Конституции США институт судебного конституционного контроля неизвестен, он оформился на основе судебного прецедента. Верховный суд толкует конституцию США, проверяет конституционность законов США и штатов, проверяет законность нормативных актов исполнительной власти, устанавливает нормы
общего права (судебные прецеденты), если положения, сформулированные судом,
представляют собой не «попутно сказанные», а относятся к существу дела. Верховный суд США осуществляет только последующий судебный контроль (как и остальные суды, для которых он является решающей инстанцией) и лишь в связи с рассмотрением конкретного судебного дела, а не в виде особого иска о конституционности.
Суды штатов могут рассматривать дела как по законам штатов, так и по федеральным законам (по обычным делам последней инстанцией является верховный суд
штата, по вопросам конституционности – Верховный суд США). Судебные системы
штатов весьма разнообразны. Есть общие суды, мировые судьи, полицейские суды
(по уголовным делам), много различных специальных судов – по делам несовершеннолетних, по трудовым спорам, в прибрежных штатах – морские суды и т.д.
В учреждениях есть административный судья, назначаемый начальником
учреждения. Он выносит лишь предварительные решения пс жалобам граждан. Если
такое решение не опротестовано в общий суд или не отменено начальником учреждения, оно становится окончательным.
Суды формируются по-разному: судьи избираются населением, назначаются
мэрами городов, муниципальными властями, председателям? вышестоящих судов.
13.7 Американский федерализм
Субъектами федерации США являются 50 штатов. Территория США включает
также острова Пуэрто-Рико и Гуама. Острова Микронезии (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии и др.) являются «ассоциированными государствами» с
США. Большинство из них – члены ООН, у них есть избираемые парламенты и президенты. Пуэрто-Рико считается «свободно присоединившимся государством», этот
остров – не член ООН. Население Пуэрто-Рико и Гуама избирает законодательные
собрания и губернаторов (как и штаты). Законы США имеют здесь верховенство (как
и в штатах), но все эти территории (несубъекты федерации) не имеют представительства в сенате, а в палату представителей они посылают только по одному делегату
(резиденту-комиссару) с правом совещательного голоса. В прямом управлении США
находятся острова Восточное Самоа и Виргинские острова, имеющие статус террито11
рий США. Там существует практически назначаемая администрация. Особый статус
имеет федеральный округ Колумбия.
Штаты – это государственные образования. Все они равноправны, не обладают
государственным суверенитетом и не имеют права выхода из США Они принимают
свои конституции, которые должны соответствовать конституции США (конституции
штатов в отличие от конституции США принимались неоднократно и являются часто
гораздо более пространными). Штаты вправе издавать свои законы, обладают собственным гражданством. Их граждане равноправны на территории всей федерации.
Конституция запрещает штатам вступать в какие-либо союзы, договоры или конфедерации, без согласия конгресса облагать пошлинами импорт и экспорт, заключать соглашения с другим штатом или иностранным государством, содержать в мирное время войска.
Главой исполнительной власти в штате является губернатор, избираемый, как
правило, прямыми выборами (в одном из штатов – выборщиками) на 2–4 года. Законы
передаются на подпись губернатору, который обладает правом отлагательного вето
(оно преодолевается, как и в федерации).
Федерация США – относительно централизованная. В соответствии с доктриной дуалистического федерализма конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и сферу исключительной компетенции штатов.
13.8 Местное самоуправление и управление
Система местного самоуправления и управления в штатах строится на основе
административно-территориального деления. Большинство штатов делятся на графства. Всего в США более 3 тыс. графств. Их население избирает советы графств и
многих должностных лиц – шерифа, отвечающего за общественный порядок, прокурора или атторнея – представителя штата, казначея и др. Под руководством совета и
этих должностных лиц работают муниципальные чиновники, утверждаемые советом.
Коллегиального исполнительного органа совет не образует. Совет решает главным
образом вопросы местного бюджета, определяет программы развития.
Города выделены из графств и имеют свою систему самоуправления. В США
существуют три системы городского самоуправления. В большинстве городов применяется система совет – управляющий Население избирает совет, который избирает
мэра; но мэр только председательствует в совете и не занимается управленческой деятельностью. Управление осуществляет нанимаемый по контракту специалист – чиновник-менеджер. Он отвечает за исполнение бюджета, нанимает чиновников для
12
управления конкретными сферами, руководит их работой. Графства подразделяются
на тауны и тауншипы.
Кроме административно-территориальных единиц в США создано множество
специальных округов (школьные, экологические, противопожарные и др.), которые не
совпадают с административно-территориальным делением, а обусловлены естественными причинами и природными факторами. На службе в его органах занято более половины работников управленческого труда, доходы муниципальных бюджетов в совокупности равны приблизительно 40% федерального бюджета, хотя в местные бюджета отчисляются налоги со статей, дающих небольшие доходы. Полномочия местных органов расширяются по той же причине, что и полномочия штатов: им передаются социальные вопросы, отягощающие федеральный бюджет и бюджет штата.
Тема 14 Основы конституционного права Соединенного Королевства
Великобритании и Северной Ирландии
§ 1. Конституция Великобритании
Структура конституции. Конституция Великобритании считается неписаной,
поскольку наряду с письменными документами ее важной составной частью являются
неписаные конституционные обычаи, которые регулируют иногда несущественные,
обрядовые вопросы заседаний парламента. Конституция Великобритании состоит из
четырех категорий источников: статутов, судебных прецедентов, конституционных
обычаев, доктринальных источников.
Статут – акт (закон), принимаемый обеими палатами парламента в соответствии с установленной для этого процедурой и подписанный главой государства –
монархом. Все законы обладают одинаковой юридической силой. Однако к числу
конституционных актов принято относить только некоторые статуты: упомянутую
Великую хартию вольностей (она регулировала ряд вопросов взаимоотношений монарха и подданных, преимущественно знати), Хабеас корпус акт 1679 г. (он предусматривал некоторые судебные гарантии личной свободы), Билль о правах 1679 г., акты о престолонаследии (1701 г.), об объединении с Шотландией (1706 г.), о парламенте (1911 и 1949 гг.), о палате общин (1978 г.), о народном представительстве, которые
регулировали вопросы избирательного права, акты о гражданских правах, акты о министрах короны, о местном управлении (1985 г.), и др.
Судебный прецедент – это решения по конституционным вопросам так называемых высоких судов (Апелляционного суда. Высокого суда и др.), публикующих
13
свои решения, обязательные при рассмотрении аналогичных дел. Решения судов могут быть основаны на законах и предшествующих судебных прецедентах (это относится к так называемым общим королевским, вестминстерским судам). Поэтому совокупность таких прецедентов получила название общего права; в нем есть и прецеденты конституционного значения. Решения судов могут быть основаны на нормах
морали и этики, которые корректируют «несправедливые» правовые нормы (это относится к судам канцлера и получило название «право справедливости»). Судебными
прецедентами регулируются главным образом вопросы, относящиеся к привилегиям
короны, а также некоторые права граждан (подданных).
Конституционные обычаи (их называют также конвенционными нормами,
соглашениями) сложились в практической деятельности высших органов государства
(не судов). Конституционные обычаи имеют более существенное значение, чем судебные прецеденты (обычаи определяют, например, неприменение монархом права
вето, порядок формирования правительства, существование и роль кабинета министров, статус министров).
Доктринальные источники – это мнения выдающихся ученых-юристов по
вопросам конституционного права. К ним обращаются парламент, а также суды в
случае пробелов в конституционном регулировании.
Содержание конституции. В отличие от конституции США, которая хотя и
носит прагматический характер, но все же регулирует в системе некоторые основные
конституционные отношения, для британской конституции характерен крайне фрагментарный характер.
По конституции Великобритания – парламентарная монархия, сложное унитарное государство с автономными единицами и особым положением некоторых исторических регионов (Шотландия и др.), государство с демократическим режимом в
условиях действия двухпартийной системы. Неписаная конституция Великобритании
является исключительно гибкой, что позволяет постоянно и легко приспосабливать ее
к изменяющимся условиям. Но в связи с почтением к традициям это делается зачастую путем применения юридических фикций, без нарушения сложившихся норм.
Все законы, прецеденты, конституционные обычаи имеют в общем одинаковую силу
(применяемый обычай имеет обязательную силу, но не подлежит защите в судебном
порядке в случае его нарушения).
14.2 Основы правового статуса личности
Содержание основных прав определяется не столько законами,(хотя принят
14
ряд специальных законов, начиная с Билля о правах 1679 г.), сколько судебными прецедентами и конституционными обычаями. Главный из принципов, сложившийся в
результате этого, гласит, что граждане вправе делать все, что не запрещено правовыми нормами. Личные права регулируются немногими законами (например, упомянутым хабеас корпус актом), но конкретное регулирование этих прав обычно связано с
актами о процессуальных действиях (например, при обыске), с судебными прецедентами. В Великобритании действует несколько парламентских уполномоченных (комиссаров, омбудсманов), в том числе уполномоченный по делам администрации, который следит, в частности, за соблюдением прав граждан органами управления.
14.3 Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Выборы в нижнюю палату – палату общин (верхняя – палата лордов – не избирается, как и глава государства монарх) – имеют решающее значение для страны, ибо
палата общин формирует правительство. Избираются также представительные органы
на местах – советы. Выборы осуществляются на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Активным избирательным правом не обладают: пэры и пэрессы, имеющие титул не ниже барона (баронессы), поскольку они заседают в палате лордов; лица, отбывающие наказание в виде
лишения свободы по приговору суда; на определенный срок 10–15 лет лишаются этого права лица, осужденные за мошенничество на выборах.
Округа по выборам в парламент (651) одномандатные. Специальных избирательных комиссий по проведению выборов ни в центре, ни на местах в Великобритании не создается. В масштабах государства выборами руководит министерство внутренних дел, на местах – чиновники по выборам. Эти обязанности возлагаются либо на
шерифов графств – должностных лиц, ответственных за общественный порядок, либо
на председателей местных советов; им помогают муниципальные чиновники и неоплачиваемые активисты партий.
В связи с концепцией верховенства парламента долгое время отвергался также
институт референдума.
14.4 Законодательная власть
Законодательная власть в Великобритании принадлежит парламенту, но по
точному смыслу британской конституции парламент – триединое учреждение: оно
включает главу государства (монарха), палату лордов (исторически – палату знати и
высшего духовенства) и палату общин (исторически – палату простолюдинов). Хотя
15
глава государства по конституционной доктрине является составной частью парламента, с точки зрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти.
Палата общин состоит из 651 члена. Она избирается по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства. Депутаты (в Великобритании их принято называть членами парламента) обладают индемнитетом и ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также 40 дней
до начала и после завершения сессии.
Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата
преобразует себя в комитет всей палаты. Спикер избирается на весь срок полномочий
палаты и выходит из состава своей партии (считается беспартийным), так как должен
быть лицом беспристрастным (он не вправе даже обедать вместе с депутатами, чтобы
те не оказывали на него влияния). Спикер не может голосовать, он подает решающий
голос только в том случае, если голоса членов палаты разделились поровну. Кворум
для заседания нижней палаты – 40 депутатов.
Палата лордов, состав и численность которой изменяется, формируется в основном по наследственному признаку. Около 2/3 палаты составляют пэры (мужчины
и женщины, унаследовавшие дворянский титул не ниже барона), около 1/3 – пожизненные пэры (титул присваивается королем по рекомендации премьер-мини страны за
выдающиеся заслуги и не передается по наследству). Кроме того в состав палаты входят: 26 духовных лордов (архиепископы и епископы англиканской церкви, 20 пожизненно назначаемых королем (по совету премьер-министра) «лордов по апелляции»
(апелляционный комитет – по существу, высшая судебная инстанция страны по гражданским делам), несколько десятков человек, избираемых шотландскими и ирландскими лордами. В палате лордов председательствует лорд-канцлер. Кворум в палате – 3 лорда, заседания происходят на основе саморегулирования.
Законодательный процесс. Проект закона (билль) может быть внесен в любую
палату. Сначала рассматривается палатой общин и лишь затем передается в палату
лордов. Монарх обладает законодательной инициативой, но от его имени законопроекты представляют министры. Подавляющее большинство законопроектов, как и в
других странах, принимается по инициативе правительства (в Великобритании –
95%), для обсуждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день
в неделю. Законопроект рассматривается в трех чтениях, в первом чтении клерк палаты лишь зачитывает его заголовок, во втором чтении обсуждаются основные положе16
ния законопроекта, после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных
парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с поправками и голосованием.
После возвращения из комитета второе чтение в палате продолжается, могут
быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Перед этой стадией и в
процессе нее проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, представляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по
важным законопроектам и т.д. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предложениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование («за» и «против»). Если проект принят, он передается в палату лордов, где происходит аналогичная процедура. Парламент Великобритании (практически палата общин) осуществляет контроль за управлением, за деятельностью правительства.
Наиболее частой формой контроля палаты общин являются вопросы к премьер-министру (для них отводится специальное время один раз в неделю) и к министрам
(«час вопросов» бывает четыре дня в неделю – это обычно 40–50 минут сразу после
открытия пленарного заседания). Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозиции.
14.5 Исполнительная власть
Монарх в Великобритании считается источником значительной доли государственной власти, он – глава государства. Монарх в Великобритании – это символ
единства нации, преемственности государства. Он рассматривается как гарантия стабильности в обществе. Правительство, в силу британской двухпартийной системы в
значительной мере контролирует и парламент.
Глава государства в Великобритании занимает свой пост не путем выборов,
как в США, а по наследству. Применяется кастильская система наследования. Монарх
политически нейтрален, не является членом какой-либо партии, не подлежит политической ответственности в связи с управлением государством. Британский монарх обладает значительными полномочиями, которые в совокупности называются королевской прерогативой. Это исключительные права, установленные традицией, конституционными обычаями, иногда закрепленные судебным прецедентом и не зависящие от
воли парламента. Во взаимоотношениях с парламентом эти права, равно как и некоторые другие свои полномочия, монарх осуществляет по указанию правительства
(конкретно – премьер-министра). Монарх вправе распустить палату общин с назначе17
нием даты новых выборов, это он делает только по указанию правительства. К полномочиям монарха в области взаимоотношений с правительством относится назначение премьер-министра. Монарх обладает внешнеполитическими полномочиями. Он
является главой британского Содружества, представленным в некоторых его странах
генерал-губернатором, и как таковой промульгирует конституции этих стран и стран,
получивших независимость. Он является также главнокомандующим вооруженными
силами (юридически), назначает высших военачальников, присваивает воинские звания и сам имеет воинское звание.
У монарха есть прерогативы личного характера: королевские регалии (корона,
трон, мантия, держава, скипетр, титул, необходимое обращение к монарху «Ваше Величество»), королевский двор, состоящий из лиц, обслуживающих короля и членов
его семьи (эти лица имеют разные придворные титулы), цивильный лист – ежегодно
вотируемые парламентом деньги на личные нужды короля и содержание его двора,
освобождение от уплаты налогов. Монарх обладает обширными полномочиями, фактически они им самостоятельно осуществляться не могут, это «спящие прерогативы».
Все акты, исходящие от монарха, подлежат контрассигнации (подписи) премьерминистра: без его согласия акт монарха недействителен. При монархе существует
Тайный совет, состоящий из членов королевской семьи, епископов, министров (всего
около 300 человек). Совет собирается в торжественных случаях, но чаще всего он не
собирается или собирается несколько человек (его кворум – 3 человека), а от имени
Совета монарх издает «приказы в Совете». Этими приказами оформляются решения
кабинета.
Правительство. Конституционному праву Великобритании хорошо известен
термин «правительство» и почти неизвестен термин «кабинет», но на деле именно последний во главе с премьер-министром управляет страной. Правительство имеет
очень широкий состав (предельная численность его по закону – 95 человек, но обычно
это 75–80 министров, младших министров, секретарей и т.д.). Ранг министров имеют
генеральный прокурор и генеральный атторней – юридический советник правительства, его представитель в суде.
Правительство никогда не собирается на заседания и не принимав решений. Из
его состава выделяется более узкий кабинет ведущих министров (18–22 человека, в
1997 г. – 22), в их числе всегда государственные секретари внутренних дел и обороны,
лорд-канцлер, канцлер казначейства и др. Правительство назначается главой государства, формируется партией большинства в палате общин, представляет ей программу,
которая утверждается голосованием. Это акт выражения доверия правительству. В со18
став правительства входят, во-первых, главы министерств и ведомств, являющиеся
членами кабинета. Они получают все решения кабинета («внутреннего кабинета»).
Членами правительства являются министры и государственные министры, т.е. заместители ведущих министров а также все младшие министры – заместители других
министров, входящие в состав кабинета. Они участвуют в заседаниях кабинета по
приглашению. Есть территориальные министерства: по делам Шотландии, Уэльса,
Северной Ирландии. При премьер-министре и министрах существует множество
вспомогательных органов – комитеты, комиссии, секретариаты, службы Особое значение имеют парламентские службы, которые следят за дебатами в парламенте, информируют министра о вопросах, поднятых в парламенте (в основном касающихся
данного ведомства), готовят ему ответы на вопросы депутатов, выступления в парламенте.
Парламент может делегировать правительству право принимать акты, имеющие силу закона (делегированное законодательство), которые тоже оформляются как
акты министров. В Великобритании министерства имеют отделения на местах, с которыми местные органы самоуправления согласовывают назначение некоторых муниципальных чиновников.
14.6 Судебная власть
Судебная система Великобритании представляет собой сложную, децентрализованной систему. Низшая судебная инстанция по гражданским делам – помощники
судей в графствах. По малозначительным уголовным делам такую роль выполняют
магистраты – граждане, не являющиеся профессиональными судьями. На них возложены функции мировых судей. Вознаграждения за свою деятельность они не получают.
Более крупные гражданские дела (до 1 тыс.£) рассматривают суды графств. Те
уголовные дела, которые не подсудны общественным магистратам и мировым судьям
(в городах), рассматриваются Судом короны, созданным в 1971 г. Он может действовать в различных формах: дело может рассматривать окружной судья (судья специального судебного округа в графстве или группе графств), судья Высокого суда, адвокат, имеющий специальное образование и полномочия (барристер или солиситор),
исполняющий обязанности судьи. Если обвиняемый не признает обвинения, дело рассматривается с участием присяжных заседателей.
Более сложные гражданские и уголовные дела может рассматривать по первой
инстанции коллегия Высокого суда. Этот суд состоит из трех отделений: королевской
19
скамьи, возглавляемой лордом – главным судьей, канцлерского суда, возглавляемого
вице-канцлером, и отделения по семейным делам, возглавляемого судьей – председателем. Каждое из этих отделений может рассматривать любое гражданское или уголовное дело, но это дело должно соответствовать профилю отделения.
Вышестоящей судебной инстанцией является Апелляционный суд. В его составе 18 судей («лорды справедливости», которые образуют несколько коллегий,
каждая из трех судей). Коллегии рассматривают апелляции на решения отделений
Высокого суда (одна из коллегий рассматривает апелляции на решения по уголовным
делам).
Все три упомянутых судебных органа – Суд короны, Высокий суд и Апелляционный суд обобщенно называют высокими судами, иногда – высшими судами. Они
вправе создавать судебные прецеденты.
Решения Апелляционного суда, а в отдельных случаях – Высокого суда могут
быть обжалованы в высшую судебную инстанцию по гражданским делам – Апелляционный комитет палаты лордов, состоящий из 20 назначенных короной (на деле –
правительством) судебных лордов (при рассмотрении конкретного дела коллегия
включает далеко не всех их). Эти же судьи (иногда совместно с судьями заморских
территорий) образуют при рассмотрении некоторых дел Судебный комитет Тайного
совета. Он рассматривает, в частности, жалобы на решения судов членов Содружества, если они допускают обращение в Судебный комитет.
В Шотландии действует система судов, построенная с учетом старофранцузского права. Его влияние сказывается и на праве Шотландии.
В Великобритании есть административные суды (трибуналы), но они действуют при органах исполнительной власти и не являются органами административной
юстиции, подобными существующим во Франции или в Германии. Трибуналы специализированы в соответствии с профилем «своего» органа исполнительной власти: они
рассматривают вопросы связанные с налогами, здравоохранением, трудовыми спорами, другие дела, включая некоторые гражданские. Поэтому административные трибуналы в Великобритании (их 2 тыс.) не являются только административными в обычном смысле этого слова. Кроме того, они состоят не из государственных служащих
(судей), а из общественных деятелей, юристов.
14.7 Региональное и местное самоуправление и управление
Великобритания – сложное унитарное государство с автономией и с особенностями управления в некоторых историко-географических единицах.
20
С точки зрения особенностей самоуправления и управления в состав Великобритании входят несколько частей: Англия, Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия
(«исторические единицы») и несколько мелких островов вокруг Великобритании
(Сарк, Мэн, Нормандские острова и др.). Кроме того, Великобритания имеет колониальные владения: это остров Святой Елены, другие мелкие острова, Гибралтар. Англия особых органов управления не имеет, ею управляют общегосударственные органы. Шотландия и Уэльс юридически пользуются административной автономией своеобразного характера, но на деле управление ими осуществляется из центра – министрами по делам Шотландии и Уэльса, на местах – в главных городах Шотландии
(Эдинбурге) и Уэльса (Кардиффе) – существуют ведомства этих министров.
Во всех административно-территориальных единицах избираются советы сроком на четыре года. Лишь в малых приходах (с населением менее 150 человек) решения принимаются на общих собраниях (сходах) жителей – лиц, обладающих избирательным правом. Состав советов обновляется ежегодно на треть, председатель совета
(в городах он называется мэр) и вице-председатель переизбираются ежегодно. Исполнительного органа общей компетенции (исполкома) у советов нет, из состава совета
образуются специальные комиссии (1/3 их – эксперты, которые являются оплачиваемыми работниками). Комиссии ведают различными сферами местной жизни (дороги,
рынки, противопожарная служба, социальное обслуживание населения и др.) и нанимают для этого муниципальных чиновников, утверждаемых советом на пленарных заседаниях. В приходах избираются на один год председатель совета или председатель
приходского собрания. В крупных приходах есть комиссии. Назначенных на места
чиновников для контроля за местными органами самоуправления в Великобритании,
как и в США, нет, но контроль центра, естественно, существует.
ТЕМА 15. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФРАНЦУЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИИИ
15.1 Конституция Франции
Конституцией Франции обычно считается основной закон 1958 г., точнее, она
состоит из трех документов: Декларации прав человека и гражданина 1789 г., принятой во время Великой французской революции; преамбулы конституции 1946 г., конституции 1958 г. Конституция 1958 г. содержит также ссылки на некоторые международные акты, в которых участвует Франция (договор о Европейском союзе 1992 г.), и
21
другие основополагающие законы (например, об ассоциациях 1901 г.).
Конституция Франции 1958 г. невелика по объему, содержит 93 статьи, объединенные в 15 разделов. Это 17-я конституция со времени Декларации 1789 г.
Конституция 1958 г., в основном peryлиpyeт взаимоотношения органов государства. Она провозглашает принцип национального суверенитета, который осуществляется народом через его представителей и на референдуме, а также создание
французского Сообщества на базе свободного самоопределения народов колоний. В
конституции определено соотношение внутреннего и международного права: договоры и соглашения, ратифицированные Францией, имеют приоритет над внутренним
законодательством при условии взаимности. Конституция 1958 г. «жесткая», ее изменение проходит две стадии. Сначала проект об изменениях принимается раздельно
обеими палатами простым большинством голосов в идентичной редакции, а затем такой закон утверждается на референдуме или конгрессом парламента (совместным заседанием палат) большинством в 3/5 общего числа голосов. Право предлагать поправки к конституции принадлежит президенту, который должен делать это по предложению правительства, но на деле действует самостоятельно, а также членам парламента.
Конституционный контроль во Франции осуществляется двумя различными
органами – Конституционным советом и Государственным советом. Первый рассматривает конституционность актов парламента, второй – акты органов исполнительной
власти. Основная часть Конституционного совета назначается тремя высшими должностными лицами: президентом, председателем сената (верхней палаты парламента) и
председателем Национального собрания (нижней палаты). Каждое из этих должностных лиц назначает треть членов Совета на девять лет; их мандат невозобновляем,
быть членом Конституционного совета можно только один раз. Каждые три года обновляется треть членов Совета. Другая часть Конституционного совета – все бывшие
президенты республики. Нельзя совмещать должность в Совете с членством в парламенте и с должностями в государственном аппарате, а также с руководящей деятельностью в государственном или частном секторе экономики и с руководством политической партией.
Государственный совет назначается президентом и дает заключения правительству о соответствии его актов закону, а также оценивает с точки зрения конституционности акты регламентарной власти. Он имеет также судебные полномочия, о которых будет сказано ниже.
Конституционный контроль во Франции является, по существу, предварительным. Последующий конституционный контроль осуществляется лишь по
22
жалобам граждан в Конституционный совет на нарушение законом их конституционных прав, но это возможно лишь после рассмотрения таких жалоб Государственным
советом или судом.
По форме правления Франция – полупрезидентская, полупарламентарная республика, по форме территориально-политического устройства – сложное унитарное
государство (Корсика, Новая Каледония). Во Франции существует демократический
государственный режим.
15.2 Основы правового статуса личности
Конституция 1958 г. упоминает лишь об отдельных правах (равноправие, избирательные права, коллективное право народов на самоопределение), а также содержит общие положения, из которых можно сделать выводы о характере прав личности
во Франции, – положения о светском, социальном, демократическом государстве. Составной частью основ правового статуса личности является принцип равноправия.
Конституционные акты признают равенство перед законом, равноправие мужчины и
женщины, равноправие независимо от расы и национальности, равное право на труд
независимо от происхождения, взглядов или вероисповедания, равный доступ к образованию, культуре, приобретению профессии. К числу социально-экономических
прав относятся: право собственности и ее неприкосновенность (изъятие возможно на
основе закона, для общественных нужд и при условии справедливого и предварительного возмещения), право на равное налогообложение в соответствии с состоянием
граждан и контроль за его необходимостью, профсоюзные свободы и право на забастовку, право трудящихся участвовать через делегатов в коллективном определении
условий труда и в руководстве предприятиями, право личности и семьи на необходимые условия для развития право на охрану здоровья, материальное обеспечение, отдых, бесплатное образование на всех ступенях.
К числу политических прав, которые названы в основном в преамбуле Декларации 1789 г. и в законах, входящих в «конституционный блок» относятся: свобода
объединения, слова, печати, собраний, митингов, демонстраций. В Декларации прав
человека и гражданина 1789 г. записаны также и некоторые общие принципы осуществления этих прав: свобода состоит в возможности делать все, что не приносит
вреда другому, границы устанавливаются только законом; никого нельзя принуждать
тому, что не предписано законом.
Защита конституционных прав и свобод во Франции осуществляется не только
общими (как в Великобритании) и административными судами, но и специальными
23
органами – Конституционным советом и Государственным советом. В первом рассматриваются законы между их принятием парламентом и промульгацией президентом. Граждане в случае нарушения их конституционных прав также могут обращаться в Конституционный совет, но только после прохождения других инстанций.
Государственный совет рассматривает акты исполнительной власти, в том числе и на
предмет выявления нарушений конституционных прав граждан, но только в том случае, если эти акты изданы в качестве самостоятельных, а не в развитие на основе закона.
Существует также особый орган – парламентский посредник (омбудсман), но
его полномочия ограниченны. Обращаться к нему с жалобами на нарушения конституционных прав можно только через членов парламента; он не может вести собственное расследование, а лишь обращает внимание органов государства на нарушения.
15.3 Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Институтами непосредственной демократии, урегулированными правом, являются выборы и референдум. Активным избирательным правом пользуются граждане,
обладающие политическими и гражданскими правами, достигшие ко дню выборов 18
лет. Существует ценз оседлости: в избирательные списки вносятся лица, проживающие в коммуне (низовой единице административно-территориального деления), как
правило, не менее 6 месяцев. Пассивное избирательное право для выборов в Национальное собрание (нижнюю палату парламента) устанавливается с 23 лет, в сенат
(верхнюю палату) – с 35 лет. Для президента минимальный и максимальный возраст
не установлен. Кандидат в парламент и в местные органы самоуправления (советы)
может быть выдвинут одним избирателем (вследствие этого возможно и самовыдвижение), но фактически кандидаты выдвигаются партиями, другими объединениями,
только оформляется это как выдвижение избирателем. Запрещено выдвигать одного и
того же кандидата более чем в одном избирательном округе, а также одновременно в
обе палаты парламента. Установлена несовместимость мандата парламентария и
должности члена правительства, но можно быть одновременно парламентарием и депутатом местного совета, членом правительства и депутатом в местном органе самоуправления.
Нижняя палата избирается в два тура по смешанной мажоритарной системе: в
первом туре для избрания необходимо получить абсолютное большинство, во втором
– относительное большинство, но баллотируются все кандидаты, получившие в первом туре не менее 12,5% голосов избирателей. В первом туре обычно избирается не24
большое число депутатов.
Сенат избирается путем косвенных выборов – специальной избирательной
коллегией. Выборы сенаторов, таким образом, как бы трехстепенные: муниципальные представители участвуют в выборах третий раз – сначала их выбрали, затем из
своей среды они выбирают представителей в избирательную коллегию и, наконец, эти
представители будут участвовать в избрании сенаторов, оказывая решающее влияние
на исход выборов.
Голосование членов избирательной коллегии происходит в главном городе департамента (он же главный город региона); от департамента членами избирательной
коллегии избирается 2–3 и более сенаторов (всего сенаторов более 300), по пропорциональной системе избираются 69 сенаторов, остальные – по мажоритарной системе
абсолютного большинства в два тура.
Президент избирается прямыми выборами. Для выдвижения кандидатуры требуется 500 подписей но не рядовых избирателей, а лиц, занимающих определенные
должности: членов парламента, советов департаментов, совета Парижа, территориальных собраний, мэров. Причем эти подписи под заявлением о выдвижении кандидатуры должны представлять по меньшей мере 30 департаментов и заморских территорий из приблизительно 100. Избрание осуществляется по мажоритарной системе
абсолютного большинства, во втором туре баллотируются два кандидата, набравшие
наибольшее количество голосов в первом туре.
Региональные советы избираются по пропорциональной системе по многомандатным округам, панашаж и преференциальный вотум не допускаются. Существует
пятипроцентный заградительный барьер. Генеральные советы в департаментах избираются по мажоритарной системе, по одномандатным округам (округами служат исторические единицы – кантоны, не имеющие органов самоуправления и администрации). Они избираются на 6 лет с обновлением наполовину каждые 3 года.
При избрании муниципальных советов (городских, населенных пунктов, групп
поселений, которые обобщенно называются коммунами) используются разные системы. В крупных коммунах (более 3,5 тыс. жителей) применяется мажоритарная система, но по спискам партий: каждая партия должна выдвинуть столько кандидатур,
сколько членов совета избирается (обычно это число невелико), а избиратель голосует
за тот или иной список партии. Результаты выборов президента могут быть обжалованы в Конституционный совет, остальных выборов – в органы административной
юстиции.
Референдум. Конституционное право Франции предусматривает широкое ис25
пользование этого института. Предусмотрен конституционный референдум о поправках к конституции, если закон о поправках принят по инициативе депутатов парламента. Референдум может проводиться президентом по предложению правительства
или по совместному предложению обеих палат парламента, но только по определенному кругу проблем, установленному ст. 11 конституции. Это организация публичных властей, реформы в экономической и социальной политике и публичных службах, осуществляющих эту политику, ратификация международных договоров, которые могут отразиться на функционировании государственных институтов страны.
15.4 Законодательная власть
Парламент состоит из двух палат: Национального собрания (557 депутатов от
метрополии и 22 – от заморских территорий) и сената (321 член). Депутаты и сенаторы обладают депутатским индемнитетом, даже если их действия наказуемы по закону. Французский парламентарий имеет свободный мандат, но фракционная партийная
дисциплина во Франции в отличие, например, от США очень жесткая. Любой императивный мандат недействителен, права отзыва не существует. Совмещение депутатского мандата с государственными должностями невозможно, избранный должен отказаться от должности и некоторых других постов в течение двух недель после избрания.
Французский парламент обладает законодательными, контрольными, судебными, внешнеполитическими и иными полномочиями. Свои экономические полномочия. Осуществляя законодательную деятельность, парламент принимает обыкновенные, органические и конституционные (изменяющие конституцию) законы, но сфера
регулирования путем принятия обыкновенных законов ограниченна (органические законы принимаются по вопросам, указанным в конституции, а закон о ее изменении
можно принять по любому вопросу, кроме специально указанных в ней: например,
нельзя изменить республиканскую форму правления). Французский парламент – это
парламент с ограниченной компетенцией.
В конституции содержится перечень вопросов, по которым парламент может
принимать законы. По некоторым вопросам он издает законы-рамки, т.е. устанавливает лишь общие принципы, а детальную регламентацию осуществляет исполнительная власть (образование, труд, организация национальной обороны и т.д.). По другим
указанным в конституции вопросам (права и свободы граждан, преступление и наказание и др.) парламент издает исчерпывающие законы, а исполнительная власть не
может издавать нормативные акты. Все вопросы, не названные в конституции, регу26
лируются нормативными актами так называемой регламентарной власти – ордонансами и иными актами правительства. Право парламента издавать законы ограничивается также полномочиями президента, который может выносить законопроекты на
референдум, минуя парламент. Принятие обыкновенных законов проходит несколько
стадий. Правительственный законопроект представляется в любую палату, законодательное предложение депутата – только в бюро его палаты. Предложение депутата не
принимается, если оно требует увеличения расходов или уменьшения доходов государства. Бюро передает законодательное предложение в постоянную или специальную комиссию. После этого проект проходит три чтения: общую дискуссию, постатейное обсуждение, голосование в целом. Возможно четвертое и пятое чтения, если
законопроект возвращается из другой палаты непринятым. Однако правительство
вправе прервать любую дискуссию и потребовать «блокированного голосования» – с
учетом только поправок правительства.
Закон после принятия передается президенту для промульгации. Подготовку
закона к промульгации осуществляет генеральный секретарь правительства. Он собирает подписи министров, снабжает закон необходимыми приложениями. Президент в
течение 15 дней может потребовать нового рассмотрения закона. Это слабое вето.
Оно преодолевается путем вторичного принятия закона простым большинством голосов. Новое обсуждение законопроекта после применения президентом права вето
оформляется его декретом, в котором указывается, какая часть акта подлежит обсуждению и какая палата должна его начать. Для вторичного обсуждения законопроект
сначала поступает в соответствующую постоянную комиссию, а оттуда уже на пленарное заседание.
Издание органических законов также жестко регламентировано. Установлены
определенные сроки для изучения проекта законодателями (не менее 15 дней с момента его внесения). По органическим законам, касающимся верхней палаты, преодолеть ее вето невозможно, так как эти законы могут быть приняты только обеими палатами. Парламент может делегировать правительству законодательные полномочия, но
при наличии у последнего программы для их осуществления и на время. Ордонансы
для реализации этих полномочий должны быть внесены в парламент на утверждение.
Французский парламент применяет почти все известные формы контроля за
деятельностью правительства, кроме интерпелляции (хотя она и названа в регламенте,
но на деле осуществляется по процедуре резолюции порицания).
Вопрос о доверии правительство может поставить само в связи с его требованием к парламенту принять правительственную программу, декларацию об общей по27
литике или законопроект, оказывая тем самым давление на депутатов. В случае отказа
в доверии правительство не может распустить нижнюю палату (верхняя вообще не
подлежит роспуску), но у президента имеется «личное» право распустить нижнюю
палату, если он сочтет это необходимым. В отличие от вопроса о доверии резолюция
порицания вносится депутатами. Резолюция может быть принята только абсолютным
большинством голосов от общей численности нижней палаты (т.е. воздержавшиеся и
отсутствующие автоматически причисляются к голосующим против).
15.5 Исполнительная власть
Исполнительную власть осуществляют президент республики и правительство
(Совет министров) под председательством президента, а в качестве кабинета – под
председательством премьер-министра. Роль этих органов неодинакова, она зависит и
от расстановки политических сил в парламенте. Президент может принадлежать к одной партии, а правительство – к другой, поскольку оно может зависеть от партии
(партий) большинства в нижней палате.
Президент республики занимает главное место в системе органов государства.
Даже разделы конституции, посвященные высшим органа и государства, начинаются
не с законодательной власти, а с президента Президент следит за соблюдением конституции, является гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдена международных договоров. Он обеспечивает своим арбитражем
нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства.
Президент обладает большими полномочиями, которые можно разделить на
две группы: осуществляемые им самостоятельно (личные полномочия) и требующие
контрассигнатуры премьер-министра (иногда также отдельных министров, ответственных за выполнение данного акта президента). К первой группе полномочий относятся: 1) право роспуска Национального собрания по своему усмотрению; 2) право
ввести в стране чрезвычайное положение; 3) право назначать премьер-министра, министров, высших гражданских и военных должностных лиц и смещать их; 4) право
передавать на референдум законопроекты; 5) право обращаться с посланиями к палатам на их раздельных заседаниях; 6) право председательствовать в Совете министров
по своему усмотрению; 7) право обращаться в Конституционный совет с запросами и
назначать треть его членов; 8) президент – глава вооруженных сил, он председательствует в различных советах и комитетах обороны; 9) президент ратифицирует международные договоры; 10) президенту принадлежит право помилования.
28
Полномочия президента, требующие контрассигнатуры членов правительства,
немногочисленны: созыв парламента на чрезвычайную сессию; подписание декретов
и ордонансов, принятых Советом министров; назначение на гражданские и военные
должности; назначение дипломатических представителей. Большинство полномочий
– это личные полномочия президента, они не требуют контрассигнатуры.
Правительство. Правительство Франции – Совет министров состоит из премьер-министра и министров (в 1997 г. – 32 министра, в том числе 4 женщины). Их
назначает президент (министров – по представлению премьера). Вице-премьера во
Франции нет. Президент может назначать министров по своему усмотрению, но при
этом должен учитывать расстановку сил в парламенте: правительство должно пользоваться доверием парламента.
Полномочия правительства делятся на две группы. Наиболее важные из них
правительство осуществляет коллегиально, на заседании Совета министров, и в этом
случае решающая роль в направлении деятельности правительства принадлежит президенту. Другие полномочия осуществляются на заседаниях кабинета правительства.
15.6 Судебная система Франции
Основы судебной системы были заложены в 1958 г. Французское правосудие
основывается на нескольких принципах: коллегиальность; профессионализм; независимость. Закон 1977 г. установил принцип бесплатности правосудия: расходы при его
осуществлении возлагаются на государство при рассмотрении гражданских и административных дел. Еще один принцип - равенство перед правосудием и нейтральность
судей, публичное рассмотрение дела и возможность двойного рассмотрения дела, т.е.
в первой и апелляционной инстанциях, за некоторыми исключениями (по малозначительным проступкам). Всегда имеется возможность кассационного обжалования.
По общему правилу (за исключением судов присяжных) уголовные и гражданские суды находятся в одном судебном учреждении. Судебная система Франции многоступенчата, и ее можно разделить на две ветви - собственно судебную систему и систему административных судов. Кроме того, есть суды со специальным назначением.
Низшую ступень в системе судов общей юрисдикции занимают трибуналы малой инстанции, как минимум, один в каждом главном городе департамента, в крупных судебных округах и иногда в крупных кантонах (т.е. в территориальной единице более
высокого уровня). Хотя дела в этом трибунале рассматриваются единолично судьей,
но в суде состоит несколько магистратов. Магистратами в этом суде являются судьи
трибунала большой инстанции, командируемые на три года (возможно продление
29
срока). Трибунал большой инстанции приходится один на департамент, но в больших
департаментах есть по нескольку таких трибуналов (всего 181). Эти трибуналы делятся на палаты (как минимум по гражданским делам и исправительный суд). При трибуналах большой инстанции действуют следственные судьи, назначаемые на три года
с возможностью повторных назначений. В некоторых таких трибуналах может быть
по нескольку следственных судей (70 - в Париже). По незначительным делам расследование проводится полицией. Во Франции существует 34 апелляционных суда, в
юрисдикцию которых входит от 2 до 4 департаментов. Состав таких судов различен: в
Париже такой суд имеет 25 палат, а четыре суда - только одну, которая меняет название в зависимости от характера рассматриваемого дела. Апелляционный суд всегда
выносит свои решения коллегиально. Гражданско-правовая часть апелляционного суда включает по меньшей мере две палаты - по гражданским и по социальным делам.
Часто имеется палата по торговым делам. В составе такого суда имеется обвинительная палата - по гражданским и по социальным делам. Часто имеется палата по торговым делам. В составе такого суда имеется обвинительная палата - одной из ее функций является функция дисциплинарного суда в отношении офицеров судебной полиции (офицеров МВД и военной жандармерии и др.). В этом суде также действует палата по делам несовершеннолетних. Независимо от апелляционного суда в каждом
департаменте имеется суд присяжных; есть суды присяжных и по делам несовершеннолетних; обжалование решений этих судов производится в Кассационный суд. Состав суда присяжных - три члена, а его председатель обязательно является членом
апелляционного суда. В состав суда входит 9 присяжных, подбираемых по спискам
избирателей. Суд действует в сессионном порядке. Перед открытием сессии первый
председатель суда путем жеребьевки подбирает 35 присяжных и 10 их заместителей;
из этих лиц формируется коллегия присяжных. Выполнение обязанности присяжного
обязательно под угрозой штрафа.
Во Франции действует значительное число судебных органов специального
назначения: торговые суды, формируемые коммерсантами посредством двухстепенных выборов, советы прюдомов (всего в стране 281). Каждый совет включает 5 секций, рассматривающих дела в торговой сфере, промышленности, сельском хозяйстве,
в сфере обслуживания. Кроме того, существуют 409 судов по арендным делам, учреждаемых на паритетной основе и рассматривающих споры между арендодателями и
арендаторами.
Военные суды - исправительный трибунал и суд присяжных - рассматривают
дела в соответствии с Кодексом военной юстиции. На вершине судебной иерархии
30
находится Кассационный суд. Он является кассационной инстанцией и имеет очень
сложную структуру. В его состав входят пять палат по гражданским и одна - по уголовным делам. Во Франции в качестве отдельной существует ветвь административной
юстиции, возглавляемая Государственным советом; в нее входят административные и
апелляционные административные суды. Первых в стране насчитывается 25.
Прокуратура представлена прокурорами при судах на разных уровнях. Низший
уровень - прокурор при суде большой инстанции, затем - генеральный прокурор с заместителями при апелляционном суде. Прокуратура при Кассационном суде включает
генерального прокурора, его первого заместителя и заместителей. Все прокуроры
подчиняются министру юстиции. Они представляют в судах одну из сторон процесса
- государство и поддерживают обвинение.
15.7 Региональное и местное самоуправление и управление
Французская Республика охватывает континентальную территорию и остров
Корсика. Кроме того, Франция владеет четырьмя заморскими департаментами (Гваделупой, Французской Гвианой, островами Реюньон и Мартиникой), каждый из которых представляет собой регион (по закону от 31.12.1982г.)., а также четырьмя заморскими территориями с особым статусом (островами Уоллис и Футуна, Новой Каледонией, Французской Полинезией и Французскими южноантарктическими территориями).
Французской
республике
принадлежат
еще
два
административно-
территориальных образования – о. Майотта и Сен-Пьер и Микелон.
Франция делится на регионы, департаменты и коммуны, которые считаются
территориальными коллективами, и потому в них есть выборные органы самоуправления. Наряду с этим существуют административные округа, где выборных органов
самоуправления нет и управляет назначенный сверху супрефект.
Низовой административно-территориальной единицей является коммуна (община). Крупные города тоже имеют статус общин, но с более широкими полномочиями (самоуправление крупных городов идет еще от прошлых веков). В общине избирается совет сроком на 6 лет (9–69 человек). Он в свою очередь тайным голосованием
избирает на 6 лет мэра и его заместителей, ведающих управлением. Мэр одновременно по должности является представителем государственной власти в коммуне. Каждая
коммуна имеет свой устав. Коммунальный (муниципальный) совет принимает бюджет, устанавливает местные налоги, распоряжается имуществом коммуны, утверждает служащих, принимает программы развития, занимается рынками, санитарией,
местными дорогами и т.д.
31
В департаментах (их 96 во Франции и 3 заморских департамента) избирается
генеральный (департаментский) совет тоже на 6 лет. Он ведает примерно теми же вопросами, что и коммунальный совет, но его полномочия гораздо шире. Как отмечалось, совет обновляется по частям (на 1/2 через 3 года). Исполнительным органом совета с 1982 г. является не назначаемый префект (позже он получил название комиссара республики, но сегодня используется и прежний термин), а избираемый им председатель совета. Некоторые департаменты метрополии (это крупные города, в том числе
Париж, Лион) разделены на внутригородские районы (округа) с избираемыми советами и мэрами.
Наряду с избираемыми органами во Франции в административно-территориальных единицах имеются назначенные сверху чиновники – представители
государства. В регионе это комиссар республики – региональный префект (им является по совместительству комиссар самого крупного в регионе департамента), в департаменте – также комиссар республики (префект), в округе, не являющемся «территориальным коллективом» и не имеющем своего совета, есть супрефект. Комиссар республики назначается Советом министров. Он представляет в своей административнотерриториальной единице правительство и каждого министра, руководит деятельностью государственных служб (ему подчинены, однако, не все службы министерств на
местах), несет ответственность за соблюдение национальных интересов, законов, за
поддержание общественного порядка.
ТЕМА 16 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИЯ
16.1 Конституция Германии
Конституция Германии 1949 г. – Основной закон, четвертая в истории Германии конституция принята Парламентским советом, в состав которого входили 65 депутатов, избранных ландтагами земель, а также 5 представителей от Берлина. После
принятия Парламентским советом конституция была ратифицирована ландтагами западногерманских земель, кроме Баварии (Свободного баварского государства).
Федеративная Республика Германия определяется конституцией как демократическое, социальное и правовое государство. Изменение и дополнение конституции
может быть осуществлено только специальным конституционным законом, который
принимается 2/3 голосов в каждой палате парламента (бундестаге и бундесрате). В
32
ФРГ существует специальный орган конституционного контроля – Федеральный конституционный суд, который состоит из двух палат (сенатов) по 8 судей в каждой, в
общей сложности – из 16 судей. Половина из них избирается бундестагом (нижней
палатой парламента), половина – бундесратом (верхней палатой). Бундестаг избирает
судей путем косвенных выборов, создавая для этого специальную комиссию на основе пропорционального представительства политических партий. Бундесрат проводит
прямые выборы. Кандидат на должность судьи должен получить 2/3 голосов. Для
кандидатов установлены довольно жесткие условия: трое судей в каждом сенате
должны быть избраны из состава судей пяти высших судов страны (в ФРГ нет единого верховного суда), пять других членов должны иметь возраст не менее 40 лет и соответствующий диплом о юридическом образовании. После избрания судьи назначаются на должность декретом президента республики. Срок их полномочий – 12 лет,
повторное избрание не допускается.
Дела рассматриваются одним из двух сенатов суда при кворуме в 6 судей. В
конституционных судах земель применяется устный состязательный процесс. Решения Федерального конституционного суда обязательны для всех органов федерации,
земель, всех ведомств и судов. В некоторых случаях, специально перечисленных в законе о Федеральном конституционном суде, его решения имеют силу закона.В землях
(субъектах федерации) действуют конституционные суды. земель (в землях есть свои
конституции). Конституционные суды земель вправе контролировать соответствие
актов земель как федеральной, так и местной конституции.
16.2 Основы правового статуса личности
Положения о правах, свободах и обязанностях личности содержатся в первом
разделе конституции («Основные права»). В связи с разделом Германии и по другим
причинам правовое регулирование статуса личности конституцией осуществлялось по
двум направлениям: права человека и права немцев.
Регулируя правовой статус личности, конституция уделяет особое внимание
политическим и личным свободам, однако закрепляет и социально-экономические
права.
В конституции Германии содержится обычный перечень политических прав и
свобод: свобода выражения и распространения мнений, свобода печати, свобода доступа к информации, свобода мирных собраний право на объединение и др. Предусматривается право индивидов, коллективов обращаться в государственные органы с
жалобами и просьбами.
33
Среди личных прав и свобод конституция называет следующие: право на
жизнь и физическую неприкосновенность, на неприкосновенность жилища (без разрешения хозяина и постановления судьи проникновение в жилище возможно лишь в
случае опасности для общества и лица, для предотвращения нарушений общественной безопасности и порядка), на тайну переписки, на свободу передвижения, на свободу совести, равный доступ к государственным должностям независимо от религиозных убеждений и мировоззрения.
В конституции предусмотрены юридические гарантии прав и выполнения обязанностей.
16.3 Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
В конституции ФРГ содержатся отправные положения, касающиеся основных
форм непосредственной демократии: выборов, референдума и народной инициативы.
Активным избирательным правом пользуются все немцы (после объединения Германии – граждане единого немецкого государства), достигшие 18-летнего возраста, если
они не лишены избирательных прав. Другим требованием для активного избирательного права является трехмесячный ценз оседлости, но не на территории общины, а на
территории всей Германии. На выборах местных представительных органов избирательными правами на тех же условиях пользуются и неграждане ФРГ.
На выборах в парламент ФРГ, а именно в его нижнюю палату (верхняя не избирается), действует смешанная избирательная система, соединяющая элементы мажоритарной и пропорциональной систем. Половина депутатов бундестага избирается
по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам, другая половина – по спискам политических партий. Причем кандидаты от партий не образуют
общефедерального списка, а создают свои списки в каждой земле, т.е. в каждом субъекте федерации. Избиратель имеет два голоса: один подает за кандидата в избирательном округе (голосуя по одному из бюллетеней), а другой – за кандидатов той или
иной партии (в целом за ее список по другому бюллетеню). Итоги голосования по
первому бюллетеню подводятся по мажоритарной системе относительного большинства, по второму бюллетеню – по пропорциональной системе.
16.4 Законодательная власть
Основной закон не содержит термина «парламент». В принятии федеральных
законов наиболее активное участие принимают два коллегиальных органа: Бундестаг
и Бундесрат. Первый из них является избираемым, а второй – назначаемым. Бундестаг
34
– избираемый коллегиальный орган, принимающий федеральные законы. Таким образом, парламент согласно этим воззрениям является однопалатным, Бундесрат же
представляет собой собрание земель. Функции и полномочия Бундесрата аналогичны
традиционным функциям и полномочиям слабых верхних палат парламентов, поэтому его вполне можно считать верхней палатой парламента ФРГ, а сам этот парламент
можно характеризовать как двухпалатный.
Бундестаг избирается единовременно на 4 года прямыми всеобщими равными
выборами по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе.
Частично депутаты избираются от одномандатных избирательных округов по мажоритарной системе относительного большинства, а частично – по земельным партийным спискам с использованием пятипроцентного заградительного барьера
Члены Бундесрата назначаются правительствами земель из своего состава и отзываются таким же образом. Число мест, которое имеет каждая земля в Бундесрате,
колеблется от трех до шести в зависимости от численности населения земли. При
этом голоса членов Бундесрата от каждой земли подаются только согласованно, что
наилучшим образом служит выражению и балансу интересов земель и предназначению Верхней палаты.
Палаты имеют председателей, их заместителей, бюро, секретариаты, парламентские комитеты – постоянные и временные, а Бундестаг – также партийные фракции. Заседания палат являются публичными, если только сама палата не примет постановление о проведении закрытого заседания. Решения принимаются большинством голосов. Палаты имеют регламенты.
Депутаты Бундестага обладают свободным мандатом, а члены Бундесрата –
императивным. Одно лицо не может одновременно быть одновременно депутатом
Бундестага и членом Бундесрата. Основное направление деятельности германского
парламента – законотворчество. Законы принимаются по вопросам исключительной
компетенции федерации, конкурирующей компетенции федерации и земель и рамочной компетенции федерации.
Законопроекты вносятся в Бундестаг. Правом законодательной инициативы
обладают Федеральное правительство, депутаты Бундестага и Бундесрат. При этом
законопроекты Федерального правительства вносятся через Бундесрат, который высказывается о них в течение шести недель, а по проектам, объявленным правительством срочными, – в течение трех недель. Наоборот, законопроекты Бундесрата
направляются в Бундестаг через Федеральное правительство, которое в течение 3 месяцев обязано высказать по ним свою точку зрения. Депутаты Бундестага могут вно35
сить законопроекты напрямую в свою палату, но не единолично, а лишь в количестве
не менее 5% от общего числа членов палаты или от имени одной фракции.
Законопроекты, как правило, рассматриваются в Бундестаге в трех чтениях,
между которыми они обсуждаются в комитетах. Третье чтение завершается принятием закона (или его отклонением). Принятый Бундестагом закон немедленно передается в Бундесрат для одобрения. Одобрение может быть выражено в активной или пассивной формах, т.е. путем голосования или без такового. Впрочем, некоторые законы
нуждаются в обязательном активном согласии Бундесрата. Это ряд финансовых законов, законы о территориальных изменениях федерации, об изменении Основного Закона и др. Если Бундесрат дает согласие, закон считается принятым окончательно, а
если нет – он в течение трех недель с момента получения принятого Бундестагом закона может потребовать созыва комитета, образуемого из парламентариев обеих палат, для совместного обсуждения законопроекта. Бундестаг вправе делегировать право издавать акты по вопросам законодательства Федеральному правительству, федеральному министру или правительству земли. Еще одно важное направление деятельности парламента ФРГ – контроль над деятельностью Федерального правительства,
члены которого несут коллективную и индивидуальную ответственность перед Бундестагом. Бундестаг может сместить Федерального канцлера путем выражения ему
конструктивного вотума недоверия, т.е. путем избрания нового канцлера. В этом случае все правительство уходит в отставку. Основной Закон ФРГ установил и другую
форму политической ответственности Федерального правительства перед парламентом. Это вотум доверия. Вопрос о доверии ставится Федеральным канцлером. Если за
доверие не проголосует большинство депутатов Бундестага, то по предложению Федерального канцлера Федеральный президент в течение 21 дня может распустить
Бундестаг. Право на роспуск прекращается, если Бундестаг большинством голосов
изберет нового Федерального канцлера. Парламент ратифицирует многие международные договоры. Он может объявить состояние обороны, если страна подверглась
агрессии или ей угрожает такая агрессия.
16.5 Федеральный президент
Федеральный президент избирается Федеральным собранием – специальным
органом, созываемый для избрания президента в сроки, установленных Основным Законом. Федеральное собрание состоит из депутатов Бундестага и такого же количества представителей, избираемых ландтагами (парламентами) земель. Пассивным избирательным правом обладают граждане ФРГ, достигшие 40 лет. Избрание Феде36
рального президента происходит без прений. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов. Если после проведения двух туров голосования абсолютного большинства не получил никто, то в третьем туре избранным считается кандидат, за которого проголосовало относительное большинство членов Федерального собрания. Федеральный президент избирается на пять лет. Непосредственное переизбрание допускается только один раз. Согласно Основному Закону
Федеральный президент не может входить ни в состав правительства, ни в состав
парламента, как федерации, так и земли. Федеральный президент представляет государство в международно-правовых отношениях, он заключает от имени ФРГ договоры с иностранными государствами, аккредитует и принимает послов. Президент
назначает и увольняет федеральных судей, чиновников, офицеров и унтер-офицеров,
если законом не установлено иное. В отдельных случаях он осуществляет от имени
федерации помилование. Основной Закон устанавливает, что условием действительности актов Федерального президента является их контрассигнация Федеральным
канцлером или компетентным министром. Исключение составляют акты об отставке
Федерального канцлера и роспуске Бундестага.
На президента распространяются нормы об иммунитете депутатов Бундестага.
Он может быть лишен должности Федеральным конституционным судом, если тот
установит, что президент виновен в умышленном нарушении Основного Закона ФРГ
или иного федерального закона. Суд может принять решение только на основании обвинения, выдвинутого в отношении президента Бундестагом или Бундесратом 2/3 голосов (предложение может исходить не менее чем от 1/4 депутатов одной из палат).
После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд может своим
приказом временно отстранить президента от должности вплоть до разрешения дела.
Функции президента в случае каких-либо препятствий к выполнению им своих
полномочий или их досрочного прекращения осуществляет председатель Бундесрата.
16.6. Федеральное правительство
Федеральное правительство состоит из Федерального канцлера (главы правительства) и федеральных министров. Федеральный канцлер избирается Бундестагом
по предложению Федерального президента. Если кандидат получил абсолютное
большинство голосов в Бундестаге, он считается избранным. Если предложенное президентом лицо не избрано, то в течение 14 дней после голосования по кандидатуре
президента Бундестаг может избрать канцлера по своему усмотрению – опять же абсолютным большинством голосов. Если в этот срок избрание не состоялось, незамед37
лительно проводится новый тур голосования, где избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов. Причем если в результате этого последнего голосования кандидат соберет абсолютное большинство голосов членов
Бундестага, Федеральный президент обязан в течение семи дней назначить его канцлером. Если же за кандидата проголосовало лишь относительное большинство депутатов, президент в течение семи дней либо назначает его, либо распускает Бундестаг
(ст. 63 Основного Закона).
Федеральные министры назначаются Федеральным президентом по предложению Федерального канцлера и увольняются в том же порядке.
Федеральный канцлер играет особую роль и в правительстве, и в государственном механизме в целом. Именно он определяет основные направления политики
и несет за них ответственность, прежде всего за деятельность правительства: со сменой канцлера оно в полном составе уходит в отставку (ст. 69).
16.7 Основы судебной системы
Основы судебной системы установлены в разделе IX Основного Закона, который провозглашает, что судебная власть вверяется судьям, она осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами, предусмотренными конституцией, и судами земель.
Федеральный конституционный суд – это орган конституционной юстиции. Он
состоит из 16 федеральных судей, половину из которых избирает Бундестаг, а половину – Бундесрат. Часть судей Федерального конституционного суда избирается из
числа судей других высших судебных органов, а часть – из состава граждан, достигших 40 лет и имеющих диплом, дающий право занимать должность судьи. Избранные
судьи назначаются на должность Федеральным президентом. Основной закон устанавливает правило о несовместимости должности судьи Федерального конституционного суда: он не может входить ни в состав Бундестага, ни в состав Бундесрата, ни в
состав Федерального правительства, ни в соответствующие органы земель. Срок полномочий судей составляет 12 лет, а предельный возраст их пребывания в должности –
68 лет. Федеральный конституционный суд разделен на две палаты, каждая из которых включает по 8 судей. Решения Федерального конституционного суда имеют постановляющий характер.
В Основном Законе ФРГ говорится еще о пяти ветвях юстиции: общей, административной, финансовой, трудовой и социальной, которые возглавляются соответственно Федеральной судебной палатой, Федеральным административным судом,
38
Федеральным финансовым судом, Федеральным судом по трудовым делам и Федеральным судом по социальным делам.
Система общих судов включает действующие в землях участковые суды (суды
первой инстанции), суды земель (апелляционная инстанция, а по некоторым делам –
первая), высшие суды земель (апелляционная и надзорная инстанция) и Федеральную
судебную палату, выступающую надзорной инстанцией. Система специальных судов
имеет, как правило, три уровня: первой, апелляционной и надзорной инстанции.
Основной Закон закрепляет главные принципы судебной системы – несменяемость и независимость судей, подчинение их только закону, недопустимость создания
чрезвычайных судов, учреждение судов только законом. Органы прокуратуры в ФРГ
действуют при судах соответствующего уровня.
16.8 Германский федерализм
ФРГ – это конституционная федерация, учрежденная на основе конституции
1949 г. Систему отношений федерации и земель, а также земель между собой обычно
характеризуют как кооперативный федерализм, поскольку существует законодательно оформленное их сотрудничество между собой.
После объединения двух германских государств в состав ФРГ входит 16 земель, являющихся ее субъектами, в том числе три города – Берлин, Гамбург и Бремен.
Германская федерация в своей основе симметрична, хотя определенные элементы
юридического неравенства между землями все же есть. Различаются исключительная
компетенция федерации (это 11 вопросов, в том числе внешние отношения, оборона,
железные дороги, почта, телесвязь и др.), конкурирующая (совместная) компетенция
и компетенция земель. Земли имеют свои законодательные органы – ландтаги (сенаты). Обычно они однопалатные (в Баварии две палаты) и избираются гражданами в
разных землях на 4 года или 5 лет. Они формируют правительства земли на основе
тех же принципов, что и федерация. Положение премьер-министра земли аналогично
положению федерального канцлера.
16.9 Местное самоуправление и управление
Земли делятся на округа (их более 50), округа – на районы и города, имеющие
статус районов (в общей сложности их около 630), районы делятся на общины (многие города имеют статус общин). В целом по стране 90% сельских общин и 10% – городских. Во всех административно-территориальных единицах, кроме округов, существуют представительные органы, избираемые гражданами (а иногда и постоянно
39
проживающими негражданами) на срок от 4 (например, в земле Гессен) до 6 лет (Бавария). В самом общем виде схема управления в округах, районах, общинах сходна.
Во главе округа стоит правительственный президент (регирунгспрезидент), назначенный правительством земли. Он следит за соблюдением законов и актов правительства
и федерации, и земли. Представительного органа в округе нет. В районе имеется избираемое на срок от 4 до 6 лет районное собрание, в выборах в некоторых землях
участвуют и постоянно проживающие граждане. Глава администрации района – ландрат избирается в одних землях районным собранием, в других – непосредственно избирателями. В общинах население избирает муниципальный совет. Он или непосредственно граждане избирают бургомистра (обербургомистра в общинах с населением
более 50 тыс. человек). Бургомистр нередко избирается (иногда нанимается по контракту) на длительный срок: 8–12 лет.
Обычно различают четыре модели организации местного самоуправления
и управления в общинах: 1) южногерманская модель (например, в Баварии). Представительный орган – совет общины и исполнительный орган – бургомистр составляют в известной мере единую коллегию. Ведущая роль принадлежит совету; 2) северогерманская модель (например, в земле Нижняя Саксония). Представительный орган
(совет и др.), избранный населением, избирает директора общины и исполнительный
комитет. Решающая роль также принадлежит совету; 3) модель совет – бургомистр
(земли Пфальц, Саар). Представительный орган избирается населением, бургомистр
избирается представительным органом и является по должности его председателем.
Однако в отличие от южногерманской модели бургомистр обладает значительными
полномочиями, единолично решая важные вопросы; 4) модель совет – магистратура
(земля Гессен, земля-город Гамбург). Представительный орган избирается населением, а исполнительным органом является коллективная магистратура, избираемая советом. Магистратура состоит из оплачиваемого бургомистра (нередко им является, по
существу, нанимаемый на срок специалист по управлению, который лишь оформляется на должность в порядке избрания) и неоплачиваемых членов магистратуры – своего рода совета при бургомистре. Важные вопросы решаются коллегиально, а бургомистр ведет в основном текущую работу по управлению.
Тема 17. Основы конституционного права Итальянской Республики
17.1 Конституция Италии
40
Конституция Италии принята Учредительным собранием 22 декабря 1947 г.,
структурно имеет классическую форму и включает все основные вопросы регулирования на таком уровне. Она закрепила обширный круг прав и свобод, провозгласила
народный суверенитет. В Италии была учреждена форма правления парламентской
республики в весьма приближенном к классической модели варианте, унитарная
форма государственного устройства с широкой территориальной автономией для составляющих государство областей. По способу изменения итальянская конституция
1947 г. относится к числу "жестких". Процедура пересмотра предусматривает две последовательные стадии. При этом применяются следующие правила: поправки принимаются дважды в каждой из палат парламента, т.е. в Палате депутатов и в Сенате;
между обсуждениями должно пройти не менее трех месяцев, и во втором голосовании
они должны быть одобрены абсолютным большинством членов каждой из палат.
Второе голосование является ратифицирующим. Кроме того, если поправки во втором
голосовании не получили двух третей голосов в каждой из палат, то возможно проведение референдума, когда в течение трех месяцев после опубликования внесенных
изменений такого голосования потребует пятая часть членов одной из палат, или 500
тыс. избирателей, или пять областных советов.
17.2 Права и обязанности граждан
Из 139 статей конституции Италии 1947 г. 54 посвящены правам, свободам и
обязанностям граждан. Конституция содержит традиционные права и свободы граждан - неприкосновенность личности, которая дополняется неприкосновенностью жилища и тайной переписки, свободой передвижения по стране, свободой собраний и
ассоциаций (за исключением тайных и военных организаций), свободой совести, свободой слова, печати, манифестаций и т.д.
Политические права и свободы представлены весьма полно и широко в итальянском законодательстве. Гражданам предоставлено избирательное право, право
образования политических партий, причем статья 49 конституции требует соблюдения политическими партиями демократического режима. Республика признает и гарантирует социально-экономические права и свободы - право на труд признает за
всеми гражданами; она поощряет условия, которые делают это право реальным
(ст. 4); конституция обязывает государство предоставлять своим гражданам бесплатное начальное образование продолжительностью в 9 лет.
17.3 Избирательное право и система. Референдум
41
Активное избирательное право на выборах в Палату депутатов, областные,
провинциальные и коммунальные советь) предоставляется итальянским гражданам,
достигшим 18-летнего возраста, не лишенным этого права за уголовные преступления
или за проступки морального характера, установленные законом. Минимальный возраст активного избирательного права по выборам в Сенат 25 лет.
Голосование в Италии рассматривается как гражданская обязанность. Абсентеизм без уважительных причин фиксируется в судебных органах в течение 5 лет;
кроме того, мэр коммуны может внести в список лицо, уклонившееся от голосования
безмотивно; такой список вывешивается для всеобщего обозрения. Каких-либо материальных, административных или уголовных санкций уклонение от голосования не
влечет.
Нижняя палата итальянского парламента - Палата депутатов - включает 630
членов, избираемых на 5 лет. Ценз пассивного избирательного права для избрания в
депутаты 25 лет, а в сенаторы - 40. С 1963 г. Сенат включает в два раза меньшее число
членов, чем Палата депутатов - 315, избираемых на 5 лет. Если Палата депутатов
включает только одну категорию членов, то Сенат имеет в своем составе, помимо избираемых, еще две группы членов: 5 членов, назначаемых Президентом республики
за выдающиеся заслуги перед Родиной, и в состав палаты по праву входят все бывшие
президенты республики (в настоящее время четыре). Две последние категории лиц
являются членами Сената пожизненно.
При избрании депутатов каждому избирателю даются два бюллетеня - один
для голосования за кандидата по мажоритарной системе, второй - для голосования за
партийный список. При выборах сенаторов избирателю дается один бюллетень. Каждый кандидат в сенаторы должен быть поддержан каким-либо списком кандидатов
или блоком списков (5 максимум). Кандидат может быть представлен в одномандатном округе, но одновременно может состоять в каком-либо списке в одном или нескольких избирательных округах.
17.4 Центральные органы государственной власти
Система центральных органов государственной власти Италии строится на основе принципа разделения властей: законодательная власть вверена двухпалатному
парламенту, исполнительная (как и во всех парламентарных странах) имеет двойственную структуру, - она включает Президента республики и правительство - Совет
министров. Составной частью системы органов является Конституционный суд, обеспечивающий функционирование государственной системы в соответствии с нормами
42
основного закона.
Парламент. Основной закон не проводит различия между Палатой депутатов
и Сенатом; статьи с 62 по 82, регулирующие их полномочия и отношения, называют
их "палатами". Равенство палат юридически нарушается только в случае, когда они
принимают решения совместно, поскольку Сенат в два раза численно меньшая палата. Парламент работает в сессионном порядке, собираясь на две сессии в году, начинающихся в первый рабочий день февраля и октября месяца. Палаты могут быть созваны и на чрезвычайные сессии по требованию их председателей. Президента республики или 1/3 части их членов. Если одна из палат собирается на чрезвычайную
сессию, то вторая собирается по праву.
Руководящие органы палат - бюро. Каждый из этих органов включает председателя палаты, четырех вице-председателей, трех квесторов и 8 секретарей, причем в
этих органах должны быть представлены все партийные фракции. Бюро избирается на
5 лет, т.е. на срок легислатуры палат. Для образования партийных фракций требуется
в Палате депутатов желание не менее 20 ее членов.
Особенность законодательного процесса в парламенте - предоставление палатам права передавать свои законодательные полномочия комиссиям (ст. 72 конституции). В результате около трех четвертей актов на практике принимается в соответствии с этой облегченной и ускоренной процедурой. Однако, законы о конституционном пересмотре, избирательные законы, акты о бюджете, о делегировании законодательной власти, санкционирующие ратификацию международных договоров всегда
рассматриваются при соблюдении нормальной процедуры.
Парламент может делегировать правительству свои законодательные полномочия; делегирование не может быть осуществлено в конституционной области, в области избирательного права, принятия бюджета, в ратификации международных договоров. Делегирующий закон должен содержать руководящее направление, принципы,
которым должны следовать издаваемые декреты на основе уполномочия.
Правительство несет коллективную ответственность перед любой палатой парламента. При конституировании правительство должно получить доверие обеих палат. Итальянскому парламенту известны такие формы контроля за деятельностью
правительства, как устные и письменные вопросы (примерно два заседания в неделю
в палате отводится для устных вопросов; ответ на устный вопрос должен быть дан в
14 дней, на письменный - в 20), интерпелляции, расследовательские комиссии.
Наиболее грозное оружие парламентских палат - резолюции недоверия - должны быть
подписаны по меньшей мере десятой частью членов какой-либо палаты; такие резо43
люции обсуждаются по истечении трех дней с момента внесения.
Президент республики избирается на совместном заседании палат парламента, к членам которого присоединяются представители от областей - по три от области;
Балле д'Аоста посылает одного представителя. Представители избираются областным
советом с обеспечением представительства от партий оппозиции. Практически глава
государства избирается палатами парламента, поскольку число представителей от областей составляет лишь 58, а парламентариев 935 (не включая в это число пожизненных сенаторов).
Полномочия главы государства достаточно велики; реальное использование
конституционных прав в значительной мере зависит от личности Президента, его
наклонностей. Конституция (ст. 89) предусматривает необходимость контрассигнирования всех актов Президента правительством. Ответственность за такие акты несут
завизировавшие его министры.
Президент республики является главой итальянского государства и представляет национальное единство. Как и в любом парламентарном государстве он промульгирует законы, принятые парламентом, а также постановления и декреты, имеющие силу закона, назначает гражданских и военных должностных лиц, аккредитует
дипломатических представителей в иностранных государствах и такие же представители аккредитуются при нем, ратифицирует международные договоры (после разрешения, даваемого парламентом, за исключением малозначительных соглашений).
Президент республики председательствует в Совете министров, в Высшем совете магистратуры; обладает правом помилования, жалует знаки отличия.
В отношении парламента у Президента республики два основных полномочия право требовать повторного рассмотрения законопроектов, о котором мы говорили, и
право роспуска одной или обеих палат. К названным полномочиям следует добавить
следующие: Президент является главнокомандующим вооруженными силами, в случаях, предусмотренных конституцией он назначает референдум, по решению парламента он объявляет состояние войны.
17.5 Исполнительная власть
Исполнительную ветвь власти возглавляет Правительство, включающий
председателя Совета министров и министров. Конституция (поел, абз, ст. 95) предусматривает, что организация Президиума Совета министров, число, функции и организация министерств устанавливаются законом. Назначение правительства целиком
зависит от палат парламента и от соотношения политических сил в них. Правитель44
ство назначается Президентом республики после консультаций с лидерами партийных
фракций в палатах и их председателями. Оно считается сформированным, если в течение десяти дней после своего образования получит доверие Палаты депутатов и Сената.
Палаты высказываются одновременно и по программе правительства и по его
составу. Правительство солидарно ответственно перед палатами. Председатель Совета министров несет ответственность за общую политику, а министры коллективно ответственны за действия Совета министров и индивидуально - за действия своих ведомств.
Конституция Италии 1947 г. учредила несколько вспомогательных и контрольных органов, оказывающих содействие парламенту и правительству в осуществлении
их функций, и иногда обладающих самостоятельными полномочиями. К их числу относятся Национальный совет экономики и труда, Государственный совет и Счетная
палата. Национальный совет экономики и труда формируется на корпоративной
основе из представителей "групп интересов" (профсоюзов, предпринимательских организаций, организаций лиц свободных профессий и др.) и экспертов. Совет является
консультативным органом парламента и правительства по экономическим и социальным вопросам. Он обладает правом законодательной инициативы. Государственный
совет - консультативный юридический орган правительства и одновременно высший
орган административной юстиции. Счетная палата осуществляет предварительный
контроль законности финансовых актов правительства и контроль за исполнением
государственного бюджета. О проведенном контроле имеет право докладывать непосредственно парламенту.
17.6 Конституционный суд
Конституционный суд был впервые в истории страны учрежден основным законом 1947 г. Суд включает 15 судей, избираемых на 9 лет. Судьи не распределяются
по палатам, они действуют как единая коллегия. Судьи назначаются по третям - парламентом на совместном заседании палат. Президентом республики и высшей магистратурой, общей и административной. В парламенте для назначения требуется две
трети голосов списочного состава в первых трех турах, и три пятых - в последующих
турах. Такое квалифицированное большинство установлено для того, чтобы партии,
имеющие большинство мест в парламенте и образующие правительство, не могли бы
полностью обеспечить себе треть мест в Конституционном суде. Назначение от судейского сословия производится пропрционально: три судьи выбираются Кассацион45
ным судом, один - Государственным советом, один - Счетной палатой. Президент
республики назначает пять членов Суда по своему усмотрению, однако, декрет о
назначении должен быть контрассигнован председателем Совета министров.
Судьи избираются и подбираются из числа членов высших общих и административных судебных органов, даже находящихся в отставке, штатных профессоров
права университетов и адвокатов - все должны иметь стаж работы не менее 20 лет.
Председатель Суда избирается из числа его членов на трехлетний срок. Обычно он
действует в пленарном порядке по созыву председателя, который назначает докладчика по делу и устанавливает день слушания. Для принятия решения нужен кворум в
11 судей и присутствие хотя бы одного судьи из каждой трех назначаемых категорий.
Решения принимаются большинством голосов, при их равенстве голос председателя
дает перевес.
17.7 Областная автономия и местное управление
В административно-территориальном отношении Италия делится на области
(их 20), провинции и коммуны. Все области разделены на две категории - обычные и
специальные. Если статус первых определен общими для всех конституционными и
другими нормами, то статус вторых неодинаков. Он регулируется специальными конституционными законами. Специальных областей всего пять: Третино-Альто-Адидже,
Валле д'Аоста, Фриули-Венеция Джулия, в которых живут национальные меньшинства, и два острова - Сицилия и Сардиния. В Валле д'Аоста проживает франкоязычное
население, в Третино-Альто-Адидже - южнотирольцы (немецкоязычное население) и
ладины, в Фриули-Венеция Джулия - фриулы и словенцы. Сицилия и Сардиния получили автономный статус по социально-экономическим причинам: в момент принятия
конституции страны они выделялись экономической отсталостью, особыми традициями, наличием у населения элементов сепаратизма.
Области осуществляют административную деятельность в сферах, в которых
они принимают законы. Области со специальным статусом обладают более широкими
полномочиями и у них есть права, превышающие компетенцию обычных областей в
специфической для каждой из них сфере.
Органами областей с обычным и специальным статусом являются советы,
джунты и председатели джунты. Совет со своим председателем является законодательным органом, он контролирует деятельность исполнительной власти. Джунта исполнительный орган. В областях с населением до миллиона человек джунта включает председателя, шесть действительных и двух запасных асессоров; в областях до
46
трех миллионов жителей число действительных асессоров составляет от восьми до
десяти; в иных областях - от десяти до двенадцати. В двух последних случаях число
запасных асессоров - четыре. Областной совет избирает асессоров из своего состава
тайным голосованием в присутствии не менее 2/3 областных советников. Председатель джунты представляет область во внешних сношениях, промульгирует законы,
издаваемые советом, и принимаемые им регламенты. Он руководит административными службами области, обеспечивает координацию работы джунты. В джунте каждый асессор отвечает за определенную область управления.
Областные советы работают в сессионном порядке (очередные сессии от 2-х до
4-х в год); совет может работать и в течение всего года, так как он сам определяет
продолжительность сессий.
Чисто административными единицами являются провинции (их около 100) и
коммуны (около 8000). Они имеют выборные органы и органы исполнительной власти. Первые - советы; вторые - в провинциях - джунты, избираемые из состава совета,
а в коммунах - муниципальные джунты и мэр, выполняющий, кроме того, функции
представителя государства. Объем компетенции этих территориальных единиц невелик - некоторые социальные, школьные службы.
Области обязаны представлять комиссару правительства, находящемуся в ней,
все свои законы в пятидневный срок с момента их принятия. Правительство может
возражать против их промульгации по мотивам незаконности. Закон в таком случае
возвращается в областной совет для повторного рассмотрения.
17.8 Судебная система
Высшим конституционным органом в судебной иерархии является Высший
совет магистратуры, деятельность которого регулируется основным законом (ст. 104108) и законом об этом органе от 24 марта 1958 г., а также рядом других актов. Высший совет магистратуры включает 24 человека, из коих трое входят в него по должности - Президент республики в качестве председателя, председатель и генеральный
прокурор Кассационного суда. Остальные члены Совета избираются: 14 - магистратами из числа лиц, принадлежащих к различным категориям магистратуры, 7 - парламентом на совместном заседании палат из числа штатных профессоров права университетов и адвокатов с 15-летним стажем. Из 14-ти магистратов 6 избираются из числа
магистратов Кассационного суда, двое - из которых должны занимать руководящие
посты, 4 - из числа магистратов апелляционных судов и 4 из числа магистратов трибуналов со стажем работы после повышения в эту должность не менее четырех лет.
47
Судебная система Италии делится на две ветви - общие суды (гражданские и
уголовные дела) и специальные суды (административная юстиция). В основе системы
общих судов лежит судебный округ, который, как правило, не совпадает с существующими административно-территориальными единицами. Основанием системы являются консилиаторы (мировые судьи), правомочные рассматривать малозначительные
гражданские дела. Их должность неоплачиваема и не требует юридического образования.
На каждую коммуну обычно приходится один консилиатор, назначаемый из
числа жителей, имеющих образование. Преторы рассматривают апелляции на решения консилиаторов и решают гражданские дела в качестве первой инстанции с определенной суммой иска. Они также рассматривают уголовные дела, по которым наказание не превышает трех лет лишения свободы. В претурах могут образовываться отделения, рассматривающие гражданские и уголовные дела, дела, подлежащие рассмотрению по второй инстанции или те и другие одновременно, а также отделение по
трудовым спорам. Всего в стране около 1 тыс. преторов.
Высшим судом в системе общих судов является Кассационный суд. В его
функции входит обеспечение единства судебной практики, рассмотрение споров о
компетенции между судами. Этот орган является кассационной инстанцией по делам,
рассмотренным апелляционными судами. Суд включает 6 палат - по три по уголовным и гражданским делам. По каждому делу принимает решение жюри из 7 судей, а
особо сложные дела могут рассматриваться в объединенных палатах в составе 15 судей. Специальная (административная) юстиция представляет самостоятельную ветвь.
Она распадается на две подсистемы - общие административные суды во главе с Государственным советом, и специальные - возглавляемые Счетной палатой.
ТЕМА 18 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЯПОНИИ
18.1 Конституция Японии
Конституция Японии – небольшая по объему: она состоит из 103 кратких статей. Высшим же органом государства и единственным законодательным органом провозглашен парламент. В конституции говорится о некоторых общих ценностях человечества, о необходимости следовать всеобщим принципам политической морали, о
том, что ни одно государство не должно исходить только из своих интересов и игнорировать интересы других.
Японская конституция содержит широкий перечень прав и свобод граждан.
48
Наряду с традиционными личными правами, положениями об упразднении привилегированных сословий (княжества, пэрства и др.), содержащимся в ней перечнем традиционных политических прав (свобода слова, объединения и др.) конституция закрепляет некоторые социально-экономические права (на труд, образование и др.).
Конституция устанавливает систему органов государства и их отношения, характерные для конституционной монархии. По форме территориально-политического
устройства Япония является унитарным государством с широкой местной автономией
административно-территориальных единиц (на практике эта автономия уже, чем по
закону). В стране существует демократический государственный режим.
Конституция предусматривает довольно жесткий порядок ее изменения. Оно
возможно только по инициативе парламента, для внесения поправок необходимо согласие 2/3 общего числа членов каждой из двух его палат. После этого поправки
должны быть переданы для утверждения на референдуме или должны быть вторично
рассмотрены и одобрены новым составом парламента, для чего могут проводиться
специальные выборы в парламент.
Конституционный контроль. Окончательное решение по вопросу о неконституционности нормативного акта в Японии принимает Верховный суд. В Японии подается специальный иск о неконституционности акта в суд первой инстанции и дело
по иерархии может быть доведено до Верховного суда. Этот суд в Японии консервативен и очень редко признает нормативные акты неконституционными: за весь период его деятельности неконституционным признано лишь одно положение закона.
18.1 Основы правового статуса личности
Основы правового статуса личности закреплены в главе конституции, которая
называется «Права и обязанности народа».
Конституция гарантирует личные свободы: право на жизнь, свободу и стремление к счастью, что является, как сказано в ней, главным предметом заботы государства; право на возмещение убытков от незаконных действий государства и должностных лиц; право на свободу совести (никакие религиозные организации не должны получать привилегии от государства и пользоваться политической властью), неприкосновенность личности (арест возможен на месте преступления или на основании приказа компетентных работников органов юстиции; при задержании задержанному в открытом суде в присутствии адвоката должны быть немедленно сообщены основания
задержания), право на неприкосновенность жилища, документов и имущества (обыски и выемки возможны только на основании приказа компетентных юридических ор49
ганов); свободу выбора места жительства, профессии, выезда за границу.
Среди социально-экономических прав конституция называет право собственности, которая не должна противоречить общественному благосостоянию, право на
труд, «право трудящихся» на создание своих организаций (имеются в виду прежде
всего профсоюзы), на коллективные переговоры и применение коллективных действий (в частности, забастовок), равное право на образование в соответствии со своими способностями (обязательное обучение детей бесплатно), причем государство и
его органы должны воздерживаться от религиозного обучения, право на поддержание
минимального уровня здоровой и культурной жизни, свободу научной деятельности.
Наряду с традиционными политическими правами (избирательное право, право
на объединение, свобода собраний, слова, печати и иных форм выражения мнений и
др.) конституция говорит о других политических правах: о праве народа избирать
публичных должностных лиц и отстранять их от должности, о праве обращаться с
мирными петициями, о возмещении ущерба, смещении публичных должностных лиц,
о введении, исправлении, отмене законов.
18.3 Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Согласно конституции, все важные вопросы, касающиеся выборов, могут регулироваться только законом. Активным избирательным правом пользуются граждане
(японцы), достигшие 20-летнего возраста, проживающие в избирательном округе не
менее трех месяцев (ценз оседлости) и включенные в списки избирателей. Правом
быть избранным в нижнюю палату парламента – палату представителей – пользуются
граждане, достигшие 25 лет, в верхнюю палату – палату советников – 30 лет. Для регистрации кандидаты в нижнюю палату и в сенат вносят избирательный залог, причем
залог для кандидатов в сенат в полтора раза выше. Сумма залога удваивается, если
кандидаты выдвигаются списком.
18.4 Законодательная власть
Японский парламент состоит из двух палат – палаты представителей (нижняя)
и палаты советников (верхняя), которые избираются указанными выше способами.
Палата представителей избирается на 4 года в количестве 500 депутатов, палата советников состоит из 252 советников, избираемых на 6 лет, но с ротацией каждые три
года наполовину. Палата представителей может быть досрочно распущена актом императора по требованию правительства (Кабинета министров), верхняя палата роспуску не подлежит.
50
Депутаты и советники имеют свободный мандат, пользуются ограниченным
депутатским иммунитетом: они не могут быть арестованы в период сессии, а если
арест произведен до сессии, то по требованию соответствующей палаты они должны
быть освобождены на период сессии. Однако член парламента может быть исключен
в любое время из состава любой палаты резолюцией большинства присутствующих
членов палаты (при наличии кворума).
В каждой палате имеются законодательные бюро – особый внутренний орган,
который помогает депутатам в работе над законопроекта ми, контролирует прохождение правительственных законопроектов Бюро имеют собственный аппарат, несколько отделений, в которых работают профессиональные государственные служащие.
Полномочия парламента. Главной задачей японского парламента как и парламентов других демократических стран, является законодательство, в частности
определяющее государственные доходы и расходы – государственный бюджет. Конституция устанавливает, что парламент является единственным законодательным органом, глава государства (император) в законодательстве не участвует и права вето в
отношении принятых законов не имеет.
Главную роль в законодательном процессе в Японии, как и во многих других
странах, играет палата представителей, акты, принятые ею, становятся законами без
согласия верхней палаты: нижняя палата преодолевает вето верхней путем вторичной
принятия закона большинством в 2/3 голосов, причем голосов присутствующих (кворум в Японии – 1/3 состава), а не общего состава палаты.
Голосование в парламенте по законопроектам и другим решениям может осуществляться различными способами: вставанием (ведется подсчет), тайным голосованием бюллетенями (парламентарии получают два бюллетеня белого и голубого цвета:
первый означает «за», второй – «против»), бюллетенями при поименном голосовании
(в этом случае член парламента прикрепляет к бюллетеню карточку со своей фамилией), опросом (председатель спрашивает, есть ли возражения, и если их нет, решение
принимается, если возращения есть, используется иная форма голосования).
Из числа других высших органов государства японский парламент формирует
лишь правительство (Кабинет министров): глава государства является пожизненным,
Верховный суд формируется не парламентом. Парламент (нижняя палата) осуществляет контроль за деятельностью правительства путем вопросов на пленарных заседаниях, приглашения министров на заседания постоянных комиссий, но главной формой контроля является интерпелляция, для внесения которой в Японии существует
51
упрощенный порядок. Право подать интерпелляцию в письменной форме принадлежит каждому депутату нижней палаты (делается это через председателя палаты). При
отказе председателя принять интерпелляцию депутат может обратиться непосредственно к пленарному заседанию. Ответ на интерпелляцию в устной или письменной
форме должен быть дан в течение 6 дней, по результатам ответа проводится голосование.
Парламентские расследования вправе проводить любая палата, для чего создаются специальные комиссии. В ряде случаев деятельность таких комиссий приводила
к отставке даже премьер-министров, уличенных в финансовых злоупотреблениях и
взяточничестве (впоследствии – к их осуждению). Формой парламентского контроля
является также общая дискуссия по политике правительства в начале каждой сессии,
когда с изложением политики правительства выступает премьер-министр, а вслед за
ним о политике своих ведомств говорят министры иностранных дел и финансов.
Сессии и заседания парламента. Очередные сессии парламента созываются
один раз в год. Внеочередная сессия может быть созвана по требованию четверти общего числа членов одной из палат (другая палата тогда тоже обязана собраться) или
Кабинета министров. Во время роспуска нижней палаты Кабинет министров может
созвать чрезвычайную сессию палаты советников, но меры, принятые на такой сессии, рассматриваются как временные и теряют силу, если не будут одобрены нижней
палатой в течение 10 дней после ее первого заседания. Для заседаний палат необходим кворум – присутствие не менее 1/3 членов парламента. Заседания постоянных
комиссий действительны при участии 2/3 их членов.
18.5 Исполнительная власть
Конституция устанавливает, что исполнительную власть осуществляет Кабинет министров.
В Японии действует салическая система престолонаследия: трон передается
старшему сыну, женщины наследовать престол не могут. Император и члены его семьи получают по цивильному листу средства из государственного бюджета на свои
нужды, но размер этих средств невелик. На основании решения Кабинета министров
император осуществляет следующие функции: промульгирует поправки к конституции, законы, публикует указы правительства, международные договоры, созывает
парламент на сессии и распускает нижнюю палату, назначает дату выборов в парламент, заверяет назначения и отставки министров и некоторых других высших должностных лиц, подтверждает полномочия послов и посланников, принимает иностран52
ных послов и их верительные грамоты, подтверждает объявление амнистии, жалует
награды и почетные звания. По решению парламента он назначает премьер-министра,
по представлению последнего – членов Кабинета и главного судью Верховного суда.
Большая часть этих полномочий традиционно присуща главе государства, хотя
конституцией Японии император не характеризуется как глава государства. Он юридически безвластен, не занимается государственной политикой, но по традиции оказывает влияние на политическую и идеологическую жизнь страны.
Кабинет министров. Кабинет состоит из премьер-министра, министров (их в
настоящее время 12) и государственных министров (их 8), которые являются обычно
советниками премьер-министра (он может давать им также отдельные управленческие поручения, а иногда даже поручает управление некоторыми сферами общественной жизни). Те или иные государственные министры по традиции руководят отдельными подразделениями канцелярии премьер-министра. В состав Кабинета входят
также министр Кабинета (нечто вроде управляющего делами правительства) и
начальник законодательного бюро – органа, через который проходят все законопроекты правительства (они в Японии готовятся очень скрупулезно).
Правительство формируется обеими палатами парламента (на деле – нижней
палатой), но официально назначается указом императора. Избранный премьерминистр рассматривает кандидатуры на министерские посты, которые представляются ему различными фракциями парламента.
Решающее положение в Кабинете занимает премьер-министр. Он фактически
назначает и смещает членов Кабинета, обеспечивает единство его действий, регулирует разногласия между его членами.
18.6 Судебная власть
Судебную власть возглавляет Верховный суд, который состоит из главного
судьи, назначаемого императором по представлению Кабинета, и 14 судей, назначаемых Кабинетом. В Верховном суде имеются три отделения (по пять судей). Кворум
для пленарного заседания суда – 9 членов, для отделений – 3 члена. Верховный суд,
как отмечалось осуществляет конституционный контроль, а также является последней
инстанцией для рассмотрения других дел. Решения по принципиальным вопросам руководящих указаний и по иным важным вопросам принимаются особой коллегией,
состоящей из членов Верховного суда и других высших судов Японии (их 8).
Конституция устанавливает референдарную ответственность членов Верховного суда: каждые 10 лет одновременно с выборами в нижнюю палату парламента изби53
ратели голосуют «за» или «против» конкретных судей (по всему составу суда). При
большинстве голосов «против» судья должен уйти в отставку (случаев такого недоверия не было).
Высшие суды, имеющие в своем составе несколько отделений (до 6) являются
судами первой инстанции по делам о государственных преступлениях, а также апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам, рассмотренным нижестоящими судами. Дела о некоторых важнейших государственных преступлениях
(например, о государственной измене) рассматриваются коллегией пяти судей,
остальные дела – тремя судьями. Почти 50 окружных судов, имеющихся в каждой
префектуре (губернаторстве), делятся на несколько отделений (в среднем 4–5) и рассматривают основную массу уголовных и гражданских дел.
Низовое звено – дисциплинарные суды. Дела в них рассматривает единолично
судья, который не обязательно должен иметь юридическое образование. В этом суде
рассматриваются мелкие уголовные дела и гражданские дела с ценой иска не более
900 тыс. иен. Особую систему составляют суды по семейным делам. Они действуют
при окружных судах и рассматривают споры о наследстве, мелкие уголовные преступления, совершенные несовершеннолетними, споры, связанные с семейным правом, выполняют посреднические функции, главным образом по семейным делам.
18.7 Местное самоуправление и управление
Местное самоуправление и управление в Японии в соответствии с законом
1947 г. основано на принципе местной автономии. Япония разделена на префектуры
(43 обычные префектуры, префектура Токийского столичного округа и входящие в
него две столичные префектуры, префектура острова Хоккайдо). Правовое положение
всех этих единиц, включая столичный округ, одинаково.
В административно-территориальных единицах, обладающих правом местного
самоуправления, граждане избирают сроком на 4 года префектуральные, городские,
деревенские собрания, состоящие из профессиональных и неосвобожденных депутатов (последние совмещают депутат скую деятельность с другой работой). Эти депутаты иммунитета не имеют. Они получают жалованье из муниципального бюджета, а
также некоторые доплаты, связанные с ведением депутатских дел (в том числе ежегодные доплаты на исследовательскую работу по вопросам местного самоуправления
и на ознакомительные поездки в другие префектуры для изучения опыта работы в
размере 380 тыс. иен (около 4,7 тыс. долл.) Депутаты могут быть отозваны досрочно
по требованию 1/3 избирателей большинством голосов.
54
На тот же срок, что и советы, граждане избирают органы управления административно-территориальных единиц – префектов (губернаторов), мэров городов, старост деревень. Эти должностные лица созывают собрания на очередные и внеочередные сессии, имеют право вето по отношению к решениям собраний (вето преодолевается вторичным принятием решения собранием большинством в 2/3 голосов), право
досрочного роспуска собраний при определенных условиях (с назначением даты новых выборов). Губернатор префектуры может быть смещен с должности премьерминистром, а мэр города и староста деревни – губернатором. Все должностные лица
общей компетенции (губернаторы, мэры и др.) вправе на своей территории приостанавливать исполнение актов центральных органов управления (но не правительства).
ТЕМА 19 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ИНДИЙСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
19.1 Конституция Индии
Конституция Индии была принята Учредительным собранием в 1949 г. и полностью вступила в силу в 1950 г. Конституция Индии – самая объемная конституция в
мире. С учетом последующих изменений она включает 465 статей, 12 крупных приложений, а также более 70 поправок.
Конституционный контроль осуществляет не только Верховный суд Индии, но
и высокие (верховные, высшие) суды штатов (местные суды решений о неконституционности не принимают). Окончательное решение остается за Верховным судом
Индии. Он состоит из главного судьи и 17 судей, назначаемых президентом после
консультаций с премьер-министром, министрами и другими лицами. Судьей Верховного суда может быть гражданин, состоявший не менее 10 лет адвокатом при высоком
суде штата или при других судах (двух и более). Судьи остаются в должности до достижения ими 65-летнего возраста. Досрочно судья может быть смещен только в том
случае, если каждая палата парламента в присутствии абсолютного большинства состава и большинством в 2/3 присутствующих признает судью недееспособным или
обвинит в недостойном поведении.
19.2 Основы правового статуса личности
Основы правового статуса индийских граждан одинаковы, но определяются
неравными по значению статьями конституции. Конституция устанавливает равноправие граждан перед законом, запрещает дискриминацию по мотивам религиозной,
55
расовой, кастовой принадлежности, пола и места рождения. Среди социальноэкономических прав – право на защиту от эксплуатации, в числе руководящих принципов политики – право на достаточные средства к существованию, на труд, на защиту от экономической эксплуатации, на государственную помощь в случае болезни,
безработицы, право на прожиточный минимум, право детей на обязательное бесплатное обучение. В конституции говорится о праве рабочих на участие в управлении
производством.
Политические права включают свободу слова, печати, право на объединение и
другие традиционные политические права и свободы. Среди личных свобод конституция называет неприкосновенность личности (хотя допускается широко использовавшееся в Индии при объявлении чрезвычайного положения длительное превентивное заключение под стражу без суда), свободу передвижения, неприкосновенность
жилища, тайну переписки и др. Конституция отменяет феодальные титулы, неприкасаемость (особенно униженное положение одной из каст).
19.3 Институты непосредственной демократии
Конституция устанавливает всеобщее избирательное право по выборам в нижнюю палату парламента (народную палату) и в законодательные собрания штатов
(нижние палаты легислатур штатов или однопалатные легислатуры в некоторых штатах). Активным избирательным правом пользуются граждане, достигшие 18 лет и
проживающие в избирательном округе не менее 6 месяцев.
Принцип равенства используется при выборах нижней палаты парламента (избиратель имеет один голос, одномандатные округа в принципе равны, а немногие
многомандатные пропорциональны численности населения), но там, где применяется
куриальная система, принцип равенства не соблюдается. Активное избирательное
право предоставляется в 18 лет, с ограничениями, аналогичными некоторым существующим в Великобритании. Пассивным избирательным правом при выборах
народной палаты обладают граждане, достигшие 25 лет.
При составлении списков избирателей в Индии применяется система обязательной регистрации. Большинство избирательных округов в Индии одномандатные.
Кандидат в депутаты может быть предложен одним избирателем и поддержан другим
(в письменной форме), но два избирателя практически не могут провести в нижнюю
палату парламента независимого кандидата.
Голосование по выборам, в том числе косвенным, является тайным, но, как и в
Великобритании, производится нумерация бюллетеней, что при желании позволяет
56
установить, за кого голосовал избиратель.
При подсчете голосов используется мажоритарная система относительного
большинства. Если по одномандатному округу выдвинут только один кандидат, он
объявляется избранным без голосования – так называемые бесспорные выборы (это
делается до голосования, но после завершения срока регистрации кандидатов). Панчаятская система рассматривается как один из важнейших традиционных демократических институтов в Индии, но она применяется только на местном уровне (ниже
штатов).
19.4 Законодательная власть
Парламент в Индии триединое учреждение, состоящий из президента Индии
(главы государства), народной палаты и Совета штатов. Народная палата избирается
прямыми выборами сроком на 5 лет в составе не более 547 членов. Из них не более
525 избираются в штатах, не более 20 избираются в союзных территориях и 2 назначаются президентом как представители англо-индийской общины в том случае, если
президент приходит к выводу, что англо-индийская община недостаточно представлена в парламенте. Кроме того, из общего числа депутатов за наиболее отсталыми
слоями населения (зарегистрированные или списочные племена и касты) резервируются соответственно 38 (племена) и 37 (касты) мест.
Руководящим органом нижней палаты является спикер, который, как и в Великобритании, должен быть беспристрастным, для чего выходит из состава партии. Ему
помогает заместитель. Спикер обладает широкими полномочиями: толкует регламент
палаты, имеет решающее слово при формировании постоянных комиссий, в какой-то
мере может выбирать ораторов для выступлений и формулировать поправки при постановке их на голосование, обладает правом наложения дисциплинарных взысканий
на депутатов и др.
Совет штатов избирается путем косвенных выборов. 232 из 244 членов Совета
штатов избираются на 6 лет выборными членами законодательных собраний штатов и
союзных территорий (если такой орган есть в союзной территории), остальные 12
членов назначаются президентом из числа лиц, имеющих особые заслуги в области
литературы, искусства, науки или общественной деятельности. Совет штатов подлежит ротации: его состав обновляется на 1/3 каждые два года Выборные места в Совете штатов распределяются между штатами не поровну и не пропорционально численности населения. Штатам с особенно малочисленным населением предоставляются
некоторые преимущества (штаты представлены в Совете неодинаково: от одного до
57
34 членов). В каждом штате голосование происходит по системе «единственного передаваемого голоса».
Народная палата может быть досрочно распущена президентом по требованию
(«совету») правительства с назначением даты новых выборов. Совет штатов роспуску
не подлежит.
Парламент работает в сессионном порядке, перерыв между сессиями не может
продолжаться более шести месяцев, следовательно, парламент может собраться по
меньшей мере на две сессии в год. Кворум для заседаний любой палаты составляет не
менее 1 / 10 членов, но это кворум для обсуждений, а не для принятия законов.
Главная функция парламента, как и в других странах, – законодательствование.
Законопроекты могут быть внесены депутатами (частные билли), но на практике подавляющая часть законопроектов вносится правительством (публичные билли). Законопроект проходит в каждой палате три чтения. Наряду с законодательствованием
парламент выполняет и другие функции. Народная палата формирует правительство и
осуществляет контроль за его деятельностью.
19.5 Исполнительная власть
Огромной исполнительной властью конституция наделяет президента, являющегося главой государства. Основные полномочия исполнительной власти на деле
осуществляются Кабинетом министров, а чаще всего – премьер-министром.
Президент республики. Президент Индии избирается на 5 лет косвенными выборами – особой коллегией выборщиков, в состав которой входят выборные, а не
назначенные члены обеих палат парламента и выборные члены легислатур штатов,
как однопалатных, так и двухпалатных. Каждый член коллегии получает не один, а
гораздо больше голосов. Их число определяется с помощью довольно сложных расчетов: учитывается, с одной стороны, соотношение численности выборщиков от парламента и населения страны в целом, а с другой – соотношение численности выборщиков от каждого штата и его населения. Президентом может быть избран любой гражданин, достигший 35-летнего возраста и удовлетворяющий условиям, необходимым
для избрания в народную палату.
Как часть парламента президент обладает вместе с палатами законодательными полномочиями: правом законодательной инициативы, правом вето, правом рассматриваемого ниже резервирования законопроектов и др. Обладая правом вето, он
может возвратить законопроект палатам парламента для вторичного обсуждения «в
возможно короткий срок» (ст. 111), но обязан подписать закон, если парламент при58
мет его вторично (обычным большинством голосов).
Президент, действуя в качестве главы исполнительной власти, может в период
между сессиями парламента издавать указы, имеющие силу закона. После открытия
сессии парламента такие указы должны быть представлены парламенту для утверждения. Если в течение 6 недель после созыва палат указы не будут утверждены, они
теряют силу. Президент назначает губернаторов штатов, главного судью и членов
Верховного суда Индии, членов высоких (высших) судов штатов, генерального прокурора, генерального атторнея, многих высших должностных лиц. Он обладает правом помилования.
Президент – высшее должностное лицо. Как таковое он теоретически, по конституции, возглавляет весь административный аппарат. Однако, как отмечалось, все
эти обширные полномочия президент осуществляет только по указаниям правительства. В состав правительства президент не входит, на его заседаниях не присутствует;
его лишь ставят в известность о решениях правительства по вопросам законодательства и управления, и он вправе требовать от главы правительства информации по
этим вопросам. Иногда возникали коллизии между президентом и премьерминистром, но они всегда решались в пользу последнего.
Президент несет ответственность в форме импичмента. Любая палата может
возбудить этот процесс резолюцией, принятой не менее 1/4 части ее членов и подписанной ими. Вице-президент Индии также избирается на 5 лет, но иным путем: на
совместном заседании обеих палат парламента, без участия легислатур штатов. Условия для избрания вице-президента такие же, как и для президента, за исключением
одного: вице-президент должен обладать квалификациями, необходимыми для избрания не в народную палату, как президент, а в Совет штатов, поскольку он председательствует в этой палате. Помимо этого вице-президент помогает президенту и замещает его в случае временной или постоянной невозможности президента исполнять
свои обязанности. В последнем случае в возможно короткий срок проводятся выборы
нового президента.
Правительство Индии – Совет министров. Премьер-министром президент
назначает лидера партии большинства в народной палате. Иной способ выбора премьер-министра невозможен; подобранный им состав правительства не получит доверия
палаты, следовательно, правительство не будет сформировано. Фактически все вопросы руководства государством решаются узким со ставом правительства – Кабинетом
(премьер-министр и министры, отвечающие за наиболее важные участки работы; в
1997 г. – 17 членов). Компетенция Совета министров в конституции не определена.
59
Обычно решения на заседаниях Совета министров и в Кабинете министров
принимаются без голосования, на основе общего согласия
19.6 Судебная власть
В федерации и штатах Индии действует единая централизованная система судов, применяющих законы как федерации, так и штатов. Судьи назначаются президентом Индии (по его поручению – губернаторами штатов) после консультаций с
главным судьей Индии (председателем Верховного суда), а также с другими должностными лицами. Низшей ступенью судов являются суды панчаятов в деревнях
(ньян-панчаяты, панчаяты-адалаты и др.), которые рассматривают незначительные
уголовные и гражданские дела. В городах (городских районах, кварталах) также есть
суды по малозначительным делам, в том числе связи с ДТП. Они называются народными судами. Следующая ступень – суды, мунсифов (мунсиф – судья-индус). Они
рассматривают только гражданские дела (с ценой иска от 1000 до 5000 рупий). Выше
стоят дополнительные суды (судьи, рассматривающие гражданские дела с неограниченной ценой иска и апелляции на решения мунсифов). Окружной судья рассматривает апелляции на решения дополнительных судей и располагает неограниченной
юрисдикцией как судья первой инстанции по гражданским и уголовным делам. В столицах штатов, а также в Калькутте имеются городские судьи, но они выполняют
функции только апелляционных судов. Высшей судебной инстанцией штата является
высокий (высший) суд. Осуществляет конституционный контроль, а также окончательное решение принимает Верховный суд Индии – высшая инстанция.
19.7 Индийский федерализм
Индийская федерация строится на базе автономии штатов, они не обладают суверенитетом, федерация имеет централизованный характер. В каждом штате создаются свои высшие органы: выборная легислатура (законодательный орган штата), назначаемый президентом Индии губернатор, формируемое партией большинства в местном парламенте правительство, назначаемый президентом высокий (высший) суд
штата. Штаты обладают правом собственного законодательства, они представлены в
верхней палате парламента Индии, создают свое правительство во главе с главным
министром штата в соответствии с расстановкой политических сил в штате (часто бывает, что в штате правит иная партия, чем та, которая имеет большинство в парламенте Индии). Права выхода из федерации штаты не имеют. Вопросы о создании, преобразовании штатов, изменении их границ могут решаться парламентом Индии без со60
гласия заинтересованных штатов, их мнение лишь выслушивается.
Административные органы (исполнительная власть), а также судебные органы
федерации и штатов образуют единую систему. Индийская федерация не только централизованная, но и в определенной мере асимметричная федерация. По конституции
все штаты имеют единый правовой статус в союзе, но на деле их правовое положение
и полномочия неодинаковы; 2) штаты, занимающие обычное правовое положение; 3)
некоторые мелкие штаты, права которых, с одной стороны, ограничены, а с другой –
расширены. Асимметрия выражается и в том, что представительство штатов в верхней палате неодинаково (от 1 до 34 представителей) и зависит прежде всего от численности населения, хотя и не пропорционально ему.
Губернатор, назначаемый президентом Индии, – гарант интересов союза в
штате. Иногда одно лицо назначается губернатором нескольких соседних штатов. Губернатором может быть гражданин, достигший 35 лет; он не вправе занимать никакую другую оплачиваемую должность, не может быть членом парламента Индии или
членом легислатуры штата (хотя и рассматривается теоретически как часть его легислатуры). Обычный срок полномочий губернатора – 5 лет, но он может быть переназначен неоднократно и отстранен президентом от должности досрочно.
Правительство штата (совет министров штата) во главе с главным министром
насчитывает обычно 6–12 членов. Кабинета в его составе не образуется, но определенное подобие его есть: главный министр решает многие вопросы после обсуждения
с ведущими министрами. Судебную систему в штате возглавляет высокий (высший)
суд штата, члены которого назначаются президентом Индии. При введении чрезвычайного положения на территории того или иного штата, что делается президентом по
указанию федерального правительства, парламент Индии получает право законодательствовать для штата (группы штатов), где объявлено чрезвычайное положение, по
любым вопросам, а исполнительная власть полностью берет под свой контроль административные учреждения штата. В штатах может быть введено также так называемое
президентское правление. Его вводит президент (по указанию правительства) по докладу губернатора штата (губернатор тоже назначается президентом по совету правительства) или по собственной инициативе (опять-таки на практике по указанию правительства), если в штате возникла ситуация, при которой управление им не может
осуществляться в соответствии с конституцией, установленными ею средствами.
В отдельных штатах, где велика численность зарегистрированных каст и племен, выделяются особые районы, имеющие статус автономных округов. В них создаются племенные советы, играющие совещательную роль при губернаторе и имеющие
61
право, с согласия последнего, принимать нормативные акты, регулирующие отдельные вопросы.
Помимо штатов в состав федерации входят 6 союзных территорий. В последние десятилетия острой проблемой индийского федерализма стала борьба с сепаратистскими тенденциями реакционных сил, обычно подогреваемых религиозным фанатизмом. Эти силы особенно активны в штатах Пенджаб, Джамму и Кашмир, Ассам
и некоторых других.
19.8 Местное самоуправление и управление
Территория каждого штата разделена на округа, всего их около 400. Округом
управляет окружной магистрат («коллектор», комиссар), назначаемый губернатором
по указанию правительства штата. Нередко здин комиссар управляет 7–8 округами.
Он имеет назначенного в таком же порядке заместителя. Магистрат и его заместитель
отвечают за сбор налогов (отсюда название «коллектор»), за соблюдение законов и
общественного порядка в округе. Округ разделен на сельские единицы: талуки, таксилы, объединяющие группы деревень, отдельные крупные деревни. В некоторых
штатах создаются более крупные блоки развития. Почти в каждой деревне на сходе
жителей избирается панчаят – совет пяти, на деле обычно состоящий из 5–25 человек.
Панчаят – это общее понятие, по существу, он состоит из трех организаций: общего
собрания, исполнительного комитета деревни и деревенского суда. Два последних избираются обычно тоже на сходе – общем собрании жителей деревни. Местное управление в Индии, как и федерация, в значительной степени централизовано. Исполнительным органом совета во всех городах является назначенное лицо: комиссар корпорации в крупных городах, муниципальный комиссар, назначаемый губернатором по
указанию правительства штата – в мелких. При совете (не только из его членов) создаются также различные комиссии по вопросам образования, здравоохранения, финансов и т.д.
Тема 20 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КИТАЯ
20.1 Конституция КНР
Подготовка и принятие конституции. Конституция Китая была разработана под
руководством и по указанию ЦК КПК, одобрен им и после краткого обсуждения в печати принят китайским парламентом – Всекитайским собранием народных предста62
вителей в 1982 г.
В соответствии с концепцией социалистического конституционализма главное
значение в конституции придается закреплению основ общественного строя и характеру государства, все остальные вопросы считаются производными от этого. Согласно конституции, основой экономики является социалистическая собственность, существующая в форме общенародной (государственной) собственности и коллективной
собственности трудящихся масс (различные формы кооперативов), а единоличные хозяйства городских и сельских тружеников рассматриваются как дополнение к социалистическому хозяйству. Конституция может быть изменена по предложению Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей или 1/5 депутатов
ВСНП. Изменения и дополнения должны быть приняты большинством в 2/3 всего состава ВСНП.
В Китае не существует специальных органов конституционного контроля, поскольку считается, что наивысшее положение среди органов государства занимает
парламент. Государственные органы, издающие правовые акты, осуществляют контроль за соответствием этих актов конституции. Контроль за законностью осуществляет специальная система органов – прокуратура, а соблюдение конституционности
законов – задача ВСНП и его Постоянного комитета.
20.1 Основы правового статуса личности
В Китае принята социалистическая концепция прав человека, которая отвергает понятие естественных прав и связывает правовой статус личности с природой общества и государства. Наиболее широкими правами в Китае, как и в других странах,
обладают его граждане. На первое место в иерархии прав в Китае выдвигаются социально-экономические права, которые считаются наиболее важными для трудящегося
человека. В числе политических прав конституция называет: избирательные права,
свободу слова, печати, собраний, союзов, демонстраций, право обращаться с критикой или предложениями в адрес любого государственного органа или государственного служащего.
В конституции перечислены личные права и свободы: свобода и неприкосновенность личности, свобода совести, тайна переписки, неприкосновенность
жилища, право на компенсацию ущерба, причиненного незаконными действиями государственного органа или государственного служащего.
20.2 Правовое регулирование общественных объединений
63
Согласно конституции, руководящей силой в обществе и государстве является
Коммунистическая партия Китая, которая, по существу, выполняет властные функции. КПК строится по территориально-производственному признаку. Ее органы создаются в общегосударственном масштабе, в административно-территориальных единицах, а также на предприятиях, в учреждениях, вооруженных силах и т.д. На основе
конституционного права на объединение в Китае существуют восемь других политических партий, объединяющих представителей различных слоев общества, а иногда
лиц определенных профессий (например, Рабоче-крестьянская демократическая партия традиционно объединяет главным образом работников в области медицины).
20.3 Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Конституционное право Китая знает три института непосредственной демократии: выборы, отзыв депутата и референдум.
Выборы согласно конституции являются всеобщими. Активным и пассивным
избирательным правом пользуются граждане, достигшие 18 лет. Избирательных прав
не имеют лица, лишенные их по закону. Хотя каждый избиратель имеет один голос,
избирательное право в Китае неравное: предусмотрены преимущества для городского
населения по сравнению с сельским, что объясняют стремлением обеспечить руководящую роль рабочего класса. Постоянный комитет ВСНП распределяет нормы представительства в ВСНП от крупных административно-территориальных единиц (провинций, автономных районов, городов центрального подчинения) с учетом численности национальных меньшинств, компактного или разрозненного их расселения, уровня развития и других обстоятельств, устанавливая при этом определенные льготы. Если численность национального меньшинства в oпpeдeлeннoi административнотерриториальной единице превышает 15% общей численности ее населения, то действует общий порядок представительства Если национальное меньшинство составляет менее 15%, то представительство его депутатов может быть увеличено вдвое, при
особой мало численности – больше, в местном собрании народных представителей от
любого национального меньшинства должен быть хотя бы один депутат.
Выборы в Китае многостепенные, точнее говоря, они сочетают прямой и многостепенный порядок. Прямые выборы (граждане голосуют непосредственно за кандидата в депутаты представительного органа) применяются только на низовом
уровне: при избрании собраний народных представителей поселков, волостей, национальных волостей, уездов, автономных уездов, городских районов в крупных городах,
городов без районного деления. Все остальные представительные органы форми64
руются на основе многостепенных выборов: депутаты нижестоящих собраний выбирают определенное число депутатов вышестоящих собраний (например, все уездные
собрания народных представителей выбирают депутатов в собрание народных представителей своей провинции – более крупной единицы; провинциальные собрания избирают депутатов ВСНП). Голосование в Китае тайное; однако на низовом уровне,
там, где много неграмотных, раньше применялось, а иногда кое-где применяется и теперь открытое голосование путем поднятия руки и другими способами.
Округа в Китае многомандатные: при многостепенных выборах роль избирательных округов выполняют избирательные единицы (обычно административнотерриториальные), от которых избираются депутаты в вышестоящие органы. Территориальные округа при прямых выборах образуются по месту жительства, но они могут быть созданы также на предприятиях, в учреждениях, организациях. Право выдвижения кандидатов имеют политические партии (совместно или раздельно; на
практике, как правило, выдвигаются совместные кандидатуры, рекомендованные партийными комитетами КПК), а также группы избирателей – более 10 человек. Число
кандидатов должно превышать число подлежащих избранию депутатов при прямых
выборах от 1 /5 до 1 /3, при многостепенных – от 1/5 до 1/2. Организацией выборов
ведают избирательные комиссии, работающие на общественных началах, но общее
руководство выборами осуществляет Постоянный комитет ВСНП.
Депутат любого представительного органа имеет в Китае императивный мандат. Отзыв считается состоявшимся, если за предложение о нем проголосовало большинство избирателей данного округа, внесенных в списки избирателей. Отзыв депутата, избранного представительным органом, производится большинством голосов
депутатов того представительного органа, которым избран данный депутат.
20.4 Высшие органы государственной власти
В Китае не принята концепция разделения властей. Различаются: органы государственной власти (высшие и местные), органы государственного управления (высший орган общей компетенции – правительство, местные – исполнительные комитеты
собраний народных представителей), органы суда и прокуратуры. Органы контроля в
особую систему не выделяются: главный ревизор государства является членом правительства. К числу высших органов государственной власти относятся: Всекитайское
собрание народных представителей – верховный орган государственной власти, его
Постоянный комитет и Председательство республики (Председатель республики и его
заместитель).
65
Всекитайское собрание народных представителей избирается на 5 лет собраниями народных представителей провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, а также представителями армии по рассмотренной выше системе. В
его составе должно быть не более 3 тыс. депутатов. Депутаты ВСНП должны совмещать депутатскую работу с трудом на производстве, в учреждениях и т.д. ВСНП – орган однопалатный. У него нет постоянного председателя и постоянного руководящего
органа. Заседаниями руководит президиум сессии, который избирается на каждой
сессии. Члены президиума руководят заседаниями обычно поочередно. ВСНП создает
отраслевые (специализированные) постоянные комиссии: финансово-экономическую,
по иностранным делам, по делам китайцев, проживающих за границей, по делам
национальностей и др. В соответствии с конституцией ВСНП обладает широкими
полномочиями: издает законы, избирает другие высшие органы государства и высших
должностных лиц, утверждает планы социально-экономического развития, государственный бюджет и отчет о его исполнении, решает вопросы войны и мира и т.д.
Полномочия ВСНП неограниченны, поскольку, как гласит конституция, помимо перечисленных в ней полномочий ВСНП может осуществлять и другие полномочия,
присущие высшим органам государственной власти. На деле самостоятельность.
ВСНП работает в сессионном порядке, сессия созывается один раз в год. Она обычно
продолжается приблизительно две недели. Помимо депутатов на сессии обязаны присутствовать члены правительства, Центрального военного совета (весьма влиятельного в Китае органа, занимающегося отнюдь не только военными делами), председатель
Верховного народного суда, генеральный прокурор Верховной народной прокуратуры. С разрешения президиума сессии на ней могут присутствовать заинтересованные
работники других коллективов и ведомств.
Постоянный комитет ВСНП занимает своеобразное положение в системе высших органов государственной власти. Постоянный комитет ВСНП наряду с Председателем республики выполняет наиболее существенные полномочия главы государства. Постоянный комитет ВСНП избирается ВСНП в составе председателя, заместителя, начальника секретариата и членов. Хотя он избирается на 5 лет и новым составом ВСНП избирается новый Постоянный комитет, ВСНП в любое время может переизбрать его (частично состав менялся на практике неоднократно).
К собственной компетенции Постоянного комитета ВСНП относятся: толкование конституции и законов; контроль за работой правительства – Государственного
совета с правом замены министров; контроль за работой Центрального военного совета, Верховного народного суда. Верховной народной прокуратуры; право отменять
66
акты органов государственной власти (собраний народных представителей) высшей
ступени единиц административно-территориального деления (провинций, автономных районов, городов центрального подчинения) и, следовательно, подобные же
акты органов нижестоящего звена (хотя прямо в конституции об этом и не говорится);
принятие решений о частичной и всеобщей мобилизации в стране, о ратификации и
денонсации международных договоров.
Особое значение имеет право Постоянного комитета ВСНП издавать законы по
частным вопросам (частные законы) и вносить изменения в законы, принятые ВСНП.
Наряду с собственными Постоянный комитет ВСНП имеет также производные полномочия, которые он осуществляет, если ВСНП не заседает. К их числу относятся поправки к планам социального и экономического развития, а также к законам о государственном бюджете (сами планы и бюджет принимаются ВСНП), назначение и
смещение министров по представлению председателя правительства, главного ревизора и начальника секретариата правительства (председателя правительства может
сместить лишь ВСНП), назначение и смещение членов Центрального военного совета
по представлению его председателя, принятие решений об объявлении войны в двух
случаях: если КНР подвергнется вооруженному нападению и в случае выполнения
международных договоров по взаимной обороне от агрессии.
Председатель КНР избирается парламентом – ВСНП – на срок его полномочий
– на 5 лет. Им может стать любой гражданин КНР, обладающий политическими правами и достигший 45-летнего возраста. Одно и то же лицо не может быть избрано
Председателем КНР более двух раз подряд.
На основании решений ВСНП и Постоянного комитета ВСНП Председатель
КНР осуществляет следующие полномочия: публикует законы, назначает многих
высших должностных лиц (премьера Государственного совета, его заместителей министров и др.), награждает государственными наградами, присваивает почетные звания, назначает и отзывает дипломатических представителей КНР, ратифицирует и денонсирует международные договоры, публикует указы о полной или частичной мобилизации, о введении чрезвычайного положения, об объявлении состояния войны, о
помиловании. Наряду с Председателем КНР Всекитайское собрание избирает заместителя Председателя КНР. К кандидатуре заместителя предъявляются те же требования, что и к Председателю КНР.
20.5 Высшие органы государственного управления
К числу высших органов государственного управления относится Го67
сударственный совет – правительство КНР. Государственный совет характеризуется конституцией как центральное народное правительство, исполнительный орган
государственной власти и высший государственный административный орган. Государственный совет образуется ВСНП на его первой сессии поел» избрания. Он состоит из премьера Государственного совета, его заместителей, министров, председателей
комитетов, имеющих ранг министра начальника секретариата. Особенность состава
Государственного сове та состоит в том, что в нем есть должность главного ревизора,
имеющего ранг министра, и что некоторые министры не являются членами Государственного совета, не участвуют в его заседаниях или участвуют только ( правом совещательного голоса. Изменения в составе Государственного совета между сессиями
ВСНП производятся Постоянным комитетов ВСНП (кроме замены премьера – председателя Государственного совета, что может осуществляться лишь Всекитайским собранием народные представителей). Изменения в его составе (назначения и смещения] оформляются указами Председателя республики.
Государственный совет осуществляет полномочия, подобные полномочиям
правительства в других странах. Вместе с тем между сессиями ВСНП и заседаниями
Постоянного комитета он может издавать по экономическим вопросам акты, которые
обычно принимаются в виде закона. Государственный совет реализует свои полномочия на пленарных заседаниях и на заседаниях Постоянного бюро.
Министерства и ведомства руководят определенной отраслью экономики,
культуры, политики или сферой жизни общества. Они действуют на основе единоначалия (прежде руководство осуществлялось со стороны партийных комитетов министерств и оно имело коллективный характер).
Центральный военный совет – коллегиальный орган военного управления.
Он состоит из председателя и членов. Председатель назначается ВСНП, члены – Постоянным комитетом ВСНП. Центральный военный совет обладает правом законодательной инициативы, его члены должны по должности присутствовать на сессиях
ВСНП и вправе выступать на них, но не имеют права голосовать, если не являются
депутатами (на практике они депутаты).
20.6 Органы суда и прокуратуры
В Китае существуют общие и специальные суды. Общие – это Верховный
народный суд и местные народные суды трех ступеней – высшей, средней и низшей.
Специальные суды – это военные суды, но могут быть образованы и другие специальные суды. Верховный народный суд формируется высшими органами государ68
ственной власти: председателя суда избирает ВСНП, членов – Постоянный комитет
ВСНП. Верховный народный суд осуществляет судебный контроль за деятельностью
общих и специальных судов. Дела по первой инстанции он практически не рассматривает. Низовое звено местных народных судов формируется гражданами путем выборов, другие местные суды избираются местными органам» государственной власти.
Судьи местных судов, как и судьи Верховного народного суда, также не пользуются
несменяемостью и независимостью: они несут ответственность перед местными представительными органами и их постоянными комитетами.
Суды рассматривают дела, как правило, коллегиально, некоторые уголовные
дела – с участием народных заседателей, которые избираются коллективами предприятий, учреждений и по месту жительства. Не сложные гражданские и незначительные
уголовные дела могут быть рас смотрены единолично судьей.
Прокуратура. Прокуроры осуществляют надзор за законностью поддерживают
обвинение в суде, участвуют в рассмотрении некоторые гражданских дел, если это, в
частности, вызвано интересами государства ведут расследование более сложных уголовных дел и дел, по которым грозят суровые меры наказания (следственные действия в этом случае проводят следователи при прокуратурах).
Высший орган прокуратуры – Верховная народная прокуратура во главе с генеральным прокурором. На местах создаются местные народные прокуратуры, в армии – военные прокуратуры. Есть также транспортные и иные прокуратуры. Местные
прокуратуры могут создавать свои отделения в лесных районах, в районах горнодобывающей промышленности и других местах. Генеральный прокурор назначается
ВСНП, члены Верховной народной прокуратуры – Постоянным комитетом ВСНП,
местные прокуроры – генеральным и вышестоящими прокурорами.
20.7 Национально-территориальная автономия в КНР
В Китае применяется прежде всего административная форма национальнотерриториальной автономии в условиях унитарного государства. В Китае существуют
5 автономных районов: Тибет, Внутренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский автономный район и др., 30 автономных округов и более 120 автономных уездов. Национально-территориальная автономия в Китае играет огромную роль в укреплении межнациональных отношений, основанных на равноправии, сплоченности и взаимной помощи, сохранении единства государства и содействии прогрессу национальных
меньшинств. В Китае национально-территориальная автономия является формой решения национального вопроса. По данным 5-й Всекитайской переписи населения,
69
проводившейся в 2000 г., общая численность населения КНР -1млрд. 265,83 млн. человек (не включая численность населения Сянгана, Аомэня и Тайваня). В Китае
насчитывается 56 национальностей, среди которых самой многочисленной является
хань - 1 млрд. 159,4 млн человек, что составляет 91,59 % от общей численности населения. Численность всех остальных 55 национальностей - 106,43 млн. человек, или
8,41 %, от всего населения.
Национально-территориальная автономия используется на территориях компактного проживания национальных меньшинств в соответствии с принципом равноправия всех национальностей. Национальные меньшинства самостоятельно управляют своими делами в рамках соответствующей национально-территориальной автономии. При этом сохраняется территориальная целостность КНР, укрепляется единство
страны и достигается сплочение всех ее национальностей. С точки зрения национального состава и административного статуса в Китае существуют несколько типов
национально-территориальной автономии:
во-первых, автономии, созданные на основе компактного проживания преимущественно одного национального меньшинства (Синьцзян-Уйгурский (мусульманский) автономный район, Тибетский автономный район, Нинся-Хуэйский (мусульманский) автономный район и др.);
во-вторых, автономии, созданные на основе компактного проживания двух
национальных меньшинств (например, Сянсийский автономный округ народностей
туцзя и мяо в провинции Хунань и др.);
в-третьих, автономии, созданные на основе компактного проживания нескольких национальных меньшинств (например, Луншэнский многонациональный автономный уезд в провинции Гуанси и др.);
в-четвертых, автономии, созданные на основе компактного проживания одного
малочисленного национального меньшинства на территории крупных национальных
автономий (например, Или-Казахский автономный округ в Синьцзян-Уйгурском автономном районе и др.);
в-пятых, автономии, созданные на основе компактного проживания одной
национальности в целом ряде мест (например, Тибетский автономный район, Хуанань-Тибетский автономный округ в провинции Цинхай, Тяньчжу-Тибетский автономный уезд в провинции Гуанси и др.).
Существуют некоторые территории, населенные национальными меньшинствами, которые не могут образовать национально-территориальную автономию ввиду незначительной территории проживания и малочисленности населения. В этом
70
случае создаются национальные волости, что дает национальным меньшинствам данной территории возможность осуществлять самоуправление. Национальные волости
представляют собой дополнение к системе национально-территориальной автономии.
Особенность национально-территориальной автономии, осуществляемой в
КНР, состоит в том, что она не носит характера национальной государственности, а
является по своей природе административной автономией. Такая особенность имеет
свои преимущества и недостатки. К преимуществам можно отнести то, что она впервые в истории Китая дала возможность центру установить единый контроль государства над всеми национально-территориальными автономиями и вместе с тем способствовать развитию каждой из них. Однако национально-территориальная автономия в
КНР имеет и недостатки. Будучи «уравнительной» системой, она не учитывает в достаточной мере качественного различия неханьских национальностей страны.
В системе законодательства КНР есть специальный закон общегосударственного значения, в целом регулирующий статус национально-территориальной автономии. Это Закон КНР "О национально-территориальной автономии", принятый 31 мая
1984 г. на 2-й сессии ВСНП 6-го созыва.
20.8 Местные органы государственной власти, государственного управления и общественного самоуправления
Местные органы государственной власти и государственного управления. В
Китае 23 провинции, 5 автономных районов, 3 город центрального подчинения. Провинции делятся на автономные округа уезды и автономные уезды, уезды – на волости
и национальные волости. Местными органами государственной власти в Китае являются собрания народных представителей административно-территориальных единиц
и постоянные комитеты этих собраний. Это не органы самоуправления, а органы государственной власти.
Полномочия собраний народных представителей определяются в соответствии
с социалистической концепцией советов и их иерархией. Собрания народных представителей обеспечивают исполнение на своей территории конституции, законов, политических установок, указов, постановлений вышестоящих местных органов государственной власти (все собрания народных представителей рассматриваются как составляющие единую иерархическую систему). Очередные сессии собраний народных
представителей проводятся редко: по закону не реже раза в год, внеочередные сессии
могут быть созваны по требованию 1 /5 части депутатов.
Между сессиями многие полномочия собраний народных представителей вы71
полняют избираемые ими постоянные комитеты. Они создаются во всех административно-территориальных единицах, кроме низовых (волости, поселки), где обычно избираются лишь председатель и секретарь собрания народных представителей.
Заседания постоянных комитетов местных собраний народных пред ставителей
должны созываться не реже одного раза в 2 месяца. Текущую работу постоянного комитета осуществляет совет председателя постоянного комитета, состоящий из председателя и его заместителя (заместителей).
Исполнительными органами местных собраний народных представителей являются местные народные правительства, действующие н, основе двойного подчинения: своему собранию народных представите лей (и его постоянному комитету между
сессиями собрания), а также вышестоящему местному народному правительству.
Местные народные правительства избираются собраниями народных представителей.
Все они находятся под единым руководством Государственного совета, образуя единую вертикаль. Местные народные правительства выполняют решения собраний
народных представителей и их постоянных комитетов постановления и распоряжения
вышестоящих административных органов, выполняют местные планы развития
народного хозяйства.
В соответствии с конституцией КНР по месту жительства создаются комитеты
городского населения и комитеты сельского населения. Это низовые массовые организации самоуправления («самодеятельные организации»), с помощью которых население осуществляет «самоуправление, самовоспитание и самообслуживание». Они
охватывают территорию, где проживают 100– 200 семей. Комитеты состоят из председателя, заместителя, 3–7 членов, которые работают на общественных началах. Они
избираются жителями деревни или городского квартала путем прямых выборов сроком на 3 года (ранее составлялись из старост групп населения сроком на один год).
Тема 21. Основы конституционного права Испании
21.1 Конституция Испании
Конституция 1978 г. восприняла как испанские конституционные традиции,
так и опыт других стран. Основной закон 1978 г. построен по классическому западноевропейскому образцу и содержит его структурные элементы. Конституция включает
преамбулу, вводные положения, раздел о правах и обязанностях граждан, раздел об
основных принципах социальной и экономической политики, разделы об органах государственной власти - короне. Генеральных кортесах, о правительстве и администра72
ции, о судебной власти, о территориальной организации государства, о Конституционном суде, об изменении конституции, а также дополнительные, переходные и заключительные положения.
Конституция учредила в стране иерархию правовых норм. Ниже основного закона находятся органические законы (ст. 81), регулирующие основные права и свободы, статуты автономных сообществ, всеобщее избирательное право, статус ряда государственных органов - Государственного совета. Счетной палаты. Конституционного
суда. Народного защитника, основы организации вооруженных сил, избрания Конгресса депутатов и Сената, организации судебной власти, границ избирательных
округов и иных сфер, отнесенных к такому законодательству основным законом. Конституция выделяет делегирующие (уполномочивающие) законы, которые (ст. 82 и
след.) позволяют правительству в определенный промежуток времени и в определенных областях принимать акты, имеющие силу закона; такие акты называются законодательными декретами.
В основном законе была учтена острая национальная проблема, существовавшая в стране на протяжении многих лет: Испания стала унитарным государством, но с
широкой национальной автономией в виде автономных сообществ для составляющих
страну территорий. Конституция Испании по способу изменения относится к числу
«жестких». Ее пересмотр осуществляется различными способами в зависимости от
того, является ли он частичным или полным. В первом случае для изменения конституции требуется 3/5 голосов в каждой из палат Генеральных кортесов, а если отсутствует согласие палат, то его пытаются достичь путем выработки согласованного текста смешанной комиссией из депутатов и сенаторов. Если этот проект не принимается
требуемыми 3/5 голосов в каждой из палат, то для внесения поправок в конституцию
нужно собрать абсолютное большинство голосов в Сенате и не менее 2/3 - в Конгрессе депутатов.
Полный пересмотр или изменение наиболее важных положений конституции
(вводные положения, основные права и свободы, положения о Короне) могут быть
осуществлены 2/3 голосов каждой из палат Генеральных кортесов, после чего они
распускаются. Вновь избранные Кортесы рассматривают проект и должны его принять большинством в 2/3 голосов в каждой из палат.
21.2 Права, свободы и обязанности граждан
Права, свободы и обязанности граждан регулируются значительным числом
статей конституции и серией органических и простых законов. Первая часть консти73
туции включает 45 статей, разделенных на пять глав. Названная цифра показывает
значение, которое учредители хотели придать институту прав и свобод. Все многообразие закрепленных в конституции прав и свобод можно разделить на три группы.
Это деление основывается не на юридической природе этих прав, а на характере их
конституционного признания и юридической системе их защиты. Первая группа - основные права и свободы (секция 1 гл. 2 ч. 1 – ст. с 15 по 29). Она включает право на
жизнь, на свободу, на равенство перед законом и многие другие, а также запрещение
какой-либо дискриминации (ст. 14). Вторая группа - права и обязанности граждан
(секция 2 той же гл.- ст. с 30 по 38). Здесь можно отметить право собственности и
свободу предпринимательской деятельности. Третья группа - права и свободы главным образом культурного и социального характера, содержащиеся в третьей главе
первой части конституции «Об основных принципах социальной и экономической
политики».
21.3 Избирательное право и референдум
Активное избирательное право на выборах в представительные учреждения
предоставляется обладающим политическими правами гражданам Испании с 18летнего возраста. Парламент - Генеральные кортесы - включает две палаты: Конгресс
депутатов и Сенат, который является палатой территориального представительства.
Обе палаты избираются путем всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании
на 4 года. Конгресс депутатов включает от 350 до 400 депутатов, в настоящее время 350. Каждая из 50 провинций, как минимум представлена двумя депутатами и одним
дополнительным депутатом на каждые 175 тыс. жителей. Города Сеута и Мелилья
представлены одним депутатом в нижней палате. Сенат состоит из 208 избираемых
членов и 43 назначаемых Королем. Каждая провинция избирает по 4 сенатора. Каждый остров или группа островов составляют также один избирательный округ. Большие Канарские острова, Мальорка и остров Тенерифе избирают по три сенатора каждый, а другие острова - по одному. Города Сеута и Мелилья избирают по два сенатора. Автономные сообщества посылают в верхнюю палату дополнительно по одному
сенатору от более чем одного миллиона жителей; эти сенаторы назначаются законодательными собраниями сообществ.
Возраст пассивного избирательного права составляет 18 лет при отсутствии
ценза оседлости. В связи с подписанием Испанией Маастрихских соглашений от 7
февраля 1992 г. в конституцию (п. 2 ст. 13) была внесена поправка о предоставлении
на основе взаимности пассивного избирательного права иностранцам - гражданам
74
государств-членов Европейского союза на выборах в муниципальные советы. Депутаты Генеральных кортесов должны отвечать некоторым условиям избираемости и совместимости должностей.
Назначение референдума осуществляется Королем по предложению председателя правительства и при существовании первоначальной инициативы, исходящей от
Конгресса депутатов. Кроме того, органический закон 1980 г., регламентирующий
процедуру референдума, добавил дополнительное условие - инициатива Конгресса
должна быть одобрена абсолютным большинством его членов.
На национальном уровне введена народная законодательная инициатива, когда
законопроект, собравший не менее 500 тыс. подписей, передается в Конгресс депутатов. Референдум применяется при образовании автономных сообществ, в последних
возможно осуществление народной инициативы. Непосредственное участие населения в управлении возможно и на более низком уровне - на уровне коммун, провинций, островов.
21.4 Центральные органы государственной власти
Закрепленная в конституции структура государственных органов относительно
проста. Она строится на принципе разделения властей. Полномочия главы государства принадлежат Королю, законодательная власть - Генеральным кортесам, исполнительная - правительству; Конституционный суд - орган конституционной юстиции.
Глава государства. Установленная конституцией форма испанского государства - парламентарная монархия - предопределяет правовое положение главы государства. Форма замещения поста монарха, предусмотренная статьей 57 основного закона, является традиционной, поскольку такая же содержалась в статье 60 монархической конституции 1876 г. и почти такая же - в статье 51 основного закона 1837 г. Король выступает как «глава Испанского государства», является символом его единства
и постоянства. Он - гарант правильного функционирования государственных институтов (п. 1 ст. 56 конституции).
Испанский король, в частности, не является главой исполнительной власти.
Он санкционирует и промульгирует законы, созывает и распускает Генеральные кортесы, назначает новые выборы согласно положениям конституции, объявляет о проведении референдума, назначает и увольняет членов правительства по предложению
его председателя, назначает гражданских и военных служащих, жалует почетные титулы и знаки отличия, является верховным главнокомандующим вооруженными силами, осуществляет помилование, назначает послов, а иностранные послы аккреди75
туются при нем, подписывает международные договоры, по уполномочию Генеральных кортесов объявляет войну и заключает мир. Однако для того, чтобы акты монарха в названных областях были действительными, они должны быть контрассигнованы
председателем правительства, министрами или председателем Конгресса депутатов.
Наиболее значительное полномочие Короля - предложение Конгрессу депутатов кандидата на пост председателя правительства. Для этого Король проводит консультации
с представителями парламентских фракций и через посредство председателя Конгресса предлагает кандидатуру на пост главы правительства. Этот акт монарха требует
контрассигнации председателя Конгресса.
Генеральные кортесы "представляют испанский народ" (ст. 66 конституции).
Они осуществляют государственную законодательную власть, принимают бюджет,
контролируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возложенные на них конституцией.
Внутренняя организация Кортесов в целом традиционна для западноевропейских парламентов. Каждая палата на срок своих полномочий избирает председателя,
по четыре вице-председателя и по четыре секретаря. Депутаты организуются в парламентские группы (фракции); для образования фракции в Сенате требуется минимум
10 членов и 15 - в Конгрессе депутатов, но в нижней палате фракции могут также образовывать 5 членов, получивших по 15% голосов в своем избирательном округе или
партии, набравшие 5% голосов в общенациональном масштабе.
Обе палаты Генеральных кортесов могут собираться на совместные заседания.
Такие заседания ведет председатель Конгресса депутатов. На совместных заседаниях
решается вопрос о наследовании Короны (л. 3 ст. 57 конституции), о лишении наследства лица, вступившего в брак, несмотря на запрет Короля и Генеральных кортесов
(п. 4 ст. 57), об установлении регентства в случае отсутствия лица, могущего его осуществлять, путем назначения одного, трех или пяти человек (п. 3 ст. 59), о назначении
опекуна несовершеннолетнего Короля, если его не назначил покойный Король или
отсутствует опекун по закону (п. 1 ст. 60). На совместном заседании принимается
присяга Короля (п. 1 ст. 61), а также клятвы наследного принца, регента или регентов
(п. 2 ст. 61). Совместно заседающие палаты Кортесов дают полномочие Королю объявлять войну и заключать мир (п. 3 ст. 63).
В каждой из палат образуется на началах пропорционального представительства от фракций постоянная депутация - довольно оригинальный институт, существовавший в XIX веке в Австрии, Германии, а также предусматривавшийся в испанских
основных законах 1812, 1856 и 1931 гг. Каждая депутация, включающая минимум 21
76
члена, действует в межсессионный период, а также тогда, когда срок полномочий палат истек или когда они распущены. Генеральные кортесы работают в сессионном порядке; ежегодно проводится две сессии - с сентября по декабрь и с февраля по июнь,
т.е. парламент заседает восемь месяцев в году. Могут созываться чрезвычайные сессии по требованию правительства, постоянных депутаций и абсолютного большинства членов одной из палат.
Право законодательной инициативы принадлежит правительству, 25 членам
Сената или Конгрессу депутатов; ассамблеи автономных сообществ большинством в
2/3 голосов могут требовать у правительства внесения проекта закона в бюро Конгресса депутатов; о народной законодательной инициативе уже было сказано.
Затем проект передается в другую палату, где он проходит ту же процедуру,
что и в первой. В Сенате сроки рассмотрения проектов значительно более короткие,
чем в Конгрессе депутатов. Сенат обладает двухмесячным сроком для того, чтобы
мотивированным постановлением наложить вето на законопроект или внести в него
поправки. Причем вето должно быть наложено абсолютным большинством голосов
членов палаты. Для преодоления вето в Конгрессе депутатов требуется получение абсолютного большинства голосов, а если прошло два месяца после наложения вето, то
требуется простое большинство. Если Сенат не наложит вето на законопроект, то
Конгресс депутатов принимает или отклоняет поправки верхней палаты простым
большинством голосов. Двухмесячный срок, предоставленный Сенату, сокращается
до 20 дней, если правительство или Конгресс депутатов объявили законопроект срочным. Из указанного видно, что палаты в законодательной области неравноправны и
нижняя палата имеет заметный перевес. В обеих палатах парламентарии голосуют
лично и не могут передавать свой голос другому члену. Такое правило имеет цель
уменьшить абсентеизм членов Кортесов. После принятия закона Генеральными кортесами, он должен быть санкционирован Королем, который распоряжается о его немедленной промульгации.
Специальная процедура применяется при принятии финансовых законов. Годовой бюджет не может включать нормы, устанавливающие налоги. Он содержит
только расчеты по доходной и расходной частям. Инициатива представления бюджета
принадлежит правительству, причем проект этого документа вносится в Конгресс депутатов не менее чем за три месяца до истечения срока действия бюджета предыдущего года. Существуют ограничения для внесения поправок в бюджет со стороны
парламентариев: любые предложения или поправки, предлагающие увеличение кредитов или уменьшение бюджетных Доходов, должны получить одобрение правитель77
ства, чтобы быть приняты к рассмотрению. Наконец, бюджет должен быть принят до
наступления первого дня его исполнения. В противном случае автоматически продлевается бюджет предыдущего года до принятия нового.
Таким образом, процедура принятия бюджета в испанском парламенте имеет
существенные особенности - независимость друг от друга налогового закона и бюджета ведет к тому, что последний не может вводить или изменять налоги, которые
были введены ранее. Кроме того, конституционные положения (ст. 138) благоприятствуют финансовым обязательствам государства, поскольку кредиты, предоставляемые для оплаты сумм и процентов по государственному долгу, всегда включаются в
графу расходов бюджета и не могут быть изменены.
Парламент принимает делегирующие (уполномочивающие) законы, передавая
законодательную власть правительству. Такая передача осуществляется в двух формах - путем издания соответствующего закона и путем издания правительством декретов-законов в силу их срочности и необходимости. В первом случае правительство, издавая имеющие силу закона декреты в течение установленного срока, принимает какие-либо меры в переданных ему областях. Во втором случае правительство
использует предоставленную ему возможность на основании статьи 86 конституции,
однако при этом декреты-законы не могут затрагивать существующие основные институты государства, права, обязанности и свободы граждан, положение автономных
сообществ, а также положения о всеобщем избирательном праве. Если Конгресс депутатов не на сессии, то он немедленно созывается и приступает к обсуждению и голосованию по декретам в течение 30 дней с момента их промульгации.
Генеральные кортесы обладают традиционными для парламентарной монархии
правами по контролю за деятельностью правительства. Наиболее важные полномочия
в этой сфере принадлежат Конгрессу депутатов, а глава государства имеет на судьбу
правительства очень ограниченное влияние. Конгресс депутатов формирует правительство, в этом процессе также участвует и монарх страны. Обе палаты Кортесов и
их комиссии могут требовать от правительства любую информацию, требовать присутствия членов правительства на их заседаниях. Члены палат могут задавать вопросы
правительству и вносить интерпелляции. Судебные полномочия Генеральных кортесов состоят в принятии решения о привлечении председателя правительства и других
его членов к ответственности за измену или иные преступления, совершенные ими
при исполнении своих функций, против безопасности государства. Возбужденное дело рассматривается уголовной палатой Верховного суда.
78
21.5 Исполнительная власть
Правительство - высший орган исполнительной власти, в ведении которого
находится руководство внутренней и внешней политикой страны, гражданской и военной администрацией и обороной. Испанское правительство включает председателя,
его заместителей и министров, а также других лиц, которые установлены законом.
Испанское правительство - собрание министров, "солидарных" друг с другом,
поскольку оно несет солидарную политическую ответственность перед Конгрессом
депутатов. Правительство - вершина исполнительной власти, в которую входят государственная администрация, армия, полиция, корпус безопасности. Функции испанского правительства в целом не выходят за рамки традиционных в государстве, имеющем форму парламентарной монархии. Оно руководит внутренней и внешней политикой страны, исполняет законы, издает в этих целях различные административные
акты, назначает гражданских и военных чиновников. Правительство обладает законодательной инициативой (ст. 87 конституции); проекты законов должны быть одобрены Советом министров (ст. 88). Он может получать от Генеральных кортесов право
издавать законодательные декреты в порядке делегирования законодательной власти
в течение определенного отрезка времени по указанному кругу вопросов. В равной
мере правительство может принимать декреты-законы без предварительной делегации парламента, о чем уже говорилось. Государственный совет является консультативным органом правительства и административных органов по юридическим вопросам. Счетная палата - высший контрольный орган в финансовой области и экономической деятельности государства и государственного сектора экономики. На членов
палаты распространяются положения о независимости и несменяемости судей. В своем деятельности палата подчиняется Генеральным кортесам.
Совет экономического планирования занимается разработкой проектов планов экономического развития с учетом предложений автономных сообществ, профсоюзов, патрональных и других организаций экономического характера.
21.6 Конституционный суд
Конституционный суд включает 12 членов, назначаемых Королем на 9 лет.
Третья часть состава Суда предлагается Конгрессом депутатов, третья - Сенатом, шестая - правительством и шестая - Генеральным советом судебной власти. Обе палаты
Генеральных кортесов предлагают судей квалифицированным большинством в 3/5
своих членов с тем, чтобы получить достаточно большой консенсус среди членов и
79
избежать назначения простым большинством, которое поддерживает правительство.
Каждые три года состав Суда обновляется на одну треть. Девятилетний срок полномочий делает Суд достаточно стабильным органом, а обновление по частям - предохраняет его состав и практику его работы от внезапных переориентаций и колебаний,
какие могли бы быть при одновременной смене состава.
Конституционный суд работает либо в пленарном порядке, когда заседают все
судьи, либо по палатам, которых в составе Суда две, по шесть судей. В первом случае
руководит заседанием либо председатель Суда, либо вице-председатель, либо назначенный старший по возрасту член Суда. Во втором случае одной из палат руководит
председатель Суда, а второй - вице-председатель. Возможно образование секций по
два судьи в каждой. Процедура в Суде построена на началах состязательности; стороны представлены поверенными и адвокатами; исполнительная власть также представлена адвокатом при Суде. Процедура в Суде бесплатна. Решение принимается большинством голосов; при равенстве голосов голос председателя дает перевес.
Свою основную функцию контроля за конституционностью законов Суд выполняет только после их вступления в силу. Последующий контроль носит абстрактный характер, т.е. осуществляется в отношении правовых норм и проводится по запросу председателя правительства, народного защитника, 50 депутатов или 50 сенаторов, коллегиальных органов исполнительной власти автономных сообществ и, в необходимых случаях, их ассамблей. Запрос подается в трехмесячный срок, считая со
дня опубликования закона.
Конституционному суду принадлежит заметная роль в обеспечении прав граждан. Он применяет процедуру конституционного ампаро. Суд рассматривает нарушения прав и свобод граждан в результате принятия норм судебных юридических актов
или распоряжений публичных служб государства, автономных сообществ и других
юридических лиц, а также их агентов и чиновников. Процедура ампаро в отношении
законов не применяется. Иски ампаро в отношении актов и действий административных органов рассматриваются только по исчерпании возможностей обычного обжалования и в течение 20 дней после последнего решения при обжаловании в регулярный орган.
21.7 Автономия и местное управление
Территориально Испания разделена на муниципалитеты, провинции и автономные сообщества. Конституция 1978 г. устанавливает общие правила, которые сообщества должны соблюдать (ст. 152). Каждое автономное сообщество имеет законо80
дательное собрание, члены которого должны избираться всеобщим голосованием на
основе пропорционального представительства участвующих в них политических партий.
Испанское законодательство предоставляет государству возможности вмешиваться в деятельность автономных сообществ. Такое вмешательство может осуществляться в различных формах. Более низкой территориальной единицей является провинция, объединяющая группу муниципалитетов. Управление провинцией осуществляется депутацией, избираемой населением. Центральное правительство представлено
в провинции губернатором, назначаемым министром внутренних дел. Управление
муниципалитетами возлагается на соответствующие советы, избираемые населением.
Муниципалитеты могут объединяться для разрешения каких-либо проблем местного
значения.
21.8 Судебная система
Управление судебной системой возложено на Генеральный совет судебной
власти во главе с председателем Верховного суда, включающий еще и 20 членов.
Члены Совета назначаются Королем на пять лет; по 10 членов предлагаются Конгрессом депутатов и Сенатом. Каждая палата парламента избирает по 6 судей среди судей
и магистратов всех категорий, а по четыре - среди прокуроров и других юристов, работающих по юридической специальности более 15 лет. В обязанности Генерального
совета входит назначение, перемещение по должности судей и магистратов, регулирование их административного статуса и дисциплинарных отношений. Совет также
предлагает Королю для назначения кандидатуру председателя Верховного суда. Судебные округа распределяются в соответствии с политико-административным делением территории; каждый округ включает один или несколько муниципалитетов,
входящих в одну провинцию.
На вершине судебной иерархии находится Верховный суд, обладающий всей
полнотой судебной власти, за исключением той, которая отнесена к ведению Конституционного суда. Суд включает шесть палат (salas), рассматривающих соответственно
гражданские, уголовные, административные, социальные и трудовые дела, а также
дела о военных преступлениях. Палаты включают от 7 (военная) до 12 (гражданскоправовая) - судей. Например, палата по гражданским делам рассматривает в кассационном порядке дела Высокого суда (Audiencia) на сумму свыше 3 млн. испанских посеет. Судами более низкого уровня являются - Национальный высокий суд (Audiencia
nacional), состоящий из шести палат. Его уголовная палата рассматривает по первой
81
инстанции дела высших должностных лиц государства. Высокие суды автономных
сообществ (Tribunles superiores; de lsa Comunidades; autonomas) обладают компетенцией в гражданско-правовой, уголовной, административно-правовой и социальной
сфере. Они включают по несколько палат. Ниже следуют провинциальные суды
(Audiencies provinciales), учреждаемые в каждой из 50 провинций и разбирающие
гражданские и уголовные дела. Еще ниже идут суды первой инстанции (Juzgados de
Prirnera у instruccion), муниципальные суды (Juzgados municipales) и мировые суды
(Juzgados de paz). В каждой провинции учреждены: административный суд (Juzgado
de lo concioso adrmistrativo), суд по контролю за местами лишения свободы (.luzgado
de vigilancia penitinciafia) и суд по делам несовершеннолетних (Juzgado de minores).
Во главе прокуратуры находится генеральный прокурор, назначаемый Королем по предложению правительства и по получении консультации Генерального совета судебной власти. По уголовным делам прокуратура поддерживает обвинение и
гражданские иски. Прокуратура действует при Верховном суде, при Конституционном суде и высоких судах.
Вопросы для самоконтроля
1.
В чем проявляются особенности конституционного развития США?
2.
Каков порядок изменения Конституции США?
3.
Каково регулирование конституционно–правового статуса человека и граж-
данина в США. Его содержание и гарантии?
4.
Что такое «Билль о правах»?
5.
Что представляет собой избирательная система США? Активное и пассив-
ное избирательное право?
6.
10. Что такое Первичные выборы (праймериз)? Окончательное опреде-
ление кандидатов?
7.
Какие избирательные округа Вам известны? В чем суть системы распреде-
ления мандатов?
8.
Каков порядок выборов президента, вице–президента, конгрессменов и се-
наторов?
9.
Что такое Конгресс? Каковы полномочия, внутренняя организация и взаи-
моотношения его палат?
10.
Что представляет собой законодательный процесс США? Что такое Импич82
мент?
11.
Какие существуют особенности конституционно–правового статуса прези-
дента США? Каковы его полномочия, акты, порядок замещения должности в случае досрочной вакансии?
12.
Что представляет собой правительство США?
13.
В чем проявляется специфика Верховного суда? Порядок его формирования
и полномочия.
14.
Какова судебная система США и ее особенности?
15.
В чем проявляется федерализм США? Каково правовое положение штатов?
16.
Что представляет собой политико–административное устройство штатов?
17.
Органы штатов и местное самоуправление.
18.
В чем проявляются особенности конституционного права Великобритании?
19.
Имеются ли различия по сущности, содержанию, форме и порядку измене-
ния между конституциями США и Великобритании? Какие это различия?
20.
Какие источники конституционного права Великобритании известны и их
юридическое значение.
21.
Что такое Общее право.
22.
Каковы особенности регулирования конституционно– правового статуса че-
ловека и гражданина в Великобритании?
23.
Что представляет собой избирательная система Великобритании? Активное
и пассивное избирательное право.
24.
Какие избирательные округа Вам известны? Система распределения манда-
25.
Референдум. Порядок его проведения.
26.
Парламент Великобритании, его структура.
27.
Полномочия, внутренняя организация и взаимоотношения палат.
28.
Что представляет собой законодательный процесс?
29.
Монарх. Прерогативы короны и ее фактическая политическая роль.
30.
Каков порядок престолонаследия?
31.
Правительство и кабинет.
32.
Порядок формирования и ответственность Правительства и Кабинета.
33.
Правовой статус и роль премьер–министра.
34.
Что представляет собой политико–административное устройство террито-
35.
В чем проявляется специфика организации местного самоуправления?
тов?
рии?
83
36.
Каковы основы судебной системы Великобритании?..
37.
Конституционное развитие Франции после второй мировой войны.
38.
Характеристика конституции 1958 года и ее последующих изменений.
39.
Порядок пересмотра конституции Франции.
40.
Что представляет собой конституционный контроль?
41.
Что представляет собой избирательная система Франции? Активное и пас-
сивное избирательное право.
42.
Какие избирательные округа Вам известны? Система распределения манда-
43.
Каков порядок выборов Президента, сенаторов и депутатов?
44.
Парламент, его структура. Полномочия, внутренняя организация и взаимо-
тов.
отношение палат.
45.
В чем проявляются конституционные ограничения компетенции парламен-
46.
Что представляет собой законодательный процесс во Франции?
47.
Президент. Его социальное значение и политическая роль. Компетенция и
та?
взаимоотношения с парламентом и правительством. Ответственность.
48.
Правительство. Порядок его формирования и компетенция Ответственность.
49.
Что представляет собой Конституционный совет Франции?
50.
В чем проявляется специфика конституционного контроля?
51.
Политико–административное устройство территории.
52.
Что представляет собой местное управление и самоуправление?
53.
Формы контроля центра за местным самоуправлением.
54.
Конституционные основы судебной системы Франции.
55.
Основной закон ФРГ 1949 года, его характеристика и развитие.
56.
Что представляет собой конституционный статус человека и гражданина и
его гарантии?
57.
Что представляет собой избирательная система ФРГ? Активное и пассивное
избирательное право.
58.
Какие избирательные округа Вам известны? Система распределения манда-
59.
Бундестаг и бундесрат. Порядок их формирования, их полномочия, внутрен-
тов.
няя организация и взаимоотношения.
60.
Что представляет собой законодательный процесс?
61.
Федеральный президент. Порядок избрания, компетенция и порядок ее осу84
ществления, ответственность, реальная политическая роль.
62.
Федеральное правительство. Порядок его формирования, компетенция, ак-
63.
Каков статус федерального канцлера?
64.
Какова особенность парламентской ответственности?
ты.
Чрезвычайные
полномочия.
65.
Что представляет собой федеральный конституционный суд?
66.
Раскройте понятие – Германский федерализм.
67.
В чем проявляется специфика организации местного управления и само-
управления в землях?
68.
Каковы конституционные основы судебной системы Германии?.
69.
Конституция Италии 1947 года и ее характеристика.
70.
Конституционный статус человека и гражданина и его гарантии.
71.
Что представляет собой избирательная система Италии? Активное и пассив-
ное избирательное право.
72.
Какие избирательные округа Вам известны? Системы распределения манда-
73.
Каков порядок выборов депутатов и сенаторов?
74.
Референдум и порядок его проведения.
75.
Парламент Италии. Полномочия, внутренняя организация и взаимоотноше-
тов.
ние палат.
76.
Что представляет собой законодательный процесс и его особенности?
77.
Президент республики. Порядок его избрания, компетенция и порядок ее
осуществления, акты, ответственность. Реальная политическая роль.
78.
Правительство. Порядок его формирования, компетенция, акты, ответствен-
ность. Статус и политическая роль главы правительства.
ная
79.
Конституционный суд Италии. Система конституционного контроля.
80.
Что представляет собой Государственный совет?
81.
Каковы конституционные основы судебной системы Италии?
82.
Что представляет собой политико–территориальное
устройство?
Област-
автономия. Особенности статуса пяти областей.
83.
В чем проявляется специфика местного управления и самоуправления в
Италии?
84.
Конституция Японии 1947 года и ее характеристика.
85.
Каков конституционный статус человека и гражданина и его гарантии?
85
86.
Что представляет собой избирательная система Японии? Активное и пас-
сивное избирательное право.
87.
Какие избирательные округа Вам известны? Системы распределения манда-
88.
Каков порядок выборов членов обеих палат парламента?
89.
Парламент. Полномочия, внутренняя организация и взаимоотношения палат.
90.
Что представляет собой законодательный процесс Японии?
91.
Монарх. Его юридические и фактические полномочия. Политическая роль.
92.
Каков порядок престолонаследия?
93.
Каков порядок формирования Кабинета: его полномочия, акты, ответствен-
94.
Какова роль премьер– министра?
95.
Конституционные основы судебной системы.
96.
Политико–административное устройство Японии.
97.
Что представляет собой местное самоуправление Японии?
98.
Что представляет собой Конституция 1950 г., ее характеристика. Особенно-
тов.
ность?
сти порядка ее изменения?
99.
Каков правовой статус индийского гражданина, его гарантии?
100.
Что представляет собой избирательная система Индии? Активное и пассив-
ное избирательное право.
101.
Какие избирательные округа Вам известны? Система распределения манда-
тов. Порядок выборов членов обеих палат парламента.
102.
Парламент Индии: полномочия, внутренняя организация и взаимоотноше-
ния его палат.
103.
Что представляет собой законодательный процесс в Индии?
104.
Каков порядок выборов и замещения Президента, его юридические и факти-
ческие полномочия, политическая роль и ответственность?
105.
Что представляет собой Совет министров и кабинет, его юридическая и фак-
тическая компетенция, акты, ответственность? Роль премьер– министра.
106.
Каковы конституционные основы судебной системы Индии?
107.
В чем проявляется специфика федерализма Индии? Правовое положение
штатов и их взаимоотношения с Союзом союзных территорий.
108.
Каково политико–административное устройство штатов и союзных террито-
109.
Что представляет собой Конституция КНР?
рий?
86
110.
Каковы основы и особенности конституционного статуса гражданина КНР
и его гарантии?..
111.
Какова политическая роль Коммунистической партии Китая?
112.
Что представляет собой избирательная система КНР?
113.
Что представляет собой Всекитайское собрание народных представителей?..
114.
Что представляет собой постоянный комитет ВСНП?
115.
В чем раскрывается конституционно–правовой статус председателя КНР?
116.
Государственный совет КНР.
117.
Каково административно– территориальное устройство КНР?
118.
Какова система местных государственных органов Китая?
119.
Что представляют собой Районы национальной автономии в Китае?
Литература
Основная
1.
Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран: (Гриф МО).
Учеб пособие.– М.: Юристъ, 2005.
2.
Баглай М.В., Лейбо Ю.И., Энтин Л.М. Конституционное право зарубежных
стран: (Гриф МО), Учеб. М., Инфра-М, Норма. 2010.
3.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4– х т. /
Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. – М., 2010.
4.
Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран: Учеб. М.: Вол-
терс Клувер, 2010.
5.
Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебн. .– (гр. МО).
6– е изд. Перераб. и доп. – М., 2010.
Дополнительная
1.
Андреева А.Н. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М.,
Норма. 2009.
2.
Афанасьева О.В., Колесников Е.В., Комкова Г.Н. Конституционное право
зарубежных стран: Учеб. М., Юрайт. 2011.
3.
Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебн. .– (гр. МО).
6– е изд. Перераб. и доп. – М., 2010.
4.
Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран: 150 государств: //
А.В. Якушев: М.. 2007.
87
Нормативные правовые акты и официальные документы
1.
Конституции зарубежных государств. Великобритания, Франция, Германия,
Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия / Сост. В.В. Маклаков. М., Волтерс Клувер. 2010.
2.
Конституции государств Европы / в 3– х т. Отв. ред. Л.А. Окуньков. М., 2001.
3.
Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997.
4.
Конституции СНГ и стран Балтии/ Учебное пособие. М., 1999.
Терминологический словарь
АНГЛО– АМЕРИКАНСКАЯ МУНИЦИПАЛЬНАЯ СИСТЕМА – характеризуется
тем, что на всех уровнях политико– административного деления общего характера имеется только местное самоуправление, т.е. местное управление отсутствует.
АНГЛО– АМЕРИКАНСКАЯ ПРАВОВАЯ СИСТЕМА – система права, действующая в Англии, а также (в более или менее чистом виде) в США, Австралии, Ирландии,
Канаде и других бывших английских колониях. Для англо– американской правовой системы характерно наличие статутного права (statute law), источником которого являются
парламентские акты, и общего права (common law), отсутствие деления права на публичное и частное, преимущественно казуистический (а не абстрактный) характер норм, большое значение судебного прецедента и правовой доктрины среди источников права.
ВЫБОРЩИК – лицо, обладающее активным избирательным правом и имеющее
право голосовать во второй ступени при непрямых выборах (многостепенных) выборах.
Выборщик либо избирается только для исполнения им этой функции (при избрании президента США), либо является таковым по занимаемой должности (члены муниципалитетов во Франции при избрании Сената).
ВЫСОКАЯ ПАЛАТА ПРАВОСУДИЯ – во Франции (до 1993 г.) и в большинстве
бывших французских колоний особый парламентский судебный орган, не связанный ни с
общей судебной системой, ни с административной юстицией и создаваемый для рассмотрения дел по обвинению президента республики в государственной измене и членов правительства – по обвинению в заговоре против безопасности государства и совершении
иных деяний, предусмотренных уголовным законом. В 1993 г. во Франции Высокая палата правосудия заменена Судом Республики, обращаться в который имеет право каждый
гражданин.
ВЫСОКИЙ СУД – название судебных органов в ряде стран англо– саксонской системы права. Так, в Ирландии Высокий суд является центральным судом, рассматриваю88
щим уголовные и гражданские дела в первой или второй инстанции. В Австралии – верховный суд, рассматривающий вопросы, связанные с толкованием Конституции, споры
между штатами, жалобы на действия некоторых федеральных чиновников, жалобы на решения и приказы любых федеральных судов и верховных судов штатов.
ВЫСШИЙ СОВЕТ МАГИСТРАТУРЫ – во Франции, Италии, Португалии, Румынии, Колумбии, Алжире и ряде других стран особый орган государственной власти, главными задачами которого являются подбор кандидатур на должности судей и прокуроров,
а также осуществление функции дисциплинарного совета судей. Как правило, в В.С.М
председательствует президент государства. Члены Высшего совета магистратуры либо
назначаются президентом республики (Франция, Алжир), либо избираются палатами парламента (Румыния), либо определяются иным способом (так, в Италии 2, / членов Высшего совета магистратуры избираются самим судейским корпусом, одна треть – парламентом, а Первый председатель и генеральный прокурор Кассационного суда входят в Высший совет магистратуры по должности).
ГЕНЕРАЛЬНЫЙ АТТОРНЕЙ – в Великобритании, США, Бразилии, Венесуэле и
некоторых других странах одно из высших должностных лиц юстиции. В Великобритании
генеральный атторней – член кабинета министров, главный юрисконсульт правительства,
который ведет судебные и другие юридические дела, затрагивающие интересы государства, поддерживает в суде обвинение по делам, имеющим особое политическое значение.
В США – глава департамента (министр) юстиции.
ГЛАВА ГОСУДАРСТВА – высшее должностное лицо или орган, верховный представитель государства внутри страны и во внешних сношениях, символ единства нации,
государства. Глава государства в различных странах либо не входит ни в какую ветвь государственной власти (ФРГ), либо входит и в законодательную, и в исполнительную власть
(Индия), либо только в исполнительную (США). Юридические формы главы государства
в разных государствах не одинаковы: а) единоличный монарх, власть которого передается
по наследству от одного представителя царствующего дома к другому в установленном
законом порядке (Бельгия, Великобритания, Швеция, Дания, Марокко, Испания, Япония и
др.); б) единоличный монарх, назначенный своей семьей – правящей династией (Саудовская Аравия); в) единоличный монарх федеративного государства, выбранный на определенный период монархами субъектами федерации из своей среды (Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты); г) единоличный президент, избираемый либо непосредственно
населением (РФ, Мексика, Панама, Колумбия), либо в порядке косвенных (США, Аргентина) или многостепенных (Италия, ФРГ, Индия) выборов; д) коллегиальный орган, выбранный парламентом на установленный срок, при этом отдельные полномочия главы
89
государства, которые не могут осуществляться коллегиально, реализует председатель этого органа (Куба); е) глава правительства, осуществляющий также функции главы государства (земли Германии); ж) представитель британского монарха в государствах, имеющих
статус доминиона (Австралия, Новая Зеландия); з) единоличный или коллегиальный глава
государства, узурпировавший власть в государстве бессрочно или на срок. В большинстве
государств существует индивидуальный глава государства, в так называемых президентских республиках (США, Мексика, Аргентина, некоторые страны Африки) он одновременно является главой правительства.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЕКРЕТАРЬ – в ряде государств Европы и Америки
название высших государственных чиновников. Например, в США государственный секретарь – руководитель Государственного департамента, т.е. внешнеполитического ведомства США; в Великобритании – главы некоторых ведомств (внутренних дел, обороны, по
делам Шотландии и т.д.); в Бельгии – фактически заместители министров; в Мексике и
некоторых других странах Латинской Америки государственные секретари – министры.
ГУБЕРНАТОР – высшее административное выборное или назначаемое лицо в территориальных единицах ряда государств. Как правило, губернатор возглавляет исполнительную власть штатов и других субъектов федерации, но может стоять и во главе городского управления.
ДЖУНТА – в итальянской системе местного самоуправления коллегиальный административный (исполнительный) орган, избираемый советами коммун, провинций и
областей из числа советников. О своей деятельности джунта должна сообщать на каждом
заседании совета. Председатель областной и провинциальной джунты председательствует
в совете, обнародует его акты, руководит повседневной работой.
КОММУНА – во Франции, Италии, Бельгии, Алжире, Сенегале и некоторых других государствах поселение городского или сельского типа, образующее низшую административно– территориальную единицу. В большинстве стран коммуной управляет выборный муниципальный совет, который организует деятельность коммунальных служб (в области здравоохранения, образования, городского транспорта, водоснабжения и др.), проведение местных общественных работ и т.д. Исполнительным органом муниципального
совета является мэр (бургомистр), избираемый самим советом или назначаемый правительством. Мэр одновременно является государственным чиновником, представляющим
интересы центрального правительства.
КОСВЕННЫЕ ВЫБОРЫ – вид выборов, когда избиратели выбирают только органы 1– й ступени, а вышестоящие депутаты всех уровней избираются нижестоящими вы
КОСВЕННЫЙ (эвентуальный) ВОТУМ – порядок определения результатов голо90
сования при пропорциональной системе выборов, состоящий в том, что голоса, поданные
за определенного кандидата и превышающие избирательную квоту, причисляются другому кандидату из того же партийного списка.
ЛОББИЗМ – давление на парламентария путем личного или письменного обращения либо другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций) со
стороны каких– либо групп или частных лиц, цель которого – добиться принятия или отклонения законопроекта. Возник в США (где был принят в 1946 г. специальный закон о
лоббизме.); ныне существует во всех демократических странах. Нередко лоббисты имеют
свои конторы при законодательных органах.
МАГИСТРАТ – городское управление в некоторых странах (Норвегии, Швеции,
Дании и др.). Может быть составлен из чиновников, назначенных правительством, или
выборных лиц.
РЕГИОН – 1) во Франции с 1982 г. самая крупная административно– территориальная единица (всего существуют 28 Р.). В соответствии с законом 1982 г. население региона избирает региональный совет, уполномоченный решать вопросы областного значения. Функции исполнительного органа в регионе возложены на председателя совета.
Надзор за деятельностью регионального совета и его председателя осуществляет назначаемый правительством комиссар республики; 2) в Бельгии с 1993 г. один из двух типов
субъектов федерации; в отличие от сообществ образуется на территориальной основе.
РЕГИОНАЛЬНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО – принцип организации представительной власти, согласно которому депутаты представляют не всю нацию, а какую– либо
территориальную часть государства (обычно – субъекты федерации). При этом органы
регионального представительства формируются либо непосредственно населением (США.
Бразилия, Венесуэла), либо путем назначения их членов органами государственной власти территорий (ФРГ, РФ). В федерациях органом регионального представительства, как
правило, является верхняя палата парламента, тогда как нижняя – орган национального
представительства.
РЕГИСТРАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЕЙ – удостоверение права участвовать в выборах,
производимое должностным лицом. Назначение регистрации избирателей – установить
личность имеющего право голоса, чтобы только этот человек мог подавать избирательный
бюллетень. В зависимости от того, на ком лежит бремя регистрации избирателей, различаются системы государственной и личной регистрации. Первая – система автоматической регистрации избирателей – применяется в РФ, ФРГ, Швеции, Швейцарии. При второй (в США, Франции) избиратель должен сам явиться в государственный орган и зарегистрироваться, предъявив соответствующий документ.
91
РЕЗЕРВАЦИЯ – охраняемая природная территория в некоторых странах, иногда
используемая для насильственного поселения (переселения) коренного населения страны,
например, в США – индейцев, в Австралии – аборигенов.
СУД КОРОЛЕВСКОЙ СКАМЬИ – старейшее в Великобритании судебное учреждение. Выделен из королевского совета в особую курию в 1178 г. и первоначально сопровождал королей при их разъездах по стране. Позднее Суд королевской скамьи стал
рассматривать важнейшие уголовные дела, осуществлял надзор за деятельностью низших
судов. Сыграл важную роль в создании общего права. С XIX в. – отделение Высокого суда; по реформе 1971 г. его компетенция ограничена рассмотрением гражданско– правовых
споров.
СУД ШЕФФЕНОВ – в ряде стран Европы суд с участием представителей народа,
которые, в отличие от суда присяжных, образуют с профессиональным судьей единую
коллегию. В ФРГ с 1950 г. суды шеффенов рассматривают дела о значительных уголовных преступлениях. В состав суда входят участковый судья (председатель), два заседателя
(щеффена), избираемых из числа граждан, проживающих на территории соответствующего судебного участка.
СУДЫ ОБЫЧНОГО ПРАВА – в ряде стран самостоятельный вид судебных учреждений, действующих на основе обычного права (адата) и применяющих его нормы. Как
правило, не включаются в судебные системы, а лишь дополняют их в части рассмотрения
споров, возникающих между членами одной родоплеменной группы. Суды обычного права достаточно успешно функционируют в ряде стран Тропической Африки и Океании. С
1993 г. подобные судебные институты восстановлены и в отдельных государствах – членах СНГ (например, суды аксакалов в Кыргызстане).
СУДЫ ПАРИТЕТНЫЕ – в ряде государств согласительные органы, учрежденные
для разрешения трудовых и иных споров.
СУДЫ ТОРГОВЫЕ (КОММЕРЧЕСКИЕ) – в ряде государств (например, во Франции, Бельгии, Австрии) суды, разрешающие коммерческие споры.
СЧЕТНАЯ ПАЛАТА – наиболее распространенное в мире название коллегиального органа высшего финансового (финансово– экономического) контроля в государстве. В
США называется Генеральным отчетным управлением, в Бразилии, Алжире, Франции,
Румынии – счетным судом. Правовое положение счетной палаты и ее полномочия неоднозначны. В большинстве стран она выступает в качестве вспомогательного органа парламента, обеспечивающего исполнение его контрольных функций. Однако, например, в
Италии счетная палата конституционно определена как вспомогательный орган правительства. В ряде стран наделяется полномочиями судебного органа (Болгария, Греция,
92
Португалия, Франция, Япония). Соответственно различается и правовое положение членов счетных палат. В одних странах они являются должностными лицами, на которых
распространяются предписания о государственной службе, а в других наделяются статусом судей и несменяемы на своем посту.
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ИНТЕРВЕНЦИЯ – в ряде государств с федеративной формой
устройства (США, Бразилия, Венесуэла, Индия, ФРГ) в установленном федеральной конституцией или законом порядке вмешательство центра в дела субъекта федерации в случае нарушения властями последнего федеральной конституции или федеральных законов,
неподчинения законным требованиям федерального правительства, нарушений прав человека, серьезных беспорядков, возникновения угрозы целостности государства, задержки
налоговых и других платежей. Федеральная интервенция обычно объявляется специальным декретом главы федеративного государства и может заключаться в принудительном
смещении виновных должностных лиц, назначении на их место представителей центра,
временном роспуске законодательных органов субъекта федерации, вводе на территорию
последнего федеральных войск и применении других репрессивных мер. В Индии институт федеральной интервенции носит название «президентского правления», в ФРГ – «федерального принуждения».
Штат – самоуправляющаяся административно– территориальная единица в ряде
федераций, название субъектов федерации в некоторых странах (США, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия и др.). Правовое положение штата, объем компетенции его органов
власти, взаимоотношения с центральным правительством определяются федеральной конституцией.
93