The European Human Rights System

Социальные права,
управление и государство
в постсоветском контексте
Dr Eleanor Bindman
Leverhulme Early Career Fellow
School of Politics and International Relations
Queen Mary, University of London
e.bindman@qmul.ac.uk
Социальные права в России
• Советская конституция 1977 года: советские граждане имеют
право на труд, отдых и досуг, на охрану здоровья, на
материальное обеспечение в старости, а также в случае
болезни или инвалидности, на жильё и образование
• Российская конституция 1993 года: возлагает на государство
обязанность по охране труда и здоровья населения;
гарантированная минимальная заработная плата,
государственная поддержка семей, инвалидов и пожилых
людей, однако в 1990-х траты на социальное обеспечение
сокращаются
• Опрос Левада-центра в 2013 году: 39% считают, что Путин
должен сосредоточиться на социальной справедливости и
«улучшении качества жизни простых людей», 9% выступают за
усиление демократии и защиту личных прав и свобод
• Права человека: 69% считают одним из важнейших право на
жизнь, 65% – право на бесплатное образование,
здравоохранение, пенсии и т. д., 39% – свободу слова
Как понимаются социальные права в России?
• Почти все российские респонденты выражают мнение, что
экономическая поддержка гораздо важнее для людей, чем
вопрос гражданских прав:
«Социальные права, конечно, важнее для народа. Прежде чем
говорить о гражданских правах, нужно накормить
людей…гражданские права появляются только в обществе,
где уже реализованы социальные права» (Наталья,
правозащитница, СПб)
«Самая важная социальная проблема – право на жильё. Это
касается инвалидов, сирот, бедных…для них очень важно,
чтобы эта проблема была решена, они не будут думать о
гражданских или политических правах, пока у них нет крыши
над головой» (Дмитрий, правозащитник, Рязань)
• Большинство жалоб, которые получают омбудсмены,
касаются условий жизни: жилищных условий,
здравоохранения, образования и т. д.:
• «Помощь в проблемах, касающихся социальных прав,
более актуальна для людей. Если взять нынешние
ценности, которые существуют в России, они сводятся
к пониманию того, где человек живет и в каких
условиях» (региональный омбудсмен по правам человека)
• «Многие люди ждут чего-то от государства в
социальной сфере, будь то жильё или какие-то
социальные выплаты. Когда люди думают о правах
человека, социальные права – первое, что приходит на
ум» (советник регионального омбудсмена по правам
человека)
Исследовательские вопросы
1. Как понимаются и реализуются социальные
права в России и в Украине?
• Работает ли еще советская правовая
модель?
• Отношения с государством: патернализм,
завышенные ожидания/разочарование,
индивидуальная и государственная
ответственность
• «Индивидуализация социального»? (Ferge
1997)
Советский режим
социального обеспечения
• Советская система соцобеспечения предусматривает
универсальные пособия, а также социальные
преимущества, связанные с занятостью,
привилегиями и категориями (субсидии на жилье,
образование и здравоохранение; пенсии по возрасту
и инвалидности; пособия по болезни, материнству и
уходу за ребенком; специальные льготы для
ветеранов и т. д.)
• Качество услуг довольно низкое, однако
формируются а) высокие ожидания б) определенные
группы, заинтересованные в этих услугах
Российская система
социального обеспечения
• После 1991 года: три фазы реформы соцобеспечения
(Cook 2007):
• Фаза 1: несогласуемая либерализация (1991-1993)
• Фаза 2: либерализация, встречающая сопротивление
(1994-1999)
• Фаза 3: либерализация, согласуемая с элитами (20002004)
• Ельцин и Путин делегируют регионам обязанность по
социальному обеспечению, ликвидируют субсидии и
льготы, внедряют рыночные механизмы в системы
здравоохранения и образования
Фаза 4: государство возвращается?
• 2004-5 гг.: политика «монетизации» отчасти проваливается
• В 2006 г. стартуют «национальные проекты», касающиеся
здравоохранения, жилья, образования и сельского
хозяйства
• «Что касается того, какие права люди считают
приоритетными, то это право на трудоустройство (а с ним
– право на доход), право на бесплатное здравоохранение
и образование для детей – они лидируют с большим
отрывом. Восстановление и гарантия этих прав – вот
главная цель российского государства» (Путин, 2012)
• Широкое распространение услуг социальноориентированных НКО противоречит политике
рецентрализации
Липски: действие по личному усмотрению
и бюрократия уличного уровня
как источник политики
• Профессионалы в области общественных услуг, сотрудники органов
охраны правопорядка, работники образования и здравоохранения
«имеют широкую возможность действовать по личному
усмотрению в сфере распределения благ и исполнения
государственных санкций» (1980, p x1)
• «решения уличных бюрократов, устанавливаемые ими порядки и
устройства, которые они изобретают, чтобы справляться с
неопределенностью и рабочей нагрузкой, фактически становятся
государственной политикой, осуществляемой ими… государственная
политику не стоит представлять как нечто придуманное
законодательными органами или топ-менеджерами в пентхаусах,
важнее, что она на самом деле воплощается в шумных офисах, в
ежедневных столкновениях с работниками уличного уровня» с. xii
• «реальность работы уличных бюрократов максимально далека от
бюрократического идеала безличной беспристрастности в принятии
решений» с. 9
• Возможность решать на свое усмотрение, применять или не
применять правила в каждом конкретном случае
2. Как меняется дискурс прав на социальную
защиту/льготы?
• Пересечение с риторикой активации/прав и
обязанностей в других контекстах?
• (Неолиберальная) государственность: используют ли
социальные работники дискурс/моральный код,
влияющий на тех из их клиентов, кто занимается
саморегулированием, или же воспроизводимый ими?
• Влияние уличных бюрократов на восприятие
прав/льгот и реализацию политики: смягчение
неудовлетворительной политики государства путем
действия по собственному усмотрению?
• «Люди имеют нереалистичные ожидания по поводу
государства. Они ждут, что им предоставят жилье, но
государство не в состоянии это сделать. Только уязвимые
группы, например, бездомные или инвалиды, нуждаются в
государственной социальной поддержке – что касается
остальных, государство может попытаться, но это
невозможно» (советник регионального омбудсмена по правам
человека)
• «Если бы пособия по инвалидности были меньше, это бы
побудило людей работать. Иногда инвалиды не готовы
стараться или что-то делать – некоторым из них подходит
не работать, вставать когда хочется и делать что хочется.
Это, возможно, не касается всех их, но это поощряет
некоторых продолжать такой пассивный образ жизни»
(сотрудник НКО по работе с инвалидами, Москва)
Переход от правления к управлению
в государстве благосостояния
• Послевоенное государство благосостояния,
основанное на бюрократии и профессионалах
• Критика государства благосостояния
предлагает альтернативы: рынки,
менеджеризм, эффективное правительство и
партнерские отношения
• От бюрократии через рынки к сетям (Rhodes
1997)
• Благодаря реформам появилось разнообразие
этих альтернатив
• Наслоение различных механизмов управления в
государстве благосостояния
Новое Государственное Управление
(Dunleavy et al 2005)
НГУ и социальные услуги в
России
• Начало 2000-х: Всемирный банк/USAID финансируют
пилотные проекты по аутсорсингу социальных услуг
в коммерческие/некоммерческие организации.
• Это согласуется с планом реформ Путина на его
первом президентском сроке
• Время от времени проявляется на региональном
уровне в течение 2000-х
• 2010-2015: увеличение финансирования
(федерального и регионального, налоговые льготы
для социально-ориентированных НКО
• «Мы продолжим поддерживать социально
ориентированные НКО. Эти организации, как
правило, объединяют людей с острым
чувством гражданского долга, которые
понимают, что значат благотворительность,
забота и доброта. Мы должны использовать
их идеи и опыт при внедрении социальных
инициатив» (Путин, декабрь 2014)
3. Каковы последствия аутсорсинга социальных услуг
для:
•Пользователей услуг: регулирование, надзор,
качество, выбор
•НКО: способность предлагать социальные услуги?
Уровень общественного доверия? Потеря функции
защиты?
•Уличные бюрократы: рады помочь внедрению
политики или же это свидетельство отпора?
•Управление: меняется ли в самом деле роль
государства?
Кейс-стади и методология
• 2 страны с разным/пересекающимся опытом
советского периода; разные/пересекающиеся
контексты социальной политики:
неолиберальный/статичный/без участия
государства
• Интервью/опросы среди сотрудников
социально ориентированных НКО, социальных
работников и пользователей социальных услуг
в столицах и региональных центрах
• Дискурсивный анализ программных документов
и т. д.
Возможные результаты
• Конфликт между высокими ожиданиями и
осознанием бессилия государства
• Высокий уровень поддержки расширенных
социальных прав/предоставления социальных льгот,
сосуществующий с дискурсом о поведении
получателей социальных пособий, основанном на
морали
• Бюрократическое противостояние аутсорсингу
• Потеря функции НКО/чрезмерная нагрузка
• Использование НКО для маскировки недостатков
государственной системы