А. Случинский, Старший экономист сектора социальных

Недавние изменения в пенсионных
программах в Европе и Центральной
Азии
Выводы для дальнейших реформ в
Российской Федерации
Алексей Случинский
Старший экономист
Сектор социальных программ
Департамент Европы и Центральной Азии
Всемирный банк
Финансовый кризис и пенсионные
программы
Недавняя волна реформ и изменений была вызвана в значительной степени
финансовым крахом 2008 г. и последовавшим за этим глобальным
экономическим кризисом
•
Прямое воздействие
–
–
–
–
–
•
Реальная стоимость пенсий и их покупательная способность снизилась
Собираемость установленных законом и дополнительных взносов ослабла, так как
официальный фонд оплаты труда сократился
Спрос на досрочный выход на пенсию, инвалидность и программы защиты от бедности (в
том числе социальные пенсии) выросли
Доходность второго уровня упала; стоимость активов по всему миру снизилась; и некоторые
когорты предпенсионного возраста пострадали
Различные государственные пенсионные резервы / буферные фонды также пострадали
(Ирландия, Польша, Франция и т.д.)
Косвенное воздействие
-
Ограниченные возможности для субсидий, т.к. бюджеты сократились, и появился ряд других
приоритетов, конкурирующих за те же ресурсы
Расходы, связанные с выпуском государственного долга, значительно увеличились
Ни одна пенсионная система не смогла быть полностью защищена от такого
глобального кризиса
Зона воздействия
Кризис влияет на различные компоненты пенсионной системы поразному, и существуют различные механизмы реагирования. В
большинстве случаев, в распределительной составляющей начал
появляться значительный бюджетный дефицит.
В странах ЕЦА докризисные расходы на
пенсии оставались высокими, несмотря на
реформы
Pension Spending in ECA (as a share of GDP)
Tajikistan 08
Armenia 08
Kyrgyz Republic 08
Estonia 06
Latvia 08
Lithuania 08
Montenegro 08
Romania 08
Croatia 08
Bulgaria 08
Poland 07
Ukraine 08
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0% 12.0% 14.0% 16.0% 18.0%
В некоторых странах проблема уже зрела до кризиса…
Ответы на кризис
Начали увеличиваться финансовые дисбалансы и возрастать
политическое давление в ответ на проблемы краткосрочного
кризиса. Но ситуация также предоставила возможность для
комплексных реформ
-
-
В большинстве случаев, это подтолкнуло правительства работать над
незавершенными предыдущими реформами и укреплением существующих
систем
Некоторые начали подвергать сомнению баланс между накопительной и
распределительной пенсионными компонентами
В некоторых случаях важные части первоначальных реформ были
отменены
Многие осознали, что в ответ на краткосрочные чрезвычайные
ситуации и имея дело с наступающим долгосрочным кризисом,
следует сохранять хрупкое равновесие, поэтому изменения
необходимо осуществлять ответственно
Ответы на кризис(продолжение)
Взаимодействие финансовых ограничений и политических условий
сформировало различные результаты реформы. Ответы в
распределительной части были направлены на следующее:
-
Политика постепенного повышения пенсионного возраста укрепилась, и были
предприняты усилия, направленные на повышение пенсионного возраста в
рамках нового пакета реформ
Более 80% стран ОЭСР находятся в процессе повышения пенсионного возраста или
планируют сделать это. Около 14 стран - в том числе несколько на передней линии
европейского финансового кризиса, таких как Италия, Испания, Греция и Ирландия –
стремятся повысить пенсионный возраст до интервала между 67 и 69 лет к 2050 году.
-
-
Пенсии были заморожены, и во многих пострадавших странах были
предприняты усилия, чтобы сократить их
Правила индексации были пересмотрены
Условия досрочного выхода на пенсию и получения инвалидности были
ужесточены.
Некоторые щедроты (например, различные надбавки) были ликвидированы.
Взносы в распределительную систему были увеличены (в том числе отвлекая
взносы, предназначенные в накопительную систему (2й уровень)). Однако эта
мера всегда рискует привести к увеличению финансовых обязательств в
будущем.
Кризис и пенсии 1го уровня в Швеции
o Условно-накопительный уровень в Швеции включает в себя механизмы
автоматической регулировки для поддержания баланса в ответ на
краткосрочные экономические и финансовые колебания и долгосрочные
демографические изменения.
o Когда разразился кризис, индексации пенсий пришлось сократить, с
соответствующими последствиями для нынешних пенсионеров в виде их
последовательно уменьшающихся пенсий, в 2010 и 2011 годах.
o Воздействие было бы частично смягчено гарантиями базовой пенсии на
основе проверки нуждаемости (на которую имеют право более 40% шведов).
o Однако ситуация вызвала политические и правовые изменения в механизме
индексации путем принятия трехлетнего усреднения в формуле, чтобы
сгладить потенциальные последствия любых подобных краткосрочных
потрясений в будущем.
o Для дальнейшего уменьшения последствий кризиса для доходов
пенсионеров, политики решили сократить налоги на пенсионные выплаты
o Наконец, были предприняты некоторые целенаправленные меры для
инвалидов, длительно безработных и других групп.
Кризис и пенсии в Польше
o
o
o
o
o
В Польше финансовый кризис совпал с политическим кризисом (с ранними
выборами, состоявшимися в 2007).
Особое внимание на начальной стадии новых реформ было обращено на
"переходные когорты". В 2008 году Кабинет министров принял программу
«Солидарность поколений - меры для лиц в возрасте 50 +», которая
предусматривает меры, обеспечивающие стимулы для предприятий нанимать на
работу людей в возрасте 50 +, а также меры по повышению квалификации и
развитию навыков для этой возрастной группы.
В том же году важная незавершенная работа во втором уровне была завершена .
Были представлены два законопроекта, которые регулируют этап выплат, в том
числе правила по видам аннуитетных продуктов и нормативно-правовая база для
компаний, предоставляющих пенсионные аннуитеты, которые должны быть
созданы в 2014 году, когда наступит срок первых пожизненных аннуитетов.
Позже, однако, по мере углубления финансового кризиса, Правительство
ответило, отвлекая 5% из 7,3% 2го пенсионного уровня в 1й уровень. Обсуждался
также выпуск долгосрочных пенсионных облигаций для компенсации частным
фондам за отвлечение некоторой части взносов работников.
Были также рассмотрены соображения относительно реформы Программы
социального страхования фермеров, управляемой отдельным независимым
органом, для повышения ее эффективности.
Основные моменты реформ в
Швеции и Польше
o Экономический кризис подверг стресс-тесту новые пенсионные системы
в Швеции и Польше.
o Обе страны связывают кризис с возможностью дальнейшего
реформирования и определили конструктивные механизмы для
расширения воздействия первоначальных реформ.
o И Швеция, и Польша решили сохранить свои соответствующие модели,
поддерживая принципы экономической диверсификации в рамках
национального пенсионного обеспечения.
o Не было введено каких-либо серьезных институциональных изменений и
ключевые механизмы остались прежними, включая централизованный
сбор пенсионных взносов в обязательные компоненты пенсии,
находящиеся как в государственном, так и в частном управлении, и
персонификация индивидуальных счетов.
o Польша, однако, решила ответить более радикальными мерами,
пересмотрев баланс между первым и вторым уровнями пенсии, хотя и
без ликвидации обязательных взносов в систему, управляемую
частными компаниями.
Уроки для дальнейших реформ в
Российской Федерации
o В настоящее время проблемы в большей части являются порождением
некоторых пробелов в исходной конструкции системы и некоторых мер,
предпринятых в 2010 году. Изменения, введенные в 2010 году, к сожалению,
не были систематическими и еще больше углубили кризис в пенсионной
системе.
o Очень важно сегодня принять целостный подход и дать хорошо продуманный
ответ в отношении как краткосрочных дисбалансов, так и долгосрочных задач.
Худшие времена еще впереди, и мы должны быть хорошо подготовлены!
o Предложение нынешнего правительства о реформе устанавливает
правильные цели и предлагает множество важных мер, которые должны быть
реализованы. В то же время, нет никаких оснований полагать, что нынешняя
модель (базовая пенсия + обязательные условно-накопительная и
накопительная системы) дискредитировала себя и требует системных
изменений. Многие эффективные изменения могут быть постепенно введены в
рамках текущей модели, что бы вернуть систему на путь устойчивого развития
и предоставить надлежащую защиту и услуги гражданам.
o Кроме того, могут возникнуть репутационные риски для Правительства, если
текущие реформы будут рассматриваться как резкие изменения курса, а не как
серия последовательных и предсказуемых стратегических и тактических
улучшений.
Уроки для дальнейших реформ в
Российской Федерации
(продолжение)
o
o
o
o
o
o
o
Можно рассмотреть варианты проверки нуждаемости и /или трудового стажа для базовой части
пенсии. Это должно быть сделано аккуратно, чтобы сохранить достаточность всей пенсии, не угрожая
дифференциации пенсионных выплат (чтобы избежать последствий мер, принятых в 2010 году).
Этап выплат из условно-накопительной части должен быть лучше отработан, чтобы в расчетах
пенсионных выплат использовалась фактическая продолжительность жизни. Могут потребоваться и
другие механизмы корректировки для обеспечения баланса между обязательствами и
финансированием. Изучение опыта других стран, которые пережили кризис и сохранили свои
условно-накопительные схемы структурно нетронутыми, было бы очень полезно.
В обязательном накопительном компоненте необходимо также разработать механизмы выплат. В то
же время, уменьшение обязательных взносов до минимального уровня или же полная отмена
обязательных взносов могут привести к серьезным неблагоприятным последствиям и привести к
экономической нежизнеспособности такой системы, так как административные расходы начнут съедать
значительную часть небольшой массы накоплений.
Население, возможно, потребуется разделить на различные группы с разными потребностями и
разными подходами: (i) для молодых работников может быть очень выгодно продолжать делать
взносы в накопительную систему, так как они могли бы больше выиграть в долгосрочной перспективе,
особенно если текущие цены активов считаются низкими; (ii) для населения предпенсионного возраста
потребуется специальный пакет мер содействия их трудоустройству и более позднему выходу на
пенсию.
Нынешнюю программу правительства по софинансированию, возможно, придется рационализировать,
с тем, чтобы она основное внимание уделяла группам, которые нужно вовлечь в пенсионную систему
(неформальный сектор).
Персонификация как фундаментальная часть инфраструктуры должна быть сохранена. Чтобы
ограничить расходы и облегчить участникам системы соблюдение требований, она должна
продолжать управляться централизованно.
Информационная кампания должна быть основной частью любого комплексного пакета реформ.
Спасибо